ESTUDIS

EL BLOQUE PRESUPUESTARIO EN ESPAÑA: PRESUPUESTO, ACOMPAÑAMIENTO,

ESTABILIDAD Juan Ramallo Massanet

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Universidad Autónoma de Madrid ^[1]

1. El Parlamento y el conjunto legislativo de fin de año.

A lo largo de los últimos años -ya bajo la vigencia de la Constitución de 1978- se está produciendo un fenómeno parlamentario que se puede caracterizar, en una primera apro­ximación, por los tres factores siguientes: en primer lugar, se trata de la actividad legisla­tiva del Parlamento; en segundo lugar, afecta a materias del sector económico y, más con­cretamente, a materias cuya competencia reside en los Ministerios de Economía y Hacienda; en tercer lugar, la tramitación y aprobación legislativa de la mencionada mate­ria tiene lugar concentradamente en los últimos meses del año, entre septiembre y diciem­bre. El fenómeno al que me refiero se da tanto en el Parlamento estatal como en los Parlamentos o Asambleas autonómicas, con la lógica diferencia producida por sus dife­rentes esferas competenciales.

De todo este conjunto normativo destaca una ley sobre las demás -la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado- por cuanto se rige por unas reglas específicas consti­tucionalmente establecidas que no afectan al resto de leyes de fin de año, según se verá.

1. La pérdida de centralidad del Parlamento.

Un punto de partida, a mi entender imprescindible, para poder realizar cualquier análi­sis que tenga por objeto los Instrumentos de la política reside en reconocer, en los térmi­nos en que lo ha hecho Ralf Dahrendorf¹, la irreversible desaparición de la vieja centrali­dad de los parlamentos, pérdida que el citado autor constata con nostalgia, sobre todo porque no encuentra un sistema sustitutivo que ofrezca coherencia y seguridad.

Tomando como soporte esta premisa, podemos plantear la relación Parlamento- Presupuesto. Y al enfrentarnos con esta relación, a su vez podríamos partir de dos hipó­tesis contrapuestas: bien la de que la crisis del Parlamento está motivada por la forma en que el Presupuesto se debate y aprueba; bien que es la crisis del Parlamento la que impli­ca también la deficiente discusión y forma de aprobación del Presupuesto. Evidentemente ninguno de los dos puntos de partida o hipótesis son suficientes por sí solas para justificar la opuesta. Cabría la tentación de -para guardar una cierta simetría histórica- mantener que así como las asambleas medievales (en cuanto superación de la Curia Regia, que no daba entrada a los representantes de las ciudades) fueron motivadas y tuvieron su origen en la concesión de cantidades al rey para la ejecución de determinados gastos, así tam­bién la pérdida actual de función de los Parlamentos se debe a la cada vez más débil fun­ción de los Parlamentos en la asignación de gastos y en la autorización de ingresos. Evidentemente no hay quien en la actualidad pueda mantener ninguna de estas hipóte­sis recíprocas pues su comprobación no daría lugar a una explicación total ni del fenóme- ^[2]

no de la anorexia parlamentarla actual ni de la bullmla presupuestaria que devora Infor­mación que en última instancia no es digerible.

No se puede perder de vista que el Parlamento es un órgano político y a la vez jurídico de la estructura del Estado. El órgano de representación política es al mismo tiempo el órgano máximo en las fuentes del derecho y es el que, en consecuencia, produce la norma de mayor rango en el ordenamiento jurídico, la ley. Esta configuración Implica que las dos funciones parlamentarlas -la función legislativa y la función política- tienen ámbitos no coincidentes. Es decir, podemos separar aquella función legislativa del Parlamento, que siempre supone el ejercicio de la función jurídica de aprobación de una ley además del ejercicio de la función política Implícita en toda decisión legislativa, de la función política que no va unida al ejercicio de una función legislativa (función de Información y control del Ejecutivo por la Cámara). Es pacífica en la doctrina actual la consideración del valor jurí- dlco-polítlco que tiene la ley en cuanto producto del Parlamento. Pero junto a esa mani­festación de la actividad parlamentarla, hay muchos otros actos que son manifestaciones puramente políticas que no tienen una encarnación legislativa.

Esta distinción apuntada, y sobradamente conocida, lleva a pensar que la pérdida de la centralldad del Parlamento puede hacer referencia a vahos fenómenos. En efecto, en pri­mer lugar, suele admitirse en la actualidad que lo que se llama «el debate político» se desa­rrolla fuera del Parlamento. Es cierto que en nuestros días gran parte de las opiniones y posi­ciones políticas de los distintos partidos no se producen por primera vez en el Parlamento sino en los medios de comunicación. Los desmentidos y puntuallzaciones (equivalentes a las réplicas y contrarréplicas parlamentarias) se suceden en los citados medios. Incluso hay que notar que el Gobierno, en caso de necesitar rectificar o matizar una posición política que a posteriori considera errónea le es más fácil hacerlo en los medios de comunicación que no en el Parlamento. De todos modos, no se puede decir que la centralidad parlamentarla en su actividad estrictamente política haya perdido todo contenido. A mi entender hay sucesos políticos que sólo tienen significación si ocurren en el Parlamento y que la trascendencia que alcanzan lo es en función de que hayan ocurrido en esa sede^[3].

Pero, en segundo lugar, también debemos reparar que en la función legislativa se está perdiendo la centralldad del Parlamento, aunque de un modo formalmente menor que respecto a la acción política. En esa pérdida Inciden tres factores. Un factor es de carác­ter Interno del propio proceso legislativo; otro es externo, es decir, se trata de los poderes «legislativos» del Gobierno, tanto de los constltuclonalmente reconocidos como los que son fruto de su propio ejercicio; el tercero consiste en la desvlnculaclón que de lo aproba­do por la Ley hace el Ejecutivo a la hora de su aplicación.

Por lo que respecta al primero de los factores apuntados, los internos del procedimien­to prelegislativo -dejando pues de lado, en este momento, los impedimentos contenidos en los Reglamentos internos de las Cámaras respecto de la discusión legislativa- hay que admitir que el debate que se da en el Parlamento cuando se realiza la discusión de una ley en las distintas instancias y órganos parlamentarios -y en cuanto la ley, como se ha dicho, es siempre fruto de una determinada decisión política que vence sobre otra- es un debate con amplias zonas de oscuridad y fuertes impedimentos para el pleno conoci­miento del alcance de la ley que se aprueba. Ejemplo paradigmático de ello es la no remi­sión por el Gobierno de la memoria económica del proyecto de ley «o de los anteceden­tes necesarios para pronunciarse sobre ellos», que exige tanto el art. 88 de la Constitución española (CE) como el art. 109 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD). Si bien son documentos e informaciones que pertenecen en su contenido a la fase prele­gislativa son parte de la elaboración legislativa por cuanto constituyen los elementos de juicio que posibilitan la elaboración de la ley, todo lo cual es constitucionalmente exigible a pesar de la interpretación dada por la STC 108/1986, al decir que «/a ausencia de un determinado antecedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de una elemento de juicio necesario para su decisión» (FJ.3). Y si esta ley es la de Presupuestos o el conjunto de leyes de fin de año a las que este trabajo se refiere, la pér­dida de control del Parlamento sobre las leyes que aprueba convierte su actuación en una centralidad puramente formal. Así pues, la centralidad legislativa del Parlamento tampoco equivale ni asegura la centralidad política ínsita en la decisión legislativa.

En cuanto al segundo de los factores mencionados, que hace perder centralidad al Parlamento incluso en su función legislativa, es el externo que se refiere a los poderes legislativos del Gobierno. La incomodidad que para el Ejecutivo pueda suponer la centra­lidad parlamentaria, incluso aunque sólo sea en el ejercicio de su función legislativa, se ve corregida incluso por normas constitucionales, como son las que prevén el Decreto Ley (art.86 CE) o los Decretos legislativos (art.85 CE). Mucho más importantes son las nuevas manifestaciones legislativas que han surgido, cada vez con una justificación más formal, como son las llamadas Leyes de Acompañamiento, a las que luego se hará referencia. Y también cabe incluir en este grupo de acciones externas en que el Gobierno ejerce su ini­ciativa legislativa, aquella táctica que consiste en acumular toda una serie de proyectos de ley en un momento temporal determinado y con plazo fijo para su aprobación.

Por último, el tercero de los factores apuntados es especialmente perceptible en la eje­cución de la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado a través de las múltiples vías de modificaciones en la fase de ejecución de dicha ley en relación a las consignaciones pre­supuestarias inicialmente autorizadas.

Como consecuencia de las anteriores reflexiones se pueden obtener algunas con­clusiones:

1^a) Si bien es cierta la pérdida de centralidad del Parlamento en su actividad puramente política a favor de otros foros, no lo es hasta tal punto que pueda predicarse respecto de todos los acontecimientos políticos, pues hay acontecimientos políticos cuya trascenden­cia depende precisamente de que tengan lugar en el Parlamento.

2^a) La centralldad política del Parlamento cuando desarrolla su función legislativa ha dis­minuido considerablemente tanto porque el Ejecutivo tiene otras vías, aunque de carácter excepcional, para aprobar normas con rango de ley, como porque Impide que en el pro­cedimiento legislativo se disponga de la información necesaria para conocer el alcance de la medida legislativa propuesta, como por la táctica que sigue en la presentación de sus proyectos legislativos, y, finalmente, por las facultades que tiene para proceder a las modi­ficaciones de las previsiones legislativas iniciales.

3^a) El principio de reserva de ley es el que en la actualidad mantiene en mayor medida la centralldad del Parlamento, si bien se puede considerar que es una cen­tralidad puramente formal, dada la conclusión anterior. Los parlamentos, pues, man­tienen más poder en términos de producción legislativa que en términos de control político de los gobiernos.

1. El conjunto legislativo de finales de año.

Con ser ya sumamente complejo el Presupuesto tanto en su análisis como en la formu­lación de consecuencias desde el punto de vista parlamentarlo, a ello hay que añadir la aparición, junto a la ley que los aprueba, de dos nuevos instrumentos jurídicos que se rela­cionan con el Presupuesto cuales son las llamadas Leyes de Acompañamiento y la Ley de Estabilidad Presupuestarla. La realidad actual, en efecto, nos ofrece una situación en la que un operador jurídico -el Parlamento en cuanto poder legislativo- produce periódicamente (anualmente) sobre una determinada materia, el Presupuesto del Estado, y sobre una serle indeterminada de materias un conjunto de normas de distinto alcance y significado, que forman el contenido de la Ley de Acompañamiento

A estas dos leyes que se acaban de mencionar hay que añadir una tercera, no de apro­bación anual pero sí de consecuencias anuales cual es la Ley de Estabilidad Presupuestarla. La Ley de Acompañamiento y la Ley de Estabilidad, pues, no tienen el mismo significado ni alcance respecto de la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado. Tienen en común un dato negativo: ninguna de las dos es constltucionalmente exigible, ya que en el texto constitucional nada se encuentra sobre la obligatoriedad o necesarledad de ambas leyes. Se diferencian en que mientras la Ley de Acompañamiento aparece unida regular­mente cada año a la Ley de Presupuestos, la Ley de Estabilidad (Ley 18/2001, de 12 de diciembre) no se repite anualmente aunque sí da lugar a un debate anual, como veremos, al que se le ha pretendido dar una trascendencia constitucional de la que carece. Ausencia de fundamento constitucional que hay que extender a la pretensión que tiene la Ley de

Estabilidad de condicionar al legislador ordinario posterior a la hora en que éste ejerza su competencia de enmendar y aprobar la Ley de Presupuestos. Y lo que es todavía más lla­mativo, preocupante y cuestionable: que la Ley de Estabilidad pretenda incluso, como veremos, condicionar a la propia Constitución.

Cuando se habla en el presente epígrafe del «conjunto legislativo de finales de año» hay que hacer la observación adicional -que desde el punto de vista de la discusión parlamen­taria es de gran importancia- de que normalmente aparecen en este periodo del año, ade­más del conjunto de leyes presupuestarias a las que se ha hecho referencia, otro impor­tante número de leyes relacionadas directamente con la Hacienda Pública, bien se trate de la financiación de determinados entes públicos territoriales (Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOLCA); Ley 22/2001, de 27 de diciembre, de los Pondos de Compensación Interterritorial), bien de la regulación de impuestos (la segunda reforma del IRPF que tam­bién modifica el Impuesto sobre Sociedades y el de la Renta de los No Residentes, todo para el trimestre octubre-diciembre 2002 y entrada en vigor el 1 de enero de 2003) o de otras Haciendas subcentrales (la reforma de la Ley 39/88, de 28 de diciembre, regulado­ra de las Haciendas Locales también para el mismo fin de año 2002). O, por último, en diciembre de 2002 también están en fase fina! de tramitación parlamentaria el Proyecto de Ley de Catastro Inmobiliario, o el del Régimen Fiscal de las entidades sin fines lucrati­vos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.

De esta acumulación legislativa y de la inevitable oscuridad en que su discusión y apro­bación parlamentaria se desarrolla es suficiente un dato: en diciembre de 2001 se apro­baron en una única votación en bloque en el Congreso de los Diputados las enmiendas introducidas en el Senado (art. 90.2 CE, art.121 RCD) a cuatro Leyes de la trascendencia siguiente: la Ley 23/2001, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, Ley 24/2001 de Acompañamiento a los Presupuestos, Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciem­bre, de modificación de la LOFCA y Ley 21/2001, de 27 de diciembre, de acompañamien­to al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Y alguna trascendencia deben tener las citadas Leyes cuando por lo menos dos de ellas han sido impugnadas ante el Tribunal Constitucional.

De todo ello -y la prueba igualmente la encontramos si analizamos lo ocurrido en los finales de años anteriores- parece desprenderse la existencia de una norma no escrita que consiste en que la legislación originada por los Ministerios de Economía y Hacienda se agolpa en los últimos tres meses del año lo cual provoca que las Comisiones parlamenta­rias legislativas afectadas (la de Economía, Comercio y Hacienda y la de Presupuestos) ten­gan una importantísima carga de trabajo. Esta acumulación produce, además, en los gru­pos parlamentarios de la oposición otros dos efectos. De un lado que los plazos para el estudio de los proyectos enviados por el Gobierno con el fin de la presentación, en su caso, de las correspondientes enmiendas coinciden y se acumulan, siendo frecuente su reduc­ción a la mitad (art. 91.2 RC); de otro lado, resulta que los parlamentarios «expertos» en estas materias no suelen ser muchos y en consecuencia siempre tienen que ser Ponentes por su grupo parlamentario en todas estas leyes a las que nos estamos refiriendo, viendo de esta forma su trabajo sometido a la velocidad de los plazos lo cual pudiera ir en detri­mento de la calidad política y jurídica del debate del proyecto de ley. Todas estas circuns­tancias, desde luego, producen un especial beneficio o ventaja al Gobierno y al partido político mayoritario en la Cámara. Incluso se podría pensar que estamos ante una nueva suerte de «antifílibusterismo» parlamentario que no pretende retrasar la aprobación de una ley sino todo lo contrario, somete a todo un conjunto de leyes a una tramitación y aprobación acelerada para que estén publicadas el primero de enero.

Otro factor de diferenciación entre todo ese conjunto de leyes de final de año es el de que, además de no ser constitucionalmente necesarias como ya antes se dijo, en ningún caso tienen constitucionalmente la obligación de ser presentadas al Congreso dentro de estos tres últimos meses del ejercicio. La única ley que tiene unos plazos constitucional­mente establecidos es la de Presupuestos cuyo proyecto deberá ser presentado por el Gobierno ante el Congreso «al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior» (art. 134.3 CE). Así pues, si bien algunas leyes es lógico que entren en vigor el día primero del ejercicio ( por ejemplo IRPF, LOFCA) ello no quiere decir que no se puedan discutir en momentos del año no inmediatamente anteriores a dicha entrada en vigor. Incluso en algunos casos parece que sería imprescindible que así ocurriese pues hay leyes que prevén unas obligaciones o unos derechos para el Estado que deben ser recogidas en las correspondientes consignaciones presupuestarias^[4], dándose en muchas ocasiones la situación de que la discusión simultánea de ambas leyes haya producido problemas en el trámite parlamentario y, en ocasiones, haya creado lagunas legales o preceptos completa­mente absurdos^[5]. Respecto de la Ley de Presupuestos, la propia CE establece el plazo de presentación ante el Congreso pero con carácter mínimo (tres meses), guardando silencio sobre un plazo máximo.

1. La relación entre la Ley de Presupuestos Generales del Estado y la llamada Ley de Acompañamiento.

1. Las leyes de medidas económicas de coyuntura.

La Ley de Acompañamiento que, al modo de la ley finanziaria italiana, aparece en nues­tra realidad política y parlamentaria en 1993 debe de encuadrarse dentro de lo que se suele denominar como «legislación de coyuntura», es decir, medidas que necesitando rango de ley son oportunas en un determinado momento sin que ello suponga que, en principio, tengan que ser temporales o permanentes en cuanto a su vigencia.

La legislación de medidas económicas de coyuntura ha tomado fundamentalmente dos formas en nuestra reciente historia político-constitucional: la del Real Decreto Ley y la de disposiciones en las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado. Así como en rela­ción a los primeros, los Decretos Leyes, la urgente y extraordinaria necesidad es un presu­puesto constitucional habilitante para la utilización de esa vía (art.86 CE), respecto de la segunda de las vías es igualmente la necesidad de la medida lo que hace que se incluya en la Ley de Presupuestos, pero en este caso el problema es el de si existe o no conexión con el contenido esencial e indisponible del Presupuesto (art. 134.2 y 7 CE).

En ambos casos se parte de una situación que le plantea al Gobierno la necesidad de tomar medidas que deben adoptar el rango de Ley. Y su adopción por una u otra vía, aun respondiendo a una misma o análoga causa, da lugar a una distinta valoración y enjuicia­miento constitucional que no pueden ser objeto de consideración en este momento.

Baste señalar, en cuanto a los Decretos Leyes, que el mayor interés a nuestros presentes efectos lo suscitan aquellos que suelen llamarse «de medidas», y que teniendo una carac­terización de «ómnibus», por lo heterogéneo de su contenido, son reflejo conjunto de dos fenómenos que se unen: se trata de medidas urgentes y que se toman ante la ausencia de Ley de Presupuestos. Son los llamados impropiamente -dada la prórroga automática del

presupuesto establecida en nuestro ordenamiento (art.134.4 CE)- Decretos Leyes de «pró­rroga de Presupuestos» aprobados en aquellos casos en que, fundamentalmente por haberse disuelto las Cortes Generales y producido las subsiguientes elecciones generales, no estaban las Cortes reunidas en el último trimestre del año y al comienzo del ejercicio había un nuevo gobierno recién constituido (caso del Real Decreto Ley 24/1982, de 29 de diciembre, «de medidas en materia presupuestarla, financiera y tributaria» o del Real Decreto Ley 7/1989, de 29 de diciembre, con Igual nombre). También se dio este supues­to, de más difícil justificación constitucional, aunque no es este el momento de enjuiciar­lo, cuando se rechazó el proyecto de Presupuestos presentado por el Gobierno en el deba­te de totalidad del Congreso de los Diputados en octubre de 1995, produciéndose la devo­lución del proyecto y reaccionando el Gobierno con un Decreto Ley (Real Decreto Ley 12/1995, de 28 de diciembre «de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera»).

La otra vía utilizada para la legislación de coyuntura -como se ha indicado y siendo ade­más la que a los efectos del presente trabajo interesa- es la de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, dado su carácter anual (art. 134.2 CE). Ante todo, hay que poner de manifiesto la utilización de que ha sido objeto la Ley de Presupuestos para regular esa legislación de coyuntura y los problemas que en torno a ella surgieron. Porque la evolu­ción de las Leyes anuales de Presupuestos y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional durante los años ochenta nos Indica que el problema del contenido de la Ley de Presupuestos, si bien se planteó tanto en relación al límite establecido por el art. 134.2 CE como del que se deriva del art. 134.7 CE, estuvo originado e íntimamente vinculado al alcance permanente o temporal de las medidas contenidas en dichas Leyes presupuesta­rias, es decir, a su carácter coyuntural o no.

1. El conflictivo problema del ámbito material de la Ley de Presupuestos.

El TC había señalado en su inicial jurisprudencia (STC 27/1981) tres puntos de la mayor Importancia a estos efectos: 1^o) que la Ley de Presupuestos era una ley en sentido pleno, una vez superado el tradicional e histórico debate en torno a la alternativa de su natura­leza entre ley material y ley formal; 2^o) que -en relación a las limitaciones del art. 134.7 CE- cabían en la Ley de Presupuestos modificaciones de la ley tributarla aún sin autorización de ésta siempre que fuesen simples adaptaciones; 3^o) que el fundamento de todo ello resi­día en que la Ley de Presupuestos es un «vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno».

Sentada esta doctrina, de ella se extrajo por el Gobierno (ejercicios 1983 a 1987, del PSOE) y por el propio Legislador (en ¡guales ejercicios y con mayoría absoluta del PSOE) la consecuencia de que en ella se establecía una generosa amplitud y flexibilidad en los con­tenidos de la Ley de Presupuestos, pero estando presente desde esos momentos la duda

de que estas medidas coyunturales, por la Ley en las que se incluían y que ya iban produ­ciendo una cierta alarma por «el desbordamiento normativo» en el que incurrían, tenían vigencia anual o indefinida^[6]. Este problema se va planteando a medida que se van intro­duciendo preceptos que no son necesarios ni están directamente vinculados a la ejecución del presupuesto o de la política económica del Gobierno. Es respecto de estos preceptos cuando asalta la duda. Y el razonamiento es el siguiente: si la Ley de Presupuestos es Ley en sentido material y formal, es Ley en sentido pleno y Ley de carácter ordinario desde la perspectiva del orden jerárquico de fuentes del Derecho, puede contener normas que, con independencia de su vinculación a la ejecución del presupuesto o de la política económi­ca, se insertan permanentemente en el ordenamiento jurídico.

Esta faceta del problema pone de relieve que en una Ley anual (la de Presupuestos) no sólo van a contenerse medidas de coyuntura para el año, sino también medidas perma­nentes requeridas no por motivos coyunturales. Reflejo de las dudas que ese doble conte­nido, temporal o permanente, producía fue la creación de una curiosa doctrina en virtud de la cual las normas contenidas en el articulado de la Ley de Presupuestos tenían carác­ter temporal y coyuntural coincidente con el ejercicio presupuestario, mientras que las normas contenidas en las Disposiciones Adicionales de la Ley adquirían un carácter per­manente e indefinido. Esta teoría -que, como se comprenderá, no tenía más aval que el de la pura afirmación por su autor^[7]– fue abandonada a raíz de la doctrina sentada por el TC en su STC 65/1987, o, para decirlo con mayor precisión, como consecuencia de una lectura interesada y distorsionada de la citada Sentencia.

En efecto, mientras el Tribunal sentaba en la citada Sentencia un importantísimo princi­pio al negar que en el art. 134.2 CE se contenga una regla de aplicación general sobre el contenido del Presupuesto y que únicamente «cuando tal cuestión se plantee será nece­sario examinar si las regulaciones contenidas en el articulado de la Ley de Presupuestos se encuentran relacionadas directamente» con los ingresos, los gastos o con los criterios de política económica general, el legislador presupuestario inmediatamente posterior a dicha Sentencia (el legislador de la Ley 33/1988, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, legislador que continuaba con mayoría absoluta del PSOE) enten­dió, según explícitamente reconoce en la exposición de motivos de dicha Ley, que: 1^o)

«partiendo de la consideración de la Ley de Presupuestos como una disposición legal ordi­naria»; 2^o) «se viene a entender que todos los artículos de la Ley en los que no se incluya, por razón de su naturaleza, una mención expresa acerca del carácter anual de su vigencia están dotados de vigencia indefinida»; 3^o) y, en consecuencia, «siguiendo esta pauta se han convertido en disposiciones de vigencia indefinida aquellas disposiciones que, con vigencia anual, venían reiterándose en las precedentes Leyes de Presupuestos». En defini­tiva, el carácter material de la Ley de Presupuestos permitía la atemporalidad de las medi­das. Y la atemporalidad o perpetuidad de una norma, aunque sea en una Ley temporal o coyuntural como la de Presupuestos, se identifica con la aptitud de dicha Ley para llevar a cabo una regulación con independencia del contenido jurídico de la medida. Así pues, el contenido de cada una de sus medidas se califica por derivación de su vigencia temporal, siendo indiferente que una Ley de coyuntura o temporal, como la de Presupuestos, inclu­ya normas que, al no tener esta vigencia limitada, se inserten de forma permanente en el ordenamiento jurídico, cualquiera que sea la zona o ámbito de éste en que lo hagan.

De lo anterior se desprende que había una cierta confusión al entremezclarse tres temas diferentes en relación a la Ley de Presupuestos: 1^o) el de su naturaleza como ley material o formal, es decir, su naturaleza de ley plena y ordinaria; 2°) el del valor permanente o tem­poral de sus normas; 3^o) el de su posible contenido por relación «bien con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gasto, bien con los criterios de política general en que las previsiones presupuestarias se sustentan». Mas para el cabal entendimiento de esta com­pleja situación durante estos años conviene precisar dos datos complementarios:

a) Por un lado, ante la duda o en la creencia del carácter temporal de las normas con­tenidas en el articulado de la Ley de Presupuestos, la norma iba recogiendo año tras año a modo de norma coyuntural para cada ejercicio. Hasta tal punto era éste un pro­blema -cuyos orígenes próximos se remontan a los mismos momentos iniciales de la Constitución de 1978- que ya el Real Decreto Ley 24/1982, de 29 de diciembre, «de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria», creyó necesario proceder, según se recoge en su Preámbulo, «a la incorporación a norma permanente de determinados preceptos fiscales que en los últimos ejercicios se venían incluyendo en la Ley Presupuestaria», entendiendo, así, el Gobierno, que era necesario consolidar como permanentes del ordenamiento jurídico las normas tributarias anteriores, que ya estaban vigentes (en su mayoría por arrastres sucesivos) en la Ley de Presupuestos para 1982 y sobre cuya vigencia el primero de enero de 1983 existían dudas razonables, no dejando de ser paradójico que se diese estabilidad y permanencia a esas normas mediante una típica norma de legislación coyuntural como era este Real Decreto Ley 24/1982, según vimos más arriba. Mas esta práctica del arrastre de preceptos a través de sucesivas Leyes de Presupuestos -nacida, repetimos, de aquella duda sobre la coyun- turalidad o atemporalidad- no se detuvo, originándose un considerable embrollo legis-

lativo, ya que hubo normas que se repitieron en cada Ley de Presupuestos desde 1984 hasta 1991 (por ejemplo la que regula el límite máximo de las pensiones públicas), fenómeno de «reiteración sistemática de una disposición temporal» sobre el cual tuvo que alertar ya el Tribunal Constitucional al señalar que esa práctica «podría suponer, a la larga, una forma de sustraer al debate parlamentario ordinario una norma incluyén­dola sistemáticamente en el procedimiento de elaboración más restringido de una Ley de Presupuestos» (STC 134/1987 sobre reducción de pensiones).

b) Por otro lado, es de suma relevancia destacar que una parte Importante de los argu­mentos utilizados por el TC en sus distintas Sentencias sobre la incidencia tanto del art. 134.2 CE (STC 63/1986, STC 65/1987, STC 188/1988, STC 65/1990, STC 96/1990, etc.), como del art. 134.7 CE (STC 27/1981, STC 126/1987, STC 184/1987, etc.), estaban vinculados al especial procedimiento legislativo y a las limitaciones que, constitucional y reglamentariamente, rigen la Ley de Presupuestos. En efecto, la existencia de restricciones en el procedimiento legislativo presupuestarlo, comparado con el procedimiento legislati­vo ordinario, fue esencial en el enjuiciamiento de la constltucionalldad de las distintas medidas sometidas al TC. Incluso en la STC 65/1987 (Ponente: Magistrado L. López Guerra) la legitimidad constitucional de la Inclusión de una determinada materia en la Ley de Presupuestos se hace depender de que exista o no restricción en el procedimiento par­lamentarlo, en el sentido de que cuando dicha restricción efectivamente se aplique y opere respecto de una medida, la misma no podría tramitarse. Es decir, el contenido posible de la Ley se hace depender de la presencia o no de las normas reglamentarlas del procedi­miento parlamentario de carácter restrictivo (enmiendas al articulado que supongan aumento de gasto o reducción de Ingreso, art. 134.6 CE).

Sin embargo, un primer aviso del propio Tribunal sobre que éste no era el único criterio a tener en cuenta lo dio en la STC 65/1990 al decir que «tampoco cabe descartar que la regulación injustificada de una materia no estrictamente presupuestaria mediante las Leyes anuales de Presupuestos pueda, por la incertidumbre que origina, afectar al princi­pio de seguridad jurídica» (FJ 3).

Puede con claridad entenderse que en la doctrina del TC parece apreciarse a partir de ese momento una doble tendencia, según sea el criterio constitucional y reglamentarlo que condicione el contenido de los Presupuestos. Lo cual no quiere decir que se abando­ne el argumento procedlmental sino que, por el contrario, se destaca hasta tal punto que en la STC 76/1992 el Tribunal mayoritariamente, además de vincular con claridad el con­tenido posible de la Ley de Presupuestos, entre otros, con el principio de seguridad jurídi­ca del art.9.3 CE y declarar Inconstitucional la medida en cuestión (modificación art.130 LGT), mantiene que la inclusión de la materia en debate supone «una restricción ilegitima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen o enmien­da sin base constitucional» (FJ.5), mientras que un voto particular (Magistrado L. López

Guerra, recuérdese que fue el Ponente de la STC 65/1987) sigue manteniendo que, como los requisitos del art. 134.6 CE y de los Reglamentos de las Cámaras no son de aplicación al artículo que se cuestiona, ya que no se refiere a la restricción al derecho de enmienda por suponer aumento de gasto o disminución de Ingreso, «no hay datos que permitan suponer en modo alguno que el legislador haya podido ver reducida su capacidad de exa­men de la norma de que se trata, de formulación de enmiendas y de discusión y votación en Pleno y en Comisiones»^[8].

1. La necesidad de las Leyes de Acompañamiento.

Es en este punto en el que entroncamos con las Leyes de Acompañamiento. El origen de estas Leyes, en efecto, hay que buscarlo en las dificultades que el TC le ha ¡do ponien­do a las Leyes de Presupuestos en cuanto a su contenido. A partir de la STC 76/1992, se empieza a generar una práctica legislativa consistente en la aprobación de una determi­nada ley, cuyo calendarlo de tramitación coincide con el de la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año de que se trate, y que adopta distintas denominaciones (por ejemplo, Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Fundón Pública y de la Protección por Desempleo), hasta consagrarse la actual de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Pero lo más notable de esta nueva categoría de ley es la progresiva ampliación de su contenido al amparo de que es una ley ordinaria a la que no afectan las restricciones constitucionales a la Ley de Presupuestos. Por poner algunos ejemplos:

1 °) La Ley 22/1993 es la primera norma dictada, como dice su Exposición de Motivos, con el objetivo de coadyuvar al cabal cumplimiento de los objetivos económicos previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994 (Ley 21/1993, de 29 de diciembre). Esta primera Ley constaba de 43 artículos, 19 Disposiciones Adicionales, 4 Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 2 Disposiciones Finales. En cuanto a su estructura, la misma se dividía en tres Títulos referidos a Normas tri­butarlas (Título I), Normas de función pública (Título II) y Medidas de Reforma en materia laboral (Título III), respectivamente. Con el referido contenido, la Ley obje­to de consideración modificaba 13 Leyes, 2 Decretos Legislativos y 1 Decreto-Ley.

2^o) La Ley 42/1994, de 30 de diciembre, pasa a tener 81 artículos, 33 Disposiciones Adicionales, 14 Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 8 Disposiciones Finales. La misma se estructura en cuatro Títulos referentes, respectivamente, a Normas tribu­tarlas (Título I), Normas Laborales y de la Seguridad Social (Título II), Personal al

Servicio de las Administraciones Públicas (Título III) y Normas de Gestión y Organización (Título IV). La Ley 42/1994, de 30 de diciembre, pasa a modificar 22 Leyes, 5 Decretos Legislativos y 2 Decretos-leyes.

3^o) La Ley 13/1996, de 30 de diciembre constituye un punto de Inflexión respecto a las dos leyes de medidas que se acaban de mencionar, pues en la misma las reformas que se efectúan tienen ya un sentido y alcance claramente más amplio, como se encarga de advertir la propia Exposición de Motivos de la Ley en la que, junto a la tradicional apelación a la finalidad de la norma de contribuir a la mejor y más efectiva consecución de los objetivos de la política económica del Gobierno que se contienen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, se advierte expresamente que la misma «… incluye un amplio conjunto de medidas referidas a los distintos campos en que se desenvuelve la actividad del Estado» (Exposición de Motivos, primer párrafo). En cuanto a su estructura, la Ley 13/1996 pasa a tener cinco Títulos: Normas Fiscales (Título I), De lo Social (Título II), Del Personal al servicio de las Administraciones Públicas (Título III), Normas de Gestión y Organización (Título IV) y De la Acción Administrativa (Título V). Los preceptos ascienden a la cifra de 178 artículos (debiéndose tomar en considera­ción que muchos de ellos modifican, a su vez, diversos artículos de las leyes a las que afectan, por ejemplo, artículo 10 de la Ley 13/1996, que modifica 14 artícu­los de la Ley 37/1992 de la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido), 24 Disposiciones Adicionales, 12 Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 9 Disposiciones Finales. La Ley 13/1996 pasó así a modificar 54 Leyes y 4 Decretos Legislativos.

4^o) Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social consagra Idéntica estructura que la de las dos Leyes de Acompañamiento anteriores: tiene Igualmente cinco Títulos, con las denominacio­nes y conceptos de la Ley 13/1996, constando de 122 artículos, 57 (!) Disposiciones Adicionales, 22 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria y 7 Disposiciones Finales. La presente ley modifica 42 Leyes, 3 Decretos Legislativos y 4 Decretos-leyes.

5^o) La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social es digna heredera de sus predecesoras, especialmente desde la Ley 13/1996, y al Igual que éstas se estructura en cinco Títulos, constando de 111 artículos, 44 Disposiciones Adicionales, 17 Disposiciones Transitorias, 7 Disposiciones Derogatorias y 6 Disposiciones Finales. Esta Ley 50/1998 modifica o afecta ya a 76 Leyes, 7 Decretos Legislativos y 6 Decretos-leyes, es decir a casi 90 normas de rango legal.

Podríamos seguir recorriendo las otras Leyes de Acompañamiento hasta la Ley 24/2001, de 27 de diciembre pero en todas nos encontraremos las mismas característl-

cas que pueden resumirse en las tres siguientes: En primer lugar, el progresivo aumento de materias incluidas en estas Leyes. En segundo lugar, la complejidad, dispersión, ausencia de sistemática, oscuridad de la regulación y, en definitiva, la dificultad, y en algunos casos imposibilidad, de aprehender todas las alteraciones que se realizan, fenó­meno que crece progresivamente con cada nueva Ley de Medidas. En tercer lugar, y también constituye un fenómeno progresivo, el hecho de que, cada vez con más fre­cuencia, el origen de las modificaciones que se efectúan, y referidas precisamente a aspectos de indudable transcendencia y significación, está en enmiendas presentadas por primera vez para su consideración, debate y votación en el Senado, procedimiento que, si bien está constitucional y reglamentariamente previsto, al reducir considerable­mente las competencias del Congreso, debe ser utilizado con criterios políticos de pru­dencia y proporcionalidad y no meramente formales y numéricos de mayorías parla­mentarias.

1. La exigencia lógica de una diferente fundamentación para el enjuiciamiento de la inconstitucionalidad de la Ley de Presupuestos y de la Ley de Acompañamiento.

La doctrina más solvente ha hecho un razonamiento sobre la constitucionalidad de las Leyes de Acompañamiento que, a mi entender, es muy lineal y que ofrece algún flanco débil e insuficiente^[9]. La argumentación es, en esencia, la siguiente: como la Ley de Acompañamiento, según se ha expuesto, surgió para salir al paso de las dificultades cons­titucionales que el TC iba señalando a las Leyes anuales de Presupuestos, a la hora de ana­lizar la constitucionalidad o no de la Ley de Acompañamiento habrá que aplicarle los cri­terios que el TC aplica a la Ley de Presupuestos. De razonar así, la conclusión a la que se llega es que ambas leyes son indistintas y la Ley de Acompañamiento es de todo punto de vista prescindible.

Las Leyes de Acompañamiento no pueden ser cuestionadas desde el parámetro consti­tucional con los mismos criterios que se aplican a la Ley de Presupuestos porque llegaría­mos a la misma conclusión sobre el contenido eventual pero directamente relacionado con la ejecución del Presupuesto al que acompañan. Con lo cual la conclusión no podría ser distinta a que estas normas podrían recogerse con todas las bendiciones constitucionales en la propia Ley de Presupuestos.

La Ley de Acompañamiento, a mi entender, es algo más que una simple Ley necesaria para la realización de la política presupuestaria y económica del Gobierno, aunque las Exposiciones de motivos de todas ellas repitan con insistencia que los objetivos de política

económica plasmados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado «requieren», «demandan», etc. dicha norma^[10]. Por lo tanto, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de este tipo de leyes deberá fundamentarse en argumentos diferentes a los aplicables a los excesos cometidos por las Leyes de Presupuestos y cuyo parámetro constitucional se encuentra en el art. 134.2 y 7 CE. Para las Leyes de Acompañamiento estos dos apartados del art. 134 CE no son los que constituyen -al menos por sí solos- el parámetro de su cons- tituclonalldad.

1. La imitación por las Comunidades Autónomas.

Este fenómeno de las Leyes de Acompañamiento pone de manifiesto su verdadera fina­lidad cuando reparamos que las Comunidades Autónomas siguen el ejemplo estatal, sea cual fuere el color político que las gobierne. También en las exposiciones de motivos de las leyes autonómicas se acude a la justificación en la jurisprudencia constitucional para su promulgación sin pararse a pensar si los condicionamientos que la CE establece a los Presupuestos Generales del Estado son principios constitucionales válidos para todos los ordenamientos jurídicos, estatal y autonómico, o sólo para el primero, como ocurrió con el principio establecido en el art.134.7 CE que, según la STC 116/1994, no constituye un

principio general aplicable a los presupuestos autonómicos^[11]. Porque si se llegase a la conclusión de que los presupuestos autonómicos no están sujetos a las mismas reglas cons­titucionales que las que se derivan del art. 134 CE para los Presupuestos Generales del Estado, la justificación de las leyes autonómicas de acompañamiento no podría residir en la existen­cia de dichas limitaciones.

1. La opinión de los órganos consultivos del Estado.

Las críticas que se han producido a este tipo de leyes por el Consejo de Estado y por el Consejo Económico y Social, cuando se ha tratado de las Leyes de Acompañamientos esta­tales, han sido contundentes aunque de todo punto inútiles.

A. Dictámenes del Consejo Económico y Social.

En cuanto a los Dictámenes del Consejo Económico y Social, ya el de 29 de septiembre de 1994 (sobre la que sería Ley 42/1994) afirmaba «El carácter fragmentario y sectorial de los preceptos contenidos en el Anteproyecto remitido por el Gobierno condicionan el alcance de este Dictamen, al impedir un análisis global del conjunto de medidas que acom­pañan a los Presupuestos Generales del Estado que, lógicamente, se presentan interrela­cionadas para servir a las finalidades de política económica de éstos.

No obstante, el Consejo, en la medida en que el Gobierno asuma las observaciones de carácter general y al articulado contenidas en el Dictamen, considera que las Normas Laborales y de Seguridad Social del Anteproyecto de Ley de Medidas Tributarias, Sociales, de Gestión Financiera, del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y de Organización, pueden responder a los objetivos pretendidos en los diferentes ámbitos de actuación, por lo que, con la reserva señalada, se emite una valoración global favorable a la normativa presentada para Dictamen.»

El Dictamen de 2 de octubre de 1996, relativo al Anteproyecto de Medidas para el año 1997 (Ley 13/1996) fue menos complaciente y ya muy crítico, afirmando textualmente:

«El Consejo Económico y Social reitera su preocupación por la utilización creciente por parte del Gobierno de una técnica legislativa que aporta un elemento más de dispersión de normas reguladoras de una misma materia con la consiguiente inseguridad jurídica. La pos-

tura del CES a este respecto es que la utilización de procedimientos de introducción y de modificación fragmentaria de preceptos legales de muy diverso contenido temático y muy distinto alcance a través de una ley que acompañe a los Presupuestos Generales del Estado deberla ceñirse a criterios de estricta necesidad, lo que no se cumple con el texto sometido a Dictamen, dado que no se limita siempre a cuestiones relacionadas directamente con el Presupuesto o con medidas de política económica general que justifiquen su inclusión.

Este Consejo insiste también en que la falta de una Memoria Económica que cuantifique al menos las medidas más importantes adoptadas en una ley de este tipo hace imposible cualquier evaluación de uno de sus aspectos más importantes, el de su efecto en el conjun­to de las medidas de po/ítica económica incluidas en los Presupuestos Generales del Estado.

Por último, sería deseable que en el futuro tales anteproyectos de «leyes de acompaña­miento» sean sometidos a dictamen de este Consejo con un plazo más amplio, no tenien­do porqué posponerse y hacerse coincidir prácticamente la solicitud de dictamen con la aprobación por el Gobierno de la Ley de Presupuestos y con su presentación parlamenta­ria, evitándose además, en lo posible, la remisión de Addendas o correcciones al texto a dictaminar sin interrupción del plazo cuando la solicitud se ha tramitado por el procedi­miento de urgencia de diez días del artículo 7.3.b) de la Ley 21/1991 de creación del Consejo Económico y Social»^[12].

Por su parte, el Dictamen de 1 de octubre de 1997, referido al Anteproyecto de Medidas para el año 1998 (Ley 66/1997) insiste en tales consideraciones afirmando:

«El Consejo Económico y Social no desea ser reiterativo en sus apreciaciones generales a la singularidad de estas leyes de acompañamiento de los presupuestos Generales del estado, que ya fueron expuestas en anteriores dictámenes y en especial en el Dictamen 3/1996, del pasado año, al Anteproyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, finalmente plasmado en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre.

No obstante, debe insistirse en lo que a su juicio es una utilización no siempre justifica­da de esta práctica cuyos efectos son, por un lado, una dispersión normativa con la inse­guridad jurídica que ello conlleva y de otro, obviar de hecho un debate singular en los foros donde más específicamente se plantea la diversa problemática.

Por otra parte, es evidente que con este tipo de disposiciones se intenta también corre­gir disfunciones advertidas en el curso de la aplicación de las variadas regulaciones, que no siempre guardan relación directa con los Presupuestos Generales del Estado o con los criterios de la política económica de la que estos son el principal instrumento. Esta situa­ción, cómoda para el Ejecutivo, es muy incómoda no sólo para los intérpretes y aplica­dores de las normas, sino para cualquier ciudadano obligado por ellas, que se encuen­tra cada vez más inseguro de conocer fehacientemente las regulaciones que en cada momento le atañen. En este sentido cabría significar, entre otros, el ámbito normativo de la Seguridad Social, constante y reiteradamente alterado pese a la juventud de parte de su ordenamiento. En relación con lo anterior, igualmente interesa apuntar cierto desorden en el articulado del Anteproyecto, al modificar un mismo artículo de una deter­minada disposición en diversos apartados del texto del Anteproyecto, lo que agrava los riesgos señalados anteriormente.

A todo lo indicado se ha de añadir la insuficiencia explicativa y justificativa de la Exposición de Motivos y de la Memoria que acompaña al Anteproyecto, además de la ausencia de Memoria Económica que no permite valorar el alcance y significado de buena parte de las medidas propuestas. En una Ley de estas características, «de acompañamien­to», es imprescindible conocer su imbricación, al menos en lineas generales, con lo previs­to para la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Tal debería ser la tarea, a juicio del Consejo, de la Memoria explicativa que acompaña al Anteproyecto, con una suficiente cuantificación económica de las principales medidas que se pretende incorporar.

Como última y muy importante cuestión el Consejo quiere volver a poner de manifies­to, la dificultad que supone la elaboración de un Dictamen sobre un texto tan amplio, variado y complejo, en el tiempo realmente disponible. Qué no decir de la remisión, un año más, de una Addenda que presenta modificaciones sustanciales al Anteproyecto, en fecha próxima al cumplimiento del plazo establecido para la emisión del Dictamen»¹².

El Dictamen de 30 de septiembre de 1998 (Ley 50/1998) no puede sino reiterar lo dicho en los anteriores afirmando, una vez más:

“Sin embargo, el CES cree obligado insistir en los problemas y riesgos que se derivan de un uso excesivo de ellas (las leyes de acompañamiento) para proceder a la modificación parcial de abundante legislación sustantiva. No se trata sólo de la innecesaria complicación de las leyes por esta práctica, sino también de la falta de certeza del ciudadano sobre cuá­les serán sus derechos y obligaciones incluso en un futuro próximo. En el caso de la nor­mativa fiscal, además, esto choca frontalmente contra la ley de Derechos y Garantías del Contribuyente (artículo 4 de la ley 1/1998, de 26 de diciembre)…

En esta ocasión, aunque los cambios son menores, presentan una ordenación mejora- ble, llamando la atención lo reciente de algunas de las normas que se pretende modificar, alguna de ellas, nada menos que de este mismo año 1998 …

Por otra parte, a las también habituales indicaciones del CES sobre la insuficiencia de la memoria Explicativa y sobre la ausencia de Memoria Económica —aunque en determinados casos la primera indica que no tendría repercusión económica la disposición concreta que propone— cabe añadir en el presente Anteproyecto la falta de la Exposición de Motivos. Este hecho, que sin duda habrá de subsanarse, viene a dificultar la tarea valorativa del Consejo,

máxime cuando se aprecia que la citada Memoria Explicativa se ciñe, en ciertos artículos, al simple recordatorio de lo que se va a modificar, pero no a su argumentación justificativa. Esto es particularmente notorio en algunos de los contenidos que atañen al Título II del Anteproyecto.

Por último el Consejo no puede dejar de insistir en la dificultad de elaborar un Dictamen sobre un texto de estas características en el plazo solicitado cuyo cómputo, en todo caso, debería efectuarse desde la recepción definitiva y completa del Anteproyecto y no sobre la primera remisión cuyo contenido queda ampliamente afec­tado por la Addenda posterior –

En relación a la apreciación del Consejo en cuanto al menor número de cambios conte­nidos en el Anteproyecto, debe observarse que el mismo contemplaba modificaciones en 34 normas de rango legal. No podía saber el CES, en aquel momento, que, finalmente, la Ley 50/1998 acabaría modificando o afectando a casi 90 normas de tal rango, como con­secuencia de las enmiendas introducidas por el grupo mayoritario en el Congreso y en el Senado (Grupo del Partido Popular).

El Dictamen del Consejo Económico y Social de 4 de octubre de 2000 a la que después sería Ley 14/2000, afirma en el pórtico de sus observaciones:

«El CES se ve en la obligación de volver a plantear, antes que nada, sus dudas, ya expues­tas en sus cinco anteriores Dictámenes, sobre la justificación de una Ley que, al regular un numeroso abanico de temas legales, acaba provocando una dispersión de las normas reguladoras que dificulta su localización y entendimiento por parte del ciudadano obliga­do por ellas. Además, la diversidad temática del Anteproyecto y la fragmentación de pre­ceptos legales que conlleva, impiden una valoración global de las leyes modificadas.

El CES, dada la insatisfactoria explicación que se ofrece en el punto II de la Exposición de Motivos del Anteproyecto objeto de Dictamen, considera que deberían explicitarse más claramente los tipos de contenidos susceptibles de Incluirse en esta Ley, para evitar que se siga constituyendo en una vía que soslaya las limitaciones de la Ley de Presupuestos. Además, hay que tener en cuenta la aprobación en junio de 2000 de diversos Reales Decretos Ley que se están tramitando en la actualidad como proyectos de Ley sin haber sido previamente sometidos a Dictamen de este Consejo y que contienen medidas rela­cionadas con normas tratadas por el Anteproyecto.

El CES quiere también dejar constancia de la dificultad que, para una tarea valorativa más ajustada, supone el no disponer de una Memoria Económica o de unas referencias más concretas a la posible repercusión económica de determinadas disposiciones recogi­das en el Anteproyecto’⁴⁴. ^{[13] [14]}

Como puede observarse el Consejo no puede sino reiterar lo dicho en todos sus dic­támenes a las Leyes de Acompañamiento anteriores, destacando, además, cómo en la época de tramitación del proyecto el mismo se solapaba, además, con otros proyectos que contenían medidas relacionadas con normas tratadas en el proyecto de Ley de Acompañamiento, lo que sin duda da idea del caos normativo que las mismas producen.

Respecto de la Ley 24/2001 sólo consta haberse recabado el Dictamen del Consejo Económico y Social, de fecha 3 de octubre de 2001. El mismo, como no podía ser de otra forma, repite una vez más las consideraciones ya conocidas:

“En este apartado, el CES quiere volverá plantear su disconformidad con la inadecuada técnica legislativa que supone y los problemas que suscita el uso de una Ley que regula una profusión de materias dispares, que acaba provocando una dispersión de las normas reguladoras que dificulta su localización y entendimiento por parte del ciudadano obliga­do por ellas, a la vez que, por otra parte, impide a este Consejo realizar una valoración glo­bal del texto objeto de Dictamen, tal y como ha manifestado en sus seis anteriores pro­nunciamientos sobre la materia.

Así, de las observaciones de carácter general, cabe recordar que la ausencia de una Memoria Económica, que incluya una adecuada cuantificación económica de las actua­ciones previstas, no permite valorar el alcance y significado de buena parte de las medidas propuestas. Además, en esta ocasión, la memoria Explicativa que acompaña al Anteproyecto no aclara, ni justifica suficientemente el establecimiento de determinadas modificaciones, llegando incluso, a veces, a inducir a confusión.

Finalmente, el CES confía en que el Proyecto de Ley que se presente en el Congreso de los Diputados no incorpore medidas nuevas no incluidas en el texto sometido a Dictamen que puedan suponer una merma de las competencias consultivas que le son propias a este Consejo en el proceso de elaboración normativa»¹⁵.

B. Dictámenes del Consejo de Estado.

Respecto a los dictámenes del Consejo de Estado, y pese a que los mismos se circuns­criben a informar sobre los concretos términos de las consultas planteadas, no dejan de hacerse consideraciones de carácter general sobre el tipo de Ley sobre el que dictamina.

Y así en el de fecha 3 de octubre de 1996 (núm. 3.445/96), Ley 13/1996, se observa:

«Razones de seguridad jurídica y de buena técnica legislativa aconsejan que todas las normas, y muy en especial aquéllas que tienen rango de Ley, nazcan en el seno propio de la materia que es objeto de regulación, y vivan dentro de ella hasta que sean susti­tuidas por otras. Resulta perturbador para los destinatarios del derecho objetivo -nunca excusados del cumplimiento de las leyes- que la producción normativa quede reducida a una tarea formal, a la mera utilización de un procedimiento en el que no se tenga

en cuenta la necesaria homogeneidad de unos preceptos con otros, dentro del Ordenamiento. «^[15]

En el dictamen de 25 de septiembre de 1997 (núm. 4.908/97) dice, bajo un epígrafe denominado «Consideraciones de técnica legislativa»:

«El Consejo de Estado considera que no es una solución correcta ni adecuada la de incluir en una misma «sedes materiae» cuestiones tan diferentes y diversas como las que se regulan en el anteproyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. A título de ejemplo, baste mencionar que, a través de dicho anteproyecto, se modi­fican regímenes tan diversos como el del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o el de la Seguridad Social; se reforman preceptos de otras «Leyes de acompañamiento» anteriores / hay disposiciones relativas a las Fuerzas Armadas; o se incide sobre la acción administrativa en materias tan dispares como transporte, energía, educación o sanidad.

El empleo de esta técnica legislativa no hace sino aumentar la dispersión normativa exis­tente ; dispersión que dificulta la aplicación de unas normas jurídicas que tienen como des­tinatarios principales, no sólo a autoridades, funcionarios y profesionales del derecho, sino también a los particulares. «^[16].

El Dictamen continúa con la transcripción literal de la observación contenida en el ante­rior de fecha 3 de octubre de 1996, reproducida lineas arriba.

Debe destacarse, por último, que el Dictamen de fecha 1 de Octubre de 1998 (núm. 3861/98), curiosamente se ciñe, ahora sí, al objeto de la consulta formulada por el Gobierno, sin contener ninguna observación ni comentario de «técnica legislativa».

En cuanto al Dictamen del Consejo de Estado -de 4 de octubre de 2000- el mismo se circunscribe a aquellos preceptos que trasponían directivas comunitarias o desarrollaban convenios internacionales. Conocemos sin embargo la opinión del mismo, expuesta en anteriores recursos. Pues bien, pese a la declarada intención de limitarse al concreto con­tenido de la consulta, el Consejo recuerda que emite sus observaciones:

«Con independencia de las objeciones que en ocasiones anteriores ha realizado este Consejo de Estado en relación con la necesidad de respetar ciertos límites materiales en la redacción de las llamadas «,leyes de acompañamiento» a los presupuestos…»,

Igualmente relevantes son las siguientes consideraciones del Consejo respecto a la tra­mitación del anteproyecto:

«Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el articulo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del gobierno, hay que destacar la falta del pre­ceptivo informe de la Secretaría general Técnica del Ministerio de Ftacienda o de cualquier otro estudio o informe sobre la necesidad y oportunidad de la regulación proyectada, al

margen de la Memoria explicativa que acompaña al anteproyecto. Tampoco consta en el expediente la preceptiva memoria económica ni que se haya dado audiencia a los secto­res afectados.

A la vista de lo anterior, debe ponerse de manifiesto la parquedad en el procedimiento de elaboración de la norma, procedimiento que, como ha señalado este Consejo en su memoria de 1999, «no es sólo un requisito de carácter formal, sino que (…) constituye una garantia para el acierto y oportunidad de la disposición de que se trate». La urgencia en la tramitación de esta Ley no es justificación suficiente del incumplimiento de este procedi­miento, especialmente cuando se trata de una norma de la relevancia y amplitud de con­tenido como la sometida a dictamen»‘^[17].

Pero, como dice el propio Consejo, dada ia relevancia y amplitud de contenido de esta Ley de Acompañamiento, ¿qué urgencia concurre en la aprobación de la norma distinta a la propia conveniencia del Gobierno autor de la iniciativa?, ¿por qué en materias absolu­tamente ajenas a las previsiones anuales de Ingresos y gastos tiene que admitirse como urgente la simple voluntad del Gobierno de que la modificación de que se trate esté en vigor el uno de enero del año correspondiente?.

1. La opinión de los órganos consultivos autonómicos.

En cuanto a las Comunidades Autónomas, cabe destacar el Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, n° 210 de 28 de diciembre de 1998, sobre el Dictamen de la Comissió d’Economia, Finances i Pressupost sobre el Projecte de llei de mesures administratives, fiscals i d’apatació a /’euro^[18]. En él, después de la exposición de la doctrina y jurisprudencia constitucional sobre el tema, se llega a una doble conclusión, es decir, a una conclusión ecléctica:

«No creiem, done, que les «lleis d’acompanyament» hagin de ser globalment i en el seu conjunt refusades pel sol fet de tractar-se d’una espècie de totum revolutum o de «calaix de sastre» en el que pràcticament hi cap tot. Això, certament, és expressió d’una tècnica legislativa perillosa i, tal vegada, poc recomenable, però en sí mateixa no és inconstitucio­nal, ja que la tècnica legislativa no és susceptible de ser equiparada al Dret constitucional.

Per això, si bé pel moment, i com abans ja hem recordat, no és possible afirmar que estem en presència d’una tècnica legislativa recomenable, sembla clar, per tot el que hem indicat fins aquí, que cap operador juridic, ni el mateixos destinataris de les lleis, es poden veure afectats per una Incertesa insuperable pel fet de tractar-se de normes aglomerades quan al seu contingut, és a dir, per la falta d’homogeneïtat material que ofereixen aques­ta classe de lleis».

1. Limitaciones introducidas por la Ley 18/2001 de Estabilidad Presupuestaria.

I. Justificación de la Ley de Estabilidad.

Los acuerdos tomados por el Consejo de la Unión Europea en Amsterdam en junio de 1997 («Pacto de Estabilidad y Crecimiento»), y en Santa María de Feira, en junio de 2000 («Orientaciones Generales de Política Económica») constituyen la base del Derecho Comunitario en aplicación del art. 104 del Tratado de la Unión Europea. A estos dos Acuerdos hay que añadirles dos Reglamentos, el n° 1446/97 del Consejo, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la super­visión y coordinación de las políticas económicas, y el Reglamento n° 1467/97 del Consejo, de 7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento del déficit excesivo. Junto a estos Reglamentos hay que tener en cuenta el Protocolo (n° 20) «sobre el proce­dimiento aplicable en caso de déficit público excesivo» en el que se establecen las distin­tas modalidades del procedimiento de déficit excesivo, disposiciones que se incorporan como anexo al Tratado constitutivo de las Comunidad Europea.

En el Protocolo que se acaba de mencionar es en el que se concretan los valores cuantitativos del déficit público (3% del PIB) y de deuda pública (60% del PIB). Del mismo modo se establece (art.2 del Protocolo) el contenido del concepto de «públi­co» del que se dice que se entenderá «lo perteneciente a las administraciones públi­cas, es decir, a la administración central, a la administración regional o local y a los fon­dos de la seguridad social, con exclusión de las operaciones de carácter comercial tal como se definen en el Sistema Europeo de Cuentas Integradas». Por último, el art. 3 establece que «los Gobiernos de los Estados miembros serán responsables» de los défi­cits de todo el sector público tal como antes se ha definido, a cuyos efectos lo único a lo que obliga el Protocolo es a que «los Estados miembros garantizarán que los proce­dimientos nacionales en materia presupuestaria les permitan atender, en dicho ámbito, a sus obligaciones derivadas del Tratado»^[19].

De todo lo anterior se deriva que la justificación de la ley española de estabilidad se encuentra en este art. 3 del Protocolo n° 20. Pero hay que resaltar que dicho artí­culo no obliga a seguir un determinado procedimiento interno -legislativo o no- con el fin de garantizar el procedimiento para evitar el déficit público excesivo. Que el Estado español haya decidido promulgar una ley (o, mejor dicho, dos leyes: la Ley 18/2001 y la Ley Orgánica 5/2001) no está impuesto por el Derecho Comunitario sino

que es meramente una decisión de política legislativa interna. Además, como se ha indicado, al estar compuesto el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, entre otros ins­trumentos, por los dos Reglamentos que se han citado anteriormente, estas normas son directamente aplicables en el ordenamiento nacional sin necesidad de transposi­ción alguna al derecho Interno.

SI el fundamento de las leyes españolas de estabilidad no se encuentra en el Derecho Comunitario también es difícil encontrarlo en el derecho constitucional Interno. Desde este punto de vista, conviene recordar que el Derecho Comunitario no es parámetro de cons- tituclonalldad, según ha señalado en reiteradas ocasiones nuestro TC (STC 132/1989, STC 128/199), aunque se ha mantenido que «desde el Tratado de la Unión Europea, que incor­pora el principio de déficit público excesivo, hay que entender que el mismo aparece Incor­porado y añadido a los principios que de modo expreso recoge el art. 134 de la Constitución.»^[20] De otro lado, como ha señalado la doctrina, «en realidad la estabilidad presupuestaria representa una mera opción de política económica y legislativa que no viene impuesta por la Constitución, aunque tampoco se oponga a su logro, si bien debe concillarse con un principio rector del gasto público expresamente constitucionalizado, como es el de la «asignación equitativa de los recursos públicos que establece el art. 31.2 CE»^[21]. Los máximos defensores de la existencia de un fundamento constitucional a la Ley de Estabilidad Presupuestarla debieron reconocer en su momento que «el principio de estabilidad presupuestaria no se encuentra recogido, como es sabido, en la Constitución Española» y que «los proyectos de ley de estabilidad presupuestarla no podrán provocar la Imposibilidad jurídica de que determinadas situaciones, potenclalmente amenazadoras para la estabilidad presupuestarla, pudieran llegar a producirse en el futuro»^[22].

2. Limite del gasto no financiero: una nueva institución parlamentaria.

Una de las previsiones de la Ley de Estabilidad, que ya se ha puesto en funcionamiento el pasado año 2002, con efectos para el ejercicio 2003,. es la contenida en los arts. 8 y 13 en cuanto al acuerdo que el Gobierno adoptará en el primer cuatrimestre del año y remitirá a las Cortes para ser debatido en el Pleno de ambas Cámaras. En este acuerdo se «fijará el importe que, en el proceso de asignación presupuestaria que ha de culminar con la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio siguiente, constituirá

el límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado» (art. 13). En efecto, el 8 de marzo de 2002 el Gobierno tomó el acuerdo que fue remitido al Congreso y debati­do en sesión pienaria el 21 de marzo^[23].

Si, como la teoría de las fuentes del Derecho enseña, una ley ordinaria (la Ley General de Estabilidad, Ley 18/2000) no puede vincular a otra ley ordinaria posterior (la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado), la aprobación por el Parlamento del acuerdo del Gobierno, que carece incluso de valor de ley, no puede tener efectos jurídicos sobre la Ley de Presupuestos; y si se pretendiese otorgárselos la consecuencia sería peor pues entraría claramente en confrontación con el art. 134 CE y con las normas que lo complementan (el art. 134.1 RC y el art.48.1 de la LGP)^[24]. De todos modos, el acuerdo gubernamental sobre el máximo de gasto es un máximo parcial, es decir, que afecta al ámbito de la estabilidad y su contenido (Capítulos I a VI del Presupuesto), pues luego está el máximo autorizado por el Presupuesto, que es al que se refiere la CE, el RC y la LGP, en el que se computan todos los capítulos del Presupuesto.

Lo más llamativo de este acuerdo y de su aprobación por el Parlamento es la concep­ción y valor que le concedió el Ministro de Hacienda. En su intervención, en el pleno del Congreso del 21 de marzo de 2002, hizo las siguientes afirmaciones, que parecen a todas luces desproporcionadas :

•»Una de las novedades más importantes de las leyes de estabilidad presupuesta­ria que hemos aprobado en las Cortes hace pocos meses es este cambio en el pro­cedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado».

•»Hasta ahora, el Parlamento sólo tenía una ocasión para intervenir en el proceso, al final, una vez que el Gobierno había concluido el proyecto de ley de presupues­tos, con la distribución completa de la previsión de ingresos y de la asignación de gastos. Ahora, en las leyes de estabilidad, el Parlamento vuelve a considerar los objetivos previstos en el programa de estabilidad y tiene la facultad de establecer un límite de gasto a la Administración del Estado».

•»El sentido político del debate de esta mañana consiste en que, por primera vez en la historia de España, el Parlamento fija al Gobierno cuánto puede gastar como máximo en los Presupuestos Generales del Estado».

• «No existen ciertamente muchos ejemplos en el mundo en los que el Parlamento pueda y ejerza este control sobre la actividad presupuestaria del Estado».
• «Hoy en el debate nace pues una nueva institución parlamentaria».

•»Este nuevo poder parlamentario».

•»Las leyes de estabilidad presupuestaria aumentan el poder y la responsabilidad del Parlamento en la elaboración, gestión y control de las cuentas públicas». •»Este nuevo debate y la resolución que el Congreso adopte al final del mismo es, pues, el primer acto de ese nuevo y confirmado poder del Parlamento».

•»El nuevo poder parlamentario que hoy inauguramos va a contar con un amplio respaldo en la sociedad».

•»Como hoy estamos viendo, no es el Gobierno sino el Parlamento el que adquie­re nuevas atribuciones de control democrático».

No son necesarios excesivos comentarios sobre este significado y trascendencia dados a la nueva institución en el mencionado debate. El efecto jurídico al que como máximo puede aspirar este acuerdo del Consejo de Ministros una vez aprobado por las Cámaras, es vincular al Gobierno a la hora de elaborar los presupuestos del ejercicio siguiente y sólo para los Capítulos de gasto afectados. Sí que es más preocupante el desconocimiento que las anteriores afirmaciones parecen revelar respecto del principio constitucional de com­petencia, así como que se diga que «por primera vez en la historia de España, el Parlamento fija al Gobierno cuánto puede gastar como máximo en los Presupuestos Generales del Estado», porque esto es lo que viene haciendo el Parlamento desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Lo que quizá se quiera decir es que en el proceso de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos se ha introducido un ele­mento nuevo cual es la condicionalidad que al Gobierno se le establece a la hora de pro­yectar el gasto no financiero, pero en ningún caso la aprobación de esta cifra global de gasto por las Cortes Generales va a condicionar la aprobación de las cifras globales del Presupuesto (art. 134.1 RC) y de las cifras parciales constitutivas de las distintas autoriza­ciones presupuestarias de gasto. Igualmente queda sin concretar esa mayor presencia del Parlamento en «la elaboración, gestión y control de cuentas públicas», entre otras cosas porque, según el principio constitucional de competencia, ni la elaboración ni la gestión del Presupuesto son competencias del Parlamento. Ni hay nueva institución parlamenta­ria ni, mucho menos, un nuevo poder parlamentario, ni un cambio en el procedimiento de elaboración de los Presupuestos. Pero ante estas manifestaciones, también hay que señalar que ningún grupo parlamentario de la oposición formuló la menor réplica a estos excesos tan patrióticos como equívocos.

1. El Fondo de contingencia y su influencia en las modificaciones presupuestarias.

El fondo de contingencia de ejecución presupuestaria contenido en el art. 15 de la Ley 18/2001 «se destinará, cuando proceda, a atender necesidades, de carácter no discrecio­nal y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio». Este destino parece referirse, fundamentalmente, a créditos suple­mentarios en destinos respecto de los cuales existiese ya una obligación económica del

Estado (art. 42 LGP), pues al decirse que no son gastos discrecionales debe ser porque son lo que se suelen llamar gastos comprometidos; y al no ser gastos previstos -sentado el carácter no discrecional- parece referirse a la cuantía Insuficiente. Este fondo es de una cuantía del dos por ciento del límite de gasto acordado por el Gobierno y aprobado por el Parlamento.²⁶

Pero lo que no coincide es el destino que hemos visto le asigna la Ley General de Estabilidad y el que prevé el Ministro al decir que dicho fondo «que también es una nove­dad en la Institución presupuestaria española, se destinará exclusivamente a atender nece­sidades no previstas…en esta cantidad se Incluirán los créditos extraordinarios, los suple­mentos, ampliaciones e Incorporaciones de crédito y cualquier otra posible modificación de crédito». De la comparación entre la Ley y las palabras del Ministro, se deriva una relevante contradicción, pues: 1) Los créditos extraordinarios suponen una atención nueva y por lo tanto no serán discrecionales las obligaciones a las que se haga frente con ellos si se ha pro­ducido una obligación nueva, que por lo tanto no estaba prevista, ni desde el punto de vista cuantitativo ni del cualitativo, y ya no es discrecional por la aparición de una nueva obliga­ción económica. 2) Las ampliaciones estén previstas taxativamente en el correspondiente anexo del Presupuesto, luego desaparece la característica de «no previstas». 3) Las Incorpo­raciones de crédito se regirán por las normas del art.73 LGP y precisamente suponen que las cuantías no comprometidas se aplican a los mismos conceptos a los que estaban asignadas en el ejercicio anterior. 4) En cuanto a que el fondo también incluye «cualquier otra posible modificación de crédito», parece de todo punto ¡lógico y no es de fácil comprensión.

En este marco de rigidez presupuestarla se debe hacer referencia a las resoluciones con­denatorias a la administración al pago de cantidades pecuniarias. Este Fondo de contin­gencia deberá servir también para financiar las resoluciones judiciales condenatorias para la Administración²⁷. Ahora bien, ello será así, a mi entender, siempre y cuando no esté prevista en el Presupuesto una consignación presupuestarla a estos efectos, pues de estar prevista la consignación para el pago de las cantidades a que es condenada la Administración se deberá hacer con cargo a estas específicas partidas cuyas consignacio­nes, de ser Insuficientes siempre tienen el carácter de crédito ampliable, según establece el art. 106 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa.

1. Marginalidad presupuestaria de los activos y pasivos financieros de ingresos y gastos de los Capítulos VIII y IX del Presupuesto.

Para finalizar este trabajo hay que hacer referencia a un punto que no carece de importancia sustantiva. Cuando se habla de estabilidad presupuestarla o de déficit ^{[25] [26]}

cero se está haciendo referencia, evidentemente, a la comparación entre dos cantidades de ingresos y gastos. Mas esta comparación debe hacerse de acuerdo con el Reglamento 2223/96 del Consejo que aprueba el sistema europeo de cuentas nacionales y regiona­les, cuyo punto 8.98 establece cuáles son los componentes presupuestarios que deben computarse a efectos del cálculo del déficit público. Evidentemente una cosa es que el Sistema de Cuentas Europeo establezca que deben computarse los Capítulos I a Vil para saber si existe, como dijo el Ministro de Hacienda, «déficit cero o superávit cero, como quieran SS.SS», y otra cosa es que se configure a determinados sujetos y a determina­das dotaciones presupuestarias de tal manera que se les sustraiga del ámbito subjetivo y objetivo de aplicación de la estabilidad. Lo que debe resaltarse es que ahora nos encon­tramos con dos cálculos presupuestarios diferentes que, a modo de las matrioskas rusas, en que una incluye a otra, al igual que aquí un cálculo presupuestario incluye al otro. En efecto, del Sistema de Cuentas Europeo se desprende que a efectos del cálculo de la estabilidad los componentes a tener en cuenta son los que son objeto de los Capítulos I a Vil de ingresos y gastos del Presupuesto, dejando fuera de dicho cómputo en conse­cuencia los Capítulos VIII y IX, cuyo contenido es el de los activos y pasivos financieros. Ahora bien, estos dos Capítulos -que hasta ahora no habían tenido una especial signifi­cación pero que a partir de la estabilidad presupuestaria han tomado una notable rele­vancia- forman parte de los Presupuestos Generales del Estado. Así pues, tenemos un Presupuesto General que abarca los Capítulos I a IX de ingresos y gastos y un Presupuesto a efectos de estabilidad que abarca exclusivamente a los Capítulos I a Vil de ingresos y gastos. Aquel abarca a todos los ingresos y gastos de todo el sector público sea cual fuere la forma jurídica a través de la cual actúe; éste sólo a los ingresos y gas­tos no financieros de las llamadas administraciones públicas y seguridad social.

La anterior distinción es la que permite lo que se pudiera llamar una cierta ingeniería financiera consistente en variar el concepto objetivo del gasto y el concepto subjetivo del ente público a quien se le autoriza dicho gasto. Mediante la modificación objetiva y sub­jetiva se pueden transvasar cantidades de gasto desde unas partidas que entran en el cóm­puto de la estabilidad (por ejemplo, del Capítulo VI Inversiones reales o del Capítulo Vil transferencias de capital) a otras partidas que, formando parte del Presupuesto General, no forman parte del Presupuesto de Estabilidad (por ejemplo, al Capítulo VIII activos finan­cieros mediante la adquisición por el Estado de acciones de una empresa pública o mediante la concesión de un préstamo por el Estado a dicha empresa sin exigir su devo­lución)^[27]. La consecuencia de esta manera de actuar es, a corto plazo, la estabilidad pre­supuestaria, pero a largo plazo supondrá un aumento de la deuda pública que habrá de emitirse necesariamente en el futuro para equilibrar los déficits producidos por los prés­tamos no reembolsados o por las aportaciones patrimoniales²⁹, por ejemplo a las infra­estructuras al transporte ferroviario.

la Función 54 (gasto público en l+D) destinado a financiar la participación española en programas militares internacionales, consignando este gasto como destinado a investigación y desarrollo. En definitiva se sustituye las subvenciones al trabajo científico (Capítulos VI y Vil, que computan para el déficit) por créditos a empresas militares (Capítulo VIII, que no computa para el déficit).

1. A este fenómeno se ha referido recientemente con datos del Presupuesto para el ejercido de 2003 FERNÁNDEZ MARUGÁN, F: «Aumenta la deuda pública del Estado», en El País Negocios, 8.12.2002, pág. 14.

1. El Parlamento y el conjunto legislativo de fin de año. 1. La pérdida de centrali- dad del Parlamento. 2. La acumulación legislativa de finales de año. II. La relación entre la ley de Presupuestos Generales del Estado y la llamada Ley de Acompañamiento. 1. Las leyes de medidas económicas de coyuntura. 2. El conflictivo problema del ámbito material de la Ley de Presupuestos. 3. La necesidad de las Leyes de Acompañamiento. 4. La exigencia lógica de una diferente fundamentación para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de la Ley de Presupuestos y de la Ley de Acompañamiento. 5. La imitación por las Comunidades Autónomas. 6. La opinión de los órganos consultivos del Estado: A. Dictámenes del Consejo Económico y Social; B. Dictámenes del Consejo de Estado. 7- La opinión de órganos consultivos de las Comunidades Autónomas. III. Limitaciones introducidas por la Ley 18/2001 de Estabilidad Presupuestaria. 1. Justificación de la Ley de Estabilidad. 2. Limite del gasto no financiero: una nueva institución parlamentaria. 3. El Fondo de co?itingen- cia y su infltcencia en las modificaciones presupuestarias. 4. Marginalidadpresupues­taria de los activos y pasivos financieros de ingresos y gastos de los Capítidos VIII y IX del Presupuesto. ↑
2. DAHRENDORF, Ralf: «Después de la democracia». Entrevista de Antonio Polito. Ed. Crítica. Barcelona, 2002, pág 12, 108. ↑
3. Aunque se trate de acontecimientos de signo tan opuesto como el del 23 de febrero de 1981 o de quién resulte vencedor en un debate del Estado de la Nación o en el debate de totalidad del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. ↑
4. Este fenómeno ocurre con frecuencia en la relación entre la Ley de Presupuestos y la Ley de Acompañamiento, cuando en ésta se introducen en el debate parlamentario modificaciones por vía de enmienda que implican directamente un aumento de la capacidad recaudatoria que no tiene refle­jo en la previsión de ingresos recogida en la Ley de Presupuestos. Ante ello puede cuestionarse que la Ley de Presupuestos contemple la totalidad de ingresos del sector público estatal, tal como exige el art. 134.2 CE, como por ejemplo ha ocurrido en la Ley 24/2001 respecto del Impuesto sobre las Labores del Tabaco. Lo mismo ocurrió con el Impuesto sobre las Primas de Seguros introducido por la Ley de Acompañamiento 13/1996 para 1997. E Incluso en la vigente para el año 2002 (Ley 24/2001) que crea un Impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos como tributo cedi­do a las Comunidades Autónomas sin que haya figurado como ingreso ni del Presupuesto del Estado ni del de Comunidad Autónoma alguna. Es evidente, en estos casos y otros similares, que el hecho de que los Ingresos presupuestarlos de carácter tributario no sean más que una estimación, no per­mite que sea el propio legislador el que desde el inicio provoque la incorrección de las previsiones pre­supuestarias. ↑
5. Recuérdese lo que ocurrió con el art.95.1 de la Ley 30/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 que al regular el Fondo de Compensación Interterritorial para el ejer­cicio, y habiendo sido aprobada ya la Ley del Fondo como Ley 29/1990, de 26 de diciembre (es decir, la inmediatamente anterior a la de Presupuestos), venía a afirmar que el Fondo se regirá por el Contenido del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 21 de febrero de 1990 y por lo dispuesto en la Ley 7/1984 «mientras no sea aprobada la Ley que se aprobó ayer», en RAMALLO, J/ZORNOZA, J.: «Sistema y modelos de financiación autonómica», en Perspectivas del Sistema Financiero, núm.51 (1995) pág. 34. ↑
6. Ya en este período llamaron la atención sobre el problema, entre otros, Lorenzo MARTÍN-RETORTI- LLO y Alvaro RODRÍGUEZ BEREIJO en el coloquio celebrado el 26 de abril de 1988 en el Centro de Estudios Constitucionales y publicado al año siguiente en la colección Cuadernos y Debates bajo el título: «La eficacia temporal y el carácter normativo de la Ley de Presupuestos Generales del Estado»: MENÉNDEZ MORENO, A.: La configuración constitucional de las leyes de Presupuestos Generales del Estado. Ed.Lex Nova. Valladolid, 1988, págs.77 y ss. ↑
7. PELEGRÍ GIRÓN, J.: «Las disposiciones adicionales de la Ley de Presupuestos para 1986», en Hacienda Pública Española, núm. 97 (1985), págs. 481 y ss. ↑
8. Puede encontrarse un comentario y contextualización de esta STC 76/1992 en el conjunto de la jurisprudencia constitucional en mi trabajo: » Modificación de la Ley General Tributaria por la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado», en Crónica Tributaria, núm.64 (1992), págs.133 y ss. ↑
9. CAZORLA PRIETO, L.M.: Las llamadas leyes de acompañamiento presupuestarlo. Ed. IEF-Marcia! Pons. Madrid, 1998. RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: «Las leyes de acompañamiento presupuestario y la seguridad jurídica», en Análisis Local, núm extraordinario 2 (2000), págs.75 y ss. ↑
10. Compárense las exposiciones de motivos de las Leyes de Acompañamiento que a continua­ción se indican: Ley 22/93 para 1994: «La actual situación económica demanda la adopción de medidas legislativas de diversa índole que coadyuven al cabal cumplimiento de los objetivos eco­nómicos previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994». Ley 42/94 para 1995: «Los objetivos de política económica, plasmados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995, requieren, para su mejor ejecución, la adopción de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance cuyo denominador común se halla en constituir Instrumentos eficaces al servicio de la acción política del Gobierno, en los distintos ámbitos sectoriales en que ésta se desenvuelve». Ley 13/96 para 1997: «La presente Ley incluye un amplio conjunto de medidas referidas a los distintos campos en que se desenvuelve la actividad del Estado, cuya finalidad es contribuir a la mejor y más eficaz consecución de los objetivos de la política econó­mica del Gobierno que se contienen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, y en concreto al cumplimiento de los criterios de convergencia previstos en el artículo 109 J del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea». Ley 66/97 para 1998: «Los objetivos de polí­tica económica, plasmados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1998, requie­ren para su mejor ejecución la adopción de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance que se configuran como Instrumentos eficaces al servicio de la acción política del Gobierno en los distintos ámbitos sectoriales en que ésta se desenvuelve». Ley 50/98 para 1999: «Los objetivos de política económica, plasmados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1999, requieren para su mejor ejecución la adopción de un conjunto de medidas de dis­tinta naturaleza y alcance que se configuran como instrumentos eficaces al servicio de la acción política del Gobierno en los distintos ámbitos sectoriales en que ésta se desenvuelve». ↑
11. Baste como ejemplo la exposición de motivos de la Ley 20/2001, de 21 de diciembre, del Parlamento de las Islas Baleares, sobre «Medidas Tributarias, Administrativas y de la Función Pública», cuando afir­ma que «Esta Ley se enmarca dentro de las conocidas como «leyes de acompañamiento de los presu­puestos generales». La justificación de estas leyes radica en las limitaciones establecidas por el Tribunal Constitucional con relación al alcance de las leyes de presupuestos, dada la singularidad de estas últi­mas. A través de las «leyes de acompañamiento» se pretende, precisamente, complementar la ley de presupuestos y constituir, con ésta, una unidad de acción racional para el cumplimiento de los objeti­vos de política económica, razón que justifica que se tramiten simultáneamente con las leyes de presu­puestos generales». Igual redacción tenía la Ley 16/2000, de 27 de diciembre y anteriores desde la Ley 9/1997, de 22 de diciembre. ↑
12. ↑
13. Págs 36 y 37 ↑
14. Pág. 22. ↑
15. Pág. 28. ↑
16. Pág. 11. ↑
17. Pág. 6. ↑
18. BOPC n° 359, de 29 de diciembre. ↑
19. Como es sabido, la Comisión ha tomado decisiones sobre el particular en tres ocasiones El 24 de septiembre de 2002 (IP/02/1360) «adopta un informe sobre las finanzas públicas de Portugal como primera etapa del procedimiento de déficit excesivo»; el 19 de noviembre del presente año también lo adoptó sobre Alemania (IP/02/1704); y en igual fecha «la Comisión recomienda al Consejo dirigir una alerta rápida a Francia» (IP/02/1704). ↑
20. GARCÍA NOVOA, C: «Fundamentos de la ley de estabilidad presupuestaria», en Presupuesto y Gasto Público núm.27 (2001) pág. 158 ↑
21. MARTÍNEZ LAGO, M.A.: Temas de Derecho Presupuestario. Hacienda Pública, Estabilidad y Presupuestos. Ed. Colex. Madrid, 2002, pág. 46. ↑
22. URÍA FERNÁNDEZ, F. (Secretarlo General Técnico del Ministerio de Hacienda): «Fundamento cons­titucional de los proyectos de ley de estabilidad presupuestaria», en Presupuesto y Gasto Público, núm. ²⁷ (2001) pág. 20. ↑
23. Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Sesión Pienaria núm. 143, de 21 de marzo de 2002. Diario de Sesiones núm. 149, págs. 7531 y ss. ↑
24. Afirma GARCÍA NOVOA, C. que «ni tampoco cabe afirmar que se opone a la Constitución la determinación de un límite máximo anual de gasto», en «Fundamento…» clt. pág. 1 58. ↑
25. Según el Ministro de Hacienda, en la intervención parlamentaria citada, alcanza 2.290 millones de euros. ↑
26. MARTÍNEZ LAGO, M.A.: «Temas de Derecho Presupuestario», cit. pág.105 ↑
27. A este tipo de operaciones se refería una noticia aparecida en la prensa sobre que «El 3% del gasto público español en l+D se destinará en 2003 a fabricar armas» (Diario El País, 10.10.2002, pág. 30) mediante el aumento de los créditos a empresas (Capítulo VIII), aplicándolo, además, a ↑