ELS ALTS CÀRRECS I EL PERSONAL DIRECTIU DELS CONSELLS INSULARS (A PROPÒSIT DEL DICTAMEN 42/2015, DE 13 D’ABRIL, DEL CONSELL CONSULTIU DE LES ILLES BALEARS)

rjib13
COMENTARIS I NOTES

ELS ALTS CÀRRECS I EL PERSONAL DIRECTIU DELS CONSELLS INSULARS
(A PROPÒSIT DEL DICTAMEN 42/2015,
DE 13 D’ABRIL, DEL CONSELL CONSULTIU DE LES ILLES BALEARS)

Jeroni Miquel Mas Rigo
Secretari d’administració local

I. Introducció. II. Alts càrrecs i personal directiu a l’Administració pública. 1. Alts càrrecs i personal directiu a l’Administració general de l’Estat. A. Alts càrrecs. B. Personal directiu professional. 2. Alts càrrecs i personal directiu a l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. A. Alts càrrecs. B. Personal directiu professional. 3. Alts càrrecs i personal directiu de l’Administració local. A. Situació anterior a la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local. B. Situació posterior a la Llei 57/2003, de 16 de desembre. III. Comentari al Dictamen núm. 42/2015 del Consell Consultiu de les Illes Balears sobre l’aplicació de l’article 32 bis LBRL als secretaris tècnics i als directors insulars dels consells insulars.

I. Introducció
L’art. 13 de la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars (LCI), després d’assenyalar que «Els membres del Consell Executiu dirigeixen, sota la superior direcció del president, els sectors de l’activitat administrativa corresponents al departament que encapçalen», determina que aquests «poden estructurar-se internament en direccions insulars i tenir una secretaria tècnica, si així ho estableixen els reglaments d’organització del consell insular». A continuació, afegeix que «Les direccions insulars són els òrgans directius per a la gestió, sota l’autoritat del conseller respectiu, d’àrees funcionalment homogènies. Les secretaries tècniques són els òrgans directrius per a la gestió, sota l’autoritat del conseller respectiu, dels serveis comuns del departament de què es tracti». Els titulars d’aquests òrgans, dels quals depèn la resta d’òrgans i unitats del departament, són «lliurement designats pel president del consell atenent a criteris de competència i experiència professionals».
És convenient remarcar que la LCI no imposa la creació d’aquests òrgans directius («els departaments […] poden estructurar-se»), sinó que es tracta d’una possibilitat organitzativa de caràcter burocràtic, enfront de l’organització representativa tradicional de les administracions locals. Així el Consell de Menorca ha creat direccions insulars, però no secretaries tècniques. D’altra banda, aquesta organització burocràtica ha estat beneïda pel Tribunal Constitucional (S 132/2012, de 19 de juny):
«La creación de las direcciones insulares y secretarías técnicas no merece reproche alguno examinado desde la perspectiva propuesta por el Abogado del Estado. Se trata de órganos de eminente perfil ejecutivo a los que se atribuye el ejercicio de funciones propias de la actividad administrativa de los consejos insulares y cuyas decisiones son objeto de control y fiscalización por los órganos de carácter electivo del consejo insular.»

Fins a la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (LRSAL), l’aplicació de l’art. 13 LCI no plantejava problemes d’interpretació. Per ser nomenat director insular o secretari tècnic no s’exigia la condició de funcionari ni s’havia de justificar cap tipus de titulació. Ara bé, aquesta situació podria haver resultat afectada per l’esmentada Llei 27/2013, que introdueix un article nou, el 32 bis, en la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL). Aquest article diu, textualment, el següent:
«El nomenament del personal directiu que, si s’escau, hi hagi a les diputacions, consells i consells insulars s’ha d’efectuar d’acord amb criteris de competència professional i experiència, entre funcionaris de carrera de l’Estat, de les comunitats autònomes, de les entitats locals o amb habilitació de caràcter nacional que pertanyin a cossos o escales classificats en el subgrup A1, llevat que el reglament orgànic corresponent permeti que, en consideració a les característiques específiques de les funcions d’aquests òrgans directius, el seu titular no reuneixi l’esmentada condició de funcionari.»

Segons la DT 8a, el règim que preveu aquest art. 32 bis és aplicable als nomenaments que es produeixin amb posterioritat a l’entrada en vigor de la Llei (és a dir, el 31 de desembre de 2013). Per tant, quan es produeixi, en la pràctica, la possible col•lisió entre l’art. 13 LCI i l’art. 32 bis LBRL serà un cop constituïdes les corporacions insulars noves, com a conseqüència de les eleccions de dia 24 de maig de 2015. És per això que el Consell Insular d’Eivissa, dia 2 de març de 2015, va sol•licitar al Consell Consultiu de les Illes Balears un dictamen facultatiu que, entre altres qüestions, demanava si l’art. 32 bis LBRL era aplicable «als alts càrrecs insulars, en especial secretaris tècnics i directors insulars».
Dia 13 d’abril, el Consell Consultiu va emetre el Dictamen núm. 42/2015 que, en l’apartat 1 de la consideració jurídica quarta, resol en sentit negatiu la qüestió formulada.
En aquest treball analitzarem la regulació dels alts càrrecs i del personal directiu professional en les diferents administracions públiques, i prestarem una atenció especial als fonaments jurídics pels quals l’alt òrgan consultiu arriba a la conclusió esmentada. Conclusió que, ja ho avançam, no compartim, sense que això s’hagi d’entendre com una crítica a la labor del Consell Consultiu, sinó com una aportació al debat jurídic existent sobre una matèria que manca d’una regulació clara i completa. Com veurem, la nostra discrepància no rau tant en la conclusió com en els raonaments jurídics a través dels quals s’hi arriba.

II. Alts càrrecs i personal directiu a l’Administració pública
1. Alts càrrecs i personal directiu a l’Administració general de l’Estat
A. Alts càrrecs
La Llei 6/1997, de 14 de abril, d’organització i funcionament de l’Administració general de l’Estat (LOFAGE), en l’art. 6 (no derogat formalment), disposa que són: A) òrgans superiors: a) els ministres i b) els secretaris d’Estat; B) òrgans directius: a) els subsecretaris i secretaris generals, b) els secretaris generals tècnics i directors generals, i c) els subdirectors generals. El mateix article especifica que els òrgans superiors i directius tenen, a més, la condició d’alt càrrec, tret dels subdirectors generals i assimilats.
Els titulars dels òrgans directius han de ser nomenats, atenent criteris de competència professional i experiència, entre funcionaris de carrera de l’Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals, als quals s’exigeixi el títol de doctor, llicenciat, enginyer, arquitecte o equivalent, tret que el reial decret d’estructura del departament permeti que, segons les característiques específiques de les funcions de la direcció general, el seu titular no reuneixi aquesta condició de funcionari (art. 18.2 LOFAGE).
Recentment la Llei 3/2015, de 30 de març, reguladora de l’exercici de l’alt càrrec de l’Administració General de l’Estat, després d’assenyalar que la llei té per objectiu establir el règim jurídic aplicable als que exerceixen un alt càrrec en l’Administració general de l’Estat i en les entitats del sector públic estatal, no defineix què s’entén per alt càrrec, sinó que es limita a dir (art. 1.2) que, als efectes prevists en la llei, es consideren alts càrrecs:
«a) Els membres del Govern i els secretaris d’Estat.
b) Els subsecretaris i assimilats; els secretaris generals; els delegats del Govern a les comunitats autònomes i a Ceuta i Melilla; els delegats del Govern en entitats de dret públic; i els caps de missió diplomàtica permanent, així com els caps de representació permanent davant d’organitzacions internacionals.
c) Els secretaris generals tècnics, directors generals de l’Administració General de l’Estat i assimilats.
d) Els presidents, els vicepresidents, els directors generals, els directors executius i assimilats en entitats del sector públic estatal, administratiu, fundacional o empresarial, vinculades o dependents de l’Administració General de l’Estat que tinguin la condició de màxims responsables […].
[…]».

En l’article 2.6, segon paràgraf, es determina que:
«El nomenament dels subsecretaris i secretaris generals tècnics que prestin els seus serveis a l’Administració General de l’Estat s’ha de fer entre funcionaris de carrera de l’Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals, pertanyents a cossos classificats en el subgrup A1. Aquesta disposició també és aplicable al nomenament dels directors generals, llevat que el reial decret d’estructura del departament permeti que, en atenció a les característiques específiques de les funcions de la direcció general, el seu titular no compleixi la condició de funcionari esmentada, cas en què s’ha de motivar mitjançant una memòria raonada la concurrència de les característiques especials que justifiquin aquesta circumstància excepcional.»

Aquest precepte exigeix que els alts càrrecs de l’Administració de l’Estat (tret dels membres del Govern, dels secretaris d’Estat i dels secretaris generals) siguin nomenats entre funcionaris de carrera que pertanyin al subgrup A1. Aquesta és una diferència substancial amb el nomenament d’alts càrrecs de les comunitats autònomes, ja que la seva legislació (igual que la LCI, com hem vist) sols exigeix criteris de «competència professional i experiència».

B. Personal directiu professional
El personal directiu professional va ser regulat, per primer cop, en l’art. 13 de la Llei 7/2007, de 12 d’abril, de l’estatut bàsic de l’empleat públic (EBEP), que el defineix com «el que exerceix funcions directives professionals a les administracions públiques, definides com a tals en les normes específiques de cada Administració». Es tracta d’una pura tautologia. A continuació afegeix que:
«2. La seva designació ha d’atendre principis de mèrit i capacitat i criteris d’idoneïtat, i s’ha de portar a terme mitjançant procediments que garanteixin la publicitat i concurrència.
3. El personal directiu estarà subjecte a avaluació d’acord amb els criteris d’eficàcia i eficiència, responsabilitat per la seva gestió i control de resultats en relació amb els objectius que els hagin estat fixats.»

L’article acaba dient: «Quan el personal directiu reuneixi la condició de personal laboral estarà sotmès a la relació laboral de caràcter especial d’alta direcció.» Això no obstant, cal tenir present l’art. 9.2 EBEP, que disposa que:
«En tot cas, l’exercici de les funcions que impliquin la participació directa o indirecta en l’exercici de les potestats públiques o en la salvaguarda dels interessos generals de l’Estat i de les administracions públiques corresponen exclusivament als funcionaris públics, en els termes que s’estableixi a la llei de desplegament de cada Administració pública.»

Per tant, el personal directiu laboral exercirà normalment les funcions dins el sector públic empresarial.
Ara bé ni el legislador estatal ni els legisladors autonòmics han tingut interès a desenvolupar l’art. 13 EBEP i a crear directius professionals. Això és degut, entre altres circumstàncies, a no renunciar «“al botí” que constitueixen les desenes, els centenars i, fins i tot, els milers de llocs directius als quals tradicionalment els partits polítics tenen accés, i que reparteixen (de forma lliure o discrecional) entre “els seus” funcionaris (afiliats, simpatitzants) després de guanyar unes eleccions.»

2. Alts càrrecs i personal directiu a l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears
A. Alts càrrecs
La Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears no utilitza l’expressió «alts càrrecs», sinó «òrgans directius» (igual que fa la LOFAGE). Després d’assenyalar que els consellers són òrgans superiors, especifica que són òrgans directius els secretaris generals i els directors generals (art. 5). En l’art. 12.1 determina que: «Els titulars dels òrgans directius són nomenats lliurement pel Govern atenent criteris de competència professional i d’experiència.»
Val a dir que no es regula com acrediten aquests criteris. Però això no hauria de ser obstacle perquè en el nomenament dels titulars d’aquests òrgans es justifiqui aquesta competència professional i aquesta experiència, ja que han de ser motivats els actes que es dicten en l’exercici de potestats discrecionals (art. 54.1.f de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú). Una altra cosa és que això no es compleixi. Si, a això, hi afegim que, d’una part, no s’exigeix tenir cap titulació i, de l’altra, que el sector privat retribueix més, en general, els seus directius que el públic, ens podem trobar no sols amb uns alts càrrecs no professionals, sinó també poc qualificats. Ara bé, això no sembla que preocupi, ni poc ni molt, els partits polítics.
D’altra banda, una administració partidària i no excessivament qualificada professionalment representa un gran greuge per als alts funcionaris, ja que a aquests, a més d’haver de tenir estudis universitaris, se’ls exigeix superar una oposició difícil. Però, sobretot, una administració polititzada és una administració que es compagina malament amb la lletra i l’esperit de la Constitució. Aquesta atorga als ciutadans «el dret d’accedir en condicions d’igualtat a les funcions i als càrrecs públics» (art. 23.2), prescriu que «L’Administració Pública serveix amb objectivitat els interessos generals» (art. 103.1) i determina que la despesa pública ha de respondre als criteris d’eficiència i economia (art. 31.2). No cal oblidar que els alts càrrecs fan part de l’Administració, no del Govern i, per això, no es regulen en la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears, sinó en l’esmentada Llei de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears.

B. Personal directiu professional
Hem vist que el personal directiu professional es regeix per l’art. 13 EBEP, però en realitat l’aplicació d’aquest article resta subordinada a la regulació de desplegament que puguin fer les comunitats autònomes. L’esmentat art. 13 comença dient: «El Govern i els òrgans de govern de les comunitats autònomes poden establir, en desplegament d’aquest Estatut, el règim jurídic específic del personal directiu, així com els criteris per determinar la seva condició […]». L’única regulació a la nostra comunitat és la que trobam en l’art. 35 de la Llei 3/2007, de 27 de març, de la Funció Pública de la comunitat autònoma de les Illes Balears, que disposa el següent:
«1. Les relacions de llocs de feina poden determinar la naturalesa directiva dels llocs de feina entre les funcions dels quals s’estableixi la direcció, la programació, la coordinació, l’impuls i l’avaluació de l’actuació administrativa o tècnica, en els distints àmbits de l’administració.
2. En tot cas, tenen naturalesa directiva els llocs de feina classificats en el nivell 30, els que impliquen prefectura de departament i els que impliquen prefectura de servei quan tenen dependència directa de l’òrgan superior o directiu al qual estan adscrits.
3. Els llocs de feina de naturalesa directiva requereixen per ser ocupats el diploma de personal directiu expedit per l’Escola Balear d’Administració Pública o un altre d’homologat per aquesta escola, i els titulars d’aquest diploma estan subjectes als sistemes d’avaluació de l’acompliment regulats en aquest títol.»

Aquest article, que poc aporta a la minsa regulació bàsica, no ha estat objecte de desplegament reglamentari i, per descomptat, no s’ha lliurat cap diploma de personal directiu.

3. Alts càrrecs i personal directiu a l’Administració local
A l’Administració local trobam una confusió normativa entre alts càrrecs i personal directiu que ha donat lloc a una confusió doctrinal sobre la naturalesa jurídica de determinats càrrecs i titulars d’òrgans administratius. Per això, consideram convenient dividir l’exposició en dos subapartats.

A. Situació anterior a la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local
Abans de la Llei 57/2003, de 16 de desembre (LMMGL), que va modificar la LBRL, hi havia, d’una part, els òrgans corporatius (Ple, Junta de Govern i batle) i, de l’altra, el personal de la corporació, que es subdividia en: a) funcionaris (de carrera i interins), b) personal laboral i c) personal eventual.
El nomenament i el cessament del personal eventual són lliures i corresponen al batle o president de l’entitat local (art. 104.2 LBRL). Aquest personal té l’origen en la Llei 30/1984, de 2 d’agost, de mesures per a la reforma de la funció pública (LMRFP), que, en l’art. 20.2, determina que «només pot exercir funcions expressament qualificades de confiança o assessorament especial […]». Això no obstant, el RDLEG 781/1986, de 18 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de règim local (TRRL), en l’art. 176.3, va establir el següent:
«Poden ser exercits per personal eventual determinats llocs de treball de caràcter directiu, inclosos a la relació de llocs de treball de la corporació, d’acord amb el que disposin les normes que dicti l’Estat per a la seva confecció. En aquests supòsits, el personal eventual ha de reunir les condicions específiques que s’exigeixin als funcionaris que puguin exercir aquests llocs.»

A partir d’aquest precepte, es va utilitzar el personal eventual per crear a les corporacions locals una mena de personal directiu de confiança política. Tanmateix, cal fer dues observacions: una, que som davant d’un excés de delegació per part del Govern de l’Estat a l’hora de refondre normes (allò que la jurisprudència i la doctrina denominen ultra vires), ja que la LMRFP, com hem vist, limita les funcions d’aquest tipus de personal a funcions de confiança o d’assessorament especial. L’altra observació és que es va incomplir, sistemàticament, el requisit relatiu a les «condicions específiques que s’exigeixin als funcionaris».

B. Situació posterior a la Llei 57/2003, de 16 de desembre
L’art. 130.1 LMMGL després d’assenyalar que, en els municipis de gran població, els òrgans superiors són el batle i els membres de la Junta de Govern, determina quins són els òrgans directius municipals:
a) Els coordinadors generals de cada àrea o regidoria.
b) Els directors generals o òrgans similars que culminen l’organització administrativa dins cada una de les grans àrees o regidories.
c) El titular de l’òrgan de suport a la Junta de Govern i el seu regidor secretari.
d) El titular de l’assessoria jurídica.
e) El secretari general del Ple.
f) L’interventor general municipal.
g) Si s’escau, el titular de l’òrgan de gestió tributària.

També tenen la consideració d’òrgans directius els titulars dels màxims òrgans de direcció dels organismes autònoms i de les entitats públiques empresarials locals, de conformitat amb el que estableix l’art. 85 bis, paràgraf b) (art. 130.2 LMMGL).
Com ha posat de manifest la doctrina científica, «la primera reflexió és la relativa al fet que el model de funció directiva pel qual va optar la Llei 53/2003 per als “municipis de gran població” s’inspirava directament en el dissenyat per la LOFAGE.» En aquest sentit, també cal esmentar la S 142/2009, de 15 de maig, del Tribunal Superior de Justícia del Principat d’Astúries:
«El artículo 130 de la Ley 7/1985 establece como órgano directivo a los directores generales, y como ya dijimos en nuestra sentencia de 30 de junio de 2008 […], pudiendo ser nombrados sin necesidad de convocatoria pública y cesados libremente por la Junta de gobierno local, lo que es lógica consecuencia de su configuración como una suerte de altos cargos.» [La cursiva és meva].

Els òrgans directius es poden classificar, segons els requisits i els criteris per al nomenament, en dos grups:
1) Directius de confiança política:
a) Els coordinadors generals i els directors generals, que són nomenats, segons criteris de competència professional i experiència, entre funcionaris de carrera de l’Estat, de les comunitats autònomes, de les entitats locals o amb habilitació de caràcter nacional que pertanyin a cossos o escales classificades en el subgrup A1, tret que el Reglament orgànic municipal permeti que, en atenció a les característiques específiques de les funcions d’aquests òrgans directius, el seu titular no reuneixi l’esmentada condició de funcionari.
b) El titular de l’assessoria jurídica, que ha de reunir els requisits següents: estar en possessió del títol de llicenciat en Dret i ser funcionari d’administració local amb habilitació de caràcter nacional, o bé funcionari de carrera de l’Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals, a qui s’exigeixi per a l’ingrés el títol de doctor, llicenciat, enginyer, arquitecte o equivalent.
c) El titular de l’òrgan de gestió tributària (aquest òrgan, de creació potestativa, no té regulats ni els requisits ni la forma de nomenament).

2) Directius professionals:
a) El titular de l’òrgan de suport a la Junta de Govern i el seu regidor secretari
b) El secretari general del Ple
c) L’interventor general
Aquests directius professionals han de ser nomenats entre funcionaris d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional, de categoria superior, ja sigui mitjançant concurs de mèrits o lliure designació amb convocatòria pública.
També cal incloure entre els directius professionals el titular del màxim òrgan de direcció dels organismes autònoms i de les entitats públiques empresarials locals, que han de ser nomenats entre funcionaris de carrera o laboral de les administracions públiques o un professional del sector privat, titulars superiors en ambdós casos, i amb més de cinc anys d’exercici professional en el segon (art. 85 bis 1.b LBRL). En relació amb aquest personal, la Sentència 195/2013, de 18 d’octubre, del TSJ de les Illes Canàries ha considerat:
«Publicado el EBEP, el personal directivo ya no puede ser nombrado con criterios de confianza como si de un puesto de asesoramiento personal se tratase sino que ha de ser seleccionado de entre los participantes que hayan concurrido previa convocatoria pública en función de su idoneidad técnica o profesional para desempeñar la función ejecutiva convocada. No se contiene ninguna previsión estatutaria sobre el artículo 13 del EBEP pero es una norma de directa aplicación y vinculante en todo caso para la Administración Local.»

Després de la LMMGL, la DA 9a, apartat 5, del RDLEG 2/2008, de 20 de juny, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl, va incloure en la LBRL la DA 15a, que determina que als titulars dels òrgans directius els serà aplicable:
«[…] les limitacions a l’exercici d’activitats privades que estableix l’article 8 de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat, en els termes que estableix l’article 75.8 d’aquesta Llei.
A aquests efectes, tenen la consideració de personal directiu els titulars d’òrgans que exerceixin funcions de gestió o execució de caràcter superior, i s’han d’ajustar a les directrius generals fixades per l’òrgan de govern de la Corporació; a aquest efecte han d’adoptar les decisions oportunes i disposar per fer-ho d’un marge d’autonomia, dins d’aquestes directrius generals.»

Aquest precepte equipara el personal directiu de les entitats locals amb els alts càrrecs de l’Administració general de l’Estat, sense distingir entre directius de confiança política i directius professionals (cas, per exemple, dels directors o gerents dels organismes autònoms i de les entitats públiques empresarials).
Establert tot l’anterior, ha arribat el moment de sistematitzar les diferències que hi ha entre els directius de confiança política i els directius professionals a l’Administració local. A més de les assenyalades per la Mesa de debat de la FEMP, podem establir aquestes diferències:
a) Els directius de confiança política són nomenats lliurement, sense necessitat de convocatòria pública, segons criteris de competència professional i experiència. En canvi, el personal directiu professional és designat d’acord amb als criteris de capacitat i mèrit (han de ser funcionaris amb habilitació de caràcter nacional, de categoria superior), idoneïtat (que serà valorada en el concurs o en la motivació de la resolució, en el cas de lliure designació), publicitat i concurrència.
b) Els directius de confiança política poden ser destituïts lliurement. El personal directiu professional, en el cas dels interventors i tresorers, si bé pot ser cessat lliurement, és necessari que prèviament hagi informat l’òrgan competent de l’Administració general de l’Estat en matèria d’hisendes locals. En el cas del secretaris, no es requereix aquest informe.
c) Els directius de confiança política no formen part del personal de les entitats locals i, per tant, ni els requisits per ser nomenats ni les funcions no es regulen en la relació de llocs treball, sinó en el reglament orgànic. El personal directiu professional forma part del personal de les entitats locals i, en conseqüència, el requisits específics per ser nomenats i les funcions es regulen per la relació de llocs de treball.

III. Comentari al Dictamen núm. 42/2015 del Consell Consultiu de les Illes Balears sobre l’aplicació de l’article 32 bis LBRL als secretaris tècnics i als directors insulars dels consells insulars
El Dictamen, en la consideració jurídica quarta, comença per transcriure l’art. 32 bis i, a continuació, hi afegeix:
«El concepto clave en el precepto aludido es el de “personal directivo”. Esta mención proviene de la legislación de función pública (art. 85 bis de la Ley 57/2003, de reforma de Modernización del Gobierno Local; art. 13 de la Ley 3/2007, del Estatuto básico del Empleado Público) y puesta en relieve también en la reforma operada el 2008 del régimen local.
Destaca, en esta legislación, la mención junto con “personal directivo” a “profesional”. Esto es, el EBEP acentúa para la función pública española la profesionalización de la función pública directiva.»

Val a dir que la menció de «personal directiu» no apareix en l’art. 85 bis de la Llei 57/2003 (aquest article no està dedicat a la funció pública, sinó a la forma de gestió directa dels serveis de la competència local), sinó que utilitza el sintagma «òrgan directiu».
Continua el Dictamen, afirmant que, per a la legislació balear: «Los directores insulares y los secretarios técnicos no son per se “personal directivo profesional” (ni siquiera empleados públicos a los efectos de organización y régimen jurídico) sino “órganos directivos”, es decir, altos cargos con nombramiento específico de los órganos legitimados democráticamente y en virtud de su carácter representativo.»
No cal dir, després del que hem exposat en relació amb els coordinadors generals i directors generals dels municipis de gran població, que compartim l’asseveració de l’alt òrgan consultiu: ni els directors insulars ni els secretaris tècnics són (malgrat l’adjectiu «tècnic») personal directiu professional, sinó que són directius de confiança política (a pesar que formin part de l’Administració insular i no dels òrgans de govern).
Continuam amb el dictamen: «En definitiva el artículo 32 bis, ahora puesto en cuestión, debe aplicarse (y tener su reflejo en el Reglamento Orgánico correspondiente) para el “personal directivo”, es decir, funcionarios o empleados públicos con capacidad de decisión organizativa y funcional […] Ciertamente, es el Reglamento Orgánico el instrumento normativo adecuado para establecer las concretas denominaciones y el régimen jurídico pormenorizado o completo tal y como define la LBRL, en el marco de la Ley autonómica 8/2000.»
Segons l’òrgan consultiu, l’art. 32 bis LBRL, el qual hem transcrit al principi d’aquest treball, es refereix al personal directiu professional, no als secretaris tècnics i directors insulars (que el dictamen anomena «alts càrrecs executius»), i considera que el reglament orgànic és l’instrument adient per regular aquests directius professionals. El reglament orgànic pot regular els requisits genèrics del personal directiu professional, encara que, amb molt més motiu, ha de regular el nomenament i les funcions del personal directiu de confiança política. Els directius professionals, al marge de la naturalesa jurídica controvertida, són una classe de personal al servei de les administracions públiques (encara que tenguin un règim jurídic específic diferent del previst per al personal funcionari, laboral o eventual) i es troben regulats en l’EBEP. Per tant, la regulació dels requisits específics per accedir a aquests càrrecs s’ha d’incloure en les relacions de llocs de treball.
Continua el Consell Consultiu i afirma que: «[Els directors insulars i secretaris tècnics] Son órganos de dirección política y administrativa (pueden resolver en función de la estructura orgánica aprobada) […] Es cierto que tienen determinadas exigencias previas a su nombramiento como estar dotados de competencia y experiencia profesional […], exigencias distintas de las referidas en el art. 32 bis LRBRL para los puestos directivos profesionales y que podrán ser objeto de control político por el Pleno de la Corporación e, incluso, jurisdiccional si entendemos que el acto de nombramiento, aunque con marcado carácter discrecional, trasciende el mero acto político.»
Tampoc no podem compartir que els denominats alts càrrecs siguin òrgans de direcció política i administrativa. La direcció política és competència exclusiva dels òrgans corporatius i els directors insulars i els secretaris no són membres de la corporació. Es tracta, segons la nostra opinió, d’òrgans exclusivament administratius, no de govern. És suficient recordar: a) que els departaments insulars «poden estructurar-se internament en direccions insulars i tenir una secretaria tècnica, si així ho estableixen els reglaments d’organització del consell insular» (art. 13.2 LCI), i b) es tracta d’òrgans que exerceixen funcions pròpies de l’activitat administrativa dels consells insulars (STC 132/2012).
Segons la nostra opinió, l’art. 32 bis LRSAL es refereix als directius de confiança política (alts càrrecs). Hi ha una pràctica identitat entre el precepte 2.6 de l’esmentada Llei 3/2015, de 30 de març, reguladora de l’exercici de l’alt càrrec de l’Administració General de l’Estat, i l’art. 32 bis LRSAL. Vegem-ho:
 A l’Estat els alts càrrecs han de ser funcionaris de carrera del subgrup A1. Això no obstant, el Reial decret d’estructura del departament pot, amb caràcter excepcional, dispensar el compliment d’aquest requisit als directors generals. L’excepció s’ha de motivar que les característiques específiques de les funcions de la direcció insular no requereixen que el seu titular sigui funcionari.
 En els consells insulars, cabildos i diputacions provincials, el personal directiu (secretaris tècnics i directors insulars, en el cas dels consells insulars) s’ha de nomenar entre funcionaris de carrera del subgrup A1. Si bé, amb caràcter excepcional, el Reglament orgànic els pot exceptuar d’aquest requisit. L’excepció ha de fonamentar-se en el fet que les característiques específiques de les funcions dels òrgans directius no exigeixin que el seu titular sigui funcionari.

Consideram, a més, que hi ha un factor molt important per considerar que l’art. 32 bis es refereix als directius de confiança política i no als directius professionals: el fet que el dit article no estigui inclòs dins el títol VII («Personal al servei de les entitats locals»), sinó dins el capítol primer («Organització») del títol III («La província») de la LBRL. És a dir, després de l’art. 32, que determina que «El president, els vicepresidents, la Junta de Govern i el Ple existeixen en totes les diputacions.»
Aquest ha estat també el criteri del legislador canari en la recent Llei 8/2015, d’1 d’abril, de cabildos insulares. No cal esmentar que, per raons òbvies, les illes Canàries tenen un règim jurídic insular molt semblant al nostre. Aquesta Llei, després de dir (art. 70.1) que els departaments insulars s’estructuren en direccions insulars i que també hi pot haver una coordinació tècnica per gestionar els serveis comuns del departament (es tracta d’un òrgan similar en tot a les nostres secretaries tècniques), determina els requisits per al nomenament dels titulars de les coordinacions tècniques, direccions insulars i altres òrgans directius en un termes idèntics als establerts en l’art. 32 bis LBRL.
Segons la nostra opinió, el Consell Consultiu podria haver arribat a la mateixa conclusió que l’expressada en el Dictamen, però per una altra via. És a dir, podria haver considerat que l’art. 32 bis LRSAL no era aplicable perquè contradeia l’art. 13 LCI. Respecte d’això, cal tenir present que l’Estatut d’autonomia atribueix com a competència exclusiva de la Comunitat Autònoma, l’«organització, règim i funcionament de les seves institucions pròpies» (art. 30, núm. 1), i determina que «Els consells insulars també són institucions de la Comunitat Autònoma» (art. 61.3). La STC 132/2012 ha considerat, a partir de la singularitat del fet insular, que és possible en l’organització dels consells insulars fer excepció a l’hora d’aplicar la legislació bàsica de règim local.
Aquesta inaplicació vendria reforçada per la mateixa LRSAL, que en la DA 16a, estableix que l’aplicació de la Llei als consells insulars i cabildos «s’ha de fer en els termes que preveu la seva legislació específica i amb estricta subjecció als principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera».
És aquesta una solució que no ens agrada i que no està exempta de problemes, però que sembla més ajustada a l’ordenament jurídic que considerar que l’art. 32 bis no es refereix als directius de confiança política.

Etiquetado con: ,