FORMENTERA, TERRITORIO Y PODER PÚBLICO SINGULAR Y ÚNICO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ILLES BALEARS Y EN EL CONJUNTO DE ESPAÑA

I. Una primera aproximación a la naturaleza «singular» (geográfica y jurídico-administrativa) de Formentera. II. La naturaleza jurídica de Formentera, como isla-municipio/municipio-isla y su órgano de gobierno, administración y representación, en particular. III. Descripción del hecho insular «específico» de Formentera. IV. La atención especial al hecho insular «específico» de Formentera. V. La naturaleza jurídica «especial» del Consell Insular de Formentera: una naturaleza plural y «múltiple», distinta y diferente de la propia de los otros tres Consells Insulares. VI. Los únicos ejemplos, en parte comparables, con Formentera y su naturaleza jurídica «especial»: las ciudades de Ceuta y Melilla. VII. La divulgación hecha hasta el momento de la naturaleza jurídica «especial» de Formentera. VIII. El haz inmenso de competencias del Consell Insular de Formentera. IX. Las singularidades de Formentera (y de Ceuta y Melilla) frente al resto de municipios de España. Las singularidades de Formentera frente al resto de islas de España (en las Balears y en las Canarias). X. Sobre la co-participación de Formentera, como Consell Insular, en el «entero o conjunto» Poder Ejecutivo de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. XI. Otras singularidades de Formentera, como municipio de régimen especial: lo que sí y lo que no. XII. La consideración en el Senado respecto a Formentera y a algunas de sus singularidades, en el otoño de 2013. XIII. El reconocimiento de la singularidad del Consell Insular de Formentera por parte del Consejo Consultivo de las Illes Balears por el Dictamen 53/2014, de 21 de mayo. XIV. ¿Reconocimiento de la singularidad del Consell Insular de Formentera por parte del Tribunal Constitucional? Los Autos de 7 de octubre y 6 de noviembre de 2014. XV. Valoración crítica final.
RESUMEN
Con el presente artículo pretendemos describir de manera pormenorizada lo que es Formentera: un territorio con un poder público y una autonomía política y administrativa, singulares y únicos, en el conjunto de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y, por extensión, sin parangón en el conjunto del Estado español, en el estricto marco constitucional y estatuario vigente. Asimismo damos cuenta de recientísima y novedosa doctrina del Consejo Consultivo de las Illes Balears sobre lo anterior y, en particular, del Tribunal Constitucional, sobre diversos aspectos que afectan a Formentera, incluidas sus diversas singularidades.
Palabras clave: Formentera, singularidad territorial y administrativa, insularidad extrema.

RESUM
Amb aquest article pretenem descriure de manera detallada el que és Formentera: un territori amb un poder públic i una autonomia política i administrativa, singulars i únics, al conjunt de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, i, per extensió, sense comparació al conjunt de l’Estat espanyol, en l’estricte marc constitucional i estatutari vigent. Així mateix donam compte de recentíssima i innovadora doctrina del Consell Consultiu de les Illes Balears sobre lo anterior i, en particular, del Tribunal Constitucional, sobre diversos aspectes que afecten a Formentera, incloses les seves singularitats.
Paraules clau: Formentera, singularitat territorial i administrativa, insularitat extrema.

ABSTRACT
In this article we describe in detail what is Formentera: a territory with a public authority and a political and administrative, special and unique autonomy in the whole of the Autonomous Community of the Balearic Islands and, by extension, unparalleled in the whole Spanish State, in the strict constitutional framework and statutory regulations. Also realize very recent and novel doctrine of the Advisory Council of the Balearic Islands on the above and, in particular, the Constitutional Court, on various issues affecting Formentera, including its various singularities.
Key words: Formentera, territorial and administrative singularity, extreme insularity.

I. Una primera aproximación a la naturaleza «singular» (geográfica y jurídico-administrativa) de Formentera
Aun cuando sea, tal vez, conocido, conviene explicar —en particular, por y para su posible difusión fuera de las Baleares (y por eso lo redactamos en castellano y no en catalán)— un poco de geografía y de Derecho, a propósito de qué es y cómo es, Formentera.
De conformidad con la realidad física y desde el punto de vista geográfico, Formentera es una isla, la cuarta en superficie del archipiélago balear y la segunda del sub-archipiélago de las Pitiüses (el formado por las islas de Eivissa y Formentera, y sus adyacentes).
Y, de conformidad con la legislación vigente en materia de régimen local, Formentera constituye un municipio (un único municipio) —y tiene naturaleza de entidad municipal— y también constituye jurídicamente una isla —y tiene naturaleza de entidad insular—, a la vez y al unísono, de forma simultánea, lo que no ocurre con ninguno otro territorio en el conjunto del Estado español. Pero incluso lo que acabamos de señalar no explicita la extrema singularidad y carácter único del supuesto, por cuanto es preciso añadir lo establecido, al más alto nivel posible, por el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma de dicho Estatuto, en adelante EAIB) que confiere al órgano creado para el gobierno, administración y representación de Formentera (el Consell Insular), la naturaleza per se de institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (arts. 39 y 61.3).
Y, ni tan siquiera con lo que acabamos de explicar es posible entenderlo todo por cuanto, para poder hacerse una idea global, es menester referirse a cómo es este municipio y a cómo es esta isla. Y ello nos conduce a explicar de qué se componen aquel y esta, para lograr entender, en todas sus variables, la especificidad máxima del supuesto.
Pues bien, el municipio de Formentera engloba, de conformidad con la citada legislación de régimen local (y la demarcación territorial existente y la propia geografía) y, muy en particular, de conformidad con el EAIB, la isla habitada de este nombre (Formentera) y las islas e islotes menores adyacentes, una de ellas (la isla de s’Espalmador), muy eventual y esporádicamente habitada, pero con algunos bienes inmuebles susceptibles de tráfico jurídico y, en consecuencia, también susceptible de requerir actuaciones administrativas, como el resto de islas e islotes menores adyacentes, adscritos todos a Formentera, y más pequeños aún (siendo la mayor parte, espacios naturales protegidos).
Y, por tanto, si bien en abstracto el municipio (y el término municipal) de Formentera —ámbito territorial del Consell Insular de Formentera, según los arts. 61.1 in fine y 63.2 EAIB— tiene más superficie que propiamente la isla concreta de Formentera, como tal, resulta que al estar solo verdaderamente habitada, con continuidad en el año, la isla misma de Formentera, es por lo que podemos hablar, como venimos proponiendo desde 2005-2007, de «la isla-municipio de Formentera», justo a partir de la evidencia de la realidad geográfica primero y, después, de la realidad institucional, pero poniendo especial énfasis en que, a su vez, también la realidad institucional es, per se, doble (isla, como entidad local y municipio, como entidad local). Y, según otras perspectivas, también podemos hablar de «el municipio-isla de Formentera», partiendo aquí de lo inverso: primero, de la realidad institucional primigenia y, después, de la realidad geográfica (poniendo especial énfasis en que se trata de un municipio y de una isla especiales, en donde una y otra realidad, jurídica y física, se solapan).
A idéntica solución se llega si se contempla la cuestión desde una visión que parta del concepto jurídico de isla, y no únicamente del concepto jurídico de municipio para referirse a Formentera. Y, por tanto, puesto que «la isla (jurídica) de Formentera» —ámbito territorial del Consell Insular de Formentera, de la manera descrita— tiene más superficie que propiamente la isla concreta (geográfica) de Formentera, como tal, resulta que al estar solo verdaderamente habitada, en el año con continuidad, la isla misma de Formentera, es por lo que podemos hablar, como se ha dicho y se reitera, de «la isla-municipio de Formentera» (y, según otras perspectivas), de «el municipio-isla de Formentera».
La capital de la isla —y, por tanto, del municipio— se encuentra en la localidad de Sant Francesc Xavier, en donde se ubica la sede del Consell Insular de Formentera. Sin embargo, se sigue produciendo un error muy repetido consistente en que algunos —Administraciones incluidas, también incluso de las Illes Balears, lo que es más grave— confundan el nombre de la capital con el del municipio mismo, como si el municipio fuera Sant Francesc Xavier y la isla Formentera, lo que es erróneo; municipio e isla tienen el mismo nombre: Formentera.
En consecuencia, podemos avanzar (sobre lo que volveremos), que estamos ante un sujeto jurídico-público muy singular, ejemplo de variedad extrema en el panorama comparado de Derecho Público, balear y español; un sujeto cuyo órgano de gobierno es el Consell Insular y cuyo ámbito territorial —en todas sus particularidades—, lo cual expresa una naturaleza jurídica especial e irrefutable, de Consejo Insular unimunicipal o, lo que es lo mismo, una isla de municipio único. En concreto, un supuesto único en el conjunto del Derecho Público de la Comunidad Autónoma balear y del Derecho Público español, en su entera globalidad.
A esa naturaleza jurídica especial se suma, como en ningún otro lugar de las Balears, el hecho físico —el hecho geográfico-territorial particular— de la insularidad específica de Formentera, que es una insularidad extrema (cuestión que tratamos más abajo, por extenso) y que ha dado lugar a que se hable, con plena propiedad, de la doble o triple insularidad de Formentera, frente a las restantes islas del archipiélago balear y, por supuesto, frente al resto del territorio español, con todas las desventajas, hándicaps, desequilibrios y exigencias que ello comporta —de todo orden— y frente a los cuales se alzan, como ya se verá, la propia Constitución y el EAIB, estableciendo una obligación taxativa de atender «en particular a las circunstancias del hecho insular», lo que es más notorio incluso en el supuesto formenterense, por lo crudo e incontestable de mencionado hecho insular.

II. La naturaleza jurídica de Formentera, como isla-municipio/municipio-isla y su órgano de gobierno, administración y representación, en particular
Si hasta aquí hemos descrito sobre todo la realidad geográfica del territorio de Formentera —realidad cualificadísima y única—, la jurídica (igualmente cualificadísima y única), viene representada por el EAIB (cuya entrada en vigor se produjo el 2 de marzo de 2007), que fue la norma que creó el Consell Insular de Formentera, de conformidad con su art. 63.2: «2. En el caso del Consejo Insular de Formentera, que será integrado por los regidores del Ayuntamiento de Formentera, no será preceptiva la existencia de consejo ejecutivo. La Ley de Consejos Insulares o una ley específica podrá establecer, en su caso, singularidades de régimen jurídico y de organización propias para el Consejo Insular de Formentera».
El Consell Insular de Formentera se constituyó el 10 de julio de 2007, de conformidad con la DT 7ª.3 EAIB), que tiene el tenor literal siguiente: «3. Una vez celebradas, vigente este Estatuto, las correspondientes elecciones locales [el 25 de mayo de 2007], en el plazo máximo de 45 días, se constituirá el Consejo Insular de Formentera que será integrado por los concejales que hayan sido elegidos en las citadas elecciones al Ayuntamiento de Formentera».
Por ello, el anterior Consell Insular d’Eivissa i Formentera (órgano de gobierno, representación y administración conjunto para las dos islas, Eivissa y Formentera, creado en la etapa preautonómica en 1978-1979, y mantenido por el EAIB en su redacción originaria de 1983 y en las sucesivas reformas en 1994 y en 1999, hasta 2007) quedó circunscrito a la isla de Eivissa; y ahora existen dos Consejos Insulares en las Pitiüses, uno para la isla de Eivissa y otro para la isla de Formentera, habiéndose creado un sujeto nuevo y diferente a partir del Ayuntamiento de Formentera (que también engloba) y constituyendo simultáneamente un auténtico Consell Insular, a todos los efectos.
El ámbito territorial actual de los Consejos Insulares viene plasmado en el art. 61.1 EAIB («Los Consejos Insulares son las instituciones de gobierno de cada una de las islas y ostentan el gobierno, la administración y la representación de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera, así como de las islas adyacentes a éstas») y, por tanto, ahí está marcado, por defecto, el ámbito territorial de Formentera, todo ello en relación con el art. 2 sobre el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que dispone: «El territorio de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears es el formado por el de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza, Formentera y Cabrera y por el de las otras islas menores adyacentes».
El por qué de la creación del Consell Insular de Formentera se encuentra en la petición unánime del Pleno del Ayuntamiento de Formentera (de 15 de diciembre de 2005, con la intención de aprovechar la entonces reforma en ciernes del EAIB de 1983 (Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero) a partir de un informe jurídico redactado por mi y que el Pleno de la citada Corporación asumió en el correspondiente Acuerdo), en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, que así lo refiere de manera textual y bien explícita.
En efecto, de dicha Exposición de Motivos —de esta Ley Orgánica, añadimos, y que no hay que confundir con el propio Preámbulo del EAIB, pues se trata de textos distintos— se desprende, junto a la importantísima cuestión de la creación del Consell Insular de Formentera (y, por tanto, de la introducción, en 2007, de todo un conjunto de singularidades y novedades en el Derecho Público balear conocido y, sobre todo, por extensión, en el conjunto del Derecho Público español), la profundización en el reconocimiento del hecho insular, y la atribución del mayor protagonismo a cada una de las islas y a sus respectivos Consejos Insulares, de conformidad con el sentimiento y la idiosincrasia isleños, y que se concreta en señalar de manera explícita y bien clarificadora, el legislador orgánico-estatutario estatal, lo siguiente: «La positiva evolución del autogobierno, así como el aumento de la población y una mayor profundización en el reconocimiento del hecho insular, junto con una tendencia generalizada hacia una mayor descentralización del Estado español demandan una adecuación del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears para dar una mejor respuesta a las nuevas necesidades de los ciudadanos.
Asimismo, el sentimiento y la idiosincrasia isleños han dado un mayor protagonismo a cada una de las islas y de sus respectivos Consejos Insulares al mismo tiempo que se apuntaba como un deseo generalizado el hecho de que Formentera gozase [sic] de su propio Consejo Insular que gestionase, desde la misma isla, su propia administración insular.»
Esto es, la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, por la que se aprobó la reforma del EAIB expresa —en su específica Exposición de Motivos y que no hay que confundir con el propio Preámbulo del EAIB— que la reforma se hizo porque «el sentimiento y la idiosincrasia isleños han dado un mayor protagonismo a cada una de las islas y de sus respectivos Consejos Insulares» y a continuación, respecto al supuesto concreto de nuestro interés, manifiesta: «al mismo tiempo que se apuntaba como un deseo generalizado el hecho de que Formentera gozase [sic] de su propio Consejo Insular que gestionase, desde la misma isla, su propia administración insular».
La naturaleza especial del Consell Insular de Formentera viene expresada, como venimos diciendo, por el hecho de que este incorpora al Ayuntamiento de Formentera, que sigue existiendo (englobado/integrado de manera simultánea en el seno del Consell Insular), pero que no ha desaparecido respecto a la administración del municipio de Formentera, como tal.
Y los órganos políticos del Consell Insular de Formentera sustituyen a los del Ayuntamiento, si bien se mantiene, como no puede ser de otra manera, el municipio de Formentera, que es administrado por el Consell Insular de Formentera (y que interioriza, en su seno, también al Ayuntamiento).
En este mismo sentido, y con regulación provisional, la DT 3ª de la Ley 6/2007, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y económico-administrativas —cuyo tenor literal se expone a continuación— y el Reglamento Orgánico del Consell Insular de Formentera, de 31 de marzo de 2010 (BOIB núm. 61, de 22 de abril), en adelante ROC:
«Disposición transitoria tercera. Medidas urgentes de gobierno, administración y régimen jurídico del municipio y de la isla de Formentera
1. Hasta que entre en vigor la normativa específica que regule el régimen singular del Consejo Insular de Formentera a que se refieren los artículos 63.2 y 68 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, el Consejo Insular de Formentera, integrado por los concejales del Ayuntamiento de Formentera, actúa como un ente con personalidad jurídica única, propia y plena, asumiendo íntegramente las competencias y las potestades administrativas que corresponden al Ayuntamiento de Formentera, sin menoscabo de la autonomía reconocida constitucionalmente a los municipios.
2. A los efectos establecidos en el apartado anterior, son de aplicación las siguientes reglas:
a) Los órganos del Ayuntamiento de Formentera quedan integrados en la estructura administrativa del Consejo Insular de Formentera, que actúa también, y simultáneamente, como institución de gobierno, administración y representación del municipio de Formentera. A estos efectos, corresponden al presidente o a la presidenta, al vicepresidente o a los vicepresidentes, al Pleno y a la Comisión de Gobierno del Consejo Insular de Formentera, el ejercicio de las atribuciones que, respecto de los citados órganos, establece la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de consejos insulares, así como las competencias y funciones que la legislación reguladora del régimen local atribuye, respectivamente, al alcalde o a la alcaldesa, al teniente o a los tenientes de alcalde, al Pleno y a la Junta de gobierno local del Ayuntamiento de Formentera.
b) Los recursos económicos del Ayuntamiento de Formentera quedan integrados en la hacienda del Consejo Insular de Formentera. A tal efecto, el Pleno del consejo insular debe aprobar un presupuesto único que se regirá por lo establecido en la normativa reguladora de las haciendas locales y en el que se asumen las previsiones de ingresos y de gastos propios del municipio. En consecuencia, las transferencias, las asignaciones económicas y cualquier otro derecho de cobro que, por cualquier título, deba recibir el municipio de Formentera se entienden integrados en la hacienda del consejo insular. Lo mismo cabe decir respecto de las obligaciones de pago con cargo al Ayuntamiento de Formentera.
c) Los bienes y demás derechos reales titularidad del Ayuntamiento de Formentera se integran en el patrimonio del Consejo Insular de Formentera. Asimismo, el Consejo Insular de Formentera se subroga en la posición jurídica del Ayuntamiento de Formentera en todos los arrendamientos vigentes y en cualquier otro acto o negocio jurídico de los cuales se deriven derechos y/o obligaciones para el ayuntamiento, incluso cuando se trate de relaciones jurídicas todavía no consumadas.
d) El personal del Ayuntamiento de Formentera y el personal proveniente del Consejo Insular de Eivissa y Formentera que presta servicios para la isla de Formentera, queda integrado en el Consejo Insular de Formentera como personal propio. En todo caso, deben respetarse todos los derechos que les correspondan en el momento de la integración, incluido, por lo que se refiere al personal proveniente del Consejo Insular de Eivissa y Formentera, el de participar en las convocatorias de provisión de puestos de trabajo o en las de promoción interna del Consejo Insular de Eivissa.
e) El Consejo Insular de Formentera somete su actuación al régimen jurídico y de funcionamiento que establecen el Estatuto de Autonomía, la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de consejos insulares, y la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears. En las materias atribuidas a la competencia del municipio de Formentera, el consejo insular se rige también, cuando proceda, por la legislación de régimen local que resulte de aplicación.
2. El Consejo Insular de Formentera, mediante su reglamento orgánico y de acuerdo con la legislación reguladora de los consejos insulares, concretará las singularidades del régimen jurídico que se derivan de los apartados anteriores de esta disposición.
3. El Gobierno de las Illes Balears prestará la cooperación que el Consejo Insular de Formentera requiera para la aplicación de esta disposición transitoria. A tal efecto, ambas instituciones pueden acordar la creación de comisiones técnicas y jurídicas de composición mixta.»

También resulta muy ilustrativa la Exposición de Motivos del ROC, que explicita la historia administrativa y política de Formentera, desde el siglo XIX hasta el presente siglo XXI:
«El Ayuntamiento de Formentera ha sido la institución que ha administrado la población y la isla de Formentera desde su constitución como municipio, el mes de diciembre del año 1888, y hasta las pasadas elecciones municipales, de 27 de mayo de 2007.
Al largo de este período, y en especial en la segunda mitad del siglo XX, Formentera ha vivido un proceso de transformación y crecimiento demográfico, social y económico, que el Ayuntamiento de Formentera ha contribuido a impulsar.
Con la aprobación de la Constitución de 1978 llega la restauración democrática y se inicia la articulación de las Islas Baleares en Comunidad Autónoma, que culmina con la aprobación del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, el mes de febrero de 1983, por la Ley Orgánica 2/1983 de 25 de febrero.
Este Estatuto de Autonomía, así como sus sucesivas modificaciones, contemplaban la participación del Ayuntamiento de Formentera en la gestión de competencias atribuidas al Consejo Insular de Ibiza y Formentera por la vía de la figura de la encomienda de gestión.
El Ayuntamiento de Formentera asumió en el año 2002 [sic, por 2003] diversas encomiendas de gestión, hecho que confirmó la capacidad propia de la isla por administrar competencias de cariz autonómico.
Con todo, entrado el nuevo siglo XXI, y con las exigencias por parte de la sociedad de nuevos servicios y una gestión más eficiente de los mismos, se hizo patente que el Ayuntamiento era una institución demasiado pequeña para la gestión de los servicios de toda una isla.
El proceso de negociación de un nuevo Estatuto de Autonomía fue la oportunidad escogida por todas las fuerzas políticas presentes en Formentera para la reivindicación de un Consejo Insular propio.
El 15 de diciembre de 2005, el Pleno del Ayuntamiento de Formentera manifiesta de manera unánime su decisión de convertirse en Consell y reivindica el cuarto Consejo Insular de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sin necesidad de modificar el equilibrio en la representatividad territorial existente en el Parlamento de las Islas Baleares.
Al fin, la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares establece la creación del Consejo Insular de Formentera, una institución que refunde y recoge todas las competencias del Ayuntamiento y las de un Consejo Insular parecido [sic, en realidad, hay que leer “similar” con arreglo al sentido de la versión catalana oficial del texto] al de las otras islas, haciendo posible una gestión única y ordenada de la mayor parte de los servicios públicos, y emplaza a la creación de un Reglamento Orgánico propio para establecer su funcionamiento.
El Consejo Insular de Formentera se constituye por primera vez el 10 de julio de 2007, y se convierte en la institución de autogobierno que recoge el testigo del Ayuntamiento de Formentera para continuar impulsando la cohesión social, la prosperidad económica y el bienestar de la isla.
El Consejo Insular de Formentera debe convertirse en el gestor principal de todos los servicios y en el representante principal de la ciudadanía de Formentera con respecto a la administración territorial, del mismo modo que el Diputado por la circunscripción de Formentera en el Parlamento de las Islas Baleares los representa en el legislativo balear y, tal y como todo el pueblo de Formentera lo espera, el futuro Senador por Formentera nos debe hacer presentes directamente en la Cámara estatal de representación territorial, gracias a la modificación de la Constitución Española que todos los y las formenterenses reivindicamos en estricta justicia y en condiciones de igualdad con todas las otras islas habitadas de España, que ya ejercen este derecho desde el 1978.
Y en virtud del nuevo Estatuto de Autonomía y de las Leyes vigentes y aplicables sobre Consejos Insulares y de Régimen Local, se propone la aprobación del siguiente Reglamento Orgánico del Consejo Insular de Formentera».

III. Descripción del hecho insular «específico» de Formentera
Es el momento de describir, el cómo y el por qué del hecho insular de Formentera, el hecho físico de esa concreta insularidad, una insularidad extrema: la llamada, desde el punto de vista geográfico, doble o triple insularidad de Formentera, frente a las restantes islas del archipiélago balear (y no digamos, frente al resto del territorio español, el cercano y el lejano). Y así poder lograr entender la complejidad del asunto, en toda su globalidad.
El hecho físico de la insularidad de Formentera se manifiesta de manera patente, como en ningún otro ámbito, en la cuestión de las infraestructuras de comunicación y transporte externos: con las que cuenta y con las que no cuenta la isla. Y ahí el único ejemplo citable es la existencia únicamente de Puerto —de interés general del Estado— en la Savina, en esta isla de Formentera, y comunicaciones marítimas diarias a lo largo del año, de manera permanente, con el Puerto de Eivissa, ubicado en la ciudad de Eivissa (capital de la isla homónima) y eventualmente, en temporada estival, se cuenta con la previsión no permanente de alguna comunicación marítima desde Formentera con el Puerto de Dénia —en la costa valenciana— y con el Puerto de Palma de Mallorca. Y nada más. A partir de esa realidad se explica todo: el Puerto de Eivissa (ubicado en aquella isla), pues, también es, o hace de, puerto de Formentera, la verdadera puerta de entrada y salida de Formentera.
De este modo queda enmarcado todo: es preciso, para llegar a Formentera desde cualquier otro punto o para salir de Formentera y llegar a él, desplazarse hasta el Puerto de Eivissa, lo que crea, pese a que las distancias geográficas (cruzando Es Freus) y horarias no son excesivas, una vinculación y dependencia física evidente e inconcusa, estructural. Así se deriva, tratando de paliar estas desventajas, de la Ley balear 11/2010, de 2 de noviembre, de ordenación del transporte marítimo de las Illes Balears, que patentiza que únicamente existe con Formentera transporte marítimo, con el añadido de que el mismo está sujeto a un régimen muy concreto y obligatorio de horarios; el cual debería haber sido desarrollado reglamentariamente, en plenitud y efectividad a favor de Formentera y sus ciudadanos, y todavía hoy (pese a los derechos en juego, algunos fundamentales ex Constitutione) no lo ha sido.
Y si esto ocurre con el transporte marítimo, otro tanto y mucho más problemático ocurre con el transporte aéreo: Formentera no tiene aeropuerto, si no que este está en la isla de Eivissa, pero no en su capital, para más significación y hándicaps de transporte para con Formentera. En efecto, el Aeropuerto de Es Codolar (el Aeropuerto de la isla de Eivissa, pero que da servicio a Formentera), se halla en el municipio de Sant Josep de sa Talaia —no en la ciudad de Eivissa—, lo cual exige a su vez, para los desplazamientos desde el Puerto de Eivissa hasta el Aeropuerto o viceversa, el traslado adicional en transporte por vehículos terrestres.
Pero no es únicamente la cuestión del transporte y las comunicaciones la que revela esa dependencia fáctica de la isla de Formentera respecto de la de Eivissa, si no que esa dependencia se sigue manifestando —sin perjuicio de mejoras estos últimos años, de manera paralela a la creación del propio Consell Insular de Formentera— en otros ámbitos, en particular en materia de servicios públicos, infraestructuras y equipamientos colectivos.
Si bien es cierto, por ejemplo, que las evacuaciones sanitarias de urgencia están cubiertas con el servicio de helicóptero (y Helipuerto en Formentera) y que se cuenta con un pequeño Hospital —el de Formentera—, lo cual es un logro importante; Formentera forma parte del Área de Salud de Eivissa y Formentera, integrada en el sistema global del Servicio de Salud de las Illes Balears (IB-SALUT), y ahí el Hospital de referencia insular es el de Can Misses (ubicado en la ciudad de Eivissa), lo que explicita lo inconcuso del traslado hasta dicho Hospital, en dicha isla de Eivissa, en los supuestos más graves.
Y, como esta, muchas otras cuestiones: Dirección Insular de la Administración General del Estado en Eivissa y Formentera (esto es, conjunta para las dos islas), ubicada en la ciudad de Eivissa, con arreglo al RD 617/1997, de 25 de abril; Administración para Eivissa y Formentera de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), cuya sede está en la ciudad de Eivissa, y lo mismo ocurre en relación con la Seguridad Social.
También se da esa vinculación —pero aquí hay alguna realidad o manifestación formenterense— a propósito del Partido Judicial de Eivissa (aun cuando Formentera cuenta con Juzgado de Paz, con sucesivas peticiones ante las Cortes Generales de modificación de la Ley de Planta y Demarcación Judicial para que se cree el Partido Judicial de Formentera, en atención a sus variables intrínsecas); Distrito Notarial (aun cuando Formentera cuenta con Notaría demarcada); Registro de la Propiedad (ubicado en la ciudad de Eivissa, y que comprende en una división territorial un tanto pintoresca la isla de Formentera y el municipio de Sant Antoni de Portmany, de dicha isla de Eivissa), y Registro Mercantil y de Bienes Muebles (ubicado en la ciudad de Eivissa y que abarca las dos islas, Eivissa y Formentera).
Otras manifestaciones de esa peculiar vinculación de Formentera respecto a la isla de Eivissa se explicitan en la existencia de infraestructuras y equipamientos globales para ambas islas ubicadas en la isla de Eivissa, en el marco autonómico balear: por ejemplo a propósito de la Extensión de la Universitat de les Illes Balears —UIB—, para Eivissa y Formentera (con unas magníficas y recientes instalaciones ubicadas en la ciudad de Eivissa, sin perjuicio, no obstante, de una eventual conexión por vía telemática desde Formentera, a través de un punto de videoconferencia con la UIB) o en otros servicios autonómicos, cuya sede está en Eivissa. Y lo mismo ocurre a propósito de las infraestructuras de tratamiento de los residuos sólidos urbanos por cuanto, si bien Formentera cuenta con Planta de Transferencia —ubicada en Es Cap de Barbaria—, el Vertedero para el tratamiento de dichos residuos se ubica en Ca na Putxa, en Santa Eulària des Riu, isla de Eivissa, lo que exige el transporte marítimo desde Formentera hasta Eivissa, además de transporte terrestre incluido en ambas islas (ejemplo extremo de la insularidad de Formentera, de su escala territorial y de las protecciones medioambientales existentes, con elevadísimos costes fruto de estos hándicaps territoriales a los que, en aras a la solidaridad interinsular interna, es obligada la intervención subvencionadora por parte de la Administración dependiente del Gobierno balear, en tanto que garante del equilibrio interno interinsular).
Otra cuestión, que únicamente citamos —y no es propia de tratamiento jurídico, pero sí muestra de la realidad de la insularidad formenterense—, es la relativa a la dependencia fáctica de Formentera respecto de Eivissa en materia de ciertos suministros comerciales, de servicios y culturales, ubicados en equipamientos privados en la ciudad de Eivissa que, a estos efectos, sigue ejerciendo, por razones de población y volumen organizativo, de centro neurálgico (o capital oficiosa) del conjunto de las Pitiüses.
Una medida realizada por la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para tratar de acercar dicha Administración a Formentera ha sido, en el plano administrativo, la de crear la Delegación Territorial del Gobierno de las Illes Balears en la isla de Formentera, en virtud del Decreto 24/2012, de 23 de marzo (BOIB núm. 43, de 24 de marzo, sobre cuyo Proyecto de Decreto se manifestó el Dictamen 14/2012, de 14 de marzo, del Consejo Consultivo de las Illes Balears, incluso con un voto particular discrepante). Con todo, dicha Delegación (que no existe en las islas de Eivissa y de Menorca), no puede implicar que este órgano autonómico —de carácter periférico, además— suponga un menoscabo o interferencia competencial y/o institucional con el Consell Insular de Formentera, la Administración natural de la isla, también a efectos autonómicos (como más adelante trataremos, por extenso, según el propio EAIB).
Pero, aun cuando se haya creado esa Delegación Territorial en Formentera (que incluye en sus dependencias, entre otras, una oficina del SOIB, Servicio de Ocupación de las Illes Balears, por ejemplo, y del SEPE, Servicio Público de Empleo Estatal), la vinculación de Formentera respecto a la isla de Eivissa en materias autonómicas sigue existiendo: por ejemplo, a propósito de la Agencia Tributaria de las Illes Balears, así como de otras expresiones.
En cualquier caso, se aprecia —en algunas materias autonómicas— cierta, aunque muy tímida, descentralización a favor de Formentera, a partir del traslado físico de funcionarios desde Eivissa (o desde Mallorca, vía Eivissa) a Formentera, sin que la población formenterense tenga que desplazarse, en todo caso, hasta Eivissa (o hasta Mallorca) o con aprovechamiento de las modernas técnicas eit (electrónicas, informáticas y telemáticas), pero no en toda su plenitud y alcance, como sería deseable de manera general y auténtico principio de actuación (verdadero derecho innato de la isla) para todos los casos susceptibles de permitir esta forma de relación moderna, a causa de la inconcusa realidad de este hecho geográfico y de su carácter extremo, por así decir. En este sentido —y de manera bien expresiva— el acuerdo unánime del Pleno del Consell Insular, del 26 de febrero de 2015, solicitando de manera formal a la Administración General del Estado la prestación exhaustiva y efectiva de servicios administrativos en la isla de Formentera.
Como hemos dicho, la insularidad de Formentera es una insularidad extrema, y se va haciendo más extrema aún por círculos y distancias, de manera sucesiva, como ya hemos avanzado:
 frente a la isla de Eivissa, de la manera descrita;
 frente a la isla de Mallorca, sede del Parlamento de las Illes Balears y, sobre todo, sede de la mayor parte de la Administración dependiente del Gobierno de las Illes Balears; y, es indudable,
 frente al propio territorio peninsular español (y del todo, más extrema aún es esa insularidad, frente al resto del territorio español, en el otro archipiélago, el de las Canarias, o frente a Ceuta y Melilla, con todos sus otros hándicaps específicos).

Si la insularidad de Formentera la padece el global de sus ciudadanos, esto mismo también lo deben soportar —y acrecentado, si bien como representantes del pueblo— sus corporativos, en particular a la hora de cumplir estos sus deberes. En efecto, estos deberes no solo los deben desarrollar los miembros del Consell Insular de Formentera (a la vez Consell Insular y Ayuntamiento, como hemos avanzado, para mayor significación, y con obligaciones aumentadas) en la isla de Formentera, sino, en ocasiones, fuera de ella.
Y eso —cumplir esos deberes— en el territorio peninsular o en la propia isla de Eivissa o en la de Mallorca, por poner ejemplos claros, puede desarrollarse sin mayores complicaciones (por el simple traslado en vehículo de un municipio a otro) pero, en el supuesto específico de Formentera, exige el traslado inexorable, además de en vehículo dentro de la propia isla de Formentera, mediante el único medio de transporte existente, como es notorio e incontestable, por transporte marítimo, como ya hemos indicado y explicado. Y, en ocasiones, también por transporte aéreo adicional, también de la manera descrita.
Así, para el ejercicio de las competencias como corporativos de Formentera, deben estos desplazarse a otros lugares: a Eivissa (como destino, o como tránsito hacia otros lugares) o a Mallorca (lo más común, tras crearse el Consell Insular); o al territorio peninsular español (también posible, pero no tanto como el traslado hacia Mallorca, que es el más común de todos, por ser la ciudad de Palma de Mallorca la capital de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y estar allí el grueso de la Administración autonómica).
Son innumerables y cuantiosos, como es fácilmente apreciable, pues, los hándicaps que dicha insularidad supone, en todos los órdenes para Formentera, en este caso y, especialmente, geográficos y/o físicos; también en el plano jurídico-administrativo, para todos, incluidos sus representantes. En efecto, es menester hacer frente a una presencia física indudable fuera de la isla por parte de los corporativos de Formentera que en el territorio peninsular o en otras islas de las Balears no tendría la mayor dificultad, pero sí (y sin paliativos) en el supuesto específico de Formentera, con el añadido de ser a la vez representantes de un ayuntamiento (regidores, con responsabilidades municipales) y de un Consell (consejeros, con responsabilidades insulares y autonómicas), lo que en la islas de Eivissa y de Menorca no ocurre tanto para los representantes de sus Ayuntamientos, y sí para los de sus dos Consells, pero que en el supuesto de Formentera —por esa imbricación de naturalezas superpuestas— obliga doblemente a las mismas y concretas personas.

IV. La atención especial al hecho insular «específico» de Formentera
Hacer frente, desde el punto de vista normativo a este hecho insular específico de Formentera, tan singular y exclusivísimo, es una exigencia de lo establecido:
 En el art. 138.1 in fine CE, precepto del siguiente tenor: «1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular».
 Y en el art. 3 EAIB a propósito del hecho insular, precepto del siguiente tenor:
«1. El Estatuto ampara la insularidad del territorio de la Comunidad Autónoma como hecho diferencial y merecedor de protección especial.
2. Los poderes públicos, de conformidad con lo que establece la Constitución, garantizan la realización efectiva de todas las medidas necesarias para evitar que del hecho diferencial puedan derivarse desequilibrios económicos o de cualquier otro tipo que vulneren el principio de solidaridad entre todas las Comunidades Autónomas».

Incluso esta atención especial al hecho insular y a las circunstancias geográficas que ello comporta, viene avalada/confirmada por la Sentencia 132/2012 del Tribunal Constitucional, ponente el Magistrado Aragón Reyes, a propósito de la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares (en adelante, LCI), cuyo FJ 3 in fine es suficientemente explícito:
«En definitiva, resulta incuestionable que el vigente Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, al configurar el régimen esencial de la organización de los consejos insulares, ha atendido al mandato constitucional conforme al cual “en los archipiélagos, las islas tendrán su administración propia en forma de Cabildos o Consejos” (art. 141.1 CE), al tiempo que, en el ejercicio de la potestad de organización de las Comunidades Autónomas, ha configurado dichos consejos insulares como “instituciones autonómicas propias” [art. 147.2 c) CE], “opción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado ‘hecho insular’, circunstancia geográfica específica, propia de las Comunidades Autónomas que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución (arts. 69.3 y 141.4)”, como hemos tenido ocasión de recordar en relación con la regulación de los sistemas electorales insulares (STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 7, sobre el régimen electoral canario, que cita a su vez la STC 45/1992, de 2 de abril, FJ 5, sobre el régimen electoral balear)».

Esa atención especial y protección al hecho insular —en general— y en concreto al hecho insular específico de Formentera (que la singularidad jurídica de la isla-municipio y de el municipio-isla de Formentera exigían —y exigen— por mandato constitucional y estatutario) se plasma como criterio de ponderación multiplicador en el sistema de cuantificación de gastos —de mayores gastos— derivados de esta realidad geográfica, para hacer frente a ellos, incluidas las deseconomías de escala y los mayores costes derivados. Así se contiene, en parte, en la Ley 3/2014, de 17 de junio, del sistema de financiación definitivo de los Consejos Insulares.
En cualquier caso, a este respecto no basta con referirse (como a simple vista cupiera imaginar) al concepto jurídico de hecho insular balear, si no que es menester concretar y referirse ad intram al concepto de hecho insular formenterense, avalado a su vez por los arts. 120.2.c), 123.3 y 130.1 del propio EAIB, que tratan específicamente la consecución del equilibrio territorial interno, partiendo de la realidad pluriinsular de la Comunidad Autónoma, para solucionar las diversas cuestiones derivadas.
Un antecedente —incompleto hoy y, por tanto, necesitado de urgente actualización— en pro del reconocimiento de ese hecho insular específico es el Decreto balear 39/1997, de 14 de marzo, por el que se regulan medidas especiales y transitorias para la isla de Formentera y, a nivel general español, también debemos tener en cuenta las referencias (algunas elípticas) a la insularidad particular de Formentera en la Ley de las Cortes Generales 30/1998, de 29 de julio, del Régimen Especial de las Illes Balears; Ley esta última también necesitada de obligada actualización, tal y como se establece de manera preceptiva en la DA 6ª EAIB relativa a lo que denomina Régimen especial insular de las Illes Balears que habla de «reconocer el hecho específico y diferencial de la insularidad» (en una ubicación sistemática muy deficiente del Estatuto, por cuanto esta cuestión debería haberse incluido en un Título específico del propio EAIB y no en una disposición adicional) y en la DT 9ª EAIB, sobre Inversiones del Estado, con cita expresa de la citada Ley 30/1998, y su provisionalidad.

V. La naturaleza jurídica «especial» del Consell Insular de Formentera: una naturaleza plural y «múltiple», distinta y diferente de la propia de los otros tres Consells Insulares
Como consecuencia de cuánto hemos visto, es evidente y notorio, fruto de la geografía y del Derecho, que el Consell Insular de Formentera tiene una (¿?) naturaleza jurídica singularísima: más que doble (como los otros tres Consejos Insulares) y hasta el día conocida (institución de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y ente local), una naturaleza jurídica múltiple y que quasi podríamos llamar naturaleza jurídica triple o trina, si se nos permite la expresión. En cualquier caso, una naturaleza jurídica que está más allá, por distinta y diferente, de la tradicional naturaleza jurídica de los otros tres Consejos Insulares (el de Eivissa, el de Mallorca y el de Menorca).
En concreto, el de Formentera tiene una naturaleza jurídica plural y múltiple, caracterizada por ser:
A) por una parte, institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (arts. 39 y 61.3 EAIB) y,
B) por otra, entidad local (art. 3.1, letras a y c, de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en adelante LBRL), pero a su vez, internamente, lo anterior doble:
 entidad municipal, y
 entidad insular.

Es decir, estamos ante un ente municipal y un ente insular, pero con la importantísima matización de que lo anterior (el carácter de entidad local), lo es, lo ejerce Formentera, de manera simultánea, sin equivalente alguno, de ningún tipo, en el resto de islas.
La naturaleza de institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears se deriva de lo establecido en los citados artículos del EAIB (39 y 61.3), a los que hay que añadir el art. 30.1.
Estos preceptos lo regulan de la siguiente manera:
«Artículo 39. Las instituciones
El sistema institucional autonómico está integrado por el Parlamento, el Gobierno, el Presidente de la Comunidad Autónoma y los Consejos Insulares de Mallorca, Menorca, Eivissa y Formentera sin perjuicio de su autonomía constitucionalmente garantizada».
Y, por tanto, al tratarse de una institución de autogobierno balear está en juego la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para tratar, con plena autonomía, sus instituciones propias, como son —sin duda— los Consejos Insulares (incluido el de Formentera).
El artículo 30.1 EAIB lo prevé así:
«Artículo 30. Competencias exclusivas
La Comunidad Autónoma tiene la competencia exclusiva en las siguientes materias, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución:
1. Organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones propias en el marco de este Estatuto.
[…]».

Y este precepto —y la competencia autonómica exclusiva que implica— hay que relacionarlo, expresamente, como hemos visto que reconoce la STC 132/2012, con el importantísimo art. 147.2.c) CE, del tenor siguiente: «2. Los Estatutos de Autonomía deberán contener: […] c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.»
Esto es: los Consejos Insulares (incluido el de Formentera), según el EAIB, son instituciones propias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y, sobre todo, son instituciones de autogobierno.
Asimismo —y seguimos con la cita de los preceptos que nos interesan del EAIB—, el art. 61, sobre los Consejos Insulares, en su apartado 3 se refiere a la consideración de estos como instituciones de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (incluido, por tanto, con todas sus singularidades, el de Formentera). La regulación es la siguiente: «3. Los Consejos Insulares también son instituciones de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears».
Finalmente, y respecto a la organización interna, funcionamiento y régimen jurídico de los Consejos Insulares y su regulación (amén de lo previsto en el transcrito art. 63.2 EAIB sobre el supuesto singular de la organización del Consell Insular de Formentera, con una primera llamada estatutaria a una normativa propia ad hoc para Formentera), el art. 68, también del EAIB, vuelve a referirse a ello: habla de los Consejos Insulares en general y, a continuación, del específico de Formentera, de tal modo que aquí tenemos otra llamada estatutaria —la segunda— a una normativa propia ad hoc para Formentera, y su Consell Insular, ejemplo extremo de singularidad, como tal prevista en el EAIB, y salvada a todos los efectos.
La redacción del art. 68 EAIB es la siguiente:
«Artículo 68. Funcionamiento y régimen jurídico
La Ley de los Consejos Insulares, aprobada por el voto favorable de dos tercios de los Diputados del Parlamento de las Illes Balears, y para el Consejo Insular de Formentera una ley específica, en su caso, determinarán las reglas de funcionamiento y el régimen jurídico de la actuación de los Consejos Insulares y de sus órganos, así como el régimen de sus funciones y competencias respetando la legislación básica del Estado».

Provisionalmente, esa ley específica para Formentera —con todas sus limitaciones, vacíos y lagunas— viene representada por la DT 3ª de la mencionada Ley 6/2007, de 27 de diciembre; siendo una necesidad inexcusable la relativa a la aprobación de una nueva Ley que lo regule con especial detenimiento y atención. Una Ley específica completa que podría inspirarse en parte, salvando las numerosas distancias jurídico-administrativas, estatutarias, simbólicas y geográficas, incluso en el texto aprobado por el Parlamento de Catalunya, el pasado 21 de enero de 2015, para Aran y su Conselh Generau d’Aran, con la Ley del Régimen Especial de Aran, ejemplo de territorio —y poder público— también singularísimo (de conformidad con los arts. 11 y 94 del Estatuto de Autonomía de Catalunya, la geografía y las tradiciones jurídica, cultural y lingüística de aquel país occitano, en los Pirineos).

VI. Los únicos ejemplos, en parte comparables, con Formentera y su naturaleza jurídica «especial»: las ciudades de Ceuta y Melilla
Una institución tan y tan singular como el Consell Insular de Formentera, como ámbito geográfico y como poder público, no tiene equivalente absoluto alguno en el resto del Derecho Público español.
En parte, se inspira, en el sistema propio de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, y en concreto en el art. 9 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico (en adelante, LPAut), del tenor literal siguiente:
«Artículo 9
1. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales que se constituyan, la Diputación Provincial quedará integrada en ellas, con los siguientes efectos:
a) Una vez constituidos los órganos de representación y gobierno de la Comunidad Autónoma o en el momento que establezcan los respectivos Estatutos, quedarán disueltos de pleno derecho los órganos políticos de la Diputación.
b) La Administración provincial quedará totalmente integrada en la Administración autonómica.
c) La Comunidad Autónoma, además de las competencias que le correspondan según su Estatuto, asumirá la plenitud de las competencias y de los recursos que en el régimen común corresponda a la Diputación Provincial.
d) La Comunidad Autónoma se subrogará en las relaciones jurídicas que deriven de las actividades anteriores de la Diputación Provincial.
2. Las Comunidades Autónomas uniprovinciales tendrán además el carácter de Corporación representativa a que se refiere el artículo 141.2 de la Constitución».

Y, sobre todo, se inspira el sistema instaurado con relación al Consell Insular de Formentera, de manera significativa (y más que en ningún otro), en el régimen singular propio de las Ciudades de Ceuta y Melilla en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía aprobados por las Leyes Orgánicas 1/1995, de 13 de marzo y 2/1995, de 13 de marzo. Si bien, pese a las equivalencias (no siendo posible la comparación de Formentera con otros sujetos jurídico-públicos territoriales que no sean Ceuta y Melilla), existen notables diferencias. Las primeras, las geográficas.
En efecto, las diferencias geográficas son evidentes: Formentera, isla (geográficamente isla); Ceuta y Melilla, no propiamente islas, pero sí territorios aislados —o bastiones— en el norte de África frente al territorio peninsular español, en concreto frente a Andalucía.
Pero, no obstante las diferencias, pesan más las equivalencias: en concreto, las relativas a la realidad unimunicipal del respectivo territorio (y su tratamiento jurídico) y la existencia de otras naturalezas jurídicas añadidas, lo que únicamente ocurre con las ciudades norteafricanas de Ceuta y Melilla, por un parte, y con Formentera, por otra, en el conjunto del Derecho Público español.
Esto es, únicamente se produce esta simbiosis jurídica de municipio-isla/isla-municipio en el supuesto de Formentera, que es el único ejemplo citable en toda España con absoluta propiedad, y en el supuesto de Ceuta y Melilla (no como islas, pero sí como municipios-Ciudades Autónomas/Ciudades Autónomas-municipios; cuestión que tratamos a continuación) y que, en este orden, son el único ejemplo —si bien doble— citable en toda España, con absoluta propiedad.
Incluso existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 240/2006, de 20 de julio), precisamente a propósito de un conflicto en defensa de la autonomía local promovido por la Ciudad de Ceuta, que explicita el carácter único y singular de aquella Ciudad —y de la de Melilla, por derivación— hasta 2006, como ejemplo particular de «municipio-Ciudad Autónoma/Ciudad Autónoma-municipio».
Pero eso era en 2006 (cuando se dictó la Sentencia en cuestión), por cuanto a consecuencia de la reforma del Estatuto de Autonomía en 2006-2007 y de la aprobación de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, que aprobó dicha reforma, el panorama de Derecho Público en España vio nacer una nueva criatura, también muy singular, inédita hasta el momento: el Consell Insular de Formentera, órgano de gobierno, administración y representación de la isla-municipio/de el municipio-isla de Formentera. Una nueva entidad (con todas sus singularidades, y con rango de Ley Orgánica) que, para mayor significación, ha nacido a posteriori de la previsión en el Derecho Público español del conflicto en defensa de la autonomía local, en virtud de la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC), con la introducción de los arts. 75 bis, 75 ter, 75 quater y 75 quinquies y de la DA 3ª.
Fue Ponente de la STC 240/2006 el Magistrado Jiménez Sánchez. Se dictó en el conflicto en defensa de la autonomía local 4546-2000, promovido por la Ciudad de Ceuta en relación con el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, por el que se modificó la DA 3ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
De la Sentencia, más que el resultado concreto de la cuestión impugnada, lo que nos interesa es la doctrina sobre el carácter jurídico-administrativo especial de Ceuta (y, por extensión, de Melilla), como municipio al que se dota de un régimen singular de autonomía el cual es aprobado por un Estatuto de Autonomía para dicha Ciudad, y su simultaneidad intrínseca.
Pero también nos interesa, sobre todo, el hecho importantísimo, y capital, de que la Sentencia no fue unánime, sino que contó con un voto particular del Magistrado Rodríguez-Zapata Pérez al que se adhirió el Magistrado García-Calvo y Montiel; voto que, por el fondo, introdujo tantas variables en el Derecho Público español a propósito de la Ciudad de Ceuta (y de Melilla), que exige ahora una atención específica para con el supuesto particular de Formentera, por analogía. En efecto, frente a lo mantenido en la Sentencia mayoritaria de que Ceuta (y Melilla), municipios en origen, no son Comunidades Autónomas, aquellos dos Magistrados sostuvieron, incluso esto último, y emplearon una terminología novedosa en nuestro Derecho Público (que nosotros, en parte, también hemos utilizado, aprovechándola antes y ahora para explicitar todas las variables del ejemplo singular de Formentera). En concreto, estos dos Magistrados sostienen que «a semejanza de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas unimunicipales, en las que su aparato institucional es, a la vez, municipal y autonómico».
El contenido la Sentencia mayoritaria (en concreto de su FJ 4º) es el siguiente:
«4. La primera cuestión que suscita la entidad actora se refiere a su propia legitimación para promover el presente conflicto en defensa de la autonomía local, que sustenta en el Dictamen emitido por el Consejo de Estado. El Abogado del Estado no se pronuncia al respecto en sus alegaciones. Tal como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta Sentencia la ciudad de Ceuta afirma su condición municipal basándose en la misma Constitución (disposición transitoria quinta), en la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, por la que se aprobó su Estatuto de Autonomía (EACta), y en la jurisprudencia constitucional, que primero afirmó su naturaleza de ente municipal (ATC 320/ 1995, de 4 de diciembre) y después declaró que la ciudad no era una comunidad autónoma (ATC 202/2000, de 25 de julio). Seguidamente alega la ciudad de Ceuta que cumple los requisitos de legitimación exigidos por el art. 75.ter.1 LOTC, tanto en el epígrafe a) como en el b), para promover el presente conflicto frente a la citada Ley estatal. Las recogidas son dos alegaciones relativas a la legitimación que deben ser examinadas separadamente.
En primer lugar debemos verificar el carácter de ente municipal de la parte promotora del conflicto, ya que según el art. 59.2 LOTC, redactado de acuerdo con la Ley Orgánica 7/1999, aquél sólo puede ser planteado por «los municipios y provincias frente al Estado o a una Comunidad Autónoma». Con anterioridad a la aprobación del Estatuto de Autonomía de Ceuta ninguna duda suscitaba la condición de ésta de ente municipal, cuyo gobierno correspondía al Ayuntamiento de Ceuta, sujeto a la legislación general. Así, ni la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), ni el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 786/1986, de 18 de abril, contienen previsión especial alguna para las ciudades de Ceuta y Melilla. La única salvedad al respecto en relación con aquel régimen general venía constituida por el peculiar régimen financiero contemplado en el art. 140 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de haciendas locales.
La aprobación de los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla suscitó un debate sobre la naturaleza jurídica de ambas entidades territoriales, cuestión que fue objeto de dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional (AATC 201/2000 y 202/2000, de 25 de julio) por los que se inadmitieron, respectivamente, sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Consejo de Gobierno de la ciudad autónoma de Melilla y la Asamblea de la ciudad autónoma de Ceuta contra el precepto legal que es objeto precisamente del presente conflicto en defensa de la autonomía local, esto es, el art. 68 de la Ley 55/1989, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
En los mencionados Autos el Tribunal apreció la falta de legitimación de ambos entes para interponer recursos de inconstitucionalidad por no poder ser consideradas las ciudades de Ceuta y Melilla comunidades autónomas. En concreto el ATC 202/2000 declaró que “el Estatuto de Autonomía de Ceuta no se elaboró y aprobó siguiendo el procedimiento previsto en la disposición transitoria quinta, en relación con el inciso del art. 144 b) CE, relativo a la ‘autorización’ de las Cortes Generales, sino con el que se refiere al ‘acuerdo’ adoptado por las mismas previsto en el segundo inciso del art. 144 CE” (FJ 4). Dicho procedimiento, que permite a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, “acordar […] por motivos de interés nacional” un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial, no debe concluir necesariamente con la creación de una Comunidad Autónoma. Y si bien los Estatutos de Autonomía están llamados a ser normalmente la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), ningún impedimento constitucional existe para que excepcionalmente puedan cumplir otras funciones específicas, supuesto en el que precisamente cabe encuadrar a los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, configurados como la expresión jurídica de una y otra ciudad, tal como se desprende de la iniciativa legislativa gubernamental que inició los procedimientos de los que surgieron las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, y de su tramitación parlamentaria, que pone claramente de manifiesto que la voluntad de las Cortes Generales no fue la de autorizar la constitución de Ceuta y Melilla como comunidades autónomas.
Excluida la posibilidad de que las ciudades de Ceuta y Melilla constituyan sendas comunidades autónomas, y como quiera que tampoco se integran en la organización provincial del Estado, no cabe negarles, al menos a los efectos de poder acceder ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía, su condición de entes municipales.
Y ello pese a la falta de una mención expresa a ambas ciudades en la Ley Orgánica 7/1999, que sí contiene, en cambio, previsiones específicas relativas a las Islas, Cabildos, Consejos Insulares, Juntas Generales y Diputaciones Forales (art. 6, por el que se añaden las disposiciones adicionales tercera y cuarta LOTC). Tal condición les puede ser atribuida a partir de las previsiones de los arts. 137 y 140 CE, en los que se configura el municipio como ente territorial básico en todo el territorio del Estado, respecto al cual, a diferencia de la provincia, no existe previsión constitucional alguna que permita disponer de su existencia o de su base organizativa.
Si bien, como se dirá, Ceuta y Melilla son entes municipales dotados de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios, que viene regulado por las previsiones específicas contempladas para ambas ciudades en sus respectivos estatutos de autonomía en cuanto a su estructura organizativa, sistema de competencias, régimen jurídico, mecanismos de cooperación con la Administración del Estado y régimen económico y financiero, especialmente.
En apoyo de esta conceptuación de la ciudad de Ceuta como ente municipal, a los efectos de accionar ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía, cabe traer a colación también las referencias al municipio de Ceuta que se contienen en el articulado de su Estatuto de Autonomía (art. 4) o al territorio municipal de Ceuta como delimitación del territorio de la ciudad (art. 2). También la condición de concejales que ostentan los miembros de la Asamblea de Ceuta (art. 7.2) y la de Alcalde que corresponde al Presidente de la ciudad (art. 15), así como la previsión relativa a la acomodación de la organización del Ayuntamiento de Ceuta a lo establecido en el Estatuto de Autonomía (disposición transitoria primera), pues, más allá de la denominación específica de los órganos institucionales de la ciudad, o de la posible superposición de la estructura organizativa municipal y la resultante de su Estatuto de Autonomía, el gobierno y la administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados (art. 140 CE) por los alcaldes y concejales (condición de alcalde que ostenta el presidente; de concejal que debe reconocerse a los miembros de la Asamblea). Y, en fin, tal conceptuación parece también avalada por la aplicación de la legislación reguladora de la Administración Local en el ámbito competencial (arts. 12.2 y 25) respecto de materias tales como el régimen electoral de la Asamblea de la ciudad (art. 7), el régimen jurídico administrativo (art. 3), la función pública (art. 31) y el régimen económico y financiero (arts. 34, 36 y 38)».

El contenido del voto particular del Magistrado Rodríguez-Zapata Pérez (al que se adhirió el Magistrado García-Calvo y Montiel), en la parte que nos interesa sobremanera, por las variables que introduce, es el siguiente:
«1. Es usual que los Tribunales Constitucionales hablemos con diferentes voces. El fallo de la Sentencia mayoritaria se encuentra minuciosamente fundado, como resulta de sus cuidados fundamentos jurídicos y aplica, en gran medida, lo que ya declaró el ATC 202/2000, de 25 de julio. No participé en el fallo de ese Auto del Pleno, del que discrepo. Además mi concepción de la autonomía local es muy distinta de lo que expresa la Sentencia de la mayoría. Por ello creo pertinente hacer uso de la facultad de Voto particular, que nos confiere el artículo 90.2 LOTC, para explicar las razones de mi discrepancia doctrinal con el fallo y con la fundamentación jurídica de la Sentencia.
2. El punto obligado de partida, tanto de la Sentencia como de mi Voto particular, se encuentra —según creo— en el título VIII de la Constitución, que exige una configuración descentralizada del territorio nacional o, más rectamente, de las colectividades asentadas sobre ese territorio.
Cobra así pleno sentido el artículo 137 CE, cuando afirma la configuración del Estado en tres tipos de entidades: municipios, provincias y Comunidades Autónomas “que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Comparto el enfoque de la mayoría cuando no incluye el concepto político de “ciudades autónomas en esa configuración”. Vigente el artículo 137 CE, las ciudades de Ceuta y Melilla, siempre ajenas a la organización provincial, pueden encuadrarse, en la organización trimembre del Estado, como municipios o como Comunidades Autónomas.
La Sentencia mayoritaria desarrolla hasta sus últimas consecuencias, el encuadramiento de Ceuta como ente municipal (FFJJ 4, 7 et passim) negando reiteradamente que sea Comunidad Autónoma. Es obvio que Ceuta es un ente municipal pero esa calificación en modo alguno puede servir para excluir que Ceuta sea también una Comunidad Autónoma, como resulta de las exigencias de la disposición transitoria quinta CE, en relación con el art. 144 b) CE.
Por eso la norma institucional básica de Ceuta tiene el nomen iuris de Estatuto de Autonomía (art. 147.1 CE), que cumple, como resulta de su preámbulo, la única función constitucional que a dichas normas compete según nuestra Norma fundamental (cfr., en contra, ATC 202/2000, FJ 3) y por eso dicho estatuto tiene el contenido que exige el artículo 147.2 CE.
Y es que, a semejanza de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas unimunicipales, en las que su aparato institucional es, a la vez, municipal y autonómico. Todo ello porque el municipio es ente local necesario en todo nuestro territorio nacional (que no admite la posibilidad del art. 141.2 CE, para la provincia). Eso explica que el Estatuto de Autonomía de Ceuta, aprobado por la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo (en adelante, EACta) disponga, por ejemplo, que los miembros de la Asamblea de la ciudad ostenten “también” la condición de concejales (art 7.2 EACta), que la Asamblea ejerza “asimismo” las atribuciones del Pleno de los Ayuntamientos (art. 12.2 EACta) o que el Presidente de la ciudad de Ceuta ostente “también” la condición de Alcalde. La ciudad de Ceuta constituye un ente autónomo bifronte que —por lo que interesa aquí— es, al mismo tiempo, municipio y Comunidad Autónoma (art. 25 EACta).
3. Esta tesis es la única que explica, por ejemplo, que los Estatutos de Ceuta y Melilla hayan sido aprobados mediante sendas leyes orgánicas, que puedan ser consideradas constitucionales. La tesis de la mayoría lleva, por el contrario, a que se deba dudar de la regularidad constitucional de la forma de ley orgánica que ha adoptado el estatuto ceutí.
Nuestra doctrina, en efecto, no admite una interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica para supuestos no contemplados expresamente en la Constitución (cfr., por todas, STC 76/1983, de 5 de agosto FFJJ 2, 51 y fallo) como sería, en la visión de la mayoría, el de Ceuta y Melilla como “entes municipales dotados de un régimen de autonomía local singular, reforzado respecto del régimen general de los demás municipios” (sic en FJ 4). Por eso en el momento en que prevalecía la tesis que acoge la Sentencia mayoritaria los proyectos de Estatutos de Ceuta y Melilla de 1986 fueron tramitados en el Congreso de los Diputados en la III Legislatura, con la que decayeron, bajo la forma de proyectos de ley ordinaria.
Por último, y no en orden de importancia, nuestra jurisprudencia (ATC 202/2000, citado) ha negado la legitimación de Ceuta para interponer recursos de inconstitucionalidad en defensa de las competencias no municipales que, en virtud de su ser autonómico, tienen atribuidas también en su Estatuto. Esta limitación afecta, como es obvio, a los conflictos de competencia y, al tiempo que contrasta con la iniciativa legislativa que sí se reconoce a Ceuta en su Estatuto, abre una brecha muy peligrosa en esa red sin desmalladuras, que debe constituir nuestra jurisdicción constitucional. La tesis que defiendo permite, en cambio, superar la jurisprudencia que conduce, dicho sea con el debido respeto, al resultado de dejar sin la cobertura necesaria desde la perspectiva de nuestra jurisdicción constitucional, las competencias estatutarias no municipales que posee Ceuta.»

Una vez transcrito el contenido de la decisión mayoritaria de la STC 240/2006 y el voto particular —cualificadísimo— que la acompaña, se comprende que, sea cual sea su estricta naturaleza jurídica, Ceuta y Melilla sí que han conseguido que se preserve, a toda costa, su singularidad en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), mediante la DA 4ª sobre «Especialidades de las Ciudades de Ceuta y Melilla», de la cual reproducimos, por ser de nuestro máximo interés, su apartado 1: «1. La organización y funcionamiento de las instituciones de Gobierno de las Ciudades de Ceuta y Melilla se regularán de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla y por las normas de desarrollo dictadas en virtud de la potestad reglamentaria de sus respectivas Asambleas no rigiéndose, en el citado ámbito, por lo dispuesto en la normativa de régimen local».
Resultando que, bien al contrario (y sobre esto volveremos más abajo, con atención), esa estricta y total preservación no ha ocurrido en la citada LRSAL para el sujeto jurídico-público que más se les parece, en parte, a Ceuta y a Melilla: el Consell Insular de Formentera, por cuanto este, además de gobernar, administrar y representar de manera simultánea a un ente municipal (como Ceuta y Melilla), y a un ente insular (lo que solo ocurre con él), tiene un régimen de competencias autonómicas salvado por el respectivo Estatuto de Autonomía (en Ceuta y Melilla en 1995 y en Formentera en 2007), hasta el punto de que los Estatutos de Ceuta y Melilla citados confieran a esas Ciudades típicas competencias autonómicas y el EAIB configura al Consell Insular de Formentera como «institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears».

VII. La divulgación hecha hasta el momento de la naturaleza jurídica «especial» de Formentera
Pese a tantas peculiaridades, no es muy conocido —y, además, resulta recientísimo su estudio— el régimen singular propio de Formentera, siendo relativamente escaso el tratamiento divulgativo dado por la doctrina científica a un supuesto que tanta variedad, que tanto color supone para el Derecho Administrativo balear y, aun, para el Derecho Administrativo español todo.
En efecto, así como los otros Consejos Insulares tienen una ingente bibliografía y tratamiento divulgativo y un poso de jurisprudencia más que notable (desde que se dictó el RDL 18/1978, de 13 de junio, por el que se aprobó el régimen preautonómico en estas islas, creando el Consell General Interinsular para el conjunto del archipiélago y recuperando la existencia de tres Consejos Insulares, el de Mallorca, el de Menorca y el propio, conjunto, de las Pitiüses, Eivissa-Formentera, como hemos avanzado; inclusive su plasmación en la inmediata Ley 39/1978, de 17 de julio, de elecciones locales y, sobre todo, su desarrollo por el EAIB, según su redacción originaria en virtud de la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, y las reformas sucesivas, en virtud de las Leyes Orgánicas 9/1994, de 24 de marzo y 3/1999, de 8 de enero), en el supuesto del Consell Insular de Formentera, esto no ocurre.
Y su tratamiento divulgativo es más bien parco, en extremo reducido, siendo como es el más necesitado de divulgación: por la hibridación de naturalezas jurídicas que implica, por sus singularidades extremas y, sobre todo, por su constitución efectiva el 10 de julio de 2007, con todo lo que ello supuso de instaurar en el seno del Derecho Público de las Balears una institución nueva (heterodoxa en su organización, frente a la ortodoxia administrativa de los otros tres Consejos Insulares); sin antecedentes conocidos en el ámbito estricto del Derecho Local en lo que es su suma de naturalezas jurídicas (como no fuera la peculiar de Ceuta y Melilla) y bien diferente, esto es muy importante, a los de las restantes islas, en el propio archipiélago balear (donde las tres islas con Consejo Insular cuentan todas con pluralidad de municipios en su respectivo territorio) y en el más alejado, el archipiélago canario (donde las siete islas con Cabildo cuentan todas también con pluralidad de municipios en su respectivo territorio, inclusive la isla de El Hierro, respecto a la cual algún tipo de comparación frente a Formentera, se había hecho (por razones de población y escala territorial), resultando que dicha comparación no es exactamente posible, por cuanto la isla de El Hierro cuenta con tres municipios y Formentera, solo con uno, la propia Formentera).
Por ello, en cuanto pueda servir, nos remitimos a lo publicado y versado por la doctrina científica (incluidos, con la mayor humildad, nuestros trabajos).
Y, con un carácter específico, y como primera aproximación al Consell Insular de Formentera (una vez creado), nos remitimos a cuanto se señala en el núm. 6 de la Revista Jurídica de les Illes Balears.
Asimismo, y como antecedente no excesivamente remoto, a propósito de las peculiaridades geográficas de Formentera, y a su plasmación en la legislación de ordenación territorial aprobada en 2000 (dentro todavía entonces del ámbito territorial de las Pitiüses, gobernado por el Consell Insular d’Eivissa i Formentera, conjunto; pero con visos de sustantividad y reconocimiento de las peculiaridades propias de Formentera), nos remitimos también a un artículo nuestro.
Finalmente, y sobre todo, también cabe estar a la propia praxis relativa a la constitución del Consell Insular de Formentera, en 2007-2008; y a los modelos de los que se tomaron ejemplo que, precisamente, son el propio de Ceuta y Melilla, con adaptaciones y modulaciones (vg. sobre la base de la aplicación, por analogía, en parte, como se ha dicho, del transcrito art. 9 LPAut, y las Comunidades Autónomas uniprovinciales). Así se puede leer expresamente incluso, como antecedente, en el citado Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Formentera de 15 de diciembre de 2005, en pro de la creación del Consell Insular de Formentera.

VIII. El haz inmenso de competencias del Consell Insular de Formentera
Si, como hemos visto, el Consell Insular de Formentera es un ente jurídico-público territorial especial y único, sin parangón en el resto de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y del conjunto de España (excepto, como se ha dicho, como no sean las ciudades de Ceuta y Melilla), conviene que nos remitamos ahora, para hacernos una idea completa de la complejidad del tema, a las competencias autonómicas asumidas como isla, por Formentera (de acuerdo con la DT 8ª EAIB, una vez constituido en julio de 2007), en todo el ámbito transferido en 2008: en virtud de los Acuerdos de la Comisión Mixta Paritaria entre el Consell Insular de Formentera, el Consell Insular d’Eivissa y el Gobierno de las Illes Balears, según Acuerdo de 28 de febrero de 2008 (BOIB núm. 40, de 22 de marzo).
Este ámbito competencial expresa, como se verá, y ya adelantamos, un haz inmenso y complejísimo, por cuanto las diversas variables a tener en cuenta, no solo se manifiestan en las naturalezas jurídicas —plurales— de que se compone la institución, sino que se amplía a la multitud de competencias que gestiona, haciéndose ello eco de esas naturalezas jurídicas múltiples.
En primer lugar, transcribimos la DT 8ª EAIB, del tenor literal siguiente, y que marcó el campo de las atribuciones:
«Disposición transitoria octava. Consejo Insular de Formentera.
1. Hasta que el Consejo Insular de Formentera no asuma efectivamente las competencias que le corresponden de acuerdo con este Estatuto, el Consejo Insular de Eivissa continuará ejerciéndolas en relación con la isla de Formentera.
2. Se constituirá una comisión mixta, de composición paritaria, integrada por los representantes nombrados por el Gobierno, el Consejo Insular de Ibiza y el Ayuntamiento de Formentera, con objeto de proceder a la elaboración de la correspondiente propuesta de transferencias que deban producirse a partir de la constitución del Consejo Insular de Formentera.
La transferencia de las competencias que inicialmente asuma el Consejo Insular de Formentera en su constitución, se llevará a cabo mediante una ley del Parlamento de las Illes Balears que entrará en vigor al día siguiente de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del presente Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.
3. El Gobierno de las Illes Balears asumirá los gastos ocasionados por el establecimiento y la efectividad de las competencias transferidas en lo que excedan de la valoración ordinaria de su coste efectivo.
4. En caso de renuncia a la asunción de las competencias por parte del Consejo Insular de Formentera, éstas serán ejercidas por el Gobierno de las Illes Balears».

A partir de esa DT 8ª EAIB y del citado Acuerdo de 28 de febrero de 2008, el marco competencial autonómico asumido por la isla de Formentera es, según el art. 70 EAIB, el siguiente, cuanto menos, tal y como se refiere en la Ley 25/2006, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas (en concreto su DA 1ª, relativa al Consell Insular de Formentera), que adelantó esa atribución competencial, si bien condicionada a la entrada en vigor de la propia reforma del EAIB (el 2 de marzo de 2007, cuando se creó el Consell Insular de Formentera), a su constitución efectiva (el 10 de julio de 2007) y, sobre todo, a su aceptación formal. Así, la DA 1ª de la Ley 25/2006, de 27 de diciembre, relativa al Consejo Insular de Formentera, dispone:
«1. En virtud de esta disposición se atribuyen al Consejo Insular de Formentera las competencias que ha de asumir inicialmente en el momento de su constitución, en las materias que se indican seguidamente, con la propuesta previa de la comisión mixta paritaria de transferencias encargada del traspaso, integrada por representantes nombrados por el Gobierno de las Illes Balears, el Consejo Insular de Ibiza y Formentera y el Ayuntamiento de Formentera.
2. Se atribuyen al Consejo Insular de Formentera, dentro su ámbito territorial, las competencias en materia de urbanismo y habitabilidad; régimen local; información y ordenación turística; servicios sociales, asistencia social y seguridad social; inspección técnica de vehículos; patrimonio histórico, cultura y deportes; actividades clasificadas y parques acuáticos; tutela, acogida y adopción de menores; transportes terrestres; espectáculos públicos y actividades recreativas; agricultura, ganadería y pesca; artesanía; ordenación del territorio; y carreteras y caminos, cuya titularidad y cuyo ejercicio fueron transferidas al Consejo Insular de Ibiza y Formentera mediante las disposiciones siguientes:
a) Ley 9/1990, de 27 de junio, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de urbanismo y habitabilidad.
b) Ley 8/1993, de 1 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de régimen local.
c) Ley 9/1993, de 1 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de información turística.
d) Ley 12/1993, de 20 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de servicios sociales y asistencia social.
e) Ley 13/1993, de 20 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de inspección técnica de vehículos.
f) Ley 6/1994, de 13 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de patrimonio histórico, promoción sociocultural, animación sociocultural, depósito legal de libros y deportes.
g) Ley 8/1995, de 30 de marzo, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de actividades clasificadas y parques acuáticos y de regulación de las infracciones y sanciones.
h) Ley 3/1996, de 29 de noviembre, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de ordenación turística.
i) Ley 8/1997, de 18 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de tutela, acogimiento y adopción de menores.
j) Ley 13/1998, de 23 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de transportes terrestres.
k) Ley 7/1999, de 8 de abril, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas.
l) Ley 8/1999, de 12 de abril, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de agricultura, ganadería, pesca y artesanía.
m) Ley 2/2001, de 7 de marzo, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de ordenación del territorio.
n) Ley 14/2001, de 29 de octubre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de servicios sociales y de seguridad social.
o) Ley 16/2001, de 14 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de carreteras y caminos.
3. El Consejo Insular de Formentera asume también, dentro su ámbito territorial, el ejercicio de la función ejecutiva y de gestión en las materias de transportes terrestres y de agricultura, ganadería y pesca, la competencia sobre las cuales fue delegada al Consejo Insular de Ibiza y Formentera mediante las disposiciones siguientes:
a) Ley 13/1998, de 23 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de transportes terrestres.
b) Ley 8/1999, de 12 de abril, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de agricultura, ganadería, pesca y artesanía.
4. Las competencias que asume el Consejo Insular de Formentera en las materias determinadas en esta disposición, las ejerce de conformidad con lo dispuesto en las mencionadas leyes de atribución de competencias y con el alcance y las limitaciones que establecen dichas disposiciones.
5. Asimismo, corresponde al Consejo Insular de Formentera cualquier otra competencia o función que, a la entrada en vigor de esta disposición, se haya transferido, delegado o encomendado al Consejo Insular de Ibiza y Formentera».

Además se han de añadir las competencias autonómicas que Formentera asumió en materia de juventud y ocio, en virtud de la Ley 21/2006, de 15 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de juventud y ocio.
Asimismo debemos referirnos, tras la redacción vigente del EAIB y su artículo 70 in fine, a las competencias que tiene Formentera, en virtud del Decreto 106/2010, de 24 de septiembre, sobre el traspaso a los Consejos Insulares de las funciones y los servicios inherentes a las competencias propias de estas instituciones insulares que actualmente ejerce la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de caza y de regulación, vigilancia y aprovechamiento de los recursos cinegéticos, así como de pesca fluvial (genérico para los cuatros Consejos Insulares). Y, en igual sentido, citar el específico Decreto 3/2011, de 14 de enero, de ampliación de los medios económicos adscritos a las funciones y los servicios inherentes a las competencias que en su momento fueron traspasadas al extinto Consejo Insular de Ibiza y Formentera por la Ley 8/1999, de 12 de abril, de atribución de competencias a los Consejos Insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de agricultura, ganadería, pesca y artesanía, la titularidad y el ejercicio de las cuales asume hoy, también por mandato legal, el Consejo Insular de Formentera en el ámbito territorial de esta isla, desde el momento de la entrada en vigor del EAIB (financiación de los costes vinculados a la ejecución de programas de asistencia y asesoramiento técnico y capacitación del sector agrario, así como de promoción, seguimiento y protección territorial de los productos agroalimentarios en la isla de Formentera).
Y, además de la gestión de competencias, las potestades autonómicas que el Consell Insular tiene, como por ejemplo, la significativa de la iniciativa legislativa ante el Parlamento de las Illes Balears o ante el Gobierno de las Illes Balears, y las relativas a la ejecución, como Administración natural en la isla y de la isla, de la política del propio Govern balear, en determinados supuestos.
A lo anterior se suma, por ser también Formentera un municipio, todas las competencias que como municipio —ente local municipal— le corresponden: en virtud de la ya citada LBRL, según prevén los arts. 25 a 27 (tras su modificación por la LRSAL; inclusive la derogación del art. 28 LBRL) y, a nivel balear, las que le confiere el art. 29 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears (en adelante, LMRLIB).
Pero la cosa no acaba aquí, porque al ser Formentera también una isla, le corresponden todas las competencias que en el régimen local —LBRL— le corresponden a las islas (art. 41.3 en relación con el art. 36 y concordantes, sobre las Diputaciones Provinciales, en particular tras la entrada en vigor de la LRSAL modificatoria de la LBRL, con especial ahínco en esta cuestión de las entidades supramunicipales, pero con la singularidad manifiesta de que aquí, frente a lo que ocurre en el resto de España, como supuesto exclusivo, municipio —ente municipal— e isla —ente insular, pretendidamente superior— se solapan, lo que únicamente ocurre asimismo en Ceuta y Melilla, y se deriva de su también naturaleza especial).
Y, para acabar de explicarlo todo, se debe tener en cuenta el dato fáctico, basado en la misma realidad de las cosas, de que el Consell Insular de Formentera es, como se ha adelantado y resulta notorio, la Administración natural de la isla, la propia de Formentera, a todos los efectos; razón por la cual además de asumir todas las competencias que legalmente ejerce, también ejercita (en ocasiones de iure, pero en otras también de facto) toda una serie de competencias, funciones, actividades y potestades, que históricamente ha venido asumiendo y ejerciendo, cuando nadie las ejercía o porque nadie las ejercía (fruto de la misma realidad de su insularidad), y que quedaron confirmadas —legalmente, como intangibles e intocables— por la asunción de la condición plena de Consell Insular, superando la de Ayuntamiento de la isla, en 2007, en virtud de la reforma del EAIB y que, por todos, el art. 12.4 EAIB confirma plenamente, en el plano de lo simbólico y de la propia reafirmación de la identidad nacional de la isla, con todas sus peculiaridades, en el nivel autonómico. Una plasmación, de esto último, incluso desde el punto de vista de la reafirmación identitaria de la isla en su Historia, tradición y en el hecho inconcuso de ser el Consell la expresión de su autogobierno, en el Acuerdo del Pleno del Consell Insular de Formentera relativo al uso oficial de los símbolos institucionales de mencionado Consell Insular, una vez que ha entrado en vigor la Ley 9/2013, de 23 de diciembre, sobre el uso de los símbolos institucionales de las Illes Balears (BOIB núm. 33, de 8 de marzo de 2014).
Otro tanto ocurre en la defensa, desde Formentera, de las singularidades y realidad del Derecho Civil de Eivissa y Formentera, tal y como este viene avalado por la Historia y por la tradición, distinta y diferente, de la propia de Mallorca y de Menorca, y amparada y reconocida por la Compilación de Derecho Civil de las Illes Balears vigente, con el Libro III dedicado a Eivissa y Formentera. Así se desprende de la participación activa formenterense en el Consejo Asesor de Derecho Civil propio de Eivissa y Formentera (adscrito, como órgano técnico, al Consell Insular de Eivissa, pero con participación preceptiva formenterense y su Consell Insular), a propósito de la defensa, modernización y actualización del Derecho Civil propio de las Pitiüses, incluida en todo caso la cuestión de la iniciativa legislativa del Consell Insular de Formentera ante el Parlamento de las Illes Balears, también en esta materia civil autóctona, en toda su autenticidad y carácter simbólico (otra expresión de la idiosincrasia de Formentera y su Derecho Civil privativo).
El hecho de que, como ya hemos adelantado, el Gobierno de las Illes Balears haya dictado el Decreto 24/2012, de 23 de marzo, de creación de la Delegación Territorial del Gobierno de las Illes Balears en Formentera, no puede implicar que este órgano autonómico periférico (global y no específico en una materia; dirigido por un Delegado Territorial, equiparado a una Dirección General de dicho Gobierno y subordinado orgánicamente a la Conselleria de Presidència del Gobierno balear), sin parangón en Eivissa ni en Menorca, comporte o suponga un menoscabo o interferencia competencial y/o institucional con el Consell Insular de Formentera, la Administración natural de la isla, también a efectos autonómicos (como más adelante se versará, por extenso y con detenimiento, según el propio EAIB).
En consecuencia, la conquista histórica de constituirse en Consell Insular no puede verse neutralizada, a causa de la LRSAL (por seguir siendo un municipio) o por el Decreto balear 24/2012, por cuanto se trata de una institución —el Consell Insular de Formentera— que da satisfacción, con responsabilidad administrativa, a las necesidades de la población de la isla (la empadronada, que alcanza la cifra oficial de 11.545 habitantes, según el RD 1007/2014, de 5 de diciembre —BOE núm. 308, de 22 de diciembre de 2014— y también, en otro sentido, la flotante, que en temporada turística se multiplica por 3 o por 4; con lo cual se aumenta muy considerablemente el contingente poblacional al cual ha de responder de manera eficaz la institución, según el propio art. 103.1 CE).
En definitiva, el haz competencial al cual ha de hacer frente Formentera es muy considerable —amplísimo— y así se conceptúa su organización, y la responsabilidad político-administrativa que comporta: dispuesta, desde la realidad de unas naturalezas jurídicas plurales, como institución única en las Balears y en el conjunto de España, para preservar su pluralidad constitutiva interna y que le permita, en todo caso, hacer frente con eficacia a un haz competencial tan y tan grande.

IX. Las singularidades de Formentera (y de Ceuta y Melilla) frente al resto de municipios de España. Las singularidades de Formentera frente al resto de islas de España (en las Balears y en las Canarias)
La singularidad del Consell Insular de Formentera es más extrema, aún, por el hecho de tener que relacionarse, por sí mismo, solo él, como Consell Insular, con la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, con el Consell Insular de Eivissa y con la Administración General del Estado (por ejemplo a nivel de Plan Insular de Obras y Servicios, ante el Estado; y en otros supuestos en los que antes intervenía el Consell Insular d’Eivissa i Formentera).
Esto último explicita una capacidad de maniobra y de actuación, en todos los sentidos, diferente, distinta, sin equivalente, de manera manifiesta y palmaria, a la del resto de municipios de España (excluidos Ceuta y Melilla), por cuanto el órgano de apoyo (la Diputación o su equivalente, aquí el Consejo Insular), es precisamente el propio órgano apoyado, por solapamiento manifiesto, lo cual se suma a la singularísima naturaleza de estas tres entidades (Formentera y aquellas dos ciudades norteafricanas) y las dota de más especialidades, aún.
De modo que si son 8.117 los municipios actualmente existentes en España (según las cifras oficiales publicadas por el INE y ha señalado el propio Consejo de Estado, en su Dictamen de 22 de mayo de 2014, precisamente a propósito del correspondiente conflicto en defensa de la autonomía local interpuesto colectivamente por varios miles de municipios españoles, incluida la propia Formentera, contra la citada LRSAL, pendiente hoy ante el Tribunal Constitucional), hay tres —municipios—, per se, diferentes por completo al resto: por una parte, Formentera, que también es simultáneamente una isla y, por otra, Ceuta y Melilla, que son también simultáneamente Ciudades Autónomas, dotadas de unos Estatutos de Autonomía singularísimos. De esta manera, queda evidenciada la divergencia absoluta entre Formentera (y Ceuta y Melilla) y el resto de municipios de España (los 8.114 restantes).
Y lo mismo ocurre —una divergencia absoluta— entre Formentera y el resto de islas de España, ya sea en el propio archipiélago balear, ya sea en el archipiélago canario. En concreto, Formentera es, por su naturaleza jurídica simultánea también de municipio, por completo diferente de las demás islas: en concreto, constituye un supuesto único entre las 4 de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y un supuesto único frente a las 7 de la Comunidad Autónoma de Canarias (sin perjuicio, a su vez, de la particularidad de la isla habitada de La Graciosa, perteneciente al municipio lanzaroteño de Teguise, y adscrita junto con las otras islas o islotes que forman el sub-archipiélago Chinijo —esto es, ella misma y Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste, estas cuatro últimas deshabitadas— a la isla de Lanzarote, de modo que el Cabildo de Lanzarote tiene como ámbito territorial el de la isla geográfica de Lanzarote y el de la isla geográfica de La Graciosa, amén del de los otros cuatro territorios insulares citados, que no están propiamente habitados). Otra singularidad, en Canarias, es la de la isla de Lobos, no habitada, y adscrita administrativamente a Fuerteventura y, por tanto, a su Cabildo. Pero ni esto último —Canarias tiene siete islas con Cabildo; esto es, tiene siete Cabildos, pero son ocho las islas Canarias habitadas, incluida la isla de La Graciosa— es óbice para no poder señalar, con absoluta propiedad, que Formentera constituye un supuesto único de isla, en el conjunto del Derecho Público español (por ser, a su vez, un municipio).
En conclusión, Formentera es un supuesto especial y único de isla (simultáneamente municipio) en el conjunto de las 11 islas del Estado español con Consejo Insular o con Cabildo, por cuanto ninguna de ellas es, simultáneamente, también un municipio. Esto último se podría expresar así: Balears, 4: 3 islas de régimen general + 1 isla especial, Formentera; y Canarias, 7: 7 islas de régimen general.
Esa diferencia —y divergencia— constitutiva de Formentera, frente al resto de municipios españoles (con la salvedad de Ceuta y Melilla, y su peculiar naturaleza jurídica; a su vez no equivalente del todo con nadie), y frente al resto de islas de España, en nuestro archipiélago y en el canario, es una derivación necesaria, con todas sus consecuencias (inclusive la de suponer o implicar la creación de un sujeto per se poliédrico, especial, no catalogable dentro de los marcos estrictamente conocidos hasta el momento y, por tanto, único) de la reforma del EAIB aprobada por las Cortes Generales en 2007, que evidencia la consecución e implantación de una conquista histórica para la isla de Formentera: la conversión de su Ayuntamiento en todo un Consell Insular, propio y singular.
De tal manera que, con esta actuación, el Parlamento de las Illes Balears al proponer en 2006 la reforma del EAIB y las Cortes Generales al aprobar finalmente dicha reforma en 2007 expresaron la mayoría de edad política e institucional de la isla de Formentera, en consonancia a su vez con la autonomía total que corresponde a las Illes Balears como nacionalidad histórica —según reza el art. 1 EAIB para «las islas de Mallorca, de Menorca, de Ibiza y de Formentera» (y sus respectivos cuatro pueblos).
De modo que si ello se ha producido/materializado creando el Consell Insular específico de Formentera —a su vez Ayuntamiento— y este es un supuesto concreto de entidad territorial singular que, con plena racionalización administrativa y ejemplar ejercicio de la sostenibilidad financiera, ha unificado en un único ente, una naturaleza plural (municipal e insular en lo que afecta al Derecho Local y de institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en lo que afecta al Derecho estatutario balear y, no lo olvidemos, con naturaleza de Ley Orgánica), resulta obligado divulgar y defender, a toda costa, ese rango jurídico singular y único alcanzado por Formentera, en todos los ámbitos, incluido el de la debida consideración y atención a la misma como entidad territorial y el de describir, asimismo, la altísima responsabilidad político-administrativa asumida por los corporativos que la integran, fruto de cuanto comporta la institución peculiar que gestionan.
Es más, la racionalización y sostenibilidad financiera de que trata la citada LRSAL de 2013 ya se produjo en el supuesto de Formentera en 2007, por parte de las Cortes Generales al aprobarse el EAIB, al prever, en una figura única y unificada, la unión y simbiosis plena de Ayuntamiento y de Consell Insular, constituyendo dicho Consell Insular (que incorpora al Ayuntamiento), amén de suponer una institución de autogobierno balear; confluencia administrativa o idea de sinergia máximas que sí que puede valer, en pura hipótesis, en otros supuestos en el resto de España, si fuera el caso.

X. Sobre la co-participación de Formentera, como Consell Insular, en el «entero o conjunto» Poder Ejecutivo de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears
Debido a la estricta naturaleza jurídica autonómica de los Consejos Insulares (los cuatro; incluido el de Formentera, sin perjuicio de todas sus demás especificidades, como ente local municipal e insular asimismo), existe equivalencia (o, cuanto menos, una cierta equivalencia) entre los órganos superiores y directivos del Gobierno de las Illes Balears (y su Administración dependiente) y los órganos superiores y directivos de los Consells Insulares (y su Administración dependiente), conformando todos ellos el auténtico Poder Ejecutivo de toda la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
En ese sentido, la equivalencia es más que notoria, al ejercer multitud de competencias autonómicas los Consejos Insulares e, incluso, al formar parte sus Presidentes (también el de Formentera) de la Conferencia de Presidentes de que trata el art. 74 EAIB como órgano autonómico de encuentro y debate de temas de carácter autonómico donde están el Presidente de las Illes Balears y los Presidentes de los cuatro Consejos Insulares en igualdad absoluta, por cuanto se trata de los depositarios del Poder Ejecutivo —plural y no único, según establece de manera taxativa el art. 84.2 EAIB— en esta Comunidad Autónoma.
Esa idea de equivalencia se puede apreciar, asimismo, por lo establecido en el art. 80.1 EAIB, en el sentido de que la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears ejercerá sus funciones no tan solo mediante los entes y los organismos que dependan del Gobierno de las Illes Balears, sino también mediante los propios Consejos Insulares (incluido, por tanto, el de Formentera) y también es posible apreciarla por lo establecido en el art. 80.2 EAIB, a propósito del hecho de que el Gobierno de las Illes Balears podrá ejercer la gestión ordinaria de sus competencias a través de los Consejos Insulares (y, por tanto también, a través del Consell Insular de Formentera).
Pero la cosa no acaba aquí, porque el art. 85.3 EAIB establece que los Consejos Insulares, además de las competencias que les corresponden de acuerdo con el propio EAIB —y que reparten el Poder Ejecutivo, como hemos visto, entre el Gobierno de la CAIB y los cuatro Consejos Insulares, incluida la potestad reglamentaria normativa externa en relación con las competencias autonómicas de los Consejos Insulares (art. 72.1 EAIB)—, tendrán las facultades de gestión y ejecución en el propio territorio —esto es, en Formentera— de las decisiones del Gobierno de las Illes Balears, cuando corresponda; lo cual implica una llamada ex Estatuto a la intervención prioritaria o primigenia del Consell Insular, en nuestro ejemplo, el de Formentera, como Administración natural de la isla. Es decir, estamos ante una llamada al cumplimiento de la denominada teoría o doctrina de la «Administración única», ejemplo claro de racionalización administrativa ad intram y ad extram, de tal manera que el referido Decreto 24/2012, de 23 de marzo, resultaría contrario a esa doctrina o teoría de racionalización administrativa conocida como la de la «Administración única», y podría considerarse que vulnera los preceptos citados del EAIB.
Asimismo, esa equivalencia entre la Presidencia de los Consejos Insulares y la Presidencia de la Comunidad Autónoma también se acredita, incluso en el plano simbólico y representativo, a propósito del protocolo y de las precedencias, tal y como se deriva del Decreto 256/1999, de 24 de diciembre, por el que se regula el régimen de precedencias de los cargos e instituciones públicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en los actos oficiales, normativa autonómica de la cual se desprende que el Presidente del respectivo Consejo Insular es el representante del Gobierno de las Illes Balears en la isla respectiva —también en Formentera— en todos los actos que se celebren, excepto si acude el propio Presidente de las Illes Balears (en cumplimiento estricto del art. 26.1.d) LCI), con el añadido de que al Presidente del Consejo Insular —también al de Formentera— le corresponde el segundo puesto o rango en el régimen de protocolo, justo después del Presidente de las Illes Balears (que ocupa el puesto o rango primero) y antes que el Presidente del Parlamento de las Illes Balears, y como Alcalde —el de Formentera— ocuparía el quinto puesto o rango, lo cual es suficientemente explicativo y expresivo.
Incluso, a propósito de la equivalencia de responsabilidades entre los órganos superiores de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (la dependiente del Gobierno de las Illes Balears) y los órganos superiores de la Administración de los cuatro Consejos Insulares (incluido el de Formentera, y su Administración dependiente) existe una equiparación indirecta, pero cierta, en la DA 9ª de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
De ahí se desprende, a las claras, el carácter plural del Poder Ejecutivo en esta Comunidad Autónoma, que no tiene un carácter unicéntrico (exclusivo del Gobierno balear y de su Administración dependiente), sino que es plural y múltiple. En efecto, esto es lo que se deriva de la DA 9ª de la citada Ley 3/2007, de 27 de marzo, en relación con el complemento de destino fijado anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para los Directores Generales de la Administración General del Estado a que tiene derecho el personal funcionario de carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma, cuando dicho personal funcionario se reincorpore al servicio activo después de haber desempeñado durante dos años continuados o tres alternos, los cargos de «Presidente o presidenta, vicepresidente o vicepresidenta, consejero ejecutivo o consejera ejecutiva, director o directora insular o secretario técnico o secretaria técnica de los consejos insulares de las Illes Balears» [DA 9ª.1.d)]. Al igual que el cargo de «Presidente o presidenta de las Illes Balears, vicepresidente o vicepresidenta del Gobierno, consejero o consejera, director o directora general o secretario o secretaria general de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears o de la administración preautonómica a partir del 13 de junio de 1978» [DA 9ª.1.a)].
Esto es, se equipara ahí a los miembros de los Consejos Insulares y de su respectiva Administración dependiente con los miembros del Gobierno de las Illes Balears y de su respectiva Administración dependiente. Incluso esa equiparación se prevé, en ese mismo precepto, para los cargos directivos del llamado sector público instrumental autonómico y para los cargos directivos del sector público instrumental insular —dependiente del respectivo Consejo Insular: «Presidente o presidenta, gerente o secretario o secretaria general de las entidades autónomas de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears» [DA 9ª.1.b)]; «Presidente o presidenta o gerente de las empresas públicas o de los consorcios con participación mayoritaria de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears» [DA 9ª.1.c)], y «Presidente o presidenta o gerente de las entidades autónomas, de las empresas públicas o de los consorcios con participación mayoritaria de los Consejos Insulares de las Illes Balears» [DA 9ª.1.e)].
No se nos oculta el que, desde un punto de vista de cumplimiento del principio de igualdad (incluso del cumplimiento de los principios de austeridad y ejemplaridad, así como del de eficiencia en el gasto), el reconocimiento de ese complemento de destino específico para los altos cargos que a su vez sean funcionarios de carrera resulta de todo punto contraproducente (y más en época de crisis económica), pero el ejemplo per se es significativo para hacer ver una cosa clara: que, propiamente, en el supuesto de los Consejos Insulares —inclusive el de Formentera— no estamos solo ante Administraciones Locales, sino ante algo diferente, ante algo distinto; en concreto ante verdaderas instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears que participan, en este caso de manera rotunda, del entero Poder Ejecutivo autonómico.

XI. Otras singularidades de Formentera, como municipio de régimen especial: lo que sí y lo que no
Incluso antes de tener en 2007 Formentera un Consell Insular propio y exclusivo (independiente del anterior Consell Insular d’Eivissa i Formentera) ya se previó el reconocimiento de algún tipo de singularidad, respecto a la misma, bien fuera sobre todo como isla —dentro del complejo formado por el Consell Insular común entonces existente en las Pitiüses—, bien fuera como municipio especial, aun cuando esto último aparecía un tanto desdibujado. Así resulta versado en los artículos de bibliografía que más arriba hemos citado, en particular en sus antecedentes.
Y, ahora es el momento de citar, por lo significativo del título y fondo un artículo redactado (por el político, maestro y promotor cultural formenterense Isidor Torres Cardona) en esa época de tránsito hacia la sustantivación de Formentera como sujeto político y administrativo en 1999-2003, en concreto del Ayuntamiento de Formentera como institución de verdadero autogobierno de la isla, y en el conjunto de las Illes Balears, con todas sus vicisitudes y particularidades geográficas.
En este sentido —de citas de antecedentes—, andando un poco el tiempo, en 2006, la legislación balear apuntaba el reconocimiento de la singularidad municipal existente entonces en el conjunto de la Comunidad Autónoma, incluida la propia y particular del Ayuntamiento de Formentera (amparada, además, por la redacción vigente en aquel momento, por el EAIB, con la reduccionista DA 4ª según la redacción derivada de la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero y con la DA 3ª, un tanto posibilista, de la citada LCI, sobre régimen singular del Ayuntamiento de Formentera, en el marco del entonces existente Consell Insular d’Eivissa i Formentera, respecto a Formentera).
En cualquier caso, la redacción del EAIB entre 1999 y 2007 no era tan positiva, en la visión de Formentera como isla, como ocurrió con la originaria DA 4ª de 1983, en la que tanta participación y acierto tuvo (en sentido autonomista), el fallecido Adolfo Suárez González, Diputado desde octubre de 1982 en el Congreso por el CDS y, anteriormente, en plena transición democrática, Presidente del Gobierno.
Asimismo, y con carácter general, sobre las diversas redacciones del EAIB (textos de 1983, 1994 y 1999), resulta de sumo interés el libro del Dr. Bartomeu Colom Pastor (Profesor Titular de Derecho Administrativo de la UIB, recién jubilado) donde también se cita la singularidad de Formentera aquí descrita, en particular en su redacción primigenia y autonomista de 1983, luego restringida en 1999.
Y, ¿qué decía el EAIB en 1983 sobre Formentera? El texto originario de la DA 4ª EAIB (en aquella redacción de 1983) era el siguiente: «Una Ley del Parlamento de las Islas Baleares podrá acordar que el Ayuntamiento de Formentera pueda asumir, en el ámbito de la isla, funciones de las que el artículo 39 de esta Ley atribuye a los Consejos Insulares».
El régimen de tratamiento del hecho administrativo de Formentera, amén de derivarse de la reforma estatutaria de 2006-2007, en toda su versatilidad, tuvo en 2006 también una plasmación adicional en la estricta legislación municipal y local. En efecto, en el art. 28 LMRLIB de 2006, a propósito de los «Municipios de régimen especial», ya tenemos una manifestación, en este caso a propósito de Formentera, como municipio de régimen especial (confirmada, plenamente con la creación, a su vez, del Consell Insular de Formentera). El tenor literal del citado artículo 28 de la LMRLIB es el siguiente: «Los municipios donde radiquen las sedes de los Consejos o aquéllos otros que por sus circunstancias o funciones supramunicipales lo aconsejen, disfrutarán, mediante ley del Parlamento, de un régimen especial que tenga en cuenta los servicios que prestan a la ciudadanía en un ámbito superior al del municipio».
Además, esta cuestión de la especialidad en los regímenes municipales a nivel balear ha quedado ultra-confirmada en 2007 con la singularidades jurídicas extremas de Formentera —a lo largo de todo el texto del EAIB, en grado superlativo, con diversas citas—; se ha apuntado y reconocido también en el art. 75.8 de mencionado Estatuto sobre regímenes municipales especiales en general y, finalmente, ha quedado confirmada en el art. 75.10 sobre régimen especial de la ciudad de Palma, capital de la Comunidad Autónoma (el cual venía apuntado en el art. 27 LMRLIB y desarrollado en toda su extensión, con notables particularidades, en la Ley 23/2006, de 20 de diciembre, de capitalidad de Palma de Mallorca). Transcribimos el art. 75.8 EAIB, por cuanto es una expresión de otro precepto reconocedor de la variedad existente a nivel balear (incluida, per se, la realidad propia de Formentera, también municipio), y que actúa como límite intangible a la legislación básica estatal sobrevenida, que no lo tenga en cuenta, para evitar que se produzca una vulneración del EAIB: «8. El Parlamento de las Illes Balears, en el marco de la legislación básica del Estado, aprobará una ley de régimen local para las Illes Balears que tendrá en cuenta necesariamente las diferentes características demográficas, geográficas, organizativas, de dimensión y capacidad de gestión que tienen los municipios, así como las competencias de cooperación local asumidas por los Consejos Insulares».
En este sentido, ese precepto permite a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears desarrollar sus propias políticas administrativas en lo que atiende a la realidad municipal interna, introduciendo las modulaciones necesarias para adaptar la legislación general a las peculiaridades y características específicas de las entidades locales de las Illes Balears, como pueden ser, entre otros, y según cada municipio:
a) el volumen de la organización que se necesita para atender los servicios que han de prestar,
b) la complejidad organizativa que presentan los municipios de gran población (por todos, la Ciudad de Palma),
c) las competencias asumidas y el haz de atribuciones que han de administrar y, en fin,
d) la realidad misma de ser un ente muy complejo: mezcla de Ayuntamiento y de Consejo Insular, también institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma, como únicamente acontece con Formentera; el cual, para mayor significación, incluso también podría ser considerado, a su vez, y de manera sobrevenida, «municipio de gran población», ex art. 121.1.c) in fine de la propia LBRL, por ser «sede de una institución autonómica», el propio Consell Insular de Formentera, y así preverlo, intuirlo o considerarlo de manera derivada el EAIB y también contar en hipótesis con una Ley del Parlamento de las Illes Balears, la referida 6/2007, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y económico-administrativas, cuya DT 3ª fija, como hemos visto y transcrito (y ponemos especial énfasis en la cita de la rúbrica del precepto), un régimen especial, titulado «Medidas urgentes de gobierno, administración y régimen jurídico del municipio y de la isla de Formentera» y que, como tal, cumpliría en hipótesis con la exigencia abstracta del art. 121.1.II LBRL de contar con la decisión del Parlamento balear para someterse a ese específico régimen de «municipio de gran población».

No se nos esconde el referir que esto último —considerar a Formentera, también municipio (amén de isla), como «municipio de gran población»— resulta muy dificultoso de conceptuar, si bien, tal vez la subsunción jurídica en abstracto sería posible, aun cuando no parece que tal operación y calificación resulte viable de manera sobrevenida, por cuanto nadie —ni el legislador ordinario ni el orgánico estatutario— así lo decidió expresamente, ni se ha seguido esa praxis, ni la Corporación formenterense lo solicitó así de modo explícito en 2005. Y tal cuestión exige una decisión expresa, clara e inconcusa en un tema tan trascendental —por ejemplo, a propósito de la aplicación a Formentera de los arts. 121 a 138, esto es el entero Título X LBRL, introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, sobre régimen de organización de los municipios de gran población—, lo cual sería completamente desacertado, por contravenir la organización a su vez como Consell Insular, que fue lo que se solicitó, sin perjuicio de las particularidades sobrevenidas o derivadas, por seguir siendo también un municipio. En consecuencia, consideramos que debemos, por tanto, desechar esta hipótesis, pero por su sustantividad intrínseca —otra expresión más de la singularidad propia de Formentera, en todos los ámbitos del Derecho Local— la hemos desarrollado, si bien para desecharla.
Ese régimen especial derivado del art. 28 LMRLIB, en relación con el citado art. 121.1.c) LBRL para los «municipios de gran población», sí que podría tener virtualidad, previa decisión ad hoc del Parlamento balear, en las islas de Eivissa y de Menorca. Incluso en la ciudad de Eivissa, capital de la isla homónima, se ha discutido y tratado la elaboración de una Propuesta de borrador de Ley de capitalidad para dicha ciudad, por su singular naturaleza: sede del Consell Insular de Eivissa, capital de esta isla y, también, como hemos visto, prestadora de servicios suprainsulares o equivalentes incluso, para la isla de Formentera, fruto de la realidad geográfico-administrativa de las Pitiüses y sin perjuicio de cuanto significa el propio Consell Insular de Formentera. También entraría en esta posibilidad futura de contar con un régimen especial municipal, la ciudad de Maó, capital de la isla de Menorca y sede del Consell Insular de Menorca, pero también tal vez Ciutadella de Menorca podría aspirar a contar con otro régimen equivalente, por cuanto también cuenta con casi una subsede de dicho Consell.

XII. La consideración en el Senado respecto a Formentera y a algunas de sus singularidades, en el otoño de 2013
Frente al Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local aprobado por el Congreso de Diputados, y antes de que lo aprobara el Senado, la Presidencia del Consell Insular de Formentera —el 25 de noviembre de 2013— dictó el correspondiente Decreto, formulando alegaciones y propuesta de posibles enmiendas, por cuanto dicho Proyecto de Ley afectaba, con aquella redacción, de manera muy grave, a la autonomía constitucional y estatutariamente asumida por dicho Consell Insular, haciendo suyo un informe emitido por el que suscribe, de día 22 de noviembre de 2013.
En ese Decreto —respaldado unánimemente por todas las fuerzas políticas de la isla, de todas las tendencias políticas— se formularon alegaciones a propósito de la singularidad extrema de Formentera y a su necesidad de reconocimiento explícito en la Ley de modificación de la LBRL que finalmente se aprobara. Y así se hizo llegar a los Portavoces de los Grupos Parlamentarios en el Senado, así como a la representación en dicha Cámara por las Illes Balears en general, y en particular al Senador por Eivissa y Formentera (única agrupación de islas vigente, en el Senado, ex art. 69.3 CE, en espera de la necesaria y obligada reforma constitucional, tal y como de manera unánime viene solicitando Formentera cada 6 de diciembre, Día de la Constitución, y más, de manera sobrevenida, tras la creación del Consell Insular de Formentera en 2007 por la reforma del Estatuto de Autonomía).
Esas alegaciones al Proyecto de Ley se hicieron «en atención a la manifiesta vulneración de la autonomía que la Constitución y el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears reconocen a Formentera, y en concreto vista la falta de reconocimiento, por ese Proyecto de Ley [aprobado por el Congreso de los Diputados], de su singularidad jurídico-administrativa y su especificidad geográfica, en el conjunto del Derecho Público español».
Según resulta de lo publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Senado), X legislatura, núm. 276, de 28 de noviembre de 2013, a propósito de dicho Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (621/000054), págs. 108 a 380, dos Grupos Parlamentarios del Senado formularon enmiendas que literalmente, salvo pequeñas cuestiones de estilo, reproducían y hacían suyas las propuestas de solución formuladas desde Formentera. Se trata de las enmiendas núms. 149, 328 y 329.
Por el interés más que notorio de la cuestión, se reproduce el texto de dichas enmiendas formuladas en el Senado y, sobre todo, el texto de su fundamentación (dado por los Senadores), que aclarará muchas cosas.
En primer lugar se reproduce el texto de la enmienda 149. La formularon D. Jesús Enrique Iglesias Fernández y D. José Manuel Mariscal Cifuentes (GPMX). Aparece publicada en la pág. 210, y su tenor literal es el siguiente:
«El Senador, Jesús Enrique Iglesias Fernández, IU (GPMX) y el Senador José Manuel Mariscal Cifuentes, IU (GPMX), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan la siguiente enmienda a la Disposición adicional nueva.

ENMIENDA
De adición.
Texto que se propone:
“Régimen especial de Formentera.
En el supuesto del Consejo Insular de Formentera, en atención a su naturaleza de institución de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears así como en atención a su singularidad geográfica y jurídico-administrativa de municipio-isla/isla-municipio, su organización y funcionamiento se regularán de acuerdo con lo previsto en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, según la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, por las Leyes que apruebe el Parlamento de las Illes Balears en su desarrollo y por las normas que aprueben el propio Consejo Insular, no rigiéndose, en el citado ámbito, por lo dispuesto en la normativa de régimen local”.

JUSTIFICACIÓN
El caso de Formentera es completamente excepcional en el conjunto de las Administraciones del Estado, su Consejo Insular —órgano autonómico— hace también las veces de ayuntamiento, al haber absorbido el único ayuntamiento de la isla. Además de las funciones propias de los ayuntamientos es titular de competencias autonómicas tan importantes como urbanismo, régimen local, servicios sociales, menores, transporte terrestre y carreteras, patrimonio histórico y cultura y muchas otras. Resulta evidente que el Consejo Insular de Formentera no puede regirse por la normativa que afecta a los municipios de su población y merece una regulación específica, que ya se ha previsto en otros territorios singulares».

En segundo lugar se reproduce el texto de la enmienda 328. La formuló el Grupo Parlamentario Entesa pel Progrés de Catalunya (GPEPC). Aparece publicada en la pág. 315, y su tenor literal es el siguiente:
«El Grupo Parlamentario Entesa pel Progrés de Catalunya (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan la siguiente enmienda a la Disposición adicional nueva.

ENMIENDA
De adición.
De adición de una nueva Disposición adicional:
“Especialidades de los Consejo [sic] Insulares.
En el supuesto de los Consejo [sic] Insular [sic] Balear [sic] y en atención a su naturaleza de institución de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, su organización y funcionamiento se regularán de acuerdo con lo previsto en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, según la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, por las Leyes que apruebe el Parlamento de las
Illes Balears en su desarrollo y por las normas que aprueben los propios Consejos Insulares, no rigiéndose, en el citado ámbito, por lo dispuesto en la normativa de régimen local”.

JUSTIFICACIÓN
Para ajustar la norma a la especificidad de los Consells Insulars de Baleares y no crear conflicto futuro en defensa de la autonomía local del Consell Insular de Formentera.
En consecuencia, es preciso preservar y potenciar la naturaleza autonómica del Consell Insular (sin perjuicio del hecho de que en su seno se integre el Ayuntamiento de Formentera).
En este caso, por falta de regulación en un supuesto y por regulación incorrecta (por defecto y por exceso, con flagrante discriminación), existe en verdad una contra-norma “legal” que no regula —omite— una singularidad exigida por una Ley Orgánica del Estado, el propio Estatuto».

Finalmente, se reproduce el texto de la enmienda 329. La formuló también el Grupo Parlamentario Entesa pel Progrés de Catalunya (GPEPC). Aparece publicada en la pág. 316, y su tenor literal es el siguiente:
«El Grupo Parlamentario Entesa pel Progrés de Catalunya (GPEPC), al amparo de lo previsto en el artículo 107 del Reglamento del Senado, formulan la siguiente enmienda a la Disposición adicional nueva.

ENMIENDA
De adición.
De adición de una nueva disposición adicional nueva:
“Régimen especial de Formentera.
En el supuesto del Consejo Insular de Formentera, en atención a su naturaleza de institución de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears así como en atención a su singularidad geográfica y jurídico-administrativa de municipio-isla/isla-municipio, las referencias que esta Ley hace a los tramos de población se entenderán efectuadas al tramo o a los tramos inmediatamente superiores a los que estrictamente le corresponderían. Y en lo que se refiere a la cuestión de la Corporación del municipio más poblado de la isla, la remisión que hace esta Ley se entenderá efectuada, a todos los efectos, a la Corporación del municipio más poblado de la Provincia; esto es, la ciudad de Palma, capital de las Illes Balears”.

JUSTIFICACIÓN
Para ajustar la normativa al caso singular del Consell Insular de Formentera»

Como es fácilmente apreciable, esos Senadores (de IU, integrados en el Grupo Parlamentario Mixto, en un supuesto y del Grupo Parlamentario Entesa pel Progrés de Catalunya, en los otros dos) hicieron patente a la Cámara Alta la singularidad, en general, de los Consejos Insulares y, en particular, el ejemplo único y particular de Formentera, al cual califican como excepcional. Y propusieron enmiendas, de adición todas, incorporando nuevas disposiciones adicionales, que daban solución al asunto.
Por su interés, reproducimos la fundamentación de esas enmiendas, que es muy ilustrativa de que estos Senadores sí que supieron llegar al fondo del asunto, y descubrir la auténtica naturaleza jurídica de los Consejos Insulares y, sobre todo, la específica y única (en el conjunto de España) del Consell Insular de Formentera.
En efecto, la enmienda 149 (consistente en proponer la adición de una nueva disposición adicional, relativa al «Régimen especial de Formentera») se fundamenta en que «(e)l caso de Formentera es completamente excepcional en el conjunto de las Administraciones del Estado, su Consejo Insular —órgano autonómico— hace también las veces de ayuntamiento, al haber absorbido el único ayuntamiento de la isla. Además de las funciones propias de los ayuntamientos es titular de competencias autonómicas… Resulta evidente que el Consejo Insular de Formentera no puede regirse por la normativa que afecta a los municipios de su población y merece una regulación específica, que ya se ha previsto en otros territorios singulares». Ahí está, simplificado y muy bien explicado cuanto tratamos en estos Comentarios. Siendo completamente ciertas y exponente de una discriminación flagrante (por el resultado que da la LRSAL finalmente aprobada), como veremos más adelante, las dos afirmaciones finales: «El Consejo Insular de Formentera no puede regirse por la normativa que afecta a los municipios de su población» y «merece una regulación específica, que ya se ha previsto en otros territorios singulares».
Asimismo, la enmienda 328 (consistente en proponer la adición de una nueva disposición adicional, relativa a las «Especialidades de los Consejos Insulares») de una manera quasi visionaria o preventiva, se avanzó en el tiempo y trató de evitar el
que se pudiera formular, como de hecho ha ocurrido, y veremos más adelante, el correspondiente conflicto en defensa de la autonomía local, específicamente por parte de Formentera, por ante el Tribunal Constitucional: «Para ajustar la norma a la especificidad de los Consells Insulars de Baleares y no crear conflicto futuro en defensa de la autonomía local del Consell Insular de Formentera». Por eso proponía la adición de una nueva disposición adicional, cuya finalidad era, también de cara a Formentera: el «preservar y potenciar la naturaleza autonómica del Consell Insular (sin perjuicio del hecho de que en su seno se integre el Ayuntamiento de Formentera)». Y acaba diciendo lo que también es un resumen perfecto de cuanto decimos: era necesario un precepto relativo, en general, a los Consejos Insulares y, de manera singular, uno específico relativo al Consell Insular de Formentera, que contemplara adecuadamente sus extremas peculiaridades. Porque, en caso contrario, como ocurría con el Proyecto de Ley enviado por el Congreso, y de mantenerse ese estado de cosas, resultaría una evidencia lo siguiente: en primer lugar, para los Consejos Insulares en general y, en segundo lugar, específicamente para Formentera, «(e)n este caso, por falta de regulación en un supuesto y por regulación incorrecta (por defecto y por exceso, con flagrante discriminación), existe en verdad una contra-norma “legal” que no regula —omite— una singularidad exigida por una Ley Orgánica del Estado, el propio Estatuto», como sucede con el específico supuesto del Consell de Insular de Formentera.
Finalmente, la enmienda 328 (consistente en proponer la adición de una nueva disposición adicional, relativa a incorporar un «Régimen especial de Formentera»), en toda regla, lo que trataba de conseguir era «ajustar la normativa al caso singular del Consell Insular de Formentera».
Pues bien, nada de ello se ha conseguido y, de modo resumido, parafraseando la justificación de esta última enmienda, podemos decir que en absoluto se ha ajustado la normativa aprobada (la modificación de la LBRL por la LRSAL en lo que se refiere a la introducción del nuevo art. 75 bis) «al caso singular del Consell Insular de Formentera».
A las Cortes Generales se le hizo llegar esta petición de reconocimiento y tratamiento correcto del «supuesto singular del Consell Insular de Formentera» y aquellas, aun cuando dos Grupos Parlamentarios del Senado propusieron la enmienda, no prestaron, respecto a esta cuestión del art. 75 bis LBRL (introducido por la LRSAL), la menor atención al supuesto formenterense.
Únicamente se previó en la LRSAL la DA 16ª que trata, de una manera genérica, de dar solución global al tema, con una pretendida atención a los Cabildos y Consejos Insulares (en un precepto común, si bien subdivido en dos apartados). Su redacción es la siguiente:
«1. La aplicación de esta Ley a los Cabildos Insulares Canarios se realizará en los términos previstos en su legislación específica y con estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
2. La aplicación de esta Ley a los Consejos Insulares de las Illes Balears se realizará en los términos previstos en su legislación específica y con estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera».

Y, si bien se podrían extraer, en hipótesis especulativa, consecuencias positivas de que la Ley tenga un precepto relativo, en abstracto, a los Consejos Insulares (que al final comparte con los Cabildos), y así se derivaría de dicha DA 16ª LRSAL, en el fondo, en el art. 75 bis, apartado 2, párrafo 2º, tercera línea, de la LBRL, introducido por el art. 1.18 LRSAL, esa idea positiva se ha neutralizado por completo: los Consejos Insulares (y los Cabildos) pueden ser muy singulares y tener muchas competencias, y tener una naturaleza jurídica singularísima…, pero la regulación de fondo de ese nuevo artículo (sobre los límites retributivos de sus corporativos) es la que es, por mor de la nueva ley, que es taxativa.

XIII. El reconocimiento de la singularidad del Consell Insular de Formentera por parte del Consejo Consultivo de las Illes Balears por el Dictamen 53/2014, de 21 de mayo
Con fecha 28 de marzo de 2014, el Pleno del Consell Insular de Formentera, aceptando informes del que esto suscribe, interpuso el correspondiente conflicto en defensa de la autonomía local —como isla y municipio y como municipio e isla singulares— de conformidad con la citada LOTC, y para ante el Tribunal Constitucional, contra:
a) el apartado 1, línea séptima y el apartado 2, párrafo 2º, línea tercera del art. 75 bis LBRL, precepto introducido por el artículo primero, apartado 18 de la LRSAL, como ya hemos avanzado; y
b) la DA 90, línea séptima de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, en la redacción derivada del RDL 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas.

La cuestión de fondo, aunque atendía aparentemente a una materia muy dada a la polémica —y más en este tiempo que vivimos— como son los límites o topes de las retribuciones de los miembros del Consell Insular de Formentera, determinados de manera máxima por dicha normativa estatal y consistió en impugnar dichos preceptos, por cuanto los mismos no contemplaban la singularidad específica de Formentera, como isla y municipio y como municipio y como isla (amén de como institución autonómica) y las responsabilidades, incluso dobles o triples, de sus corporativos, amén de denunciar disfunciones internas de dicha normativa, que hacían de peor condición a Formentera como isla que como municipio (¡!). El por qué de la impugnación venía dado por cuanto, como se ha acreditado, no se trata de un municipio de los de régimen general, sino que es un municipio singular, único, porque de manera simultánea también es una isla, tal y como hemos explicado. Y, a la inversa, por considerar, que si bien es una isla, resulta que no es una isla de las de régimen general, sino que es una isla singular, única, porque de manera simultánea también es un municipio, tal y como también hemos explicado.
Asimismo, el carácter doble, cuanto menos, de esas responsabilidades por parte de sus corporativos viene explicitado en la propia organización del Consell Insular de Formentera, como a continuación explicamos.
En efecto, por tratarse de un Consejo Insular (equiparado, en esto, a una Diputación), la obligación de asistencia a sesiones plenarias ordinarias y, por tanto, a sesiones de Comisiones Informativas preparatorias por parte de sus corporativos, al tratarse de un Consejo Insular, el órgano de autogobierno existente en Formentera (y no un mero Ayuntamiento), es exactamente el doble que en un Ayuntamiento con la población que tiene Formentera: 11.545 habitantes. De manera que, si Formentera solo tuviera —fuera— un municipio (y su órgano de gobierno, un Ayuntamiento), la obligación de celebrar —y asistir— a sesiones plenarias sería cada dos meses (por razón de la población: de 5.001 a 20.000 habitantes), pero al ser una isla (y su órgano de gobierno, un Consejo Insular), resulta obligado celebrar sesiones plenarias cada mes. Así lo determina de manera taxativa el art. 46.2 (en relación con el art. 41.3, a propósito de los Consejos Insulares) LBRL, que lo establece así, como obligación preceptiva: «2. En todo caso, el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones Locales se ajusta a las siguientes reglas: a) El Pleno celebra sesión ordinaria como mínimo cada mes en los Ayuntamientos de municipios de más de 20.000 habitantes y en las Diputaciones provinciales; cada dos meses en los Ayuntamientos de los municipios de una población entre 5.001 habitantes y 20.000 habitantes […]».
Además, resulta que, tal y como se deriva del propio ROC, esta institución cuenta, para el ejercicio de las funciones y competencias autonómicas transferidas o delegadas por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (ex arts. 70 y 71 EAIB), con un órgano de asesoramiento y consulta, preceptivo, y necesario, de obligada intervención: la Comisión Técnica Asesora de Urbanismo, Ordenación del Territorio, Patrimonio Histórico y Actividades, en sus siglas CTA (arts. 167 y ss. del Reglamento Orgánico). Pues bien, aun cuando sea un órgano no formado por electos de la Corporación, resulta que al ser preceptiva su intervención para todos los asuntos autonómicos que se señalan en el art. 170 (de muy considerable extensión y descriptivo, con competencias de carácter estrictamente autonómico, y no local, en urbanismo y ordenación del territorio; en patrimonio histórico y cultural; y en el campo de las actividades, en todo su amplio espectro, de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas así como los espectáculos públicos y las actividades recreativas) es obligado y absolutamente necesario por parte de los órganos formados por electos —sean del equipo de Gobierno o sean de la oposición política al equipo de Gobierno— y, por todos, por el conjunto de miembros del Pleno (y, por tanto, de quienes preparan las sesiones plenarias en las preceptivas y antecedentes sesiones de las Comisiones Informativas), el realizar un trabajo adicional de control y estudio previos, lo cual supone un aumento considerable —y sin parangón— de la necesidad de presencia y trabajo de estudio por parte de los corporativos en el Consell Insular de Formentera, cosa que —bajo ningún concepto— ocurriría si se tratara de un mero o simple Ayuntamiento.
Todo ello explicita el por qué de la formulación de ese conflicto en defensa de la autonomía local.
Y, siendo preceptivo, en dicho conflicto, el correspondiente Dictamen del Consejo Consultivo de las Illes Balears, así se solicitó. El parecer del Consejo Consultivo se contiene en el Dictamen 53/2014, de 21 de mayo de 2014. Y allí sostiene lo siguiente, en sucesivas Consideraciones Jurídicas [la traducción es nuestra]:
«Tercera
Legitimación y requisitos del conflicto en defensa de la autonomía local
Ante este órgano consultivo se suscita, por primera vez, la interposición de un conflicto en interés de la autonomía local a cargo de una isla con personalidad jurídica y administración insular propias, dada la creación del Consejo Insular de Formentera por el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears de 2007.
[…]
Por lo tanto, la primera cuestión que, con carácter previo, hay que dilucidar es si el Consejo Insular de Formentera es una corporación local legitimada para interponer el presente conflicto en defensa de la autonomía local.
Para un análisis correcto, resulta imprescindible recordar los puntos esenciales del objeto del conflicto constitucional pretendido, a saber, las limitaciones retributivas impuestas a los miembros de la corporación de Formentera por el artículo 75 bis de la LRBRL (redacción de la Ley 27/2013) y por la disposición adicional nonagésima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014 (en la redacción del Real Decreto-ley 1/2014). En concreto, el punto tercero del acuerdo plenario de dicha corporación afirma:
Se cumple lo que establece el artículo 75 ter, apartado 1, letra a, de la LOTC […]:
a) Por omisión —falta de regulación expresa— en el artículo 75 bis de la Ley 7/1985 [….] de alguna regulación singular o específica para el supuesto especial y único de Formentera, entendida esta como isla-municipio […], sin equivalente idéntico en el conjunto del Derecho Público balear y del Derecho Público español […].
b) Por cuanto Formentera es, vista su singular naturaleza jurídica, el único municipio del Estado español al que resulta de aplicación el régimen previsto en el apartado 1, línea séptima del artículo 75 bis de la Ley 7/1985 […], a propósito del límite retributivo máximo que para los corporativos de su órgano de gobierno municipal, el Consejo Insular (a la vez Ayuntamiento), establece la mencionada norma, en razón de su población como municipio [11.374 habitantes, según el Real Decreto 1016/2013, de 20 de diciembre] sin tener en cuenta la Ley al mismo tiempo su especial consideración también como isla (y, incluso, como institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears).
[…]

En el caso que ahora se ha sometido a consulta, las diferencias son patentes. El Consejo Consultivo no puede aceptar que el Consejo Insular de Formentera sea “destinatario único” de las normas legales objeto del conflicto. En efecto, si consideramos las limitaciones retributivas impuestas (tope máximo a cargo de los Presupuestos Generales del Estado) para los miembros de todas las “corporaciones locales” con población de 10.001 a 20.000 habitantes, es evidente que estas se imponen, por voluntad del legislador estatal, a todas las corporaciones locales españolas y afectan a todos los entes locales. En este sentido, no se puede admitir que Formentera sea corporación local destinataria única de la norma. Contrariamente, el Estado —legislador— aprueba una norma legal de limitación de gasto que abarca a todas las corporaciones locales de España. Si consideramos la formulación utilizada en la disposición adicional nonagésima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014 queda todavía más evidente la aplicación a todas las corporaciones locales en función de la población.
La Sentencia 142/2013, de 11 de julio, del Tribunal Constitucional, expone sintéticamente en estos términos lo que el intérprete supremo de la Constitución considera como “destinatario único” (fundamento jurídico segundo):
Tal y como hemos afirmado en la STC 129/2013, de 3 de junio, FJ 2, el artículo único contiene una norma de estructura general, tanto por lo indeterminado de sus destinatarios como por la posibilidad de aplicarla de forma reiterada mientras esté vigente. En consecuencia, al no ser el Ayuntamiento de […] el único destinatario de la regulación contenida en el artículo único, carece de legitimación para la impugnación de los apartados 4 y 5 de este precepto. En consecuencia, el presente proceso constitucional debe ser inadmitido en lo que respecta a la impugnación del artículo único, apartados 4 y 5.

Como vemos, el conflicto va dirigido contra dos normas de rango legal, ambas de ámbito territorial general de todo el Estado español. Además, en particular, las normas emanadas del artículo 75 bis de la LRBRL (retribuciones de los miembros de las corporaciones y de su personal) son aplicables a la generalidad de entes locales de toda España y con indeterminación de cuáles son los entes concretos a los que les será aplicable la limitación retributiva. De hecho, con este artículo 75 bis de la LRBRL, es la primera vez que el legislador estatal establece unos límites a las retribuciones para la generalidad de entes locales en función de un criterio de número de habitantes, criterio que no altera la indeterminación y el carácter de norma general en el artículo 75 bis de la LRBRL.
El Consejo Insular de Formentera insiste de forma abundosa en el hecho de que es el único municipio-isla de menos de 20.000 habitantes del Estado español, circunstancia que este Consejo Consultivo da por notoria y acreditada. No obstante, en el sentido exigido por el Tribunal Constitucional, esta circunstancia no lo hace destinatario único de la norma, hecho que le daría legitimación para promover el conflicto en defensa de la autonomía local (letra a del apartado 1 del artículo 75 ter de la LOTC). Así:
a) No lo hace destinatario único de la norma que regula los casos de municipios de 10.001 a 20.000 habitantes (nos parece que esto no ofrece dudas). En efecto, si consideramos el ámbito territorial de toda España surgiría con naturalidad una respuesta contraria a la legitimación subjetiva del Consejo Insular de Formentera. Y este ámbito territorial es indudablemente el que prevé la disposición adicional nonagésima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado (hay que observar que prescribe el “régimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales”, sin distinguir tipo o naturaleza jurídica de los entes). La disposición que el Consejo Insular de Formentera considera inconstitucional se aplica, en definitiva, a todas las corporaciones locales con población de 10.001 a 20.000 habitantes.
b) No lo hace destinatario único de la norma ni siquiera en caso de que tuviéramos en cuenta, lo que posiblemente fuera una interpretación muy forzada y dudosa, exclusivamente el ámbito territorial de las islas que tienen entre 10.001 y 20.000 habitantes (en efecto, son tres los entes locales que cumplen estas condiciones: los cabildos de La Gomera y El Hierro y el Consejo Insular de Formentera).

El Consejo Insular de Formentera tampoco puede hallar legitimación (que, ciertamente, no invoca) en las letras b o c del apartado 1 del artículo 75 ter de la LOTC:
a) Como hemos visto, la letra b exige “Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente”. Pues bien, aunque tuviéramos en cuenta que el ámbito territorial de aplicación de este precepto (que es el criterio para determinar, a posteriori, si hay o no legitimación) es únicamente el espacio físico de las tres islas mencionadas (La Gomera, El Hierro y Formentera), tampoco se cumplirían los requisitos que exige la LOTC, que —como es sabido— son muy estrictos, para evitar un uso impropio del conflicto constitucional. En efecto, consideradas las tres islas, Formentera no representa tampoco un séptimo de las corporaciones municipales que las integran (ya que los tres territorios insulares suman diez municipios).
b) Podemos hacer una afirmación similar si analizamos los requisitos exigidos en la letra c de dicho apartado 1 del artículo 75 ter de la LOTC (“un número de provincias ―aquí nosotros debemos leer ‘islas’ en lugar de ‘provincias’, de acuerdo con el apartado 1 de la disposición adicional tercera de la LOTC, después de la redacción de 21 de abril de 1999― que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial”). Como es obvio, Formentera sola no representa la mitad de la población ni la mitad de las islas (supuestamente) únicas destinatarias o afectadas por la norma legal.

En conclusión, este Consejo Consultivo entiende que el Consejo Insular de Formentera no es, ni en la más favorable de las interpretaciones, destinatario único de la norma pretendidamente inconstitucional o contraria a la autonomía local, constitucionalmente garantizada. Por lo tanto, Formentera —y la corporación local que la representa, su Consejo Insular— no está legitimada para interponer el conflicto en defensa de la autonomía local en relación con las limitaciones retributivas derivadas del artículo 75 bis de la LRBRL y de la disposición adicional nonagésima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014».

Con todo, pese a que el Consejo Consultivo de las Illes Balears haya considerado, por unanimidad, que carece de legitimación, por sí solo el Consell Insular de Formentera, y entiende que debía haber impugnado esos preceptos junto con el Cabildo de El Hierro y con el de La Gomera, a continuación el Consejo Consultivo efectúa, en aras a la colaboración institucional, una serie de comentarios sobre la singularidad jurídica de Formentera, que debemos reproducir en su totalidad, por su alto valor jurídico, en tanto que es el órgano superior de consulta de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, según el art. 76 EAIB.
Dice así en la Consideración Jurídica Cuarta de ese Dictamen 53/2014 [la traducción es nuestra]:
«Cuarta
Marco normativo del pretendido conflicto en defensa de la autonomía local
Independientemente de la conclusión anterior, que este Consejo Consultivo entiende como inevitable y que lo conduce a emitir un dictamen desfavorable a la interposición del conflicto propuesto, no está de más dejar asentadas algunas reflexiones que son punto de partida para el análisis de las cuestiones suscitadas por el Consejo Insular de Formentera, con un ejercicio de colaboración institucional propio de la naturaleza de la función consultiva, derivado asimismo de una lectura teleológica del artículo 76 del Estatuto de Autonomía en concordancia con el artículo 2 de la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears.
A la hora de analizar la posibilidad de plantear ante el Tribunal Constitucional este conflicto en defensa de la autonomía local, hay que tomar en consideración los datos normativos siguientes:
a) El artículo 137 de la Constitución española, que declara: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de los respectivos intereses.”
b) El artículo 140 de la Constitución, que “garantiza la autonomía de los municipios”, y concreta —a continuación— que “Estos gozarán de personalidad jurídica plena” y que corresponde a los ayuntamientos el gobierno y la administración municipal.
c) La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), y la Carta Europea de Autonomía Local (CEAL), firmada en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y aprobada y ratificada por el Reino de España el 20 de enero de 1988.
d) El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (EAIB), particularmente el artículo 3 (en cuanto al hecho insular), el artículo 39 (respecto del sistema institucional de la Comunidad Autónoma), los artículos 61 a 74 (referidos a la organización y el régimen jurídico y las competencias de los consejos insulares en el sistema balear), la disposición transitoria séptima (referente a la constitución del Consejo Insular de Formentera, integrado por los concejales elegidos en las elecciones municipales) y la disposición transitoria octava (sobre el régimen transitorio de competencias del Consejo Insular de Formentera).
e) La Ley balear 6/2007, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y económico-administrativas, en cuya disposición transitoria tercera se lee:
Medidas urgentes de gobierno, administración y régimen jurídico del municipio y de la isla de Formentera.
[Ya transcrito]
f) La Ley autonómica 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local, que culmina el marco competencial descentralizado vigente hoy en día en las Islas Baleares.
g) La Ley 7/2009, de 11 de diciembre, electoral de los Consejos Insulares, que en el artículo 1 (referido al ámbito de aplicación) dispone:
1. Esta ley tiene por objeto regular las elecciones a los consejos insulares de Mallorca, de Menorca y de Ibiza, en cumplimiento de las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía y sin perjuicio de lo que disponga la legislación del Estado en materia de régimen electoral de su competencia.
2. Las elecciones al Consejo Insular de Formentera se rigen por lo dispuesto en la legislación electoral general para las elecciones municipales.
3. La circunscripción electoral en las elecciones a los consejos insulares es la isla respectiva.

De este marco normativo se desprenden, ciertamente, unas singularidades del municipio de Formentera (también isla en sentido jurídico), como por ejemplo que se superponen o se asimilan los entes municipal e insular, el Ayuntamiento y el Consejo Insular, ya que la composición de esta última corporación resulta claramente de las elecciones municipales al Ayuntamiento de Formentera. Ahora bien, ello no produce consecuencias jurídicas que no estén previstas o amparadas en la legislación, emanada del Estado (la legislación básica según el artículo 68 del EAIB) o de la Comunidad Autónoma (la potestad legislativa específica para regular los consejos insulares como forma propia del sistema autonómico balear, de acuerdo con el artículo 61.3 del EAIB en la lectura dada por la Sentencia 132/2012 del Tribunal Constitucional, aportada por el Consejo Insular de Formentera).
Ciertamente, Formentera es singular y así lo reconoce el Estatuto de Autonomía y de manera especial la disposición transitoria de la Ley 6/2007 y la Ley electoral, como queda reflejado más arriba. Ahora bien, la traducción organizativa de esta singularidad sólo podrá venir definida por la legislación básica del Estado y por la legislación autonómica, del modo previsto en el artículo 63.2 del EAIB:
2. En el caso del Consejo Insular de Formentera, que será integrado por los regidores del Ayuntamiento de Formentera, no será preceptiva la existencia de consejo ejecutivo. La Ley de Consejos Insulares o una ley específica podrá establecer, en su caso, singularidades de régimen jurídico y de organización propias para el Consejo Insular de Formentera.

Esta capacidad del legislador autonómico, siempre que no infrinja la autonomía local, la ha reconocido expresamente el Tribunal Constitucional en la Sentencia 132/2012, a propósito de la Ley balear 8/2000, cuando establece:
A fin de dar adecuada respuesta al problema suscitado en este proceso constitucional debemos reiterar que, como hemos recordado en el fundamento jurídico anterior, la proclamación constitucional de la autonomía sirve, principalmente, al propósito de garantizar el autogobierno de la comunidad local en los asuntos que le afecten. Es por ello que puede hablarse —como ya hiciéramos en las SSTC 159/2001, de 5 de julio, FJ 5; y 240/2006, de 20 de julio, FJ 4— de la similitud de la noción de autonomía local elaborada por este Tribunal desde la temprana STC 32/1981, de 28 de julio, con la acogida en la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985, y ratificada por España mediante Instrumento de 20 de enero de 1988, cuyo apartado primero define aquélla como “el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.
El carácter representativo de los órganos a los que corresponde la dirección política de los entes locales constituye una exigencia inherente a este concepto de autonomía local. Una exigencia que, en el plano normativo, se traduce en la atribución constitucional del gobierno y administración municipal a alcaldes y concejales electos (art. 140 CE) y del gobierno de las provincias a corporaciones “de carácter representativo” (art. 141.2 CE). Por otro lado, esta misma exigencia es compatible con la existencia, en el seno de esos entes locales, de órganos cuya integración no se encuentre enteramente reservada a los miembros electos de la corporación, al primar en ellos el perfil ejecutivo. […]
Cierto es que la ley controvertida en este proceso constitucional no reserva la condición de miembros del órgano colegiado —consejo ejecutivo— ni la titularidad de los órganos unipersonales —direcciones insulares y secretarías técnicas— a los miembros electos del consejo insular [art. 15.1 a)]. Pero esta particularidad del régimen de los consejos insulares ni contradice la legislación básica sobre administración local, ni comporta, por las razones ya apuntadas, una vulneración de la autonomía local concretada en el autogobierno de la entidad local —aquí, la isla— a través de corporaciones de carácter representativo (arts. 137, 140 y 141.4 CE).
En efecto, conviene ante todo advertir que la opción legislativa que resulta de diversos preceptos de la Ley 8/2000, según la cual no es preciso que los miembros o titulares de esos órganos ejecutivos de los consejos insulares a los que se refiere el Abogado del Estado —consejos ejecutivos, direcciones insulares y secretarías técnicas— tengan la condición de electos, no contraviene la legislación básica en materia de régimen local. De acuerdo con el mandato constitucional de asegurar que en los archipiélagos las islas tengan su administración propia “en forma de Cabildos o Consejos” (art. 141.4 CE), el art. 41.3 LBRL determina expresamente que los consejos insulares de las Islas Baleares (y en parecidos términos se pronuncia el art. 41.1 LBRL respecto de los cabildos insulares canarios) “a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.

Finalmente, y respecto al fondo del asunto (sin perjuicio de considerar que no existe legitimación, no obstante, se trata el fondo), aparece el mismo versado en la Consideración Jurídica Quinta. Adelantamos que según el Consejo Consultivo balear no se vulnera la autonomía local de Formentera, en esta concreta cuestión de los límites de las retribuciones de sus corporativos, todo ello del modo siguiente [la traducción es nuestra]:
«Quinta
El objeto y la fundamentación del conflicto propuesto
por el Consejo Insular de Formentera
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional diferencia con marcadas características el conflicto constitucional en defensa de la autonomía local (que no tiene reconocimiento constitucional expreso y cuyo encaje constitucional ha sido criticado con argumentos serios por la doctrina) de los conflictos de competencia entre el Estado y las comunidades autónomas o de los de las comunidades autónomas entre ellas (artículo 161.1.c de la CE) y del recurso de inconstitucionalidad (artículo 161.1.a de la CE).
Una de estas características la constituye la fundamentación de la acción, el objeto de discusión y el debate ante el Tribunal Constitucional, es decir, la garantía o la protección jurídica que fundamenta todo conflicto en defensa de la autonomía local. En efecto, en el conflicto en defensa de la autonomía local el legislador —de acuerdo con la CEAL— deposita en el Tribunal Constitucional la garantía de la autonomía local, garantía institucional que se encuentra con perfiles más bien difusos en la Constitución. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 240/2006, la Ley Orgánica 7/1999 “no contiene ningún precepto relativo al parámetro de control que debe aplicarse en los conflictos en defensa de la autonomía local, aun cuando el correspondiente canon o criterio valorativo puede ser deducido de la doctrina jurisprudencial contenida en las resoluciones en las que este Tribunal ha abordado el alcance de la garantía que la Constitución otorga a la autonomía municipal y provincial (arts. 137, 140, 141, 142 CE) [FJ 8]”; de aquí los intentos de establecer las líneas maestras de esta garantía constitucional de la autonomía local, núcleo inexpugnable al que todo conflicto en defensa de autonomía local tiene que atender. […]
En resumidas cuentas, la autonomía local constitucionalmente reconocida encuentra las líneas maestras en el respeto del legislador —sea estatal o autonómico— o en la imposibilidad de que vacíe de contenido los rasgos esenciales del autogobierno de entidades locales, de forma que se puedan reconocer como tales entes. De otra manera, la Sentencia 103/2013 del Tribunal Constitucional enseña:
La garantía constitucional de la autonomía local requiere que se dote a las entidades locales de una autonomía o capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes [FJ 6].

En otras palabras, el objeto del conflicto, la inconstitucionalidad de algunos preceptos legales, sólo es la garantía institucional de la autonomía local que, hipotéticamente, puede verse vulnerada por una ley del Estado o de la Comunidad Autónoma, y no puede abordarse, mediante este conflicto, ni la inconstitucionalidad de la ley por contravención de otras garantías constitucionales ni la supuesta infracción del orden constitucional de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (ex artículo 149.1 de la CE).
Así, puede concluirse que el objeto del conflicto constitucional presente se encuentra limitado a la autonomía local del Consejo Insular de Formentera, y no se puede plantear —aunque sea tangencialmente— la posible infracción de las competencias que, en materia de régimen local o insular, tiene la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
Llegados a este punto, el Consejo Consultivo considera que no se desprende ninguna limitación sustancial a la autonomía local del Consejo Insular de Formentera del establecimiento de unos topes o cuantías límite máximos de retribuciones de los miembros de la corporación en función de determinados criterios, principalmente el de población, criterio perfectamente adecuado a la Constitución. Dicho de otro modo, no altera el carácter de este Consejo Insular de ente de autogobierno, no limita la representatividad de la corporación, ni la capacidad de autoorganización, ni las competencias ejercidas, ni las facultades o potestades claramente mantenidas en la legislación básica del Estado y en la legislación autonómica.
En primer lugar, hay que afianzar la idea de que se trata de una medida general, obligatoria para todas las entidades locales, para racionalizar la organización y los gastos de estas entidades. No en balde la Ley 27/2013, mencionada, se dicta al amparo de los apartados 14 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución, es decir, el Estado ha invocado competencias de régimen jurídico común de las administraciones públicas y también de régimen de la hacienda pública. Además, está en suspenso esta medida con carácter transitorio al menos en las corporaciones que reúnan una serie de condiciones económicas, criterio que resulta también conforme a la Constitución (no se puede dejar de recordar aquí la importancia del principio de estabilidad presupuestaria que se ha reafirmado de manera especial en el artículo 135 de la Constitución, reformado en el 2010).
En segundo lugar, la fijación de las cuantías efectivas de retribuciones queda para concretar y detallar por cada corporación de acuerdo con su autoorganización y de conformidad con los principios de buen gobierno y transparencia. Por lo tanto, estamos ante un régimen común a todo el territorio español de retribuciones de los miembros de las corporaciones locales (con especialidades que el legislador opta por regular y que tienen una justificación constitucional). Limitaciones de este tipo las hay en la legislación básica del Estado y en la autonómica, sin que se haya invocado la vulneración de la autonomía local, ya que no alteran la recognoscibilidad del carácter de ente de autogobierno de estas corporaciones. Por ejemplo, basta aludir a las disposiciones emanadas de la misma Ley 27/2013, en la reforma del artículo 75 ter de la LRBRL, relativo a la “Limitación en el número de los cargos públicos de las Entidades Locales con dedicación exclusiva”, norma sobre la que el Consejo Insular que promueve ahora el conflicto no ha hecho ninguna alegación.
En tercer lugar, se cumple estrictamente el artículo 7 de la Carta Europea de Autonomía Local, que establece, en línea de principio, las condiciones de ejercicio de las responsabilidades —políticas, podríamos añadir— de los representantes locales, cuando dispone:
Debe permitir la compensación financiera adecuada a los gastos causados con motivo del ejercicio de su mandato, así como, si llega el caso, la compensación financiera de los beneficios perdidos o una remuneración del trabajo desempeñado y la cobertura social correspondiente.

Este principio que dispone la “remuneración del trabajo desempeñado” se respeta, sin duda, con la fijación de unos límites —que en definitiva se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado— a las retribuciones de los miembros de las corporaciones locales, límites que actúan de tope o máximo de la remuneración, que, lógicamente, se relacionan con la población y que no impiden una retribución adecuada de las funciones desarrolladas por los miembros de la corporación.
Por otra parte, es evidente que el Consejo Consultivo no puede entrar en el debate de la concreta limitación retributiva (50.000 euros en el caso de corporaciones locales de hasta 20.000 habitantes, como Formentera) y de su adecuación a la singularidad de Formentera. Este no es un debate propio de la defensa de la autonomía local sino de la organización local, relacionado con el desarrollo de las tareas propias de los miembros de la corporación con dedicación exclusiva, la valoración de esta dedicación y las condiciones de «prestación» de estas funciones. En definitiva, un conglomerado de cuestiones que, principalmente, son extrajurídicas y no afectan a la autonomía local de Formentera (el mismo debate se podría plantear en cada municipio o en el resto de islas), sino que son consideraciones más propias de la ciencia política y de la Administración.
A fortiori, el Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, precisamente en el Dictamen 8/2004, aportado por el Consejo Insular de Formentera para sustentar sus razonamientos, afirma en el apartado 12 del fundamento jurídico tercero:
Hecha esta aclaración, corresponde empezar nuestro examen de constitucionalidad y estatutariedad del artículo 75 bis LRBRL analizando las dudas que se plantean en relación con la posible vulneración de la autonomía local. Y debemos hacerlo constatando que, por la propia naturaleza de la previsión normativa que contiene, afecta a la capacidad de las entidades locales para decidir la retribución de aquellos que han sido elegidos democráticamente como representantes públicos, lo que, al mismo tiempo, puede relacionarse con la potestad de autoorganización de los municipios. Sin embargo, no advertimos que se trate de una afectación que llegue al punto de producir una vulneración de la autonomía local en los términos en que ha quedado definida en el fundamento jurídico segundo, puesto que la fijación de límites o topes a las retribuciones difícilmente puede concebirse como una merma en el derecho de las entidades locales a participar a través de sus órganos propios en el gobierno y la administración de todos los asuntos que le corresponden, ni tampoco como una reducción de su capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. […]
Ciertamente, tanto el artículo 75 bis LRBRL como el artículo 13.4 RD 2568/1986 han ido dotando las corporaciones locales de un margen de libertad para remunerar a sus miembros, pero esta libertad no puede entenderse como absoluta, sino que queda limitada a los términos que determinen las normas jurídicas de carácter general (así lo ha entendido, también, la jurisprudencia ordinaria —STS de 20 de diciembre de 1999—, en relación con la aplicación de los límites legales a las dietas de la Administración local).
Hasta la regulación que ahora es objeto de nuestro Dictamen, no existía ninguna norma que limitara estas retribuciones y, por tanto, se tenía en cuenta el criterio según el cual era bastante con que quedara garantizada la suficiencia financiera y la estabilidad presupuestaria. […]
Con respecto a la posible vulneración de la autonomía local, cabe decir que, siendo cierto que el estatuto de los cargos electos forma parte de la potestad de organización de cada entidad local, entendemos que la predeterminación legal de los que pueden tener dedicación exclusiva no vulnera el núcleo esencial de la autonomía local que hace reconocible a esta institución. Ahora bien, como hemos indicado respecto del artículo 75 bis, la triple competencia normativa que incide en la materia organizativa local debería permitir un último margen de actuación a los entes locales territoriales en este ámbito con el fin de hacer efectivas sus necesidades concretas.

El Consejo Consultivo de las Illes Balears comparte las reflexiones precedentes, sostenidas por el Consejo catalán. Por otra parte, no entramos a examinar —porque no es objeto de este dictamen— la posible infracción del orden constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
En definitiva, el Consejo Consultivo, a pesar del notable esfuerzo dialéctico del Consejo Insular de Formentera para fundamentar el conflicto en defensa de la autonomía local, no puede sino concluir que el conflicto preparado no se puede sostener con referencia a las garantías constitucionales por las que está previsto este proceso constitucional. En primer lugar, por falta de la legitimación subjetiva según el artículo 75 ter.1 de la LOTC (de acuerdo con la consideración jurídica tercera). En segundo lugar, como cuestión de fondo, porque no se puede sustentar que los preceptos impugnados (relativos a las limitaciones de retribuciones de los miembros de corporaciones locales) atenten contra la autonomía local, de conformidad con la Constitución y las leyes (tal como se explica en esta consideración jurídica quinta)».

XIV. ¿Reconocimiento de la singularidad del Consell Insular de Formentera por parte del Tribunal Constitucional? Los Autos de 7 de octubre y 6 de noviembre de 2014
Una vez que se contaba con el versado Dictamen del Consejo Consultivo de las Illes Balears —preceptivo, pero no vinculante— con arreglo a la LOTC, se interpuso el pasado 10 de julio de 2014 (precisamente 7 años justos después de la constitución del Consell Insular de Formentera, el 10 de julio de 2007), la correspondiente demanda, redactada por quien esto escribe, ante el Tribunal Constitucional en ese conflicto en defensa de la autonomía local, y que había sido acordado por el Pleno del Consell Insular de Formentera el 28 de marzo de 2014, contra los preceptos antes citados —de la LBRL y de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014.
El parecer del Pleno del Tribunal Constitucional ha sido —y ya lo adelantamos—, el de inadmitir a trámite, por unanimidad, el conflicto, sobre la base del art. 75 quinquies, 1º LOTC, todo ello mediante Auto 236/2014, de 7 de octubre (asunto 4570-2014), por falta de completa legitimación.
Y, por el interés de la cuestión, a propósito de la naturaleza singular de Formentera, se reproducen a continuación parte de los Antecedentes y de los Fundamentos Jurídicos.

Respecto a los Antecedentes, dice así:
«Único.
[…]
El escrito de interposición del conflicto comienza con una extensa referencia a lo que califica como peculiaridad del Consejo Insular de Formentera en la medida en que reuniría la triple condición de institución de autogobierno de la Comunidad Autónoma, entidad municipal (pues toda la isla es un único municipio) y entidad insular. Esa triple condición y, especialmente las dos últimas, hacen que se trate de un caso único en el derecho público español justificativa de un necesario tratamiento diferenciado. Esa premisa informa la totalidad de los motivos alegados en el conflicto, pues de esa especialidad deduce varias consecuencias; en concreto, en lo que ahora importa, la necesidad de lo que se califica como “debida dignidad retributiva que corresponde a los corporativos que la integran, por la alta responsabilidad político-administrativa que comporta la institución peculiar que gestionan”. De hecho la queja que se formula se relaciona con lo que se califica como “una discriminación flagrante, por tratamiento indebido e indiferenciado, de los corporativos de nuestra institución, en lo que afecta a sus retribuciones”. Tales limitaciones retributivas serían contrarias a la autonomía de Formentera, garantizada por el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (en adelante, EAIB) y por la Constitución Española. Se vulnerarían, dada la arbitrariedad que se reprocha a la regulación impugnada, los arts. 137, 140 y 141.4 CE, en cuanto que el legislador estatal no habría atendido a las peculiares características del Consejo Insular de Formentera. También se alega que el nuevo art. 75 bis LBRL incurre en incoherencias internas que perjudican la autonomía local de Formentera, por cuanto no se atiende a sus peculiaridades ni se permite la intervención del legislador autonómico, pese a tratarse de una institución autonómica, por cuanto la consecuencia de la regulación es que se hace de peor condición la conceptuación de Formentera como isla que como municipio.
En otro orden de cuestiones el escrito de promoción del conflicto indica que la regulación impugnada vulnera el art. 23 CE, el art. 15 EAIB y la Carta europea de autonomía local, volviendo a insistir en la idea ya expresada con anterioridad acerca de la necesidad de que Formentera recibiera un tratamiento diferenciado y ajustado a sus peculiaridades. Falta de tratamiento diferenciado que también afectaría a la propia autonomía del Consejo Insular respecto a su organización interna y a la forma de ejercer sus competencias. Igualmente se vulneraría la autonomía de gasto del consejo insular que incluiría la determinación de las retribuciones de sus miembros teniendo en cuenta las responsabilidades asumidas y gestionadas, pues entiende que se da una equivalencia de responsabilidades entre los órganos superiores de la Comunidad Autónoma y los órganos de los consejos insulares que debería conducir a una equiparación de retribuciones, en la medida en que participan del poder ejecutivo autonómico. Finalmente se alega la vulneración de las competencias autonómicas sobre organización de las instituciones propias, organización de la Administración local y sobre régimen local. Vulneración del orden de distribución de competencias que también implicaría, de manera paralela, la del principio de autonomía local.
El escrito de interposición del conflicto dedica un segundo apartado a examinar la legitimación del Consejo Insular de Formentera para la interposición del conflicto, legitimación que ha sido negada por el Consejo Consultivo de las Illes Balears en su dictamen de 24 de mayo de 2014. Al respecto vuelve a aludir a lo que considera peculiar naturaleza de Formentera, lo que, a su juicio, determina la necesidad de “un tratamiento especial, diferenciado, distinto, propio, singularizado, como especial, diferenciado, distinto, propio y singularizado es su régimen jurídico”. Con ello se cumpliría, en tanto que situación excepcional, el supuesto del art. 75.ter.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en relación con la disposición adicional tercera.1 LOTC, en el sentido de que la isla de Formentera sería destinataria única de la norma, en la medida en que la misma le produce unos efectos negativos e irracionales, ya que ninguna otra entidad sufre la misma vulneración de la autonomía local. Defiende el Letrado del Consejo Insular de Formentera que la regla de legitimación acerca del destinatario único de la norma se ha de acomodar al caso concreto y tener en cuenta la diversidad de supuestos. Así, estima que ha de valorarse que “bajo la forma de un objeto general e indiferenciado para toda España (en el ejemplo de los municipios) o para las islas de menos de 25.000 habitantes (en el ejemplo de las islas de esta población) se está, por excepción, provocando una discriminación en toda regla, como ocurre con Formentera que, por ninguna vía, recibe el trato que el artículo 141.4 de la propia Constitución y el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears le garantizan, a causa de su naturaleza jurídica tan y tan particular”. En suma, lo que se defiende es que Formentera es el destinatario único de la ley en el sentido de destinatario único “de la arbitrariedad, desconsideración y trato discriminatorio por indiferenciación patente de la ley”. Igualmente la legitimación de Formentera se defiende citando el Voto particular a la STC 240/2006, que reconoció la legitimación de Ceuta y Melilla para la interposición de un conflicto en defensa de la autonomía local, en el que se argumenta la necesidad de no tratar a Ceuta y Melilla como entes locales para una mejor protección de las competencias estatutarias no municipales de ambas. Un tercer argumento a favor de la legitimación de Formentera vendría dado por la aplicación de la doctrina acerca de la discriminación por indiferenciación en relación con la protección de la autonomía local, en la medida en que se ha incumplido la necesidad de dar un trato específico y único a Formentera en atención a su naturaleza jurídica singular. En suma, a juicio del promotor del conflicto, concurre la legitimación exigida por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por cuanto el desconocimiento por las normas impugnadas de la especialidad de Formentera, en relación al régimen retributivo de los corporativos que la representan, le confiere, en atención a esa singularidad jurídica, la legitimación exigida por el art. 75.ter.1 a) LOTC en relación con la disposición adicional tercera.1 LOTC. Además el tratamiento que la norma otorga a Formentera, en el que abstractamente aparecería como municipio y como isla tiene un resultado concreto en relación con el citado régimen retributivo manifiestamente ilógico, irracional y arbitrario haciendo de peor condición su naturaleza de isla, frente a la de municipio. Asimismo, la inexistencia de otra entidad similar hace que sea Formentera la única que sufre los efectos lesivos, discriminatorios e irracionales de la norma.»

Respecto a los Fundamentos Jurídicos, nos interesan los puntos siguientes:
«1 […] El conflicto se fundamenta en la consideración de que la regulación cuestionada, en cuanto que introduce límites al régimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales determinados en función de la población, vulnera la autonomía local del Consejo Insular de Formentera, por cuanto no tendría en cuenta su peculiar configuración institucional que hubiera obligado al establecimiento de un régimen específico y singular.
El art. 75.quinquies de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) dispone que “planteado el conflicto, el Tribunal podrá acordar, mediante Auto motivado, la inadmisión por falta de legitimación u otros requisitos exigibles y no subsanables o cuando estuviere notoriamente infundada la controversia suscitada”. El objeto de esta resolución es valorar si el Consejo Insular de Formentera satisface los requisitos necesarios para la interposición del conflicto.
2. La legitimación exigible para plantear el conflicto en defensa de la autonomía local, primero de los requisitos insubsanables a que hace referencia el art. 75.quinquies LOTC, se encuentra regulada en el art. 75.ter.1 LOTC, que la atribuye a los municipios y provincias en que la Ley resulte aplicable, pudiendo aquellos entes locales hacerlo aisladamente o en forma conjunta (en este último caso con exigencia, además, de que dichos municipios o provincias representen una determinada mayoría y unos determinados porcentajes de la población correspondiente al ámbito de aplicación de la Ley). Ambas previsiones han de ponerse en relación con la disposición adicional tercera.1 LOTC, según la cual “las referencias a las provincias contenidas en esta Ley se entenderán realizadas a las islas en las Comunidades Autónomas de las Illes Balears y Canarias”.
El Consejo Insular de Formentera promueve el conflicto por considerarse destinatario único de las normas que impugna, por lo que debemos valorar si satisface el requisito de legitimación exigido en el art. 75.ter.1 a) y disposición adicional tercera LOTC.
A tal fin, procede reproducir, en los aspectos concretamente cuestionados, el art. 75 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL), introducido por el artículo primero, apartado 18 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local y la disposición adicional nonagésima de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2014 en la redacción dada por el art. 11.tres del Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte.
El art. 75 bis LBRL, intitulado “Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio de las Entidades Locales” dispone:
“1. Los miembros de las Corporaciones Locales serán retribuidos por el ejercicio de su cargo en los términos establecidos en el artículo anterior. Los Presupuestos Generales del Estado determinarán, anualmente, el límite máximo total que pueden percibir los miembros de las Corporaciones Locales por todos los conceptos retributivos y asistencias, excluidos los trienios a los que en su caso tengan derecho aquellos funcionarios de carrera que se encuentren en situación de servicios especiales, atendiendo entre otros criterios a la naturaleza de la Corporación local y a su población según la siguiente tabla: […]
Habitantes Referencia
10.001 a 20.000 Secretario de Estado -50 por 100.
2. […] En el caso de los Cabildos y Consejos Insulares, sus Presidentes tendrán un límite máximo por todos los conceptos retributivos y asistencias referenciado a la retribución del tramo correspondiente al Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada de su provincia, según la siguiente tabla: […]

Habitantes Referencia
0 a 25.000 50 por 100 del Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada de su provincia.”

Por su parte, la disposición adicional nonagésima de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2014, bajo el título “Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales”, establece lo siguiente:
“De conformidad con lo previsto en el artículo 75 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, según la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y considerando lo dispuesto en el artículo 22 de la presente ley, el límite máximo total que pueden percibir los miembros de las Corporaciones Locales por todos los conceptos retributivos y asistencias, excluidos los trienios a los que, en su caso, tengan derecho aquellos funcionarios de carrera que se encuentren en situación de servicios especiales, será el que se recoge a continuación, atendiendo a su población: […]
Habitantes Referencia
10.001 a 20.000 50.000 euros.”

3. Como ya se ha expuesto en los antecedentes, el escrito de interposición del conflicto parte de la premisa de que la legitimación del Consejo Insular de Formentera encontraría fundamento en el art. 75.ter.1 a) LOTC en relación con la disposición adicional tercera.1 LOTC, en el sentido de que la isla de Formentera sería destinataria única de las dos normas, por cuanto que le producen unos efectos que, entre otros epítetos, se califican como negativos e irracionales respecto a las retribuciones de los integrantes de la corporación. Efectos que, en razón de la doble naturaleza de órgano de gobierno municipal e insular del Consejo Insular de Formentera, no se producirían en ninguna otra entidad local de España. En suma, el Consejo Insular de Formentera promueve el conflicto de modo individualizado, en su calidad de isla con personalidad jurídica y administración insular propias, dada la creación del mencionado Consejo Insular por la reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (EAIB) llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero.
Por ello, para que el conflicto pueda entenderse adecuadamente promovido debe satisfacerse el requisito del apartado a) del citado art. 75.ter.1 LOTC, en relación con la disposición adicional tercera.1 LOTC, que prevén la legitimación de la isla que sea destinataria única de la Ley. Para comprobar su concurrencia es obligado atenerse a la doctrina del Tribunal en torno al entendimiento de la expresión “destinatario único” que emplea el art. 75.ter.1 a) LOTC.
La STC 121/2012, de 5 de junio, FJ 3, define el concepto de destinatario único en los términos siguientes: “El supuesto contemplado en este precepto de nuestra Ley Orgánica se refiere al municipio o provincia que sea destinatario único de la ley, expresión que no puede considerarse equivalente o exactamente coincidente con las denominadas leyes singulares o leyes de caso único. Ya hemos definido este último tipo de normas como ‘aquellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro’ (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10; en el mismo sentido, ATC 291/1997, de 22 de julio). Por el contrario, el caso contemplado en el art. 75 ter.1 a) LOTC no puede ser definido en tan estrictos términos, sino que bastará, a efectos de entender satisfecho lo previsto en el mismo, con que la norma resulte aplicable exclusivamente a ese concreto municipio o provincia, hallándonos en el supuesto contemplado por nuestra Ley Orgánica cuando de la norma en cuestión resulte claro que, desde el punto de vista material, se encuentra dirigida a regular la situación de un solo sujeto, que resulta ser el único al que, en realidad, resultaría aplicable la ley o el precepto cuestionado”. Por su parte, conforme a la STC 37/2014, de 11 de marzo, FJ 2, este concepto de destinatario único de la ley “debe ser determinado caso por caso, a partir del ámbito territorial de la disposición legal presuntamente vulneradora de la autonomía local y de su contenido material.”
4. El objeto del presente conflicto viene dado por las limitaciones retributivas que los dos preceptos impugnados imponen a los miembros del Consejo Insular de Formentera, integrado por los regidores del ayuntamiento de Formentera (art. 63.2 EAIB), y la queja que se suscita gira en torno a la omisión en la que habrían incurrido las normas discutidas al no contemplar lo que se considera situación peculiar de Formentera, derivada de su doble naturaleza de entidad municipal e insular. Sin embargo, tal como pone de manifiesto el Consejo Consultivo de las Illes Balears en el dictamen que consta en los autos, las dos normas objeto del presente conflicto son, en realidad, aplicables a la generalidad de los entes locales de toda España.
En efecto, es evidente que las limitaciones retributivas ya transcritas, fijadas en el apartado 1 del art. 75 bis LBRL y en la disposición adicional nonagésima de la Ley 22/2013, se aplican a todas las corporaciones locales de entre 10.000 y 20.000 habitantes, sin que, a estos efectos sea relevante la condición insular de Formentera, pues, ni aun teniendo en cuenta esa condición insular, sería destinataria única de la norma ya que hay otros dos entes locales que cumplen esa condición por encontrarse en el mismo tramo de población (los cabildos de La Gomera y El Hierro). Por su parte, la limitación del apartado 2, párrafo 2, del art. 75 bis LBRL, se aplica a todos los cabildos y consejos insulares, de modo que es también patente que se trata de una norma que no tiene un destinatario único en el sentido exigido por la doctrina constitucional.
El promotor del conflicto parece confundir en su planteamiento el plano del indudable carácter general de las normas que impugna con el de los efectos que las mismas producen en su aplicación a Formentera, en cuanto, según afirma, único municipio-isla del Estado español. Que es ese el planteamiento del recurrente se constata por el hecho de que lo reclamado de forma reiterada a lo largo del extenso escrito de interposición es una suerte de discriminación por indiferenciación en la medida en que la vulneración que se denuncia se centra en la inexistencia de una regulación singular o específica para el caso de Formentera. Sin embargo, la ausencia en las normas que impugna de esa regulación especial es una cuestión completamente distinta al carácter de las normas impugnadas, pues tanto de su ámbito territorial de aplicación, referido a toda España o, en su caso, a todas las islas, como de su contenido, el establecimiento de límites retributivos para los miembros de todas las corporaciones locales y de los presidentes de todos los cabildos y consejos insulares, se desprende sin dificultad que se trata de normas que no pueden ser calificadas como de “destinatario único”, en el sentido que a esa expresión le ha dado la doctrina del Tribunal, pues bien se aplican a todas las corporaciones locales con una población entre 10.000 y 20.000 habitantes, bien a todos los cabildos y consejos insulares con una población de entre 0 y 25.000 habitantes. Así, la conclusión no puede ser otra que considerar que el contenido de las reglas cuestionadas por el Consejo Insular de Formentera no le conciernen exclusivamente.
Por tanto, el Consejo Insular de Formentera, al no ser el único destinatario de la regulación contenida en los preceptos que impugna, carece, por sí solo, de legitimación para interponer el presente conflicto en defensa de la autonomía local, por lo que, con arreglo a lo dispuesto en el art. 75.quinque.1 LOTC, procede declarar la inadmisión del presente conflicto por este motivo.
5. Al no cumplirse el requisito exigido por el art. 75.ter.1 a) LOTC en relación con la disposición adicional tercera.1 LOTC para promover el conflicto en defensa de la autonomía local, resulta, además, innecesaria cualquier otra consideración sobre la promoción de un único conflicto contra dos normas (posibilidad, no obstante admitida en la STC 121/2012, de 5 de junio, FJ 4) así como respecto a su planteamiento en el plazo exigido por el art. 75.quater.2 LOTC».

Contra el anterior Auto, se interpuso el correspondiente recurso de súplica. En el mismo se argumentó que se consideraba que sí tenía legitimación Formentera por estar, se dijo, «en una posición singular frente a las normas impugnadas, de tal manera que desde el punto de vista material es la única entidad local a la que aquéllas le son aplicables conjuntamente».
Asimismo se señaló que «Formentera es una entidad territorial singular y única en el conjunto del Derecho Público balear y de todo el Derecho Público español. Y efectivamente de esa singularidad y la falta de acomodamiento de la misma en las normas impugnadas [cabía] entender […] que se produce una discriminación por indiferenciación».
También se dijo que «estamos ante lo que son fundamentos que operan doblemente en el ámbito material de la autonomía local y en el ámbito formal de la legitimación para interponer el conflicto».
Y lo que se sostuvo en el escrito de demanda y en el recurso de súplica se reiteró «es que no existe otra entidad local comparable al Consell Insular de Formentera en todo el territorio español, lo cual por definición supone que la incidencia de las disposiciones legales sobre su autonomía local es singular y no comprable a ningún otro caso».
Así, se adujo que «cuando se degrada al Consell Insular, que es una institución de naturaleza supramunicipal (además de autonómica) que engloba el Ayuntamiento de la isla, por debajo de la condición que tendría si fuera solamente un Ayuntamiento se entra incuestionablemente en terreno de vulneración de la autonomía local en el sentido de salvaguardar la reconocibilidad de la institución».
Respecto a la legitimación formal del Consell Insular de Formentera, se señaló que «la cuestión se plantea tanto en el escrito de interposición como por el Auto recurrido en los estrictos términos de la doctrina sentada por la Sentencia 121/2012, de 5 de junio de 2012 (BOE 159, de 4 de julio de 2012). En definitiva:
El supuesto contemplado en este precepto de nuestra Ley Orgánica se refiere al municipio o provincia que sea el destinatario único de la Ley, expresión que no puede considerarse equivalente o exactamente coincidente con las denominadas leyes singulares o leyes de caso único. Ya hemos definido este último tipo de normas como “aquellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro” (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10; en el mismo sentido, ATC 291/1997, de 22 de julio). Por el contrario, el caso contemplado en el art. 75 ter.1 a) LOTC no puede ser definido en tan estrictos términos, sino que bastará, a efectos de entender satisfecho lo previsto en el mismo, con que la norma resulte aplicable exclusivamente a ese concreto municipio o provincia, hallándonos en el supuesto contemplado en nuestra Ley Orgánica cuando de la norma en cuestión resulte claro que, desde el punto de vista material, se encuentra dirigida a regular la situación de un solo sujeto, que resulta ser el único al que, en realidad, resultaría aplicable la ley o el precepto cuestionado.»

Sin embargo, nos detuvimos a examinar más en detalle «qué condiciones de legitimación se exigen y qué condiciones no se exigen» y se argumentó de este modo:
«– Como advierte de entrada el citado fundamento jurídico, no se trata de que la condición de “destinatario único” derive de una ley singular o caso único. Es decir, no es necesario que dicha condición sea explícita. Ello no es el caso ni es objeto de controversia.
– Además, dicho concepto debe ser interpretado desde el punto de vista material y no formal. Es decir, que la condición de “destinatario único” deriva del contenido de la ley o de como se aplique el mismo y no exclusivamente de su forma.
– Por lo anterior, tampoco exige la referida interpretación del art. 75.ter.1 de la LOTC que la legitimación por la entidad local que se considere “destinatario único” se derive de la literalidad de la ley. En consecuencia, cabe entender que hay que tener en cuenta tanto lo que la ley dice como lo que no dice.
– Ni siquiera se deriva de la definición jurisprudencial de lo que debe considerarse como “destinatario único” que ello deba responder a una intencionalidad del legislador, o que sea necesario deducir una voluntad más o menos oculta o implícita en el texto de la ley o más o menos declarada en su tramitación.
– Está implícito en lo anterior que la legitimación no puede ser meramente formal, pues solo con la interpretación de la ley y el análisis de sus efectos se puede llegar a la conclusión de que solo afecta a una única entidad local.
– Por último [se indicó que] entiende la jurisprudencia que la singularidad debe, en principio, estar en el contenido de la ley y no en la realidad que regula. Es decir, que la condición del destinatario no puede ser criterio definitivo para juzgar contraria a la autonomía local (y por tanto la Constitución) un texto suficientemente general o neutro de la ley».

Por tanto, se consideró que concurría «la circunstancia única y singular de que al Consell Insular de Formentera le son aplicables dos preceptos distintos de la Ley: el dirigido a los municipios y el dirigido a los consejos insulares. Ningún otro de los 8.117 municipios es también al mismo tiempo, indistintamente, un consejo insular o una entidad local de otra categoría de las reguladas en la ley. Es decir, que Formentera es la única corporación local a la que le es de aplicación la Ley en el mismo sentido y con el mismo contenido: dos regulaciones vigentes de las retribuciones que de forma conjunta son aplicables solamente en este caso, porque en ningún otro ayuntamiento concurre además la condición de isla o de provincia».
Y se invocó, a este respecto, el artículo 3.1 CC. Y ello por cuanto «a todas luces el art. 75.ter de la LOTC pretende limitar al máximo los sujetos legitimados para interponer el conflicto en defensa de la autonomía local sin dejar no obstante desamparada a ninguna corporación local, de tal forma que la norma permita el recurso al Tribunal Constitucional cuando ello esté justificado pero no ampare la formulación de una multiplicidad de conflictos competenciales con el mismo objeto».
Además nos preguntamos si «la admisión del presente conflicto en defensa de la autonomía local instado por el Consell Insular de Formentera supondría una desviación respecto de la finalidad del art. 75.ter de la LOTC, o si por el contrario sería perfectamente coherente con su interpretación teleológica».
Y la respuesta era clara: «Estimar la legitimación (revocando el Auto de inadmisión) sería compatible y consistente con el espíritu y la letra de la ley».
Más importante aún, se entendía que «al admitir la legitimación del Consell Insular de Formentera no se estaría ni vulnerando ni modificando el criterio jurisprudencial hasta ahora mantenido por el Tribunal Constitucional. Y por ello en ningún caso se estaría creando un precedente o abriendo una vía para la interposición de conflictos en defensa de la autonomía local hasta ahora no admitidos».
En cuanto al fondo, se atacó la consideración del TC en el sentido de no aceptar lo que decía, a propósito de: «El contenido de las reglas cuestionadas por el Consejo Insular de Formentera no le conciernen exclusivamente».
Y se consideró que dicha afirmación se debía poner en relación con el límite retributivo establecido para «Cabildos y Consejos Insulares con una población entre 0 y 25.000 habitantes», y que el Tribunal mantenía que «hay otros dos entes locales que cumplen esa condición por encontrarse en el mismo tramo de población (los Cabildos de La Gomera y El Hierro)», y que con ella quedaba descartada la condición de destinatario único del Consell Insular de Formentera.
Frente a lo anterior, en la demanda y en el propio recurso de súplica se argumentó sobre «la falta de equivalencia entre los Cabildos canarios y los Consejos Insulares baleares y sus naturalezas jurídicas distintas y no comparables, a causa de lo establecido por los respectivos Estatutos de Autonomía».
Y, es más, se volvió «a incidir en que en el caso de Formentera el Estatuto de Autonomía de la Illes Balears ha creado una nueva figura que tiene varias naturalezas, y no sólo las propias de los Cabildos o de los Consejos Insulares de régimen general (Mallorca, Menorca y Eivissa)».
Además, y como fundamento importantísimo y literal, se explicó que resultaba «incontrovertido, por otra parte, que el de Formentera es el único Consejo Insular incluido en el tramo de población de 0 a 25.000 habitantes».
Y por ello también resultaba «legítimo plantearse y ello era de extraordinaria relevancia a los efectos de la legitimación del Consell Insular de Formentera […] si el 2º párrafo, apartado 2 del artículo 75 bis de LBRL, constituye una única regla o por el contrario debería entenderse a los efectos de su impugnación, como desglosable en dos reglas distintas».
Incluso se puso énfasis especial en preguntar qué ocurriría en «el caso de que la impugnación de dicho precepto se planteara por la vía del recurso directo de inconstitucionalidad interpuesto solamente por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears».
Pues bien, se entendió, al responder a esa pregunta que «dicho recurso no tendría tacha alguna respecto de su admisibilidad y podría plantear las mismas o distintas cuestiones de fondo sobre la naturaleza del Consell Insular de Formentera y lo justificado de los límites retributivos impuestos por el nuevo redactado de la LBRL».
Y que «también, obviamente, podría alegar la inconstitucionalidad del precepto por vulnerar las competencias autonómicas para regular sus propias instituciones (siendo indiscutible que el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears puede dar a los consejos insulares, y de hecho lo hace, naturaleza de instituciones autonómicas)». Razón por la cual eran «diversas las consideraciones que podrían llevar a estimar dicha impugnación, con lo cual debería en ese momento plantearse si procedía eliminar por completo el 2º párrafo del artículo 75 bis.2 de la LBRL o solamente su referencia a los consejos insulares».
Y llegados a dicho punto se entendió que existían «buenas razones para considerar que no debería anularse el precepto completo sino solamente la referencia a los consejos insulares».
Y que una de estas buenas razones «era la falta de impugnación de la Comunidad Autónoma de Canarias, legitimada en lo que se refiere a la defensa de sus competencias para regular las instituciones propias de aquel archipiélago».
De modo que se entendió, en nuestros argumentos, que la regla del 2º párrafo, apartado 2 del artículo 75 bis de la LBRL podía, a efectos impugnatorios «desglosarse en dos reglas —una para los Cabildos y otra para los Consejos insulares—», razón por la cual se colegía que «el Consell Insular de Formentera es destinatario único (en el sentido exigido por la doctrina constitucional) de la regla referida a los consejos insulares de menos de 25.000 habitantes».
Y ello obviamente conllevaba a la procedencia de estimar el recurso, admitiéndose la legitimación del Consell Insular de Formentera en dicho conflicto en defensa de la autonomía local.
Se consideró, también, que dicha discusión no era nada baladí por lo que implicaba. Y que, para darle una solución adecuada, no bastaba con ejercicios meramente teóricos o hipotéticos, sino que debía también plantearse una interpretación conforme a la Constitución de los preceptos impugnados. Y a este respecto, se hizo notar «la incongruencia entre el 2º párrafo del artículo 75 bis.2 de la LBRL y el art. 141.4 de la Carta Magna, pues el primero se refiere a “los Cabildos y Consejos Insulares” mientras que la segunda habla de “Cabildos o Consejos”».
De tal manera que se consideró que la dicción constitucional, cuya primacía interpretativa estaba y está fuera de toda duda, quería «recoger la posibilidad real ya en el año 1978 de que “Cabildos” y “Consejos Insulares” constituían dos categorías distintas de instituciones, no simples conceptos sinónimos».
Incluso esta conclusión reforzaba la necesidad de considerar el apartado 2º del artículo 75 bis.2 de la LBRL como «desglosable en dos reglas distintas a los efectos de su impugnación e impugnabilidad, derivándose de ello la legitimación del Consell Insular de Formentera».
Finalmente, y en relación con lo anteriormente dicho, se trajeron a colación los antecedentes mismos de la aprobación del Texto Constitucional. En ellos (Boletín Oficial de las Cortes —BOC— de 6 de octubre [Senado, núm. 157, pág. 3439], 13 de octubre [Senado, núm. 161, pág. 3571] y 28 de octubre de 1978 [Comisión Mixta Congreso-Senado, núm. 170, pág. 3725]) consta no solamente que el redactado del actual art. 141.4 adopta de forma consistente y no discutida el mismo contenido («Cabildos o Consejos», con «o» y no con «y») durante toda la tramitación, sino también que entonces ya se planteó que las corporaciones insulares pudieran «constituir estructura básica si llega a formar parte de una Comunidad Autónoma» (Dictamen aprobado por el Senado), modelo que finalmente ha sido el adoptado por el vigente EAIB, aunque dicho texto no fuera finalmente incorporado al redactado final literal de la Constitución.
En efecto, se hizo mención de ese antecedente, muy poco conocido, sobre el actual art. 141.4 CE que habla de Cabildos y también habla de Consejos Insulares, y que, salvo error, no he visto citado demasiado (o nunca). En concreto, se trata del texto —acabado de citar— que aprobó el Senado (BOC, Senado, núm. 157, de 6 de octubre de 1978), frente a lo que había aprobado el Congreso, y que luego en el texto final de la Constitución, como hemos dicho y es notorio, no prosperó en su literalidad expresa, tal como lo propuso la Comisión Mixta Congreso-Senado (entonces era el art. 140), con la siguiente redacción, completa:
«Artículo 140
[…]
4. En los archipiélagos, cada isla tendrá su administración propia en forma de Cabildos o Concejos, pudiendo constituir estructura básica si llega a formar parte de una Comunidad Autónoma».

Es decir, ya en el propio texto del Senado se preveía que Cabildos o Consejos, además de entes locales, fueran considerados estructura básica de la respectiva Comunidad Autónoma, si esta llegaba a ser, lo que ha ocurrido, en ambos casos, y que los Estatutos de Autonomía, confirman de una manera absoluta, incluso más el Estatuto balear (y más reciente aún la reforma, de 2007) que el canario (con la reforma de 1996).
El recurso de súplica se ha resuelto por el Pleno del TC en el Auto 277/2014, de 6 de noviembre de 2014, en el que se desestima el recurso y se confirma el Auto originario, en el sentido de que también habría que considerar concernidos por el asunto a los Cabildos de El Hierro y de La Gomera (que no interpusieron conflicto alguno), razón por la cual se cierra definitivamente el asunto, en el sentido de que, Formentera sola no tiene legitimación suficiente para interponer el conflicto en defensa de la autonomía local. Sin embargo, se señalan —de soslayo— algunas consideraciones sobre su naturaleza y régimen especial.

Los Antecedentes de este segundo Auto dicen así:
«2. El Pleno de este Tribunal, por Auto de 7 de octubre de 2014, acordó inadmitir a trámite el presente conflicto en defensa de la autonomía local (art. 75 quinquies.1 LOTC), por carecer el Consejo Insular de Formentera de legitimación para interponerlo al no cumplirse el requisito exigido por el art. 75 ter.1 a) LOTC en relación con la disposición adicional tercera.1 LOTC, en cuanto que no es el destinatario único de los preceptos que pretendía impugnar.
3. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 16 de octubre de 2014 el Procurador de los Tribunales don […], actuando en nombre y representación del Consejo Insular de Formentera, interpuso recurso de súplica contra el referido Auto de 7 de octubre de 2014, con la argumentación que a continuación se resume.
Tras sintetizar las razones de inadmisión del conflicto, indica que “el objeto del presente recurso será la de justificar que el Consell Insular de Formentera está en una posición singular frente a las normas impugnadas, de tal manera que desde el punto de vista material es la única entidad local a la que aquéllas le son aplicables conjuntamente”. Alude nuevamente a la singularidad institucional de Formentera como entidad territorial singular y única en el conjunto del derecho público español y a la queja de la discriminación por indiferenciación en la medida en que las normas impugnadas tienen una incidencia sobre su autonomía local no comparable a ningún otro caso.
Examina a continuación la doctrina de la STC 121/2012, de 5 de junio, entendiendo, a los efectos que ahora interesan, que no es necesario que el concepto “destinatario único” se derive de la literalidad de la ley, ni que ello deba responder a una intencionalidad del legislador. Añade que “está implícito en lo anterior que la legitimación no puede ser meramente formal, pues solo con la interpretación de la ley y el análisis de sus efectos se puede llegar a la conclusión de que solo afecta a una única entidad local” y por último afirma que “entiende la jurisprudencia que la singularidad debe, en principio, estar en el contenido de la ley y no en la realidad que regula. Es decir, que la condición del destinatario no puede ser criterio definitivo para juzgar contraria a la autonomía local (y, por tanto la Constitución) un texto suficientemente general o neutro de la ley”. Por todo lo anterior, concluye que “esta parte entiende que concurre la circunstancia única y singular de que al Consell Insular de Formentera le son aplicables dos preceptos distintos de la Ley: el dirigido a los municipios y el dirigido a los consejos insulares”. A lo anterior añade que la admisión a trámite del conflicto no supondría una desviación respecto de la finalidad del art. 75 ter LOTC ni se modificaría el criterio hasta ahora mantenido por el Tribunal Constitucional.
Discrepa a continuación del argumento del Auto de inadmisión según el cual las normas impugnadas no conciernen exclusivamente al Consell Insular de Formentera, pues alega la falta de identidad entre los cabildos canarios y los consejos insulares y, aún dentro de éstos, el caso de Formentera, en el que el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears habría creado una figura que tiene varias naturalezas. Se plantea así si el segundo párrafo, apartado 2 del art. 75 bis LBRL, constituye “una única regla o por el contrario debería entenderse a los efectos de su impugnación, como desglosable en dos reglas distintas una para los cabildos y otra para los consejos insulares, de suerte que Formentera sería el destinatario único de la regla relativa a los consejos insulares de menos de 25.000 habitantes. Entiende fundada esta interpretación en el art. 141.4 CE, que se refiere a los “Cabildos o Consejos”, haciendo referencia a dos instituciones distintas, lo que permitiría entender que el art. 75 bis.2 LBRL es desglosable en dos reglas distintas a los efectos de su impugnación».

Respecto a los Fundamentos Jurídicos, nos interesan los puntos siguientes:
«1. La decisión de inadmisión se fundó en que el Consejo Insular de Formentera, al no ser el único destinatario de la regulación contenida en los preceptos que impugnaba, carecía, por sí solo, de legitimación para promover el conflicto en defensa de la autonomía local, por cuanto se incumplía el requisito exigido por el art. 75 ter.1 a) en relación con la disposición adicional tercera.l de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
2. La representación procesal del Consejo Insular de Formentera manifiesta su disconformidad con tal decisión en cuanto sostiene ser el destinatario único de los preceptos cuestionados, en virtud de su peculiar naturaleza institucional, entendiendo que su consideración como tal destinatario único no se opone a la doctrina de la STC 121/2012, de 5 de junio. Argumenta además que la regla de legitimación para promover un conflicto de este tipo respecto de la nueva redacción del art. 75 bis.2 LBRL debería desglosarse en dos, distinguiendo entre los cabildos canarios y los consejos insulares de las Illes Balears.
El examen de los argumentos que se contienen en el recurso de súplica conduce a su desestimación, por cuanto se vienen, sustancialmente, a reproducir los alegatos ya expuestos en el escrito de planteamiento del conflicto, sin desvirtuar en ningún momento las razones por las que en el mencionado Auto de 7 de octubre de 2014 se acordó la inadmisión del conflicto en defensa de la autonomía local.
3. En efecto, en cuanto a la alegada singularidad institucional de Formentera, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria tercera de la Ley balear 6/2007, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y económico-administrativas respecto a la personalidad jurídica única del Consejo Insular de Formentera y su asunción de las competencias y potestades administrativas que corresponden al Ayuntamiento de Formentera, no cabe sino reiterar que dicha posición institucional no es objeto de discusión en el presente conflicto, centrado en la regulación de las retribuciones de los miembros de determinadas corporaciones locales en función de la población de las mismas. Tampoco esa singularidad es relevante a los efectos de la aplicación de la doctrina de la STC 121/2012, en la medida en que esa afirmada peculiaridad no viene dada por las normas que impugna, pues resulta claro que tanto una como otra no se encuentran dirigidas a regular la situación de un solo sujeto, sino que, en todo caso, tienen un carácter abstracto y general y, tanto se aplique una como otra, resulta que el Consejo Insular de Formentera no es su único destinatario. Confunde de nuevo el promotor del conflicto lo que reiteradamente entiende como posición supuestamente única desde un punto de vista organizativo o institucional, con el hecho de que haya de disfrutar, en todo caso, de un régimen singularizado en materia de retribuciones de los integrantes de la corporación local.
Por último, tampoco puede tomarse en consideración la alegada distinción entre los cabildos canarios y los consejos insulares que derivaría, según el recurso de súplica, del art. 75.bis.2, segundo párrafo, LBRL, de suerte que Formentera sería el destinatario único de la regla relativa a los consejos insulares de menos de 25.000 habitantes. En efecto, sin perjuicio de advertir que tal alegación resulta contradictoria con las anteriormente formuladas en cuanto admite que las dos normas objeto del conflicto no le son aplicables, resulta que esa supuesta distinción tampoco resulta relevante, ya que la legitimación otorgada por la disposición adicional tercera.1 LOTC a los cabildos y consejos insulares, que los asimila a las provincias a efectos de la legitimación exigida para promover un proceso de este tipo, lo es en razón de que se trata de la administración propia de las islas, tal como dispone el art. 141.4 CE, condición que concurre tanto en los cabildos canarios como en los consejos insulares de las Illes Balears».

XV. Valoración crítica final
Como consecuencia de ambos Autos del TC de 7 de octubre y de 6 de noviembre de 2014, si bien se reconocen, en los Antecedentes y aún en los Fundamentos Jurídicos, algunas de las singularidades de Formentera, se considera, a los efectos de impugnar las normas estatales citadas que Formentera sola no está legitimada para impugnarlas y hacía falta que lo hubiera impugnado, también, cuanto menos un Cabildo canario, como el Cabildo de El Hierro (con 10.675 habitantes, a 1 de enero de 2014, repartidos entre tres municipios) o el de La Gomera (con 20.721 habitantes, en esa misma fecha, repartidos entre seis municipios). En cualquier caso, dejamos constancia de que Formentera ya ha superado, en población, y como se viene apreciando estos últimos años, a la isla herreña.
El Auto de 7 de octubre de 2014, pues, no reconoce legitimación por sí misma a Formentera, en este asunto. Es muy interesante, sin embargo, el resumen que hace de algunos de nuestros argumentos, respecto de lo que es Formentera, en particular a propósito de lo que hemos dado en llamar «naturaleza jurídica múltiple», no como los otros Consells Insulares o como los Cabildos —local y autonómica—, sino local doble —insular/municipal y municipal/insular de manera simultánea— y autonómica, es decir, múltiple lo que es un matiz importante e incluso, añadimos, las semejanzas con las ciudades de Ceuta y Melilla, tal y como se deriva de la STC 240/2006 y del Voto Particular que tiene esta Sentencia, donde (como ya vimos) dos Magistrados consideraron, si bien en absoluta minoría frente al resto, que aquellas ciudades eran Comunidades Autónomas unimunicipales. Y, sea como sea, no hay duda de que Formentera es un Consejo Insular unimunicipal, no comparable con ningún otro Consejo, a causa de ello, ni con los Cabildos; y también la doctrina sobre la discriminación por indiferenciación, a partir de lo que considera el propio TC. Y todo el régimen propio de Formentera.
Empero, y a los concretos efectos de la LOTC sobre los conflictos en defensa de la autonomía local, y a su estricta exigencia de legitimación ad hoc, el Auto considera que no está legitimada Formentera porque tiene que ir como municipio o como isla, y en esto, dice, no es única la afectación que padece.
Frente a ello, al considerarse desde Formentera, esa naturaleza especial y singularidad per se, a causa de la reforma del EAIB en 2007 —en tanto que constituye la nueva redacción del Estatuto de Autonomía, una Ley Orgánica posterior a la LOTC, reformada esta en 1999, con incorporación del conflicto en defensa de la autonomía local— se recurrió en súplica contra el anterior Auto de 7 de octubre de 2014, para explicitar la extrema singularidad jurídica de Formentera, a partir del hecho inequívoco de ser isla-municipio/municipio-isla de manera simultánea, y que no había otro sujeto igual en España que se viera afectado, de la manera descrita, por la normativa sobre límites a las retribuciones de los corporativos. Con el recurso interpuesto se intuía (y así se consideraba, incluso) que el TC motu proprio así lo vería de manera innata o sobrevenida (lo que no ha ocurrido) y que de facto —y de iure— podría decir o dejar entrever que debía entenderse modificada la LOTC a causa de nuestra singularidad, a partir de 2007, como ente nuevo, y que, con ello, por esa singularidad extrema y la afectación referida, se ampliaba la categorización o conceptuación de los sujetos legitimados o su misma forma de legitimación, al tratarse de un ente tan y tan singular, sin rigorismos exacerbados. Nada de esto ha ocurrido. No se ha abierto ninguna espita, pues.
Además, como se ha visto, también se recurrió a partir de la literalidad expresa del art. 141.4 CE, que habla de Cabildos «o» Consejos y no de Cabildos «y» Consejos, de modo que, por esa singularidad, no tenía Formentera que sumarse con los Cabildos, porque Formentera y los Cabildos de El Hierro y de La Gomera son, como tales, diferentes; y también es diferente Formentera, en general, en Balears (frente a los tres Consejos de régimen general, Mallorca, Menorca y Eivissa), y la propia Formentera, a la vez es un Ayuntamiento, no comparable esta con nadie más, en las Islas. De modo que objetivamente, se consideró, que Formentera es el único Consell Insular de la escala «Cabildos y Consejos Insulares de menos de 25.000 habitantes» de que habla la citada LBRL.
La resolución, como se ha visto, del recurso de súplica, por Auto (también unánime del Pleno) de 6 de noviembre de 2014, desestima nuestro recurso y zanja la cuestión de manera definitiva, si bien refiere, como no podía ser de otro modo, algunas notas adicionales sobre las singularidades de Formentera, frente a los Cabildos y frente a los otros Consejos (los tres de régimen general de Balears), lo cual es importante y significativo, cuanto menos porque ahí aparece salvado o referido ese régimen especial, pero no hasta el punto de que pudiera hacer que prosperara el recurso, por falta de relación de una cosa con la otra. Y considera también que aunque la Constitución hable en el art. 141.4 de Cabildos «o» Consejos y no de Cabildos «y» Consejos, la parte inicial del art. 141.4 CE, dice el TC, se refiere a «las islas»: en concreto dice «En los archipiélagos, las islas […]», por lo que, razona, que a estos y exclusivos efectos (para impugnar la nueva redacción de la LBRL) hay que ir juntos, Consejos Insulares y Cabildos, de cara a la legitimación (esto es, con los Cabildos canarios de similar población, pero con la crítica inevitable por nuestra parte de que en el supuesto de Formentera, no hay más que un Consell Insular en juego, y en el supuesto canario hay hasta dos sujetos posibles, incluidas sus diferencias manifiestas, de naturaleza jurídica, historia, composición territorial, competencias y organización).
Y que, más que estar a la cuestión de la población de los respectivos territorios —en Formentera y en las islas herreña y gomera—, lo que procedía, por parte del TC, era haber acudido al fondo mismo del asunto, que acreditaba el haber fijado el Estado unas retribuciones para los corporativos de un sujeto tan y tan particular como es Formentera (con naturalezas superpuestas, hasta tres posibles) muy disconformes con las responsabilidades que los mismos asumen y que, en toda regla, debían modularse aquellas retribuciones sobre la base de dichas responsabilidades, del trabajo desarrollado y de las naturalezas jurídicas del sujeto representado (y no únicamente hacerlo, a partir del exclusivo criterio de la población del respectivo territorio, y ningún otro factor corrector al alza).
Es más, en todo caso, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y el Parlamento de las Illes Balears debían haber interpuesto, en su momento, y de modo inexcusable, el correspondiente recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos que Formentera atacó, tal y como se deriva del Dictamen 8/2014, de 27 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya (aportado por Formentera, por ante el Consejo Consultivo de las Illes Balears y que este último, en su Dictamen 53/2014, de 21 de mayo, se cuida de decir que no tratará, por ser un ámbito ajeno al conflicto en defensa de la autonomía local: «No entramos a examinar —porque no es objeto de este dictamen— la posible infracción del orden constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears»). En dicho Dictamen catalán se reconocía que dichos preceptos vulneran el orden constitucional de competencias entre el Estado y la Generalitat de Catalunya, según la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Catalunya.
De modo que, en efecto, en Balears, y siguiendo las determinaciones de nuestro Consejo Consultivo se trataría de un ámbito ajeno al estricto conflicto en defensa de la autonomía local, pero no se trata de un ámbito ajeno a la total autonomía de Formentera —como sujeto autonómico— que el Gobierno balear y el Parlamento balear (también para los otros Consejos Insulares) debían haber defendido, a ultranza, en defensa de estos auténticos poderes públicos autonómicos, como son los cuatro Consejos Insulares. Y no hay duda de que el nuevo apartado 1º y el nuevo apartado 2º, primer párrafo del art. 75 bis LBRL (y, por ende, su confirmación por el RDL 1/2014, con la introducción de la DA 90ª en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014), vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de «organización local» y de «régimen local», respectivamente (arts. 30.45 y 31.13 EAIB) y no encuentran amparo en el art. 149.1.18 CE, sino que incluso, con mayor razón aún, el párrafo 2º del nuevo apartado 2º, del art. 75 bis LBRL (y, por ende, su confirmación por el RDL 1/2014, con la introducción de la citada DA 90ª en la citada Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014), vulnera la competencia autonómica sobre entes locales propios de la Comunidad Autónoma —en este caso, los Consejos Insulares como entes locales— tal y como esta viene reconocida en los arts. 8, 39 y 61 EAIB.
Pero es que, finalmente, también se vulnera la competencia autonómica exclusiva de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, si contemplamos a los Consejos Insulares como instituciones propias de la Comunidad Autónoma (instituciones de autogobierno), ex art. 147.2.c) CE y art. 30.1 EAIB, a propósito de «la organización, régimen y funcionamiento» de los Consejos Insulares (tal y como se deriva de la citada STC 132/2012, sobre la LCI cuyo FJ 3º in fine —antes transcrito— así lo contempla, sin duda ninguna).

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