El acto previo. Del mito a la realidad. F. J. BAUZÁ MARTORELL. Madrid: Iustel, 2021 [Colección Monografías].
I
La monografia del professor Dr. Felio José BAUZÁ ens endinsa en una de les problemàtiques més importants que en la meva opinió té plantejat el dret administratiu en aquests moments des de la seva vessant més pràctica, com és l’efectiva tutela judicial dels administrats davant l’actuació de l’Administració pública.
Concretament, l’autor analitza i reflexiona sobre fins a quin punt uns dels dogmes més arrelats en el dret administratiu, com és l’exigència d’un acte administratiu previ per a l’accés a la jurisdicció contenciosa administrativa i el conseqüent caràcter revisor d’aquesta, constitueix actualment una limitació, o fins i tot un impediment, perquè els ciutadans puguin accedir i obtenir dels tribunals de justícia l’efectiva tutela judicial dels seus drets enfront de l’Administració pública.
Així, tal com ens explica en les pàgines inicials del seu estudi, el propòsit és determinar quins efectes, en el seu cas perniciosos, té la doctrina de l’acte previ sobre el control de l’Administració pels tribunals de justícia i proposar de lege ferenda fórmules que permetin retornar a una situació d’equilibri.
II
El llibre s’estructura en onze capítols, que venen acompanyats d’una relació bibliogràfica sobre la matèria objecte de la monografia. En els tres primers capítols («I. El acto previo: ¿un dogma por eclosionar?»; «II. El derecho administrativo: entre la ficción legal y la rigidez dogmática»; «III. Jurisdicción revisora y acto previo») es fixen les qüestions l’anàlisi de les quals preocupen l’autor i a les quals pretén donar resposta en els capítols següents.
Especialment il·lustrativa és, en la meva opinió, l’exposició que du a terme de diverses situacions en què el caràcter revisor de la jurisdicció contenciosa administrativa acaba suposant la frustració de les legítimes pretensions dels recurrents pel transcurs d’anys i dècades en alguns casos, fins que finalment són reconegudes en sentències estimatòries, així com d’altres que directament impliquen la impossibilitat d’accés als tribunals d’aquesta jurisdicció.
A continuació, en el quart capítol («IV. Origen y evolución del acto previo en derecho administrativo») realitza una exposició històrica centrada en l’evolució del control del poder públic fins a la Constitució de Cadis i de l’Administració després, amb la intenció de confirmar com ha arribat fins als nostres dies l´àmbit objectiu de la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA). L’autor pretén amb aquesta exposició fer notar l’aparició de l’acte previ, la seva aparent justificació i si realment és tal a dia d’avui.
III
En el següent capítol («V. Diez efectos negativos del acto previo sobre el control de la Administración») s’exposen fins a deu situacions en què la doctrina de l’acte previ, i la conseqüent naturalesa revisora de la jurisdicció contenciosa administrativa, impliquen inequívocs obstacles i dificultats per al control efectiu de l’Administració, amb els conseqüents inconvenients per als ciutadans de poder fer valer els seus drets davant d’aquella.
La primera d’elles, com no podia ser d’una altra manera, és la ficció legal del silenci administratiu, en què després d’explicar com es tracta d’una ficció articulada sobre una altra de major transcendència, com és la de l’acte previ, ressalta les flexibilitzacions a què ha estat sotmesa, com són, per una banda, l’eliminació del termini d’impugnació de la desestimació presumpta i, per altra banda, la relativització de la càrrega d’haver d’impugnar l’acte exprés posterior per evitar la inadmissió del recurs interposat contra la desestimació presumpta. Acaba aquest apartat remarcant que el silenci no és més que inactivitat de l’Administració, sostenint la necessitat d’una modificació legislativa urgent que així ho reconegui.
Els altres supòsits que analitza són: els que anomena actes «amagats» de l’Administració, això és, actes que se sap que han estat dictats però que no és possible conèixer qui els ha dictat o quan han estat dictats, perquè no hi ha cap constància; la ficció del contracte verbal en la revisió d’ofici; les impugnacions «encadenades», que centra en matèria de funció pública i en matèria tributària; la dificultat d’identificar l’acte administratiu en actuacions tributàries en seu local, especialment en tributs de venciment periòdic; els actes electrònics i l’actuació automatitzada de l’Administració; la impugnació de la inadmissió d’una sol·licitud o d’un recurs administratiu; supòsits legals específics, normalment creats en situacions extraordinàries, en què és pràcticament impossible identificar l’acte administratiu resolutori; els errors jurídics inconsistents i que continguin actes recentment emesos, i, finalment, els supòsits de responsabilitat patrimonial derivada d’actes il·legals.
IV
En el capítol sisè («VI. Por una reconsideración total del sistema de recursos administrativos»), que és el més extens de la monografia, es du a terme una anàlisi de la regulació del sistema de recursos administratius, amb la finalitat de comprovar si compleix una utilitat d’interès general o si, pel contrari, cal proposar la seva reforma.
Així, després d’analitzar la naturalesa del sistema de recursos administratius, en què qüestiona la justificabilitat dels elements característics dels recursos administratius en la doctrina clàssica (pressupost d’impugnació i garantia per a l’administrat), efectua un excursus sobre l’origen i l’evolució històrica d’aquesta institució, amb l’objectiu de fixar conclusions sobre el seu sentit present, per a continuació destacar-ne l’actual nul·la funcionalitat pràctica, amb la càrrega addicional per a l’administrat que suposa que la seva interposició no suspèn l’eficàcia de l’acte recorregut.
Finalment, després d’una extensa exposició de l’actual règim jurídic del sistema de recursos administratius, de les variants del sistema de recursos (recursos substitutius de l’alçada i mediació i arbitratge en l’Administració pública), així com una breu referència al dret comparat, formula tot un seguit de suggeriments de lege ferenda (que no revelarem aquí) per establir un sistema que doti d’eficàcia aquesta institució, en el marc d’una necessària harmonització de la revisió d’actes en el conjunt d’estats europeus.
V
Els següents dos capítols setè i vuitè («VII. La desviación procesal» i «VIII. El exceso de jurisdicción»), d’una extensió més reduïda, apunten dues clares disfuncions existents en el procés contenciós administratiu, que són resultat de la vigència d’aquest dogma de l’acte previ com a pressupost de l’accés a la jurisdicció contenciosa administrativa i del seu conseqüent caràcter revisor, i que impliquen la inadmissibilitat del recurs contenciós administratiu. Per altra banda, el capítol novè («IX. Posibilidad de demandar a la Administración sin necesidad de acto previo») es dedica a supòsits en què es possible acudir a la via jurisdiccional sense l’existència d’un acte previ.
El primer d’ells (la desviació processal), consistent en la impossibilitat de sotmetre al control judicial un acte distint a aquell que ha estat objecte de la via administrativa, i que es tradueix en la impossibilitat d’esgrimir en el recurs contenciós administratiu pretensions no plantejades en la via administrativa, rep una visió molt crítica de l’autor. Així, es mostra partidari de la seva revisió profunda i fins i tot de la seva desaparició, amb l’argument bàsic que no compleix cap funcionalitat d’interès general, vinculada únicament a privilegis de l’Administració.
El segon d’ells (l’excés de jurisdicció), consistent en la impossibilitat que els òrgans jurisdiccionals puguin determinar la forma en què han de quedar redactats els preceptes d’una disposició general en substitució d’una anul·lada ni tampoc el contingut discrecional dels actes anul·lats, també és objecte d’una valoració negativa de l’autor. Entén que l’excés de jurisdicció genera seriosos problemes pràctics en la mesura que implica tornar a l’inici de la tramitació de l’acte o de la disposició, amb el conseqüent perjudici per a l’interès públic i els particulars afectats.
Finalment, s’analitzen per l’autor diversos supòsits en què és possible interposar una demanda contra l’Administració sense la prèvia existència d’un acte. Concretament, aquests supòsits són d’allò que anomena «actuación administrativa continuada» constitutiva de l’incompliment d’una obligació de fer; la possibilitat d’interdictes contra la via de fet de l’Administració; demandes sobre la titularitat de béns públics, i, en darrer terme, demandes laborals enfront de l’Administració.
VI
Després de l’exposició a la qual s’acaba de fer referència, el llibre acaba amb dos últims capítols («X. Por una jurisdicción contenciosa revisora» i «XI. Conclusiones») en què l’autor advoca clarament per una nova configuració de la jurisdicció contenciosa administrativa que superi la seva conceptuació clàssica exclusivament com a merament revisora d’actes administratius. Sosté la necessitat que, sense abandonar aquesta funció clàssica, n’incorpori de noves que permetin abastar àmbits d’actuació administrativa que actualment en poden quedar excloses, de manera que els ciutadans puguin acudir als tribunals de justícia, no només per revisar la legalitat d’un acte, sinó també, per exemple, perquè reconeguin una situació juridicoadministrativa o imposin a l’Administració una obligació de fer.
Per aconseguir aquest objectiu, l’autor proposa fixar-se en les reformes empreses a Alemanya, en què el Verwaltungsgericthts-ordnung (VwGO), equivalent a la nostra LJCA, contempla cinc categories de processos, com són el procés d’impugnació (que té per objecte l’anul·lació d’un acte administratiu), el procés d’obligació (en què el particular pretén que els tribunals obliguin l’Administració a dictar un acte favorable als seus interessos), el procés de prestacions materials (que té per objecte obligar l’Administració a dur a terme o a abstenir-se d’una conducta material), el procés declaratiu (que té com a finalitat la declaratòria judicial de l’existència, la inexistència o el contingut d’una relació juridicoadministrativa) i el procés de control de disposicions normatives (consistent en el control de legalitat de normes amb rang inferior a la llei).
D’acord amb l’anterior, conclou a continuació en la proposta d’un conjunt de canvis normatius dels articles 106, 107, 109 i 112 i concordants de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, així com dels articles 25, 29 i 30 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, que òbviament no revelam aquí, emplaçant el lector a la lectura directament del llibre, de la qual estic segur que el conduiran a profitoses reflexions sobre la forma d’afrontar la important problemàtica que aborda i que el legislador haurà d’acabar solucionant, esperem més prest que tard.