Límits constitucionals i estatutaris del pla estratègic d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea del Govern de la Generalitat de Catalunya

Sentència del Tribunal Constitucional (conflicte positiu de competència) núm. 135/2020, de 23 de setembre (Ple) (ponent: Sr. Montoya Melgar).

El Govern de la Nació va promoure un conflicte positiu de competència contra l’Acord Gov/90/2019, de 25 de juny, del Govern de la Generalitat de Catalunya, que aprova el pla estratègic d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea 2019-2022 i la seva tramesa al Parlament de Catalunya. El pla s’aprova d’acord amb l’art. 15 de la Llei catalana 16/2014, de 4 de desembre, d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea, encomanant aquesta funció al Govern de la Generalitat amb una periodicitat quadriennal. En els termes de discussió del conflicte, les parts concorden que s’inclou en el context de les relacions internacionals a què es refereix l’art. 149.1.3a CE, en connexió amb la possible incidència en l’exterior de l’exercici per les comunitats autònomes de les seves competències.

En realitat, com exposa la Sentència, es tracta d’una problemàtica sobre la qual la jurisprudència constitucional ha perfilat que les comunitats autònomes poden dur a terme activitats de projecció exterior, derivades de la seva competència i per a la promoció dels seus interessos, respectant la competència de l’Estat en matèria de relacions exteriors. En el cas, l’actuació autonòmica s’ha d’entendre en el marc de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (art. 193), que vincula l’acció exterior de la Generalitat a la que derivi directament de les seves competències i respectant la competència estatal ex article 149.1.3a CE. Així, dita jurisprudència recorda el principi d’unitat d’acció en l’exterior que preveu la Llei 2/2014, de 25 de març, de l’acció i del servei exterior de l’Estat, i que parteix de la premissa que les comunitats autònomes poden actuar en l’exterior, però de manera coordinada, a fi de garantir que els objectius de política exterior estatal quedin preservats.

El conflicte de competència plantejat per l’Estat enfront del contingut del pla estratègic català es fonamenta en tres motius.

El primer d’ells resultarà rebutjat pel TC, i es basava en la consideració que el pla, en el seu conjunt, resultaria contrari a l’ordre de distribució de competències per haver-se dut a terme sense una prèvia participació estatal, afegit al fet que en el seu text no s’hagi previst de manera expressa la subjecció a les directrius derivades de la potestat estatal de coordinació en matèria de projecció exterior autonòmica. El rebuig de l’argument es fa en la Sentència, per una banda, per remissió a la doctrina ja assentada en l’anàlisi constitucional de la Llei catalana 16/2014, en la qual va poder aclarir que l’absència d’una clàusula de reserva expressa de les competències de l’Estat sobre política exterior derivades de l’art. 149.1.3a CE no determina la inconstitucionalitat de la norma legal autonòmica impugnada. Com també ha reiterat el TC, una incorporació expressa d’aquestes clàusules de salvaguarda mai no és exigible en termes constitucionals. Argumentació que trasllada, per tant, a la pròpia absència d’una clàusula semblant en el pla estratègic objecte d’aquest conflicte positiu de competència.

Contextualitza precisament que el pla que es qüestiona no es pot considerar un element aïllat, sinó inserit en un context normatiu en el qual l’Estatut d’autonomia de Catalunya, al qual a la vegada remet la Llei 16/2014, estableix la vinculació de les accions amb projecció exterior de la Generalitat a què derivin de les seves competències i respectant la competència estatal en matèria de relacions exteriors. Per tant, com a tècnica planificadora, res no impedeix la seva admissió si respon precisament a l’exercici legítim de les seves competències. Així, el TC també rebutjarà l’argument d’impugnació basat en la manca de consulta prèvia a l’Estat i derivadament per infracció del principi de lleialtat institucional que es desprèn de la Constitució, ja que no està previst aquest tràmit de consulta, afegit a que tampoc la representació estatal no va concretar en quina mesura la manca de sol·licitud prèvia del seu parer havia pogut comprometre, i en quins termes, principis com el d’unitat d’acció exterior o els de lleialtat institucional, coordinació i cooperació que es preveuen en la Llei estatal 2/2014.

El segon motiu del plantejament del conflicte se centra en la pretesa vulneració de l’art. 149.1.3a CE, punt sobre el qual precisament la Sentència aclareix que no pot ser objecte d’aquest conflicte el pla estratègic com a figura o instrument, sinó estrictament la determinació de si el seu contingut s’ajusta als límits de l’acció exterior d’una comunitat autònoma, en els termes definits en la jurisprudència constitucional, i que parteixen de la consideració que una comunitat autònoma no té la condició de subjecte de dret internacional. Des d’aquest plantejament, la Sentència passa a examinar els continguts o punts concrets del pla dels quals es postulava per l’Estat la infracció del precepte constitucional, amb doble resultat: alguns es declaren inconstitucionals per aquesta causa, mentre que d’altres es declaren constitucionals en la mesura que s’interpretin d’acord amb els seus fonaments jurídics. Ens remetem a la lectura de l’extens fonament jurídic setè de la Sentència, del qual simplement sintetitzarem els raonaments que acondueixen a l’adequació o no d’algunes de les previsions del pla estratègic al marc constitucional i estatutari.

Així, la declaració d’inconstitucionalitat d’alguns punts concrets troben fonament en una idea central, com és que la formulació de determinats objectius, encara que es puguin relacionar amb competències autonòmiques, es fa de tal manera que pretén conferir a la comunitat autònoma una aparença de subjectivitat internacional amb una participació que no es limita a promoure interessos en un àmbit de relació directa amb les competències pròpies. El mateix succeeix amb els objectius del pla que tracten de projectar una imatge d’acció exterior omnicomprensiva de qualsevol aspecte de les relacions amb determinats països, que resulta incompatible amb els límits de l’actuació autonòmica; així com d’altres més específics que, a la vegada, afectarien la competència estatal exclusiva sobre immigració de l’art. 149.1.2a CE.

Altres continguts o objectius, com ara la regulació dels acords de col·laboració o les referencies a països o governs estrangers, s’entenen adequats a la Constitució sempre que es connecti amb els matisos que conté l’art. 197 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, és a dir, a governs de territoris que no siguin subjectes de dret internacional. En el mateix sentit cal considerar la constitucionalitat de previsions sobre objectius de «sobirania econòmica» i en matèria de competicions esportives internacionals. Això, si s’entenen respectivament en un sentit d’implementar la capacitat d’influència en les decisions que afecten les competències autonòmiques o activitats esportives en les quals no existeixin federacions espanyoles. Igualment en matèria d’interlocució directa amb institucions, òrgans i agències de la Unió Europea, que s’admeten en la mesura d’una necessària coordinació amb l’Estat, a l’efecte d’assegurar la unitat d’acció davant aquestes institucions europees i la resta d’estats membres.

Finalment, el tercer motiu de conflicte es basava en la invasió pel pla estratègic d’altres competències sectorials estatals diferents de la prevista en l’art. 149.1.3a CE. En aquest punt la Sentència admet les tres possibilitats ja consolidades de la jurisprudència constitucional: la declaració d’inconstitucionalitat, la declaració de constitucionalitat amb interpretació conforme, i la declaració de constitucionalitat d’algun punt qüestionat del pla estratègic sense necessitat d’interpretació.

També resumidament podem exposar que es consideren inconstitucionals els objectius del pla estratègic relatius al denominat corredor mediterrani, ja que superen l’àmbit autonòmic i afecten infraestructures lligades amb competències estatals de transport i d’obra pública d’interès general ex article 149.1.21a i 149.1.24a CE. Més peculiar ha estat la resolució sobre la confrontació amb l’art. 149.1.20a CE i les competències estatals sobre ports i aeroports d’interès general i la previsió en el pla estratègic sobre accions d’internacionalització del sistema portuari català i dels aeroports de Catalunya. En aquest punt, per bé que el TC els considera contraris a l’ordre constitucional de distribució de competències, el fet que els objectius del pla estratègic es refereixen genèricament a «ports i aeroports de Catalunya», fa que es puguin aplicar a infraestructures no estatals, i per això no s’han de declarar nuls, sinó inconstitucionals i inaplicables només en el cas de les infraestructures de titularitat estatal. La previsió d’acció en matèria de desplegament d’infraestructures digitals i el foment de la connexió internacional també es declara inconstitucional i nul·la en la mesura en què es considera que la comunitat autònoma no té competència substantiva sobre règim general de comunicacions i en la conformació d’un sistema unitari, d’acord amb la interpretació de l’art. 149.1.21a CE.

En canvi, declara la plena constitucionalitat dels objectius del pla en matèria d’energia i la promoció del desenvolupament de les infraestructures energètiques d’acord amb les polítiques de la Unió Europea. Considera que, prèviament, la seva jurisprudència ja ha aclarit que la comunitat autònoma pot fixar directrius programàtiques de transició a un model energètic, sense detalls concrets i per tant sense que no es puguin considerar incompatibles amb les bases estatals, atenent a les competències autonòmiques relacionades amb el canvi climàtic i amb les infraestructures energètiques. Igualment, es considera la constitucionalitat de l’objectiu de prevenció d’amenaces de seguretat i gestió d’emergències, partint de la disponibilitat de competències per la Generalitat en el seu Estatut d’autonomia, essent per tant admissible la planificació de previsions de projecció exterior, tanmateix recordant el límit d’impossibilitat de formalitzar obligacions envers de poders públics estrangers.

Caldria assenyalar que tal vegada l’interès d’aquesta Sentència es manifesta no tant en la fixació d’una doctrina sobre quins han de ser els límits d’una regulació legal autonòmica en matèria de relacions exteriors, ja que de fet en aquest aspecte es remet a la jurisprudència constitucional anterior, com en la validació d’un instrument d’aplicació de la legislació autonòmica i de la major part de les mesures que conté. En aquest sentit, com hem exposat, la Sentència tracta molts dels continguts específics del pla estratègic sobre el qual l’Estat havia plantejat el conflicte positiu de competència, però no s’ha d’oblidar el que determina el punt quart del seu veredicte: desestima el conflicte en tota la resta que no determinen els seus punts precedents. Convé així destacar que es declaren inconstitucionals estrictament 17 punts d’un pla estratègic que en conté més d’un centenar.

L’establiment d’aquestes regles de joc pel TC, en la projecció en la nostra comunitat autònoma, resulten així cabdals. Això perquè hem de tenir present que la regulació d’aquestes matèries en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, encara que més reduïda en extensió, resulta una transposició, a vegades gairebé en termes literals i únicament canviant la referència a la comunitat autònoma, dels punts determinants continguts en els capítols II i III del títol V de l’Estatut d’autonomia de Catalunya després de la reforma de l’any 2006.

D’aquesta manera, únicament canviant l’ordre dels capítols, el nostre Estatut d’autonomia reformat l’any 2007, incorpora el capítol I, sobre acció exterior, i el capítol III, sobre relacions amb la Unió Europea, en el títol VII, amb uns continguts que com deim pràcticament reprodueixen els preceptes de l’Estatut català. Per tant, si eventualment la nostra comunitat autònoma es volgués dotar d’una llei reguladora del marc de les seves polítiques d’acció exterior, o pel que ara fa al cas, articular algun mecanisme programàtic d’aquesta acció a través de la figura d’un pla, disposa per a totes dues contingències d’una jurisprudència que perfila nítidament els marges possibles d’exercici d’aquestes funcions.