Jurisprudencia Constitucional número 13

I. Constitucional
1. SENTÈNCIA NÚM. 3/2014, DE 16 DE GENER (PLE). CONFLICTE POSITIU DE COMPETÈNCIES. Ponent: Sra. Roca Trías. COMPETÈNCIES ESTATALS I AUTONÒMIQUES SOBRE INSTAL•LACIONS DE PRODUCCIÓ D’ENERGIA. MAR TERRITORIAL I TERRITORI DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA. RELACIONS ENTRE ESTAT I COMUNITATS AUTÒNOMES I PRINCIPI DE COL•LABORACIÓ.
Resum dels fets: mitjançant el plantejament d’un conflicte positiu de competències, la Xunta de Galícia impugna el RD 1028/2007, de 20 de juliol, que estableix el procediment administratiu per a la tramitació de les sol•licituds d’autorització d’instal•lacions de generació elèctrica en la mar territorial, en entendre que la competència per a dit establiment és autonòmica.
S’argumenta que, per la pertinença de la mar territorial en l’àmbit d’aquella comunitat autònoma, les instal•lacions de producció d’aquest tipus d’energia, per aplicació dels art. 149.1.22 CE i 27.13 de l’Estatut d’autonomia de Galícia, corresponen a la seva competència; perquè a diferència de les instal•lacions de transport, és suficient amb que estiguin emplaçades a la comunitat autònoma per tal que la seva autorització els correspongui.
Subsidiàriament, argumenta que el reglament estatal impugnat infringeix el principi de cooperació, vulnerant les competències autonòmiques sectorials expresses atribuïdes sobre la mar territorial per l’Estatut.
Fonamentació jurídica: comença l’argumentació del TC remetent-se a la resolució d’aquesta controvèrsia en anteriors pronunciaments, que es reiteren en el FJ 3, que assenyala que el territori es configura com un element definidor de les competències de cada comunitat autònoma en la seva relació amb la resta de comunitats i amb l’Estat, i permet localitzar la titularitat de la competència corresponent d’acord amb l’àmbit en què es desenvolupen les oportunes activitats materials. L’art. 132.2 CE es refereix a la mar territorial en descriure els béns que, per les seves característiques naturals, formen part del domini públic estatal; però d’aquest precepte no es pot deduir cap conclusió respecte de la inclusió o no de dits béns en el territori de les comunitats autònomes. Sí que és determinant a aquest efecte l’art. 143 CE, que configura l’exercici del dret d’autonomia i, en conseqüència, l’autogovern de les comunitats autònomes, sobre la base dels territoris insulars, les províncies i els municipis, en la consideració comú que el territori autonòmic s’estén a l’àmbit dels municipis que integren la corresponent comunitat autònoma, però que aquests municipis mai no s’han estès ni tampoc s’estenen a la mar territorial.
Pel que fa a la vulneració del principi de cooperació, en el fonament jurídic quart es recorda com, amb distintes fórmules, es poden acomodar o integrar dues competències concurrents, per tal d’evitar la tramitació de procediments separats i facilitar la col•laboració entre administracions estatal i autonòmica per a l’assoliment de les distintes finalitats; i que no correspon al TC determinar o ni tan sols suggerir quines són les tècniques i vies precises per garantir aquesta cooperació necessària. En aquest sentit, entendrà que el RD impugnat preveu en el procediment d’autorització estatal una consulta autonòmica, que confereix especial rellevància al que denomina document de caracterització que s’integra en la tramitació de l’estudi d’impacte ambiental de les instal•lacions i una separata per a les administracions públiques afectades. Serà aquest document el que tendrà en compte la repercussió de cada instal•lació sobre les àrees d’activitat afectades per l’exercici de competències autonòmiques, amb la previsió de participació, en el cas de les comunitats autònomes, d’acord amb les previsions específiques que estableixen les normes estatutàries.
En definitiva, en aquest punt en concret, el TC entén que el principi de col•laboració ha quedat plasmat en el RD impugnat en allò que es refereix al document de caracterització de l’àrea eòlica, mitjançant un sistema de consulta a les comunitats autònomes afectades, que en cap cas no té objecció des del punt de vista de la seva constitucionalitat.
Comentari: cal destacar que, més enllà de la resolució de la controvèrsia sobre el correcte compliment del principi de cooperació o col•laboració interadministrativa, el debat competencial es resol d’una manera directa d’acord amb la consideració sobre els límits de l’extensió del territori de la comunitat autònoma, en els termes exposats en el seu FJ 3, sense que s’entri així per tant en el debat subsidiari plantejat per l’Advocacia de l’Estat que, per al cas de rebutjar que la mar territorial no en forma part, plantejava la competència estatal per a l’autorització de les instal•lacions de producció a partir de determinada potència, d’acord amb l’art. 149.1 CE, apartats 22 i 25, i per a les inferiors en potència, per aplicació de l’art. 132 en connexió amb el 149.1.3.
En aquest sentit s’ha de remarcar com, amb reiteració de doctrina, el TC indica que precisament pel fet que la mar territorial no forma part del territori de les comunitats autònomes, només excepcionalment es poden arribar a exercir-hi competències autonòmiques, sempre i quan existeixi un reconeixement explícit estatutari o només quan resulti imprescindible per a l’exercici de la competència de la què és titular. La crítica que s’efectua pel TC és que els arguments de la Xunta anaven dirigits a demostrar que la mar territorial forma part de l’àmbit territorial autonòmic, però sense que no s’arribàs a argumentar en cap moment que es pogués estar en algun dels supòsits en què, excepcionalment, s’ha admès que puguin arribar a exercir competències.
Tanmateix, malgrat la no necessitat d’examen davant la manca d’argumentació, el TC assenyalarà que ni existeix un reconeixement explícit en l’EA de Galícia per a l’exercici de la competència autonòmica en matèria de règim energètic sobre la mar territorial, ni això no deriva de la naturalesa amb què aquesta competència s’ha configurat en el bloc de la constitucionalitat, ni tampoc finalment, que l’autorització de les instal•lacions de producció d’energia a la mar resulta imprescindible, amb caràcter general, per a l’exercici de les competències de les quals la Comunitat Autònoma de Galícia n’és titular.

2. SENTÈNCIA NÚM. 106/2014, DE 24 DE JUNY (PLE). Ponent: Sr. Ollero Tassara. RECURS D’INCONSTITUCIONALITAT. RÈGIM MINER I ENERGÈTIC. REGULACIÓ DE LA TÈCNICA DE FRACTURA HIDRÀULICA O «FRACKING» INSERIDA EN L’ORDENACIÓ GENERAL DE L’ECONOMIA I PROTECCIÓ DEL MEDI AMBIENT. PARÀMETRE DE CONSTITUCIONALITAT D’ACORD AMB LA LEGISLACIÓ BÀSICA POSTERIOR A LA LLEI AUTONÒMICA QUE PROHIBEIX LA TÈCNICA EN BASE A COMPETÈNCIES PRÒPIES.
Resum dels fets: el president del Govern va interposar recurs d’inconstitucionalitat contra la Llei del Parlament de Cantàbria 1/2013, de 15 d’abril, que regula la prohibició en el territori d’aquella comunitat autònoma de la fractura hidràulica com a tècnica d’investigació i extracció de gas no convencional, per incórrer en inconstitucionalitat mediata. Això, per entrar en contradicció amb la normativa bàsica estatal ex art. 149.1.13 i 25 CE, que constitueix la posterior Llei estatal 17/2013, de 29 d’octubre, per a la garantia del subministrament i increment de la competència en els sistemes elèctrics insulars i extrapeninsulars, que afegí un apartat 5 a l’art. 9 de la Llei 34/1998, de 7 d’octubre, del sector d’hidrocarburs, autoritzant la utilització de la fractura hidràulica en les activitats d’exploració, investigació o explotació d’hidrocarburs no convencionals, i modificant igualment la legislació bàsica estatal per a l’avaluació ambiental de projectes, amb inclusió dels que suposin utilització de dita tècnica. S’argumenta, així mateix, infracció dels art. 128.1 i 130.1 CE, en la mesura que la prohibició establerta per la llei impugnada seria desproporcionada i donaria lloc a la privació de recursos energètics estratègics d’interès general, més si la iniciativa càntabra s’estén a altres comunitats autònomes, com posa de relleu ja ve succeint, al•ludint, entre d’altres, a una iniciativa de la nostra Comunitat Autònoma.
Fonamentació jurídica: en primer lloc, el TC analitza si concorre el requisit que la Llei 17/2013, de 29 d’octubre, sigui de contingut materialment i formalment bàsic, i, per tant, resultant de la competència estatal derivada de l’art. 149.1.13 i 149.1.25 CE. No dubtant del caràcter formal, considera així igualment que els preceptes reguladors de la tècnica de fractura també s’han de considerar bàsics des d’una perspectiva material: s’entén que constitueix un denominador comú referit a la utilització d’una tècnica habitual en aquesta indústria i així, la fixació per l’Estat d’uns criteris uniformes quant a les tècniques que poden ser utilitzades constitueix normativa bàsica d’acord amb els referits títols habilitants; es tracta d’evitar, d’aquesta manera, possibles desequilibris en el conjunt del sistema als que podria aconduir la fixació de criteris unilaterals per les comunitats autònomes, que impliquessin la inclusió o exclusió de tècniques determinades habituals en la indústria per a la investigació i extracció d’hidrocarburs.
S’analitzen així l’enquadrament de les determinacions prohibitives de la Llei autonòmica càntabra 1/2013, i en quina mesura els títols competencials estatutaris poden tenir validesa enfront de la legislació bàsica posterior, concretament els invocats en matèria d’ordenació del territori i urbanisme, protecció del medi ambient i sanitat. En aquesta anàlisi, el TC nega que la prohibició general que ha establert la llei autonòmica es pugui considerar com una norma addicional de protecció en matèria medi ambiental, dictada per la comunitat autònoma a l’empara de la seva competència de desenvolupament i execució de la legislació bàsica de l’Estat.
L’argument central del TC és el de recordar que la llei estatal posterior també ha avaluat les preocupacions mediambientals de la tècnica del fracking, establint amb caràcter bàsic l’exigència d’una prèvia declaració d’impacte ambiental favorable per autoritzar els projectes, es considera així que, en el marc d’aquest procediment d’avaluació haurà de quedar garantida la màxima protecció del medi ambient. Així, l’Administració que resulti competent en cada cas per autoritzar els projectes que impliquin utilització de fractura hidràulica, sigui l’Estat o la comunitat autònoma, haurà de dur a terme de forma prèvia la corresponent avaluació d’impacte ambiental, en la que s’haurà de fer efectiu el principi de precaució, de tal manera que es denegarà l’autorització del projecte si el resultant de la seva avaluació d’impacte ambiental és negatiu.
Reitera que de la doctrina constitucional es dedueix que, amb la finalitat de protecció del medi ambient, la comunitat autònoma pot imposar requisits i càrregues per a l’atorgament d’autoritzacions i concessions no prevists per la legislació estatal, però sense que es pugui alterar l’ordenament bàsic en matèria de règim miner i energètic, entenent que la prohibició general establerta en la llei autonòmica vulnera per tant la competència estatal bàsica.
Idèntic raonament s’utilitza per descartar el fonament de la prohibició en la competència autonòmica en matèria de sanitat, atès que es limita a la de desenvolupament legislatiu de la legislació bàsica en matèria de protecció de la salut, i per tant no pot excloure la competència prevalent en matèria energètica; com igualment pel que fa a les competències exclusives de Cantàbria en matèria d’ordenació del territori i del litoral, urbanisme i habitatge també invocades en la llei autonòmica per considerar la tècnica del fracking com a infracció urbanística.
Comentari: novament es tracta d’un recurs amb un contingut essencialment competencial, posant de manifest el TC que la vulneració dels art. 128.1 i 130.1 CE s’invoca, en definitiva, amb un caràcter accessori i de reforç de l’al•legació principal d’invasió competencial autonòmica per entrar en contradicció amb la legislació estatal bàsica relativa a la tècnica de fractura hidràulica.
La conclusió essencial, com hem pogut deduir del resum dels fonaments jurídics, és que l’energia es configura com el títol competencial prevalent, en tant que el fracking resulta una tècnica d’investigació, exploració i explotació de gas no convencional, i en aquesta matèria l’Estat disposa de la competència exclusiva per tal de dictar les bases del règim miner i energètic d’acord amb la Constitució; encara que totes les comunitats autònomes tenguin atribuïdes pels seus respectius estatuts d’autonomia competències de desenvolupament legislatiu i execució en aquesta matèria, en el marc de la legislació bàsica de l’Estat i en els termes que aquesta estableixi (pel que fa al nostre cas, ex art. 31.15 EAIB).
En definitiva, la regulació de la tècnica del fracking, que duu a terme la Llei estatal 17/2013 mitjançant la modificació de la legislació d’hidrocarburs, s’entén justificada constitucionalment, tant per resultar necessària per preservar allò que és bàsic en matèria energètica, com igualment per al desenvolupament de l’activitat econòmica i, per tant, per a l’ordenació general de l’economia. Tanmateix, la competència prevalent com a criteri bàsic de resolució d’aquest recurs d’inconstitucionalitat no ha estat exempta de certa problemàtica que posa de manifest un vot particular formulat pels magistrats F. Valdés Dal-Ré i J. A. Xiol Ríos i per la magistrada A. Asua Batarrita, per dissentir de l’enfocament emprat pel perill d’obviar la competència autonòmica prescindint d’un judici de ponderació de títols competencials.
Així, la metodologia emprada en la Sentència suposa, davant del criteri ja consolidat d’enjudiciament, una anàlisi lineal i separada dels distints títols de competència en conflicte, s’afirma d’entrada que la controvèrsia s’enquadra dins l’àmbit material de l’energia i que, no obstant la incidència de la protecció del medi ambient, el prevalent és l’energètic. Això implica una premissa de partida que obvia una operació d’enquadrament que es basi en l’anàlisi de l’objecte i finalitat de la norma controvertida, conflicte que pels magistrats discrepants no s’ha abordat; sense que la Sentència ponderi degudament la incidència dels riscs del fracking en un interès de la màxima rellevància constitucional com és la protecció de la salut humana.

3. SENTÈNCIA NÚM. 141/2014, D’11 DE SETEMBRE (PLE). Ponent: Sr. Valdés Dal-Ré. RECURS D’INCONSTITUCIONALITAT. URBANISME. EXPROPIACIÓ FORÇOSA. ESTATUT BÀSIC DE LA PROPIETAT DEL SÒL. VALIDESA DEL CANVI NORMATIU DEL CRITERI METODOLÒGIC DE VALORACIONS DEL SÒL SENSE VULNERACIÓ DEL PRINCIPI DE SEGURETAT JURÍDICA.
Resum dels fets: es resolen els recursos d’inconstitucionalitat interposats contra una sèrie de preceptes de la Llei 8/2007, de 28 de maig, de sòl, i el posterior text refós d’aquesta i dels preceptes d’altres normes vigents, aprovat mitjançant el RDLEG 2/2008, de 20 de juny, pel Consell de Govern de la Comunitat de Madrid, el Consell de Govern de La Rioja, més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés i el Govern de Canàries.
S’analitza la incidència de modificacions legislatives posteriors a les normes impugnades, singularment la produïda per la Llei 8/2013, de 26 de juny, de rehabilitació, regeneració i renovació urbanes. La controvèrsia se centra, d’una banda, des d’una perspectiva competencial, relativa als títols prevists, respectivament, en els art. 148.1.3 i 149.1.1, 13, 18 i 23 CE, focalitzant-se la discrepància en l’abast de determinats preceptes recorreguts sobre les condicions bàsiques per garantir la igualtat en l’exercici dels drets i deures constitucionals, les bases de la planificació de l’activitat econòmica general, les del règim jurídic de les administracions públiques i procediment administratiu comú, desenvolupament de la legislació bàsica mediambiental; foment del desenvolupament econòmic i autoorganització. Per altra banda, i des d’una perspectiva estrictament material i sense discussió de títols competencials, s’impugnen les noves regulacions materials de la normativa estatal sobre algunes figures, singularment en matèria de valoracions de sòl a efectes d’expropiació.
Fonamentació jurídica: la controvèrsia competencial s’escomet de manera inicial pel TC, com previsiblement era d’esperar, per remissió a la transcendental STC 61/1997, de 20 de març, així com les que en aquesta se citen sobre els conceptes d’exclusivitats competencials en la matèria de l’urbanisme i el seu joc amb les competències legislatives reservades a l’Estat. En aquest sentit, i atesa la seva extensió, al•ludirem únicament a aquelles peculiaritats més significatives que, de la regulació continguda en la legislació estatal de sòl dels anys 2007 i 2008, es poden destacar de la doctrina que assenta aquesta Sentència.
En primer lloc s’ha de ressaltar la legitimació del legislador estatal per donar un contingut operatiu i de limitació genèrica de les polítiques públiques al principi de desenvolupament sostenible, que empararia la seva concreció a partir de la fixació d’objectius, pautes i criteris generals, sense imposar un determinat model territorial o urbanístic, però sí incidint o canalitzant aquest model mitjançant directrius o normes bàsiques.
Pel que fa a la remissió a la legislació autonòmica a l’efecte de regular el dret d’iniciativa dels particulars propietaris i que, en conseqüència, sobre aquest punt no s’estableixi una regulació homogènia a tot l’Estat, el TC determina que de l’art. 149.1.1 CE no es deriva cap imperatiu que obligui a garantir una uniformitat en l’exercici d’aquesta iniciativa. Per contra, considera que la previsió de la preservació del sòl rural del procés d’urbanització, com a norma comú o directriu de les polítiques d’ordenació territorial, connecta amb les idees innovadores de sostenibilitat ambiental i del desenvolupament territorial i urbà, de manera que el legislador estatal introdueix una concepció mediambiental del sòl i de l’urbanisme sostenible. Així, es tractarà d’una regulació bàsica per a l’establiment de la qual l’Estat disposa de competència d’acord amb l’art. 149.1.23 CE, que podrà així condicionar o limitar la política d’ordenació territorial, sense buidar-la de contingut. A més i des d’una altra perspectiva, la preservació del sòl rural de la urbanització delimita negativament l’abast de la propietat urbana, i troba així cobertura igualment en l’art. 149.1.1 CE.
Quant a les normes de la legislació recorreguda que determinen unes reserves mínimes del sòl residencial per a habitatges de protecció pública, l’argument del TC passa per establir què és una línia directriu o criteri global d’ordenació que es basa en la idea que aquests habitatges actuen com a factor regulador del mercat, amb la pretensió d’aconseguir en aquest àmbit determinats objectius econòmics i socials, particularment la garantia de l’accés a certes capes de la població a un habitatge digne. Per això, és una mesura normativa amb incidència en l’activitat econòmica, que troba cobertura en l’art. 149.1.13 CE i que no buida la competència autonòmica, atès que permet realitzar la política urbanística i d’habitatge que estimin més escaient les comunitats; el TC afegeix que és una mesura incardinable igualment a l’art. 149.1.1, en atenció a la funció social de la propietat de l’art. 33.2 CE.
En altres aspectes més aviat procedimentals, com la previsió en la llei impugnada de l’obligatorietat d’un resum executiu del planejament, el TC li atorgarà cobertura d’acord amb l’art. 149.1.18 CE, sense que sigui obstacle que s’insereixi en un procediment sectorial de competència autonòmica com és el d’aprovació del planejament urbanístic.
Tanmateix, en algunes preceptes, al nostre entendre nuclears de la nova regulació estatal objecte d’impugnació, com pot ser l’art. 14 dedicat a les actuacions de transformació urbanística, es ventila la controvèrsia sense massa argumentació, atès que indica únicament que el precepte es limita a definir determinats conceptes que s’utilitzen posteriorment en la llei i, per tant, té un caràcter merament instrumental. Entén així que les definicions es recullen exclusivament als efectes del que disposa la llei estatal i, en conseqüència, ni limiten o condicionen, ni envaeixen les competències urbanístiques de les comunitats autònomes.
Cal destacar que, amb relació als canvis de regulació respecte de la normativa estatal precedent que ha comportat la legislació impugnada en aquest recurs, el TC deixa clar en diversos fonaments que entra dins les facultats del legislador estatal canviar la configuració de determinats aspectes, malgrat els anteriors ja haguessin estat avalats per la doctrina constitucional. Singularment, així es manifesta pel que fa a la regulació de la cessió de sòl d’aprofitament lucratiu lliure de càrregues d’urbanització, perquè la inconstitucionalitat de la norma depèn exclusivament de si el seu contingut respecta o no els paràmetres en els que es pugui moure la configuració pel legislador estatal de les condicions bàsiques, malgrat aquestes optin per un nou model.
De manera significativa, aquest argument s’utilitza reiteradament pel que fa als preceptes en matèria de valoracions de la llei que havien estat objecte de recurs: s’assenyala que no hi ha un dret dels ciutadans al manteniment d’un determinat règim jurídic, perquè això donaria lloc a la petrificació de l’ordenament jurídic. Així, el canvi dels criteris legals de valoració del sòl no implica per sí mateix una vulneració de la seguretat jurídica, atès que la innovació normativa és inherent al caràcter dinàmic de l’ordenament jurídic, sense que hi hagi per això vulneració de l’art. 9.3 CE.
És en el punt de l’anàlisi dels nous criteris legals on abunda més l’extens FJ 9, per insistir en la idea que el legislador estatal disposa de marge d’apreciació per instituir distintes modalitats de valoració. Exposa en aquest sentit que de la Constitució no es deriva que el mètode de valoració del sòl hagi d’atendre necessàriament al contingut del pla urbanístic i la classificació que atorga al terreny, criteri que es podria considerar preferible o no, però aleshores es desplaçaria la controvèrsia des de la seva constitucionalitat al terreny de l’oportunitat política.
El punt bàsic a extreure d’aquesta anàlisi constitucional és que es conclou en la validesa del nou sistema o règim singular de valoracions de sòl que es desvinculi efectivament de la seva classificació urbanística, i s’agafa com a nou criteri central el de la seva situació fàctica o real del terreny. Únicament es declararà inconstitucional un incís de l’art. 23.1 de la Llei, en preveure una limitació a la correcció de la valoració de sòl rural que no es trobaria justificada i que resulta així inadequada per obtenir, en aquests casos, una valoració del bé ajustada al seu valor real, i que, en conseqüència, pot impedir una determinació de la indemnització acord amb la idea d’equilibri proporcional. Motiu pel qual es declara inconstitucional l’incís relatiu a la limitació del «màxim del doble», del paràgraf tercer de l’art. 23.1.a) de la Llei, per entendre’s contrari a l’art. 33.3 CE.
Altrament, pel que fa a la impugnació de la regulació dels supòsits de reversió de les expropiacions urbanístiques, el TC en valida la correcció. Per fer-ho, té en compte que és un dret de configuració legal, en què el legislador estatal disposa d’un marge d’establiment dels criteris temporals i dels requisits que fan néixer aquest dret de reversió.
També cal destacar la validació de la disposició addicional primera, que preveu la formació i actualització d’un sistema públic general i integrat d’informació en matèria de sòl i d’urbanisme, d’acord amb la seva consideració de norma garantista de la transparència i que s’inscriu en l’àmbit de les relacions interadministratives, sense que per tant no impliqui invasió de competències autonòmiques en matèria d’ordenació del territori i urbanisme, atès que ni imposa un model, ni condiciona o limita la política autonòmica, ni tampoc no impedeix finalment que les comunitats puguin desenvolupar els seus propis sistemes d’informació. En la mateixa línia garantista, d’interès públic i de tractament comú dels administrats, s’avala el deure de publicació telemàtica dels instruments de planejament urbanístics i del seu anunci d’informació pública, constituït mitjançant la modificació de la legislació bàsica estatal de règim local; i afegeix que suposa una mesura emparada en la competència estatal ex art. 149.1.18 CE, que amplia la transparència i les possibilitats de participació dels particulars i deriva en un major control social del contingut dels plans.
Comentari: el contingut de la resolució del TC era certament més que previsible d’acord amb la doctrina ja assentada en la matèria tractada en aquests recursos d’inconstitucionalitat acumulats, que singularment es recopila en el seu FJ 5, que arribarà a posar de manifest, una certa retroalimentació jurisprudencial. Però també cal destacar com el TC no té massa miraments en reflectir la debilitat de determinats al•legats exposats per algunes comunitats autònomes recurrents, com el que impugnava l’establiment del règim d’acció pública en matèria d’ordenació territorial i urbanística sobre l’únic argument que el legislador estatal no citava els títols competencials en què s’emparava.
Per altra banda, cal destacar la valoració positiva de la constitucionalitat d’alguns dels preceptes impugnats que, en una estricta lectura, s’insereixen en l’àmbit autonòmic, com la imposició comentada d’un resum executiu en el procediment d’aprovació de plans, justificada raonadament en el fet que el configura com a mesura garantitzadora d’un accés senzill per a la ciutadania a la informació sobre els aspectes essencials de la nova ordenació; com les previsions que en aquests procediments s’hagin d’incorporar determinats informes sectorials en matèria de costes, infraestructures de transport i de recursos hídrics, que raonadament es configuren pel TC més que com a mesures procedimentals, com a previsions bàsiques mediambientals i específiques reguladores de les actuacions d’urbanització, amb cobertura en l’art. 149.1.23 CE, sense que no suposin regulació plena del contingut dels instruments urbanístics, ni regulin totalment i de forma tancada la seva memòria ambiental.
De la mateixa manera, malgrat breu, resulta molt il•lustratiu el raonament del TC pel que fa a la imposició de l’existència de l’informe de sostenibilitat econòmica associada als instruments d’ordenació d’actuacions d’urbanització, tot considerant que s’estableix una garantia de finalitat econòmica. Així, es tracta d’una regla que pretén assegurar que en el desenvolupament de les seves competències en matèria d’urbanisme, les administracions tenguin en compte l’impacte econòmic que les actuacions que es prevegin puguin tenir tant en els sectors productius, com en les hisendes públiques pel que fa a la despesa que suposa l’execució de les actuacions urbanitzadores i la implantació i manteniment de les infraestructures i serveis. Es troba així cobertura en els art. 149.1.13 i 14 CE.
Sí que notam a faltar, com hem dit més amunt, una anàlisi de major exhaustivitat vers el possible condicionament de la legislació urbanística autonòmica que hagués pogut implicar l’art. 14 de la Llei estatal, com hem vist ventilat tal vegada pel TC a partir d’una pretesa consideració instrumental amb altres preceptes de la norma estatal. Malgrat es pogués compartir aquesta consideració, no hem d’oblidar que la resta de preceptes estatals a què serviria l’art. 14, suposen regulacions bàsiques que tenen incidència directa en les normes autonòmiques reguladores de l’urbanisme.
Cal destacar finalment les consideracions de dos vots particulars a la Sentència, centrats en discrepar de les argumentacions emprades en la validació de les normes impugnades relatives a valoracions. Així, en el formulat pel magistrat J. J. González Rivas, s’exposa que sembla innegable que el valor real d’un bé és allò que val en el mercat i, per tant, els mètodes de valoració a efectes expropiadors haurien de ser aptes per aproximar-se a aquell valor i, per tant, no li sembla raonable que el legislador pugui prescindir d’un element essencial a l’hora de determinar el valor real del sòl rural com són les expectatives urbanístiques, que trobaria fonament en la garantia expropiatòria de l’art. 33.3 CE. En definitiva, el mètode de valoració establert en els art. 22 i 23 de la Llei, en fixar un mètode de valoració de sòl rural que proscriu tant la valoració de les seves expectatives urbanístiques com la utilització de mètodes de valoració alternatius o subsidiaris com el de comparació, no seria conforme a la garantia d’indemnitat.
Arguments semblants figuren en el vot particular formulat per P. González-Trevijano Sánchez, al que s’adheriren E. Roca Trías i A. Ollero Tassara, en aquest cas apuntant que el mètode de valoració en l’expropiació forçosa, quan es tracta d’obtenir un bé i no de sancionar una persona per l’incompliment de la funció social de la propietat, ha de pretendre que l’expropiat quedi, en el pla econòmic, com estaria en absència de la intervenció expropiadora. Si a partir del reconeixement que la propietat urbana és de naturalesa estatutària i per tant no podem parlar d’un tipus únic sinó de distints tipus de propietat, i la compensació del propietari en cas d’expropiació ha de procurar garantir la situació econòmica que tendria de no haver estat privat dels béns, i el mètode de capitalització de rendes iguala al propietari del sòl urbanitzable amb el que no té edificabilitat, és obvi que el propietari del sòl urbanitzable no queda en la mateixa o similar situació patrimonial en la que estaria de no haver estat privat del seu dret, és a dir, la situació que tenen la resta de propietaris de sòl urbanitzable que mantenen la seva propietat.

4. INTERLOCUTÒRIA NÚM. 236/2014, DE 7 D’OCTUBRE (PLE). CONFLICTE EN DEFENSA DE L’AUTONOMIA LOCAL. CONSELL INSULAR DE FORMENTERA. LLEI DE DESTINATARI ÚNIC. RETRIBUCIONS DELS MEMBRES DE LES ENTITATS LOCALS. INADMISSIÓ A TRÀMIT DEL CONFLICTE.
Resum dels fets: el Consell Insular de Formentera va plantejar conflicte en defensa de l’autonomia local contra diversos apartats de l’art. 75 bis de la Llei reguladora de les bases del règim local, d’acord amb la redacció conferida per la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, així com per la Llei 22/2013, de 23 de desembre, de pressuposts generals de l’Estat, en la redacció derivada del RDL 1/2014, de 24 de gener, de reforma en matèria d’infraestructures i transport.
La fonamentació del conflicte es basa en la consideració que la regulació del règim retributiu dels membres de les corporacions locals determinat en funció de la població vulnera l’autonomia local del Consell Insular de Formentera, en no tenir en compte la seva peculiar configuració institucional, que hauria obligat a l’establiment d’un règim específic i singular; s’hi afegeix la consideració de la promoció del conflicte com a destinatari únic de les normes que impugna.
Fonamentació jurídica: el TC procedeix en primer terme a analitzar el requisit de legitimació esgrimit, a partir dels requeriments de la concurrència de la circumstància de l’illa de Formentera com a destinatària única de la norma impugnada, en l’expressió utilitzada per l’art. 75.ter.1.a) LOTC, en els paràmetres de la jurisprudència constitucional que determina la necessitat de concreció del concepte de destinatari únic cas per cas, a partir de l’àmbit territorial de la disposició legal presumptament vulneradora de l’autonomia local i del seu contingut material.
Bàsicament s’entén que l’aplicació de les limitacions retributives impugnades, en ser aplicables a totes les corporacions locals entre 10.000 i 20.000 habitants, no fa que, respecte de Formentera, la seva eventual condició insular suposi l’atribució de la condició de destinatària única de la norma, perquè fins i tot si hom s’hagués de cenyir des d’aquesta estricta perspectiva, com a mínim hi hauria dues entitats locals que complirien la mateixa condició per situar-se en el mateix tram de població, com serien els cabildos de la Gomera i El Hierro, a banda d’assenyalar que la limitació retributiva s’aplica a tots els cabildos i consells insulars, de manera que resulta patent que és una norma que no té un destinatari únic en el sentit exigit per la jurisprudència del Tribunal per admetre el conflicte en defensa de l’autonomia local des d’aquell vessant.
Això porta en definitiva a la inadmissió del conflicte plantejat pel Consell Insular de Formentera, atès que li mancaria, per sí mateix, legitimació per a la interposició del conflicte, d’acord amb el preceptiu dictamen del Consell Consultiu de les Illes Balears, que va entendre que les normes objecte del conflicte són en realitat aplicables a la generalitat dels ens locals de tota Espanya.
Comentari: cal destacar com el TC tracta de desllindar oportunament dues idees bàsiques, com és, d’una banda, un indubtable caràcter general de la norma impugnada, i de l’altra, l’efecte que la norma produeix en la seva aplicació a Formentera, malgrat sigui una entitat única com a «municipi-illa» a tot l’Estat espanyol.
Així, el TC interpreta que la interposició del conflicte vol posar de manifest una discriminació per indiferenciació, en la mesura en què la vulneració constitucional realment denunciada se centra en la manca d’una regulació singular o específica per al cas de Formentera, qüestió d’absència de regulació especial que seria completament diferent del pretès caràcter de destinatari únic de la norma; això tant pel que fa a l’àmbit territorial d’aplicació (tota Espanya), o, en el seu cas, a totes les illes, com del contingut relatiu a l’establiment de limitacions retributives per als membres de les corporacions locals.
En aquest sentit, hem de ressaltar que la més que destacada defensa del conflicte duta a terme per la representació legal del Consell Insular de Formentera, va topar realment amb el caràcter de legislador estrictament negatiu del TC, que no li permet valorar l’oportunitat que la regulació estatal preveiés un règim hipotètic que vengués a reconèixer unes peculiaritats, en l’àmbit retributiu, dels membres integrants del municipi-illa de Formentera, d’acord amb les especialitats d’aquesta entitat local-autonòmica, reconegudes en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears.
Val a dir que, tot i que sigui esmentat únicament de passada en la Sentència, resulta igualment d’interès per a la contextualització del conflicte anterior la lectura del Dictamen núm. 53/2014 emès pel Consell Consultiu de les Illes Balears, extens i acurat a partir del fet que, com posa de relleu, es va suscitar davant aquell òrgan, per primera vegada, la interposició d’un conflicte en interès de l’autonomia local a càrrec d’una illa amb personalitat jurídica i administració insular pròpies. S’arriba a les mateixes conclusions del TC, encara que explicades i raonades més acuradament per l’òrgan consultiu, tot i que igualment discrepant amb les abundants consideracions del Consell Insular de Formentera.
Tanmateix, el Consell Consultiu, encara que dóna per notòria i acreditada la peculiaritat de ser l’únic municipi-illa de menys de 20.000 habitants de l’Estat espanyol, apunta que dita circumstància no el fa destinatari únic de la norma impugnada, i entén que l’establiment de topalls o límits màxims de quanties de retribució dels membres de la corporació en funció de determinats criteris, principalment el de població, és perfectament adequat a la Constitució, sense que això no suposi alteració del caràcter d’aquest Consell Insular d’ens d’autogovern, ni limiti la representativitat de la corporació, ni la capacitat d’autoorganització, ni les competències exercides, ni les facultats o potestats clarament mantingudes en la legislació bàsica de l’Estat i en la legislació autonòmica.

5. SENTÈNCIA NÚM. 164/2014, DE 7 D’OCTUBRE (PLE). Ponent: Sr. Narváez Rodríguez. RECURS D’INCONSTITUCIONALITAT. MODIFICACIONS DEL RÈGIM DE SUBVENCIONS ESTATALS AL TRANSPORT MARÍTIM I AERI PER A RESIDENTS A COMUNITATS AUTÒNOMES INSULARS I CIUTATS DE CEUTA I MELILLA. INCIDÈNCIA EN EL RÈGIM ECONÒMIC I FISCAL DE CANÀRIES. GARANTIA PARTICIPATIVA DE LA DISPOSICIÓ ADDICIONAL TERCERA DE LA CONSTITUCIÓ I DE L’ESTATUT D’AUTONOMIA. INCONSTITUCIONALITAT PARCIAL DE LA REGULACIÓ ESTATAL PER ABSÈNCIA DEL TRÀMIT D’INFORME PREVI AUTONÒMIC.
Resum dels fets: el Parlament de Canàries va interposar recurs d’inconstitucionalitat contra la disposició addicional tretzena de la Llei 17/2012, de 27 de desembre, de pressuposts generals de l’Estat per al 2013, que regula el règim de subvencions al transport marítim i aeri per a residents a Canàries, Balears, Ceuta i Melilla, per alterar el règim contingut en l’art. 6 de la Llei 19/1994, de 6 de juliol, de modificació del règim econòmic i fiscal de Canàries.
Concretament, s’argumenta que la disposició impugnada possibilita la reducció de la quantia a subvencionar, davant el que estableix la Llei 19/1994, que determina que en cap cas no es podrà disminuir. Es produeix d’aquesta manera l’alteració del règim en permetre que la bonificació no s’apliqui damunt la tarifa real del servei, sinó sobre la denominada «tarifa bonificable», la quantia de la qual no s’estableix en la norma legal.
Fonamentació jurídica: el TC parteix de la premissa de la necessària determinació, pel que fa a la norma impugnada, del fet relatiu a la vertadera modificació o afectació al règim especial de les Illes Canàries; atès que, de concórrer aquesta circumstància, s’hauria requerit donar compliment al tràmit d’informe o audiència a què es refereix l’art. 46 del seu Estatut d’autonomia, que desenvolupa la garantia procedimental a què es refereix la disposició addicional tercera de la CE. Així, les previsions constitucionals determinen que la modificació del règim econòmic i fiscal de l’arxipèlag canari requereix informe previ de la comunitat autònoma o, en el seu cas, de l’òrgan provisional autonòmic; que enllacen amb la posterior previsió estatutària que determina la necessitat d’informe previ del Parlament autonòmic que, per entendre’s favorable, ha de ser aprovat per una majoria de dues terceres parts; al mateix temps que preveu que el Parlament ha de ser oït en el projectes de legislació financera i tributària que afectin el règim esmentat.
Per remissió a doctrina constitucional precedent, s’exposa que el tret comú de les mesures que integren el règim especial és que tenen naturalesa econòmica i un abast essencialment finalista, de forma que s’integra per una sèrie d’elements que no són exclusivament fiscals, i de caràcter «rigorosament instrumentals», com a mitjans per aconseguir una finalitat d’acord amb l’art. 138.1 CE, com és la realització efectiva del principi de solidaritat atenent al fet insular, cosa que és compatible tanmateix amb un caràcter evolutiu d’aquest règim. Aquest règim té, d’aquesta manera, un contingut heterogeni i s’integra tant per mesures referides al sistema tributari, com relatives a la despesa, entre elles les subvencions, tenint totes aquestes mesures com a última finalitat la compensació de la llunyania de la Comunitat Autònoma de les Illes Canàries, el caràcter insular i la particular geografia.
Incidint en la característica evolutiva d’aquest règim econòmic i fiscal, el TC posa igualment de relleu el seu reflex en les transformacions experimentades després de l’entrada d’Espanya a la Unió Europea, i el posterior reconeixement d’aquesta comunitat autònoma com a regió ultraperifèrica, com disposa el seu Estatut d’autonomia i l’art. 349 del Tractat de funcionament de la Unió Europea.
Més concretament, pel que fa a les subvencions als transports de viatgers entre aquelles illes i la península, que es regulen en l’art. 6 de la Llei 19/1994, assenyala que tenen el seu origen en el DL 22/1962, de 14 de juny, que justifica la subvenció estatal en l’encariment del servei i «la necessitat de facilitar l’intercanvi i la relació amb dites províncies, especialment en el transport dels espanyols que tenguin relació forçosa amb elles». Les regulacions posteriors, a partir de l’aprovació de la CE, es referien igualment a l’objectiu de mantenir o facilitar la connexió entre les distintes parts del territori espanyol, integrant-se en l’esmentada Llei 19/1994, l’exposició de motius de la qual es refereix a la necessitat de compensar problemes de discontinuïtat territorial. El TC precisa en aquest sentit que si bé tal circumstància «és comuna a tots els territoris insulars (Illes Balears), o extra peninsulars (cas de les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla), en el cas de la Comunitat autònoma de Canàries cobra particular rellevància, atesa la seva major llunyania, al que s’afegeix la pròpia condició geogràfica d’arxipèlag» i la seva inserció en el règim de regió ultraperifèrica de la Unió Europea.
Recorda el Tribunal que, a la pràctica, les regulacions del règim de subvencions que han implicat la seva modificació sempre han anat precedides de l’informe del Parlament canari, i que, per tant, entén com a punt d’inflexió que aquest règim és una matèria que forma part del règim econòmic i fiscal d’aquella comunitat autònoma, exigint-se l’informe previ o tràmit d’audiència, segons correspongui, l’absència dels quals determina idèntica conseqüència d’inconstitucionalitat. D’aquesta forma, el canvi de règim del càlcul de bonificacions és el factor rellevant, independentment que la regulació estatal suposi un increment o disminució de les subvencions al transport, perquè suposa modificació d’aquell règim, per la qual cosa s’hauria precisat el compliment de les garanties procedimentals previstes en la Constitució i en l’Estatut; encara que res no impedeixi a l’Estat la modificació, malgrat la disconformitat autonòmica, atès el caràcter no vinculant dels informes o audiències participatives.
Comentari: com bé precisa reiteradament el TC en aquesta Sentència, en realitat es validaria indirectament la regulació material de la norma estatal impugnada, que és declarada inconstitucional i de forma parcial estrictament per infracció d’una garantia procedimental que qualifica de «merament formal», tot insistint en el fet que l’informe exigit en la Constitució i en l’Estatut, per bé que preceptiu, no és vinculant, de manera que no impedeix en cap cas la modificació del règim especial canari, encara que la seva absència determina la inconstitucionalitat de la norma en qüestió.
En aquest sentit, com deim de forma repetitiva, insisteix que les normes del bloc de constitucionalitat aplicables a l’efecte atorguen certament un «plus de participació» a la Comunitat Autònoma de les Illes Canàries quan s’afecti mitjançant llei estatal el seu règim econòmic i fiscal, però això en cap cas no determina una excepció al règim constitucional, i insisteix que no hi caben «compartiments estancs al marge de l’ordenament jurídic general.»
Sigui com sigui, en l’estimació del recurs i subsegüent declaració d’inconstitucionalitat i nul•litat de la disposició addicional tretzena de la Llei de pressuposts generals de l’Estat per a 2013, es precisa el seu abast limitat. Atès que la norma impugnada es refereix, de forma conjunta, a les subvencions al transport per a residents a Canàries, Balears, Ceuta i Melilla, la declaració es limita a allò que d’aquesta norma es refereix als residents a Canàries. Certament no podia ser d’altra manera, però tanmateix, ni que fos de forma transitòria fins que l’Estat no efectuàs la regulació que correspongui previ compliment de les garanties procedimentals, estaríem per ventura davant una situació de «compartiment estanc», on aquella comunitat autònoma manté un règim específic de càlcul de la subvenció diferent a la de la resta de territoris.
Podríem assenyalar que aquesta Sentència pot servir per reflexionar sobre la qüestió del règim estatal de subvencions al transport de viatgers en allò que ens és aplicable com a comunitat autònoma insular. Reflexió que acondueix a un panorama una mica decebedor que té en compte que, fins i tot en el cas que la comunitat autònoma afectada disposi de mecanismes de participació garantits a nivell constitucional i estatutari en els procediments d’elaboració de normes estatals que afectin aquest règim, en definitiva l’Estat té absoluta llibertat de configuració, i resta així únicament sotmès al principi general reflectit en l’art. 138 CE.
En el cas balear, des de les previsions establertes en la disposició addicional sisena de l’EAIB, no esdevé exigible cap tipus de garantia participativa similar al règim canari, pel que fa a la llei de les Corts Generals que ha de regular el règim especial balear que reconegui el fet específic i diferencial de la seva insularitat. Certament, la previsió estatutària determina que en el marc d’aquesta llei, i amb observança a les normes i procediments estatals i de la Unió Europea que resultin d’aplicació, l’Administració general de l’Estat ajustarà la seva política a la realitat pluriinsular de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, especialment en matèria de transports, infraestructures, telecomunicacions, energia, medi ambient, turisme i pesca, limitant-se així a establir una directriu a l’Administració estatal, que no cap condicionalment al poder legislatiu que serà en definitiva qui determini el règim sense cap altra limitació.
S’ha de tenir present, mentrestant, la vigent Llei 30/1998, de 29 de juliol, del règim especial de les Illes Balears, que regula en els seus art. 3 a 5 les reduccions a les tarifes dels serveis de transport, que preveu tanmateix una autorització al Govern de la Nació, després de consultar el Govern balear, perquè modifiqui la quantitat de les subvencions que estableix o per reemplaçar aquest règim per un altre sistema de compensació. Ara bé, el punt diferencial és que ni aquesta Llei estatal ni tampoc l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears no preveuen un idèntic tràmit participatiu en la modificació del propi règim legal, sigui a favor del Parlament o del Govern de les Illes Balears, per la qual cosa, a priori, pot ser modificat unilateralment per una llei ordinària estatal o per la mateixa llei de pressuposts generals.

Etiquetado con: