La caracterización jurídica y la eficacia real del régimen especial insular de las Illes Balears
Sentencia del Tribunal Constitucional (recurso de inconstitucionalidad) núm. 50/2023,
de 10 de mayo (Pleno) (ponente: Sra. Balaguer Callejón).
El recurso de inconstitucionalidad del Parlamento de las Illes Balears contra la Ley de presupuestos generales del Estado de 2021 por omisión legislativa
La Sentencia del Tribunal Constitucional 50/2023, de 10 de mayo, desestimó el recurso de inconstitucionalidad 1875-2021, presentado por el Parlamento de las Illes Balears contra la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021.
El Parlamento de las Illes Balears, en la sesión plenaria del día 2 de marzo de 2021, acordó por mayoría absoluta —según exige el Reglamento de la Cámara— la interposición del recurso de inconstitucionalidad. Seguidamente, solicitó el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de las Illes Balears, que fue emitido —con carácter urgente— el día 25 de marzo de 2021 (Dictamen 21/2021).
La Cámara afirmó en su demanda que planteaba el recurso por omisión legislativa. En concreto, precisó que la Ley de Presupuestos Generales de 2021 no había incluido ciertas consignaciones que eran obligadas conforme al régimen especial insular de las Illes Balears (previsto en la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía y regulado por el Real Decreto-ley 4/2019, de 22 de febrero). A su juicio, la ausencia de esos contenidos contradecía la Constitución y el bloque de constitucionalidad, del que formaba parte dicho Real Decreto-ley. Esta norma tenía, en efecto, tal condición, porque desarrollaba la previsión estatutaria —con base en la Constitución— de un régimen especial para las Illes Balears y, además, se había dictado como legislación básica del Estado. Sin embargo, la cadena normativa quedaba incompleta si la ley de presupuestos generales no incorporaba las partidas correspondientes.
El recurso señaló, específicamente, que la Ley 11/2020 no contenía las consignaciones relativas a los artículos 15 (financiación del transporte público terrestre regular de viajeros) y 17 (dotación del factor de insularidad) del Real Decreto-ley 4/2019. La falta de esas partidas generaba un desequilibrio económico entre las Illes Balears y las diversas partes del territorio español en razón de la insularidad. La omisión resultaba, así, contraria a los artículos 2 y 138.1 CE, porque el legislador estatal había incumplido su deber constitucional de garantizar la solidaridad interterritorial, con especial atención al hecho insular.
El Parlamento de las Illes Balears también denunció la infracción de los principios constitucionales de lealtad y de cooperación, en relación con los instrumentos de financiación autonómica. Más precisamente, alegó que el Estado no había convocado —pese a las peticiones de la Comunidad Autónoma— el órgano bilateral que, según el Real Decreto-ley citado, debía consensuar el cálculo inicial del factor de insularidad (la Comisión Mixta de Economía y Hacienda del art. 125 EAIB); por ello, la Ley 11/2020 no había incluido la dotación de este concepto. En cambio, la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de 2022, sí previó dicha partida, ya que —una vez interpuesto el recurso de inconstitucionalidad— la citada Comisión Mixta acordó (en septiembre de 2021) la metodología para fijar el factor de insularidad.
La concreción del régimen especial insular de las Illes Balears según el Tribunal Constitucional: un resultado poco satisfactorio para la Comunidad Autónoma
La Constitución y el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears reconocen la singularidad del hecho insular. Esta relevancia constitucional y estatuaria de la insularidad se manifiesta en diferentes aspectos, uno de los cuales es el económico. Así, como recuerda la propia Sentencia 50/2023, el Tribunal Constitucional ha afirmado repetidamente que la insularidad es, conforme al artículo 138.1 CE, una circunstancia específica que el Estado debe tener en cuenta para la realización efectiva del principio de solidaridad del artículo 2 CE, mediante el establecimiento de un adecuado y justo equilibrio económico entre los diversos territorios. Por su parte, el EAIB ampara la insularidad del territorio de la Comunidad Autónoma como un hecho diferencial y merecedor de protección especial (preámbulo y art. 3.1), y establece que una ley de las Cortes Generales regulará el régimen especial insular de las Illes Balears (disposición adicional sexta).
En cumplimiento de ese mandato del Estatuto de Autonomía, el Estado dictó —con el carácter de legislación básica— el Real Decreto-ley 4/2019, de 22 de febrero, del Régimen Especial de las Illes Balears. Esta norma derogó —en lo que se le opusiera— el anterior Régimen Especial, aprobado por la Ley 30/1998, de 29 de julio. El vigente Régimen Especial prevé medidas económicas y fiscales en determinadas materias —como energía y transporte— y establece un instrumento financiero específico con independencia del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma (el factor de insularidad), cuyas dotaciones deben incluirse en los presupuestos generales del Estado de cada ejercicio. Sin embargo, la puesta en práctica del nuevo Régimen Especial no fue inmediata y, por ello, dio lugar a una viva controversia, que adquirió una trascendencia jurídica del máximo nivel con el recurso de inconstitucionalidad del Parlamento de las Illes Balears contra la Ley de Presupuestos Generales de 2021.
Como base de su recurso, el Parlamento de las Illes Balears sostuvo que el Real Decreto-ley 4/2019 conformaba, con el Estatuto de Autonomía, el bloque de constitucionalidad para juzgar la Ley 11/2020. El Tribunal Constitucional rechazó este planteamiento al definir el parámetro de enjuiciamiento del litigio. Según la Sentencia, el Real Decreto-ley 4/2019 no forma parte del bloque de la constitucionalidad, porque no es —como establece el art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional— una norma estatutaria ni una ley que delimite las competencias estatales y autonómicas. Por el contrario, el Real Decreto-ley 4/2019 fue dictado únicamente para cumplir un concreto mandato del Estatuto de Autonomía —el contenido en la disposición adicional sexta— dirigido al legislador estatal. Por lo tanto, dicha norma no podía ser tomada como canon de la constitucionalidad de otras leyes del Estado (en este caso, de la Ley de Presupuestos Generales de 2021).
Tras fijar el criterio de enjuiciamiento, la Sentencia desestimó los motivos de inconstitucionalidad aducidos por el Parlamento de las Illes Balears. En esencia, el Tribunal Constitucional afirmó —basándose en su propia jurisprudencia— que la Constitución otorga al Estado una amplia libertad para la definición de las prioridades de gasto público mediante los presupuestos generales y, más concretamente, para la realización efectiva del principio de solidaridad (a que le obliga el art. 138.1 CE). La Sentencia reconoció que el Régimen Especial de las Illes Balears es, ciertamente, un medio para conseguir ese fin constitucional de la solidaridad interterritorial, con especial atención al hecho insular. Sin embargo, el Tribunal Constitucional puntualizó que dicho régimen no opera aisladamente, sino que —como ya había dicho en relación con el régimen económico y fiscal de Canarias— se integra en un sistema general en el que el Estado debe ponderar, en cada momento, todas las necesidades en juego (no solo las derivadas del hecho insular, sino también las de los demás territorios) y las disponibilidades reales del conjunto financiero.
La Sentencia que comentamos, en suma, vino a reafirmar dos ideas consolidadas en la jurisprudencia constitucional. Por un lado, subrayó que el principio de solidaridad se realiza a través de numerosas variables y, por consiguiente, no puede satisfacerse en atención a una sola de ellas (las necesidades propias de la insularidad). Por ello, la mera existencia o ausencia de una partida presupuestaria no supone, sin más, la vulneración de los artículos 2 y 138.1 CE. Por otro lado, recalcó el amplio margen de decisión del Estado para cumplir su deber constitucional de hacer efectivo el principio de solidaridad, que no queda menoscabado por las disposiciones de los estatutos de autonomía —ni, con mayor razón, por normas externas al bloque de la constitucionalidad— que prevean instrumentos financieros singulares (como el Régimen Especial insular de las Illes Balears). Por lo tanto, la legitimidad constitucional de un determinado mecanismo excepcional de financiación no implica que el Estado deba, en todo caso, dotar una partida presupuestaria al efecto. Por iguales motivos, las fórmulas de colaboración establecidas en los estatutos de autonomía —como la referencia a la Comisión Mixta de Economía y Hacienda— no sustituyen, ni impiden, ni limitan el ejercicio de las competencias del Estado (que también goza, pues, de gran discrecionalidad para fijar los términos de esa colaboración).
En conclusión, la Sentencia 50/2023 tiene una extraordinaria importancia para las Illes Balears, porque concreta —con un resultado, seguramente, poco satisfactorio para la Comunidad Autónoma— la caracterización jurídica y la eficacia real del Régimen Especial insular previsto en la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía.