COMENTARIS I NOTES

BREU ESTUDI RELATIU A LA TUTELA FINANCERA QUE HA D’EXERCIR LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS SOBRE ELS ENS LOCALS I, EN PARTICULAR, SOBRE

ELS CONSORCIS Miquel Àngel Busquets López

Cap del Departament Jurídic i Administratiu Conselleria d’Economia, Hisenda i Innovació del Govern de les Illes Balears ^{[1] [2] [3] [4]}

I. Introducció i normes reguladores¹

L’anàlisi de la tutela financera sobre els ens locals per part de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears exigeix delimitar, abans de tot, l’abast d’aquesta competència en els termes que resulten de la normativa vigent en aquesta matèria, com també l’administra­ció o administracions competents per al seu exercici efectiu després de l’entrada en vigor de la Llei 8/1993, d’1 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de règim local.

Doncs bé, en primer lloc, i pel que fa al marc normatiu aplicable, en general, a la tutela financera dels ens locals, cal recordar que, d’acord amb l’article 72.d) de l’Estatut d’auto­nomia de les Illes Balears, aprovat per la Llei orgànica 2/1983, de 25 de febrer, la tutela financera sobre els ens locals correspon, en principi, al Govern de les Illes Balears.

D’altra banda, la legislació sectorial^{[5] [6]} que, en l’actualitat, preveu les manifestacions més importants de l’exercici d’aquesta tutela financera, esdevé constituïda per la Llei 18/2001, de 12 de desembre, general d’estabilitat pressupostària, i pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (TRLRHL).

Ara bé, com sigui que l’abast del que suposa l’exercici d’aquesta competència ha estat objecte de diverses modificacions legals, convé fer un breu repàs històric d’aquesta qües­tió des de l’assumpció per part de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears de la compe­tència en aquesta matèria fins al dia d’avui, tot això a l’efecte de donar una resposta adequada a les diverses qüestions que són objecte d’aquest estudi.

Així, al temps de l’aprovació de l’Estatut d’autonomia, l’única manifestació de la tutela financera a la qual fa referència l’article 72.d) esmentat es projectava sobre l’endeutament de les entitats locals regulat en els articles 49 a 56 de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals (LRHL). En concret, la tutela financera autonòmica es preveia en l’article 54 d’aquesta Llei, el qual exigia l’autorització prèvia de l’Administració de l’Estat (o de la comunitat autònoma amb competències en aquesta matèria) pel que fa a la concertació de crèdits i a la concessió d’avals per part de les entitats locals en els dos casos següents:

1. Quan la quantia de l’operació superi el 5% dels recursos liquidats per operacions corrents de l’entitat, sempre que el crèdit no es destini a finançar obres i serveis inclosos en plans provincials i programes de cooperació econòmica local ja apro­vats.
2. Quan, amb independència del nominal de l’operació projectada i de la destinació que s’hagi de donar a aquesta operació, la càrrega financera anual derivada de la suma de les operacions vigents concertades per l’entitat local i de la projectada excedeixi el 25% dels recursos liquidats per operacions corrents.

Com a conseqüència d’aquesta disposició legal, i pel que fa a la normativa autonòmica en aquesta matèria, es va aprovar el Decret 103/1986, de 27 de novembre, el qual va ser derogat pel Decret 90/1989, de 5 d’octubre, d’autorització pel Govern de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears d’operacions de crèdit o avals de les entitats locals, en virtut del qual s’atribueix a la Conselleria d’Economia i Hisenda la competència per autoritzar les operacions de crèdit i concessió d’avals regulats en l’article 54 de la LRHL i es regulen els trets essencials del procediment.

Posteriorment, l’apartat 7 de l’article 1 de la Llei 8/1993, d’1 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de règim local, transfereix les competèn­cies de la Comunitat Autònoma en matèria de tutela financera sobre les entitats locals amb l’abast següent: «L’autorització de la concertació de crèdits i concessió d’avals la quantia dels quals superi el 5% dels recursos liquidats de l’entitat local per operacions corrents deduïts de la darrera liquidació pressupostària practicada, d’acord amb l’article 54 de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals.»

Arribat aquest punt, hi ha dos aspectes que convé destacar. D’una banda, cal advertir que el Decret 90/1989, de 5 d’octubre, abans esmentat, no ha estat derogat de forma expressa, encara que, certament, es pot considerar derogat tàcitament en la part que afecta la competència transferida. D’una altra, es pot comprovar com la interpretació i l’aplicació efectiva del que s’estableix en l’article 1.7 de la Llei 8/1993 ha suposat que, en la pràctica, la tutela financera exercida pels consells insulars s’hagi estès als dos supòsits d’autorització prevists en l’article 54 de la LRHL als quals ens hem referit abans, i no només al primer, relatiu a les operacions que excedeixin el 5% dels recursos liquidats, que és el que literalment diu la llei de transferència esmentada. En aquest sentit, el manteniment d’aquesta situació exigeix considerar que la redacció literal de l’esmentat precepte auto­nòmic és conseqüència d’una interpretació errònia del legislador autonòmic pel que fa a les operacions financeres que, d’acord amb la legislació d’hisendes locals vigent, havien de menester autorització, i que, per tant, la voluntat real d’aquest legislador era transferir als consells insulars tots els supòsits d’autorització d’operacions financeres prevists en l’article 54 de la LRHL. Partint d’això, també es pot acceptar que la modificació posterior dels crite­ris establerts en la LRHL per a l’autorització d’operacions financeres (en els termes que veurem tot seguit) no afecten la transferència en qüestió, la qual s’haurà d’exercir igual­ment en la mateixa mesura que es modifiquin aquests criteris.

Així, en l’actualitat, el Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (TRLRHL), ha derogat, entre d’altres, l’article 54 de la LRHL, el qual resta substituït per l’article 53 de l’actual TRLRHL, en virtut del qual és necessària l’autorització prèvia de l’òrgan competent de la comunitat autò­noma (o, en el nostre cas, dels consells insulars) perquè les entitats locals, els organismes autònoms, i els ens i societats mercantils dependents (en els termes que veurem a conti­nuació) puguin concertar noves operacions de crèdits a llarg termini, concedir avals i subs­tituir operacions de crèdit concertades amb anterioritat quan, dels estats financers que reflecteixin la liquidació dels pressuposts, els resultats corrents i els resultats de l’activitat ordinària del darrer exercici es dedueixi un estalvi net negatiu. Així mateix, també s’han d’autoritzar les operacions de crèdit a llarg termini de qualsevol naturalesa en cas que el volum total del capital viu de les operacions de crèdit vigents excedeixi el 110% dels ingressos corrents liquidats o meritats en l’exercici anterior.

1. Àmbit subjectiu i administració competent per a l’exercici de la tutela financera prevista en la llei reguladora de les hisendes locals

En definitiva, i d’acord amb el que s’ha exposat fins ara, podem concloure que l’exercici de la competència de tutela financera sobre els ens locals prevista, en l’actualitat, en l’article 53 del TRLRHL correspon, inicialment, als consells insulars, d’acord amb la Llei 8/1993, d’1 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de règim local.

Ara bé, aquesta conclusió exigeix delimitar, al seu torn, dues qüestions: a saber, què s’ha d’entendre per «ens locals» a aquests efectes i l’àmbit subjectiu de l’atribució de competències als consells insulars en aquesta matèria, és a dir, quins d’aquests ens locals formen part de la transferència en qüestió.

Doncs bé, atesa la redacció actual de l’article 53 del TRLRHL, abans transcrita, el cert és que l’autorització objecte d’aquest precepte legal s’estén en l’actualitat als sm següents: les entitats locals en sentit estricte a què es refereix l’article 3 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), és a dir, els municipis, les províncies i les illes (en el nostre cas, només les illes), les entitats locals menors, les comar­ques, les àrees metropolitanes i les mancomunitats de municipis, així com els seus orga­nismes autònoms, les societats mercantils dependents i la resta d’ens dependents inte­grants de l’anomenat sector públic administratiu (o sia que prestin serveis o produeixen béns que no es financin majoritàriament amb ingressos de mercat), els quals, en l’actuali­tat, no poden ser altres que els següents: entitats públiques empresarials, fundacions i consorcis, sempre que aquests ens depenguin d’una mateixa entitat local.

Així, i pel que fa a les entitats públiques empresarials locals, cal recordar que la cons­titució, organització i règim jurídic es troba definit en la nova Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local. En relació amb les funda­cions del sector públic local, la seva inclusió en el sector públic local a aquests efectes es dedueix de l’establert en la disposició addicional setzena (de caràcter bàsic) de la Llei esta­tal 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, segons la qual una fundació s’ha de considerar integrada en el sector públic d’una determinada entitat local quan es verifiqui qualsevol dels dos requisits següents: a) participació majoritària, directa o indi­recta, de l’entitat local de què es tracti, els seus organismes autònoms o altres ens depen­dents de l’entitat local; o b) quan el seu patrimoni fundacional, amb caràcter de perma­nència, suposi més d’un 50% de béns o drets aportats o cedits per aquestes entitats. En el mateix sentit es pronuncia l’article 44 de la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de funda­cions, pel que fa a les fundacions del sector públic estatal, d’aplicació supletòria a l’àmbit autonòmic i local.

En relació amb els consorcis prevists en l’article 87 de la LBRL la qüestió és més complexa, en la mesura en què durant molt de temps -en concret, fins a l’entrada en vigor de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, general pressupostària (LGP) i, prèviament, en el nostre àmbit, de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la comunitat autònoma (LRJCAIB)- l’ordenament jurídic mai no els ha integrat formalment dins el sector públic de cap ens territorial matriu^[7]. Així, s’entenia que aquests ens consti­tuïen una espècie de sector públic per si mateix de caràcter estatutari (és a dir, el règim jurídic dels quals es regia pels seus estatuts), sense perjudici de l’aplicació supletòria de la legislació de règim local (i de les hisendes locals) pel que fa a l’elaboració d’un pressupost general (amb el pressupost del consorci i, si n’és el cas, dels ens dependents), un compte general i la necessitat de disposar d’un secretari i un interventor (o de persones adequa­des per a l’exercici de les funcions pròpies d’aquests òrgans).

Ara bé, en l’actualitat, entenem que aquest buit es pot omplir mitjançant l’aplicació de l’establert en l’article 2.1 h) de l’esmentada LGP i, en aquest sentit, extrapolar al sector local els criteris fixats en aquest precepte per delimitar els consorcis integrats en el sector públic estatal. D’acord amb això, podem concloure que un consorci depèn d’una deter­minada entitat local quan aquesta entitat, directament o a través d’un ens dependent, hagi aportat majoritàriament diners, béns o indústria, o s’hagi compromès a finançar

majoritàriament el consorci, sempre que, en qualsevol d’ambdós casos, els actes del consorci depenguin de la decisió d’un òrgan de l’entitat local matriu^[8].

La resta de consorcis, per definició, no s’han de considerar integrats dins el sector públic d’una determinada entitat local matriu (normalment, municipi o illa) i, per tant, no formarien part, en principi, de l’àmbit subjectiu d’aplicació de l’article 53 del TRLRHL, sense perjudici del que direm després per al cas dels consorcis que, per si mateixos, tenguin la consideració d’entitat local (no territorial).

Una vegada dit això, la segona qüestió referida abans (a saber, la delimitació de l’Ad­ministració competent per a l’autorització de les operacions financeres previstes en l’ac­tual article 53 del TRLRHL segons l’entitat local de què es tracti), exigeix, al seu torn, inter­pretar l’abast subjectiu de la transferència continguda en la Llei 8/1993 abans esmentada. En aquest sentit, la literalitat de l’article 1 d’aquesta Llei només es refereix a municipis, entitats locals menors i mancomunitats. Tanmateix, a parer nostre, aquesta literalitat respon, simplement, a una altra redacció equívoca o imprecisa del legislador autonòmic, atesa la inexistència aleshores (i en l’actualitat) de cap àrea metropolitana ni de cap comarca o entitat equivalent en els termes prevists en l’article 3 de la LBRL. En aquest sentit, es pot interpretar perfectament que la voluntat del legislador autonòmic no era sinó transferir als consells insulars la tutela financera de tots els ens locals prevists en l’esmen­tat article 3 LBRL segons l’àmbit territorial o d’actuació de cada un d’ells. D’altra banda, s’ha de tenir en compte que la redacció de la Llei 8/1993 no exclou, evidentment, la resta d’ens dependents a què ens hem referit abans (és a dir, organismes autònoms, entitats públiques empresarials, fundacions dependents d’una entitat local i consorcis dependents d’una entitat local) en la mesura en què tots aquests ens s’integren en el sector públic de les entitats locals matrius (normalment, municipis o illes).

D’acord amb això, cal concloure que l’autorització de les operacions previstes en l’ar­ticle 53 del TRLRHL correspon als consells insulars respectius (segons l’àmbit territorial corresponent) quan el titular d’aquestes operacions sigui un municipi, una entitat local menor, una mancomunitat, una comarca o entitat equivalent, o una àrea metropolitana, i també quan el titular de l’operació sigui un organisme autònom, una entitat pública empresarial, una fundació o un consorci que, d’acord amb els criteris indicats abans, depengui d’una de qualsevol d’aquestes entitats locals.

Evidentment, l’autorització de les operacions previstes en l’article 53 del TRLRHL quan el titular d’aquestes operacions sigui un consell insular (o un organisme autònom, entitat pública empresarial, fundació o consorci dependent) correspon a l’Administració de la comunitat autònoma, i, en concret, a la conselleria competent en matèria d’hisenda, d’acord amb el que disposa l’article 5 del Decret 32/2003, de 26 de novembre, del presi­dent de les Illes Balears, per la qual s’estableix l’estructura orgànica bàsica de la Conselle­ria d’Economia, Hisenda i Innovació, en relació amb el Decret 90/1989, de 5 d’octubre, abans esmentat, que s’ha de considerar vigent en aquest punt.

1. El problema dels consorcis no integrats en el sector públic de cap administra­ció territorial matriu

Certament, la delimitació anterior no exhaureix la problemàtica que poden presentar determinats ens, com les societats mercantils, les fundacions o els consorcis, en els casos en què aquests ens no depenguin d’una entitat local determinada per raó de no verificar cap dels criteris esmentats abans a aquest efecte i que, no obstant això, esdevenen inte­grats majoritàriament o, fins i tot, exclusivament, per diverses entitats locals i/o adminis­tracions públiques.

Aquest problema es posa de manifest, amb caràcter general, en la disposició addicio­nal novena de l’actual LGP, en virtut de la qual l’Estat ha de promoure la formalització de convenis amb la resta d’administracions públiques a fi de coordinareI règim pressupostari, financer, comptable i de control d’aquestes entitats en els casos en què se’n faci un control efectiu per part del conjunt d’aquestes administracions. Aquesta disposició, certament, es limita a treure a la llum aquest problema sense oferir, realment, cap solució teòrica pel que fa al règim jurídic aplicable a aquests ens, i que, a més a més, no té caràcter bàsic^[9].

En tot cas, i pel que fa a la qüestió objecte d’aquest estudi, cal dir, en primer lloc, que aquest problema es pot centrar, únicament, en els consorcis no dependents d’una deter­minada entitat local, ja que les societats mercantils i les fundacions, com a entitats, per

naturalesa, de dret privat (que no de dret públic) han de quedar excloses de l’àmbit subjec­tiu de l’autorització prevista en l’article 53 del TRLRHL en la mesura que, en cap cas, no es poden assimilar a entitats locals (per naturalesa, de dret públic), tot això sense perju­dici, evidentment, de les societats i fundacions que depenguin d’una determinada entitat local, les quals, com ja hem dit, formen part del sector públic d’aquesta entitat concreta i, per tant, resten subjectes a l’autorització en qüestió.

Doncs bé, tenint en compte que fins a l’entrada en vigor de l’actual Llei 7/1985 (LBRL) tots els consorcis gaudien de la consideració d’entitats locals i que, a partir de l’esmentada llei, deixen de tenir, en general, aquest caràcter, es tracta d’analitzar, d’acord amb la juris­prudència dictada en aquesta matèria, si alguns d’aquests consorcis no dependents de cap entitat local matriu en particular poden considerar-se Igualment com a entitats locals per se. En aquest sentit, podem distingir els supòsits següents⁶:

1. Consorcis constituïts exclusivament per entitats locals (distintes dels consells insulars)

Pel que fa als consorcis constituïts per diverses entitats locals, normalment municipis (sense dependència de cap d’ells en concret), es pot considerar, d’acord amb la jurispru­dència del Tribunal Suprem (veg., especialment, la Sentència de 30 d’abril de 1999), que aquests consorcis tenen la naturalesa d’entitat local no territorial, com per exemple les mancomunitats de municipis. Així, tal com s’indica en aquesta Sentència, la Llei 7/1985 no impedeix aquesta consideració, i el fet que no s’incloguin expressament els consorcis dins la relació de l’article 3 d’aquesta Llei respon, únicament, al fet que, atesa l’extensa gamma de finalitats que els consorcis poden assumir (els quals, així mateix, poden consti­tuir-se en l’actualitat, a diferència de la legislació anterior, amb la participació d’entitats privades sense finalitat de lucre⁷), el legislador no ha volgut considerar que tots els consor­cis gaudeixin d’aquesta naturalesa.

Per tant, aquests consorcis, com a entitats de dret públic assimilades a entitats locals han de sol·licitar autorització per poder dur a terme les operacions descrites en 14/1986, de 31 gener, i 81/2003, de 30 d’abril, per les quals es consideren materialment bàsiques les disposicions de l’antiga Llei general pressupostària en relació amb l’interès de demora dels drets i les obli­gacions de la hisenda pública, les quals prevalen sobre les lleis autonòmiques en aquesta matèria).

1. Veg. l’estudi del secretari adjunt del Consell Insular de Mallorca, el Sr. Jeroni Mas Rigo, titulat «Los consorcios locales: una ojeada a la doctrina y a la jurisprudencia» i publicat a la Revista de Estudios Locales núm. 69, octubre 2003.
2. La incidència de la participació d’entitats privades en la naturalesa i règim jurídic dels consorcis és discutida. Tanmateix, a parer nostre, aquesta circumstància no altera, per se, la condició d’entitat de dret públic (és a dir, amb una forma de personificació juridicopública) ni el règim jurídic que es desprèn de la classificació que s’inclou en aquest estudi als efectes de tutela financera.

l’article 53 del TRLRHL al consell insular que correspongui segons la demarcació terri­torial de les entitats locals consorciades (o, en el cas que aquestes entitats superin l’àm­bit territorial d’una illa, a l’Administració de la comunitat autònoma en els termes exposats abans).

1. Consorcis constituïts entre entitats locals (normalment municipis) i l’Administració de l’Estat, l’Administració de la comunitat autònoma i/o els consells insulars, els quals gestionin serveis o activitats de competència local (relacionades, taxativament i pel que fa als municipis, en els articles 26 i 86.3 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local)

En aquest cas, i d’acord amb jurisprudència reiterada (veg. Sentències del Tribunal Suprem de novembre de 1997, de 30 d’abril de 1999, i de 18 de setembre de 2001), aquests consorcis, en la mesura que gestionen competències reservades als ens locals, s’han d’equiparar, també, a les entitats locals, sense que pugui alterar aquesta consi­deració el fet que altres administracions (ja siguin de caràcter estatal o autonòmic) en formin part, tot tenint en compte que aquesta participació no es fa, precisament, per desenvolupar competències pròpies de l’Estat o de la comunitat autònoma, sinó, simplement, per contribuir a un millor servei als ciutadans d’acord amb un principi general de cooperació i col·laboració. Així, tal com s’indica en el fonament de dret tercer de la Sentència del Tribunal Suprem de 30 d’abril de 1999, «(…) El fet que el consorci sigui constituït no sols per gairebé la totalitat dels concejos d’Astúries, sinó també per la Comunitat Autònoma del Principat, no s’oposa a la seva consideració com a consorci local, ja que no consta que la Comunitat Autònoma formi part del consorci com a conseqüència de competències que li són pròpies com a comunitat autònoma (…)».

D’acord amb això, aquests consorcis també han de sol·licitar l’autorització prevista en l’article 53 del TRLRHL al consell insular que correspongui segons la demarcació territorial de les entitats locals consorciades (o, en el cas que aquestes entitats locals superin l’àmbit territorial d’una illa, a l’Administració de la comunitat autònoma en els termes exposats abans). En aquesta línea, els articles 2 i 43 de la Llei 20/2006, de 15 de desembre, muni­cipal i de régimen local de les Illes Balears.

1. Altres consorcis

Tota la resta de consorcis que no compleixen cap dels requisits detallats en els punts 1 i 2 anteriors no formarien part de l’àmbit d’aplicació subjectiu de l’article 53 del TRLRHL, atès que no tindrien la consideració d’entitats assimilades a entitats locals (ni tampoc d’en­titats dependents o integrades en una determinada entitat local en particular, tal com ho pressuposa l’epígraf III d’aquest estudi). En conseqüència, aquests consorcis no es veurien

afectats per l’obligació regulada en aquest precepte legal, ni tampoc, evidentment, per la transferència prevista en la Llei 8/1993.

Això s’ha d’entendre així no tan sols en el cas de consorcis que gestionin serveis esta­tals o autonòmics, sinó també en els casos en què es pugui considerar l’existència de competències compartides o concurrents entre les entitats locals integrants del consorci i l’Administració de l’Estat i/o de la comunitat autònoma. En aquest darrer sentit, és cert que qualque sector doctrinal ha defensat el caràcter local d’aquests consorcis per raó de la vis atractiva de la legislació local que es desprèn de l’article 9 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment admi­nistratiu comú (LRJPAC), o, fins i tot, perquè aquesta naturalesa d’entitat local s’ha fixat expressament en els estatuts particulars del consorci. Ara bé, a parer nostre, la condició d’entitat local (o no) d’un consorci no es pot deixar a l’arbitri dels estatuts del mateix consorci. En efecte, tal com es dedueix de la jurisprudència del Tribunal Suprem abans esmentada, cal diferenciar entre la naturalesa jurídica de l’entitat (que, en tot cas, sigui entitat local o no, és de dret públic ja que es tracta d’una forma de personificació juridi- copública) i el règim jurídic (de dret públic o de dret privat) aplicable a la seva activitat, i és aquest segon aspecte l’únic que, d’acord amb l’escàs marc legal vigent, pot quedar en mans dels estatuts (com a entitats essencialment estatutàries que són els consorcis). El primer aspecte determina que els consorcis es puguin considerar, certament, com a admi­nistració pública (en el sentit de l’article 2.2 de la LRJPAC), però això no vol dir que es tracti, en tot cas, d’entitats locals, diferència especialment rellevant en aquest camp si advertim que la tutela financera de l’administració superior (estatal o autonòmica) es fona­menta, més que en la naturalesa d’administració pública de l’entitat controlada, en el caràcter d’entitat local o administració menor, tot això dins el marc constitucional vigent i la interpretació que ha fet el Tribunal Constitucional en matèria de tutela o control de legalitat, en general, de les administracions estatals i autonòmiques sobre les administra­cions locals.

El segon aspecte, relatiu al règim jurídic aplicable a la seva activitat, determina, com s’ha dit, la possibilitat que els estatuts optin per un règim de dret públic o per un règim de dret privat (tot tenint en compte que, fins i tot en aquest segon cas, s’han d’aplicar determinades normes de dret administratiu, com ara en matèria pressupostària, compta­ble, actes separables en la contractació administrativa, etc.). Doncs bé, és en aquest aspecte (relatiu al règim jurídic aplicable a la seva activitat) en el que s’ha d’entendre que, sempre que els estatuts no es pronunciïn expressament (o no s’hagi d’aplicar, ex lege, l’or­denament estatal o autonòmic⁸), l’ordenament administratiu aplicable als consorcis, en

Veg. article 2.1 .h) de la LGP i article 85.4 de la LRJCAIB.

allò que sigui necessari, és l’ordenament local (ex article 9 de la LRJPAC). En aquest sentit, l’ordenament local s’erigeix com una espècie de normativa supletòria o que s’ha d’aplicar, per defecte, en tot allò que no regulin els estatuts del consorci (i, com acabam de dir, sempre que el consorci en qüestió no s’hagi de sotmetre a l’ordenament estatal o auto­nòmic de conformitat amb l’establert en la LGP o en la LRJCAIB). Però el fet que, d’acord amb el que s’acaba d’exposar, s’hagi d’aplicar l’ordenament local no vol dir que, en tot cas, el consorci de què es tracti sigui una entitat local.

En definitiva, i d’acord amb la jurisprudència abans esmentada, no hi cap dubte que, amb independència del règim jurídic que sigui aplicable, un consorci en el qual participi l’Administració de l’Estat i/o d’una comunitat autònoma tan sols té la consideració d’enti­tat local si les activitats que ha de complir constitueixen una competència pròpia i exclu­siva dels ens locals en la mesura que es tracta de facultats o serveis d’exercici obligatori o reservats legalment al sector públic local (veg. articles 26 i 86.3 LBRL).

En cas contrari, quan es tracti de qualsevol altre servei o activitat la realització dels quals tan sols es pot fonamentar (pel que fa als municipis) en l’article 25 de la LBRL (és a dir, per satisfer les necessitats dels ciutadans del municipi o com a conseqüència de competències atribuïdes per la legislació sectorial, estatal o autonòmica^[10]), la participació de l’Administració estatal o autonòmica a l’empara del títol competencial de què es tracti en cada cas alteraria la naturalesa d’entitat local del consorci en qüestió (veg. el fonament de dret tercer, a sensu contrario, de la Sentència del Tribunal Suprem de 30 d’abril de 1999, abans transcrit), el qual passaria a gestionar competències o activitats pròpies de diverses administracions (no totes locals). En efecte, una altra interpretació implicaria admetre la naturalesa d’entitat local de gairebé tots els consorcis participats per aquestes administracions superiors, quan tant la voluntat del legislador (en suprimir els consorcis de l’article 3.2 de la LBRL), com la finalitat de la institució de la tutela financera de les admi­nistracions superiors sobre les menors, suggereix, justament, el caràcter restrictiu amb què s’ha d’abordar aquesta qüestió i, amb això, evitar l’absurd que suposaria que la tutela s’exercitàs sobre l’administració superior mateixa^[11].

1. Referència a la tutela financera sobre els ens locals prevista en la Llei general d’estabilitat pressupostària

Finalment, tan sols resta analitzar, breument, la tutela financera sobre els ens locals prevista en la Llei 18/2001, de 12 de desembre, general d’estabilitat pressupostària, parti­cularment pel que fa a la intervenció de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears en aquest àmbit.

Doncs bé, atès el contingut d’aquesta Llei, per la qual s’estableixen determinats límits sobre el dèficit de les administracions públiques i es regulen les mesures de correcció dels eventuals desequilibris, podem concloure que, mentre la Comunitat Autònoma no reguli expressament l’exercici de les facultats de tutela que es preveuen en aquesta Llei, no és legalment exigible cap autorització de la nostra Administració dins aquest àmbit, tot tenint en compte, a més a més, que l’Administració de l’Estat s’ha reservat competències de control en aquesta matèria (veg., entre d’altres, articles 19, 20.1 i 22.2 de la Llei esmen­tada). Aquesta conclusió no priva que, en la pràctica, alguns ens locals puguin remetre a la nostra Administració la informació que considerin adient en aquesta matèria (com, per exemple, els plans economicofinancers a què es refereix l’article 22), cas en el qual, l’òr­gan de l’Administració autonòmica competent en la matèria (és a dir, actualment, la Direc­ció General del Tresor i Política Financera), pot fer, si així ho estima oportú i amb fonament en el principi general de tutela financera previst en l’Estatut d’autonomia de les Illes Bale­ars, suggeriments i/o recomanacions en aquesta documentació tramesa pels ens locals en el marc de l’esmentada Llei 18/2001, de 12 de desembre, general d’estabilitat pressupos­tària.

Pel que fa a la qüestió, més general, relativa a les entitats locals sotmeses a l’àmbit d’aplicació d’aquesta Llei, i, en particular, al dubte sobre la inclusió o no dels consorcis, s’ha de tenir en compte l’establert en l’article 2 (al qual ens remetem), en virtut del qual es pot deduir que la submissió d’un consorci a l’esmentada Llei exigiria, en tot cas, o bé que es tracti d’una entitat local per se (en els termes indicats abans) o bé que es tracti d’una entitat dependent de qualque administració territorial matriu (local, autonòmica o estatal) en els termes que preveu, per a l’Administració de l’Estat i, si es vol, per a l’Admi­nistració local, l’article 2.1 h) de la LGP abans esmentada, i, per a l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, l’article 85.4 de la LRJCAIB.

Certament, i a diferència de la tutela financera sobre l’endeutament regulada en el TRLRHL (que, com ja s’ha dit, es fonamenta més en el caràcter local de l’ens que en la condi­ció d’administració pública), pot interpretar-se que l’esperit de la legislació d’estabilitat pres­supostària (amb origen en normativa de la Comunitat Europea) ha d’afectar totes les admi­nistracions públiques (o en termes de la nova LGP, el denominat sector públic administra­tiu), encara que es tracti d’entitats que no depenguin de cap administració territorial matriu, però això suposaria una interpretació extensiva de la Llei que s’emmarca en un problema més general relatiu al règim jurídic aplicable en aquestes entitats apàtrides (en el sentit de no formar part de cap sector públic, local, autonòmic o estatal), que, a dia d’avui, no té una solució clara en l’ordenament jurídic vigent (veg. la disposició addicional novena^de la LGP, abans esmentada, a la qual ens remetem), i que, a més a més, i pel que fa a determinats consorcis constituïts amb un únic objectiu (com ara, l’execució d’una obra concreta) pot perdre bona part del seu sentit (en la mesura que no tingui cap altre objecte, a més de l’obra en qüestió, amb què nodrir l’eventual pla economicofinancer regulat en la Llei).

1. Aspectes procedimentals de la tutela financera que ha d’exercir l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears

D’acord amb tot l’anterior, es poden treure diverses conclusions de caire procedimen- tal que cal tenir en compte, especialment, per part de l’òrgan de control o tutela finan­cera de l’Administració de la comunitat autònoma.

En primer lloc, i de conformitat amb el que s’ha exposat al llarg d’aquest estudi, es pot afirmar que les entitats locals que han de sol·licitar autorització a l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a la concertació de les operacions financeres previstes en l’article 53 del TRLRHL són les següents: els consells insulars i, també, els consorcis referits en les lletres A) i B) de l’epígraf III d’aquest estudi, en els casos en què l’àmbit territorial de les entitats locals consorciades afecti illes diferents.

En relació amb el procediment que ha de seguir l’òrgan competent de l’Administració de la comunitat autònoma per a l’autorització d’aquestes operacions financeres, s’ha de tenir en compte que ens trobam davant un procediment administratiu iniciat a instància de part (amb la sol·licitud corresponent), que s’ha de tramitar d’acord amb les regles gene­rals contingudes en el títol VI de la LRJPAC (i les concordants de la LRJCAIB), i que s’ha de resoldre i notificar en el termini màxim de quinze dies previst en l’article 3 del Decret 90/1989, de 5 d’octubre, abans esmentat, amb el sentit del silenci (positiu) establert en aquesta mateixa disposició reglamentària. En aquest sentit, cal recordar que, si després de la sol·licitud d’autorització no es fa cap altre tràmit (per exemple, un informe potestatiu del servei competent) no és necessari obrir tràmit d’audiència (article 84.4 de la LRJPAC) i es pot dictar la resolució immediatament sense més tràmit.

L’òrgan competent per resoldre l’autorització és el conseller competent en matèria d’hisenda, és a dir, en l’actualitat, el conseller d’Economia. Hisenda i Innovació, a proposta del titular de la Direcció General del Tresor i Política Financera, d’acord amb l’establert en l’article 3 de l’esmentat Decret 90/1989, de 5 d’octubre, en relació amb l’article 5 del Decret 32/2003, de 26 de novembre, del president de les Illes Balears, per la qual s’esta­bleix l’estructura orgànica bàsica de la Conselleria d’Economia, Hisenda i Innovació, i l’ar­ticle 16 c) de la LRJCAIB.

Pel que fa a l’àmbit objectiu o material de les operacions financeres objecte d’autorit­zació, s’ha de dir que aquest àmbit és, justament, l’establert en l’article 53 del TRLRHL, tal com ja s’ha dit, les noves operacions de crèdit a llarg termini, la concessió d’avals i la subs­titució d’operacions de crèdit concertades amb anterioritat. D’acord amb això, la inclusió o no dins aquest àmbit material d’altres operacions financeres, com ara les operacions amb risc financer de caràcter no creditici —permutes financeres (swaps). etc.—, es pot fonamentar en una interpretació analògica amb el supòsit de concessió d’avals, sempre que aquest risc financer es pugui traduir en una anualitat teòrica d’amortització en els termes prevists en aquest mateix article 53. En cas contrari, o sia quan l’operació finan­cera en qüestió no afecti aquesta anualitat teòrica d’amortització, l’operació esmentada no exigiria autorització.

Per acabar, i en relació amb la tutela financera derivada de la Llei general d’estabilitat pressupostària, ja hem assenyalat que no existeix cap normativa autonòmica respecte d’això, de manera que els eventuals suggeriments o observacions que pugui formular la Direcció General del Tresor i Política Financera davant la presentació de determinada docu­mentació per part d’una entitat local en aquesta matèria (amb fonament en l’article 72 d) de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears i en l’esmentat article 5 del Decret 32/2003, de 26 de novembre) no requereixen la formalització de cap expedient administratiu en sentit estricte i, per tant, es poden entendre efectuades en el marc de les relacions inter- administratives generals (veg. articles 3 i següents de la LRJPAC i preceptes concordants de la LBRL).

1. Introducció i normes reguladores. II. Àmbit subjectiu i administració competent ↑
2. per a l’exercici de la tutela financera prevista en la Llei reguladora de les hisendes ↑
3. locals. III. El problema dels consorcis no integrats en el sector públic de cap admi­nistració territorial matriu. 1. Consorcis constituïts exclusivament per entitats locals (distintes dels consells insulars). 2. Consorcis constituïts entre entitats locals (normal­ment municipis) i l’Administració de l’Estat, l’Administració de la comunitat autò­noma i/o els consells insulars, els quals gestionin serveis o activitats de competencia local (relacionades, taxativament i pel que fa als municipis, en els articles 26 i 86.3 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del regim local). 3. Altres consorcis. ↑
4. Referència a la tutela financera sobre els ens locals prevista en la Llei general d’estabilitat pressupostària. V. Aspectes procedimentals de la tutela financera que ha d’exercir l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. ↑
5. Amb la col·laboració de la cap de servei de l’Àrea Jurídica i Administrativa, la Sra. Petra Vivern Mayrata. Trobant-se ja aquest treball a la impremta, les Corts Generals aprovaren la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. ↑
6. Veg. l’article 6.1.h) del text refós de la Llei de finances de la Comunitat Autònoma, aprovat pel Decret legislatiu 1/2005, de 24 de juny (TRLFCAIB), en virtut del qual l’establiment de noves mani­festacions de tutela financera per part de la comunitat autònoma exigeix llei del Parlament de les Illes Balears. ↑
7. Veg. l’article 1.4 del text refós de la Llei de finances de la comunitat autònoma (TRLFCAIB), que, en refondre la Llei 1/1986, de 5 de febrer, exclou expressament del sector públic autonòmic aquells consorcis que, en principi, es poden considerar «dependents» de la comunitat autònoma per raó de verificar els requisits a què es refereix l’article 85.4 de la LRJCAIB. ↑
8. La possibilitat que determinats consorcis s’integrin en el sector públic d’una entitat local territorial matriu troba un suport legal addicional en l’article 3.1.c) en relació amb l’article 5.3 del Reial decret 1438/2001, de 21 de desembre, pel qual es regula la Central d’Informació de Riscs de les Entitats Locals. No obstant això, també es pot interpretar que la legislació d’hisendes locals vigent no permet arribar a aquesta conclusió; així, de conformitat amb els articles 164 i 209 del TRLRHL en relació amb les disposicions addicionals segona i tercera de la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de modernitza­ció del govern local, es pot concloure que tan sols els organismes autònoms, les societats mercantils i les entitats públiques empresarials s’han d’integrar formalment dins els pressuposts i el compte general de l’entitat local territorial matriu i, per tant, que només aquestes personificacions formen part del sector públic local strictu sensu del respectiu ens matriu). El mateix s’ha de dir pel que fa a les fundacions del sector públic local. Si s’accepta aquesta segona interpretació, i pel que fa als consorcis esmentats, l’eventual submissió a la tutela financera regulada en l’article 53 del TRLRH s’ha de regir per les regles generals que s’exposen posteriorment en l’epígraf III d’aquest estudi en relació amb els consorcis no dependents de cap entitat local matriu. ↑
9. La manca de declaració formal del caràcter bàsic de determinats preceptes de la nova LGP és certa­ment criticable, especialment pel que fa al règim general dels drets i les obligacions integrants de la hisenda pública contingut en el capítol II del títol I (veg. Sentències del Tribunal Constitucional ↑
10. No obstant això, en el cas que la legislació sectorial atribueixi una funció o servei concret als muni­cipis, sense concurrència, pel que fa a aquesta concreta funció o servei, amb l’Estat o la comunitat autònoma (com ara, la conservació i el manteniment d’edificis escolars), la creació d’un consorci amb l’única finalitat de gestionar aquest servei es podria incloure en el punt 2 d’aquest epígraf. ↑
11. Aquesta idea reforça la segona interpretació a què es refereix la nota 4 anterior, tot tenint en compte la possible existència de consorcis participats per diverses administracions públiques (locals, d’una banda, i estatals i/o autonòmiques, d’una altra) que gestionin competències concurrents, i que, no obstant això, verifiquin els criteris de l’article 2.1 .h) de la LGP en relació amb una determinada entitat local integrant del consorci. ↑