EL CONSELL INSULAR DE FORMENTERA A L’ESTATUT D’AUTONOMIA DE LES ILLES BALEARS

ESTUDIS

EL CONSELL INSULAR DE FORMENTERA A L’ESTATUT D’AUTONOMIA DE LES

ILLES BALEARS Maria Torres Bonet

Lletrada del Consell Insular d’Eivissa Doctora en dret

Ángel C. Navarro Sánchez Secretari de l’Ajuntament de Sant Antoni de Portmany [1]

  1. Introducció

El Consell Insular de Formentera ja és una realitat, tant des del plànol jurídic com en el fàctic: es va crear el dia 2 de març de 2007, data en què va entrar en vigor la Llei orgà­nica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears1 (Estatut en endavant), i es va constituir formalment el 10 de juliol següent, en compliment del termini establert a l’apartat 3 de la disposició transitòria setena del mateix Estatut. Es tracta d’una realitat que ha començat a caminar, certament amb dificultats, i que ha de trobar el seu camí cap a l’exercici ple de les seves funcions. Molts i complexos són els aspectes que presenta aquesta institució peculiar -Consell Insular i Ajuntament alhora- i que es poden analitzar a partir de la seva novedosa regulació a l’Estatut: les peculiaritats d’organització, derivades de la seva dualitat institucional. Com a conseqüència de l’ante­rior, cal fer esment del doble règim jurídic al qual està sotmès, si bé no el separa tant com a la resta de consells insulars, de l’aplicació de l’ordenament jurídic local[2] [3] i, finalment, el complex procediment d’atribució de competències. Donades les dimensions d’un treball com aquest, resulta impossible tractar tots els aspectes esmentats, i d’altres també inte­ressants i, per tant, ens limitarem a l’anàlisi del complex sistema d’atribució de compe­tències al Consell Insular de Formentera, a partir de la normativa estatutària i legal vigent i a les possibilitats d’actuació immediates a partir de la seva creació, però en primer lloc s’imposa l’exposició de la seva regulació jurídica.

  1. Antecedents normatius

1. La Constitució espanyola de 1978

Tot i tractar-se d’una illa amb prou singularitats, Formentera[4] no té un règim jurídic particular, específic i propi com a tal territori insular a la Constitució espanyola de 27 de desembre de 1978: la seva singularitat consisteix a constituir, juntament amb l’illa d’Ei­vissa, una agrupació d’illes respecte a l’elecció de Senadors, ex article 69.3 de la Consti-

tució, on es preveu que ambdues conjuntament escolliran un únic senador, la qual cosa suposa un cas únic arreu de l’Estat[5].

D’aquesta manera, la previsió de l’article 141.4 de la Constitució que estableix que en els arxipèlags, les illes tindran, a més, administració pròpia en forma de cabildos o consells, no es va concretar en el supòsit de Formentera en l’existència d’un consell insular propi, sinó en un de compartit amb l’illa d’Eivissa. Els arguments que es varen donar per justifi­car la solució adoptada són els següents: la distancia geográfica mínima entre l’illa d’Ei­vissa i la de Formentera, el reduït pes demogràfic de Formentera en aquell moment, els vincles històrics i sociopolítics entre ambdós territoris insulars i, especialment, la circums­tància que a Formentera hi havia (hi ha) un únic municipi.

  1. Les normes subconstitucionals

L’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, aprovat per Llei orgànica 2/1983, de 25 de febrer, mantingué l’existència de tres consells insulars (art. 18.2), que eren respectivament el de Mallorca, el de Menorca i el del conjunt territorial format per Eivissa-Formentera, les Pitiüses. Això no obstant, l’Estatut, per primera vegada, reconegué la singularitat de Formentera com a illa sense consell insular propi, a la seva disposició addicional quarta, la qual assenyalava el següent: «Una llei del Parlament de les Illes Balears podrà acordar que l’Ajuntament de Formentera pugui assumir, a l’àmbit de l’illa, funcions de les que l’article 39 d’aquesta llei atribueix als Consells Insulars»[6]. Dissortadament, amb la Llei 5/1989, de 13 d’abril, de consells insulars, es va fer una lectura molt limitada de l’anterior precepte. Així, la disposició addicional segona de la darrera llei esmentada establia el següent: «En

desenvolupament de la disposició addicional quarta de l’Estatut d’autonomia, el Consell Insular d’Eivissa i Formentera [ja sí amb la conjunció copulativa «i», com a senyal de dife­renciació i significació, la qual cosa és significativa] podrà donar a l’Ajuntament de Formentera participació en la gestió de les competències que li hagin estat atribuïdes per llei del Parlament. La cessió de la gestió s’efectuarà per acord del Consell Insular amb la conformitat prèvia de l’Ajuntament de Formentera. L’acord de cessió de gestió concretarà les condicions econòmiques i mitjans humans i materials que s’adscriguin».

Amb la modificació de l’Estatut d’autonomia per la Llei orgànica 3/1999, de 8 de gener, la disposició addicional quarta va veure alterada la seva redacció en un sentit anàleg al restrictiu de la Llei de consells, i va passar a dir el següent: «El Consell Insular d’Eivissa i Formentera podrà donar participació a l’Ajuntament de Formentera en la gestió de les competències que se li hagin atribuït per llei del Parlament. L’encomanda de gestió s’efec­tuarà per acord del Consell Insular, amb conformitat prèvia de l’Ajuntament de Formen­tera. L’acord d’encomanda de gestió concretarà les condicions econòmiques i els mitjans humans i materials que s’adscriguin». Sobre la base de l’anterior redacció estatutària, però amb uns criteris més autonomistes i possibilistes, la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, a la disposició addicional tercera assenyala el següent: «1. D’acord amb el que es preveu a la disposició addicional quarta de l’Estatut d’Autonomia, l’Ajuntament de Formentera podrà participar en la gestió de les competències que les lleis del Parlament de les Illes Balears atribueixin per transferència o delegació al Consell Insular d’Eivissa i Formentera. L’acord de cessió expressarà les condicions econòmiques i els mitjans humans i materials que s’hi hagin d’adscriure»[7].

Així mateix, cal fer esment del que representà, en la millora de la doble insularitat que pateix l’illa, el Decret 39/1997, de 14 de març, anomenat «De mesures especials i transi­tòries per a l’illa de Formentera». L’anterior va en consonància directa amb l’article 138.1 de la Constitució que disposa l’obligatorietat d’atendre en particular a les circumstàncies del fet insular, precepte que a nivell estatal té el seu reflex normatiu en la Llei 30/1998, de 29 de juliol, de règim especial de les Illes Balears i a nivell balear en l’article 58.3 de l’Es­tatut d’autonomia, segons la redacció originària de 1983, així com en l’article 58.5, segons la redacció afegida l’any 1999. Aqueixa idea de millora de la doble insularitat de Formen-

tera també ha tingut el seu reflex en les normes que regulen diversos sectors, com per exemple, la ordenació del territori7 i també el finançament8.

Pel que fa a la normativa estatal de règim local, cal assenyalar, sobre la base d’allò esta­blert a la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local, que Formentera ja sigui com a municipi, ja sigui com a illa, no ha tingut un tractament específic. Aquest s’ha de cercar a la legislació balear: la Llei 8/1986, de 26 de novembre, electoral de la comunitat autònoma, a propòsit de la diferenciació entre la circumscripció electoral de Formentera (que tria un diputat al Parlament), i la de l’ilia d’Eivissa (que tria dotze dipu­tats al Parlament), tot composant els tretze representants de les Pitiüses al Parlament9.

Aquestes intervencions de Formentera en els assumptes del seu interès, previstes en un conjunt heterogeni i no sistemàtic de normes, han experimentat un canvi radical en la seva formulació, a partir de l’aprovació de la Llei orgànica 1/2007, per la qual s’aprova la reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, el qual preveu la creació d’un consell insular a Formentera10.

  1. Així, les Directrius d’ordenació territorial de les Illes Balears, aprovades per la Llei 6/1999, de 3 d’abril, contenen diversos preceptes relatius a Formentera. A aquests efectes és indiferent que aquesta norma hagi estat declarada parcialment inconstitucional per STC 46/2007. Així mateix, cal tenir en compte el que significa per a l’ordenació territorial de Formentera la Llei 14/2000, de 21 de desembre, que va implicar una modificació substancial en el panorama jurídic espanyol en matèria de planejament d’ordenació territorial i urbanístic, atès que la seva DA segona es refereix específicament a Formentera i a les seves singularitats quan disposa que el Pla Territorial Insular que ordeni conjun­tament ambdues illes difereixi al planejament municipal de Formentera la regulació d’aquells elements respectes dels quals no és necessari un tractament comú. Amb caràcter general, sobre l’es­pecífica ordenació territorial de Formentera i les peculiaritats juridico-admimstratives d’aquesta, NAVARRO SÁNCHEZ, Á. C. «La singularidad del municipio-isla de Formentera en el panorama norma­tivo español de ordenación territorial y de régimen local», dins Revista Urbanística Práctica, La Ley (2002), pàg. 24-44.
  2. Des del punt de vista del finançament, la Llei 2/2002, de 3 d’abril, de sistema de finançament definitiu dels consells insulars, amb la previsió expressa d’una resposta econòmica al supòsit específic de Formentera, mitjançant la creació del coeficient de doble insularitat, que forma part de l’índex de deseconomies d’escala, índex que preveu l’existència de majors costos fixos en la provisió dels serveis públics vinculats a les característiques geogràfiques de l’arxipèlag.
  3. Com a proposta de lege ferenda, cal fer esment a l’aspiració de Formentera (segons acord unànime del Ple de l’Ajuntament de data a 20 d’agost de 2004) de comptar amb un representant propi al Senat, tot i estar condicionat a una futura modificació de la Constitució.
  4. Els antecedents immediats d’aquesta situació s’han de cercar en la voluntat dels ciutadans de la pròpia illa. Els seus representants varen acordar unànimement, en la sessió del Ple municipal de 15 de desembre de 2005, «Sol·licitar la modificació de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears per donar cabuda a la creació del Consell Insular de Formentera, conforme les 12 consideracions de la Proposta per a la constitució/creació del Consell Insular de Formentera apuntades (…)». El text íntegre d’aqueix
  5. Regulació actual

I. El sistema d’assumpció de competències

La creació i constitució del Consell Insular de Formentera (arts. 39 i 61 de l’Estatut), integrat, ex art. 63.2 de l’Estatut, pels regidors de l’Ajuntament d’aquesta illa, suposa, com s‘ha exposat a la introducció del treball present, rellevants modificacions en la seva organització, funcionament i, especialment, competències. Aquest darrer aspecte és el central d’aquest estudi.

El sistema ideat per l’Estatut parteix de la premissa que el Consell Insular de Formen­tera ha de comptar amb el mateix sistema de competències que la resta de Consells Insu­lars. Això no obstant, possibilita una assumpció progressiva o esglaonada de les mateixes, sense posar límits temporals al període transitori. Abans d’entrar en la valoració -i crítica— del sistema, passarem a la seva exposició, una vegada reordenats els apartats de la dispo­sició transitòria vuitena de l’Estatut (DT 8a en endavant), tot donant-li un ordre lògic que faci més clara l’explicació.

La disposició transitòria setena, punt 3 de l’Estatut estableix que, celebrades les elec­cions locals i en el termini màxim de quaranta cinc dies, es constituirà el Consell Insular de transcendental acord de Ple formenterer, així com el de l’informe jurídic -de 29 de setembre de 2005- que aquest va ratificar, elaborat per NAVARRO SÁNCHEZ, Á. C. es recullen a Proposta per a la crea­ció del Consell de Formentera. Formentera: Ajuntament de Formentera, 2006 (63 pàg.). També cal tenir en compte, com a antecedent paral·lel, el que se’n deriva de la Proposta de reforma de l’Esta­tut d’autonomia de les Illes Balears redactada per la Comissió Assessora per a la reforma de l’Esta­tut d’autonomia de les Illes Balears (text refós de data 11 de gener de 2006) on, de cara a Formen­tera, deia el següent: «La Comissió ha acordat proposar al Parlament la introducció d’un segon parà­graf [a l’article 36] mitjançant el qual la nova redacció de l’Estatut aprofundeixi en l’estatus especial de Formentera. Es poden concretar dues fórmules institucionals: com a Consell amb funcions especí­fiques o com a municipi integrat dins el Consell d’Eivissa i Formentera, amb una organització singu­lar i competències superiors a les tradicionals que la LBRL atorga als municipis. Per majoria ajustada, la Comissió s’ha inclinat per la primera opció. A requeriment del President del Parlament la Comissió ha adreçat sengles informes jurídics sobre cada opció» [redactats, respectivament, per VIDAL MERCA­DAL, F., i per COLOM PASTOR, B ], tot afegint-se de cara al règim jurídic i a l’organització del Consell de Formentera (amb supressió de la paraula «Insular» en el nom de tots els Consells, cosa que no ha prosperat en l’Estatut reformat) el següent: «En el cas de Formentera, hom s’ha d’atenir al que deter­mini la llei que reguli l’estatus d’aquest municipi illa». Sobre d’altres antecedents i una visió de conjunt, vid. NAVARRO SÁNCHEZ, Á. C. «L’estatus jurídic de Formentera, illa i municipi» (on s’inclou la citada ‘Proposta per la constitució/creació del Consell Insular de Formentera’) 99 pàg. Part d’aquest treball, s’ha publicat amb aqueix mateix títol a l’opuscle ja esmentat Proposta per a la creació del Consell de Formentera, pàg. 53-58 i amb el títol «Estatus jurídic de Formentera», dins el llibre DD.AA. Formentera. Enciclopèdia d’Eivissa i Formentera. Eivissa: Consell Insular d’Eivissa i Formentera, 2006, pàg.178-181.

Formentera, que estarà integrat pels regidors que hagin estat elegits a les esmentades eleccions a l’Ajuntament de Formentera».

En primer lloc, de la DT 8a de l’Estatut se’n deriva que la transferència de les compe­tències que inicialment assumeixi el Consell Insular de Formentera des de la seva consti­tució es durà a terme mitjançant una llei del Parlament que entrarà en vigor l’endemà de la publicació al Butlletí Oficial de l’Estat de l’Estatut. En realitat, la disposició reguladora d’aquest extrem no ha estat una llei ad hoc, elaborada i aprovada en paral·lel amb l’Esta­tut, com hauria estat desitjable donada la rellevància de l’assumpte, sinó la disposició addi­cional primera i la disposició final segona de la Llei 25/2006, de 27 de desembre, de mesu­res tributàries i administratives12.

La referida disposició addicional primera, apartat primer estableix el següent:

«En virtut d’aquesta disposició s’atribueixen al Consell Insular de Formentera les competències que ha d’assumir inicialment en el moment de la seva constitució,

  1. «3. Un cop s’hagin celebrat, vigent aquest Estatut, les corresponents eleccions locals, en el termini màxim de 45 dies, es constituirà el Consell Insular de Formentera, que serà integrat pels regi­dors que hagin estat elegits a les esmentades eleccions a l’Ajuntament de Formentera». La interpre­tació que s’ha fet d’aquest precepte per part de la referida Administració ha estat que s’havien de celebrar dues constitucions de la Corporació: una com Ajuntament i una altra com a Consell, que tingueren lloc, respectivament el 16 de juny i el 10 de juliol de 2007. Hom podia haver entès que això no era precís i podria haver-se constituït la institució en una unitat d’acte, donat que el termini que fixa expressament la disposició transcrita, és un termini màxim, tot i que s’haurien d’haver observat totes les exigències i requisits de cada institució. El cert és que, tanmateix, hi ha hagut dues sessions de constitució, segons el tipus d’òrgan (com a Ajuntament i com a Consell Insular).
  2. BOIB núm. 188, de 30 de desembre de 2006. A l’exposició de motius de la Llei es justifica aquesta actuació en els termes següents: «Aquesta llei s’emmarca dins les conegudes com lleis d’acompanyament dels pressuposts generals’. (…) La part final es completa amb divuit disposicions addicionals, a l’efecte de recollir la propera creació del Consell Insular de Formentera, entre d’altres determinacions normatives, com ara la modificació de la finalitat institucional de determinats ens públics instrumentals (sic) que, per raons de tècnica legislativa no tenen cabuda al llarg de l’articulat de la llei (…).

Així, en virtut de la disposició addicional primera d’aquesta es fa realitat que l’illa de Formentera pugui gaudir, efectivament, del seu propi Consell Insular, a l’empara del que disposa l’article 141.4 de la Constitució Espanyola. En efecte, davant la propera creació del Consell Insular de Formentera com a conseqüència de la modificació de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears que es tramita davant de les Corts Generals, cal atribuir-li, per llei, les competències que inicialment ha d’assumir en el moment de la constitució. En aquest sentit, cal que, una vegada creat i constituït el Consell Insu­lar de Formentera, ja se li hagin atribuït les competències que li corresponen, a fi que neixi en igual­tat de condicions amb els altres Consells Insulars. D’altra banda, l’aprovació d’aquesta disposició addi­cional abans de l’efectiva creació del Consell Insular de Formentera exigeix demorar la seva efectivi­tat fins al mateix dia en que entri en vigor la llei (l’Estatut), que creï l’esmentat Consell».

en les matèries que s’indiquen tot seguit, amb la proposta prèvia de la Comissió mixta paritària de transferències encarregada del traspàs, integrada per represen­tants nomenats pel Govern de les Illes Balears, pel Consell Insular d’Eivissa i Formentera i per l’Ajuntament de Formentera».

Per la seva banda, la disposició final segona de la llei referida difereix l’entrada en vigor de la disposició final primera, transcrita al paràgraf anterior, i preveu que entri en vigor el mateix dia en què ho faci la llei de creació del Consell Insular de Formentera[8]. La llista de matèries sobre competències concretes que es varen atribuir es regulen als apartats 2, 3 i 5 de la disposició addicional primera de la dita Llei 25/2006, de la manera següent: «S’atribueixen al Consell Insular de Formentera, dins el seu àmbit territorial, les compe­tències en matèria d’urbanisme i habitabilitat; règim local; informació i ordenació turís­tica; serveis socials, assistència social i seguretat social; inspecció tècnica de vehicles, patrimoni històric, cultura i esports; activitats classificades i parcs aquàtics; tutela, acolli­ment i adopció de menors; transports terrestres; espectacles públics i activitats recreati­ves; agricultura, ramaderia i pesca; artesania, ordenació del territori; i carreteres i camins, la titularitat i l’exercici de les quals varen ser transferides i/o delegades al Consell Insular d’Eivissa i Formentera mitjançant les disposicions següents…»[9]. El precepte transcrit fina­litza amb una clàusula de tancament (apartat cinquè) a través de la qual s’assegura no

deixar-se cap competència en el calaix, i s’hi poden encabir, per exemple, matèries trans­ferides en lleis posteriors, com joventut i lleure, per Llei 21/2006, de 15 de desembre, o d’altres no previstes expressament com de transferències, però que sí atribueixen compe­tències als consells insulars15.

El règim jurídic de l’exercici de les competències atribuïdes al nou ens insular queda regulat a l’apartat 4 de la disposició addicional primera de la Llei 25/2006, de la manera següent: «Les competències que assumeix el Consell Insular de Formentera en les matè­ries determinades en aquesta disposició, les exerceix de conformitat amb el que disposen les lleis d’atribució de competències esmentades i amb l’abast i les limitacions que esta­bleixen aquestes disposicions».

En relació al cost de les competències transferides, el propi Estatut contempla (DT 8a, ap. 3) que el Govern de la Comunitat Autònoma assumirà les despeses ocasionades per l’establiment i l’efectivitat de les competències transferides en allò que excedeixin de la valoració ordinària del seu cost efectiu. Aquesta previsió no és gratuïta i s’ha de relacionar amb allò establert a l’article 120.2 c) del propi Estatut, a propòsit d’atendre el reconeixe­ment específic del fet diferencial de la insularitat, per tal de garantir l’equilibri territorial i la població real efectiva, així com amb l’article 130.1 a propòsit d’atendre també al fet insular a l’hora de respectar el mateix nivell de recursos financers dels quals disposa la Comunitat Autònoma.

En relació al procediment específic d’assumpció de competències per part del nou Consell Insular, la disposició transitòria vuitena de l’Estatut preveu que es constituirà una comissió mixta de composició paritària, integrada pels representants nomenats pel Govern, el Consell Insular d’Eivissa i l’Ajuntament de Formentera, a l’objecte de procedir a l’elaboració de la corresponent proposta de competències que hagin de produir-se a partir de la constitució del Consell Insular de Formentera.

Aquesta comissió, de conformitat amb la disposició addicional primera, apartat 1 de l’esmentada Llei 25/2006, es regula al Decret 113/2006, de 29 de desembre, de creació i pesca i artesania: Llei 2/2001, de 7 de març, d’atribució de competències als consells insulars en matè­ria d’ordenació del territori; Llei 14/2001, de 29 d’octubre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de serveis socials i de seguretat social; Llei 16/2001, de 14 de desembre, d’atri­bució de competències als consells insulars en matèria de carreteres i camins.

  1. Com, per exemple, la Llei 3/2005, de 20 d’abril, de protecció del medi nocturn de les Illes Bale­ars, la Llei 11/2005, de 7 de desembre, de mesures específiques i tributàries per a les illes d’Eivissa i Formentera en matèria d’ordenació territorial, urbanisme i turisme, la Llei 16/2006, de 17 d’octubre, de règim jurídic de les llicències integrades d’activitat de les Illes Balears o la Llei 1/2007, de 16 de març, contra la contaminació acústica a les Illes Balears.

composició de ia Comissió Mixta paritaria per a la formulació de la proposta de transfe­rències al Consell Insular de Formentera[10], I es va constituir el 5 de març de 2007.

Fins que el Consell Insular de Formentera no assumeixi efectivament les competències que li corresponen d’acord amb l’Estatut, el Consell Insular d’Eivissa continuarà exercint- les en relació a l’Illa de Formentera (DT 8a, ap. 1).

Finalment, com a clàusula de tancament del sistema es preveu que, en cas de renún­cia a l’assumpció de les competències per part del Consell Insular de Formentera, aques­tes seran exercides pel Govern de les Illes Balears, que és una clàusula típica d’atribució residual de competències a l’ens superior, pròpia dels sistemes competencials descentra­litzats[11]. De tota manera, hem de fer notar un tret diferencial de Formentera respecte de la resta de consells insulars: la possibilitat de renúncia. Entenem que aquesta haurà de ser en tot cas expressa i prèvia proposta de la Comissió mixta paritària perquè, en cas contrari, és a dir, si no s’arriba a materialitzar l’oferta competencial, i donada l’absència de previsió de terminis per part de l’Estatut, les competències se seguirien exercint in aeternum pel Consell Insular d’Eivissa.

En aquest punt, es desvela una situació particular en la qual s’han de destacar diver­ses circumstàncies:

  • Es tracta de l’únic consell insular que pot renunciar a l’assumpció de competències. Entenem que la renúncia ha de ser expressa i prèvia proposta d’atribució efectuada per la Comissió mixta paritària, és a dir, no és possible la renúncia per omissió, perquè, en cas de manca d’oferta expressa, les competències segueixen exercint- se per part del Consell Insular d’Eivissa.
  • Tot i les reiterades al·lusions tant de l’Estatut, com de la Llei 25/2006 i, fins i tot per part del Decret 113/2006, a la necessitat que una vegada creat i una volta constituït

el Consell Insular de Formentera, ja se li havien atribuït les competències que havia d’exercir, per tal de néixer en igualtat de condicions que la resta de consells insulars, fins al 28 de febrer de 2008, aquestes han estat unes competències atribuïdes in abstracto, però no concretament, donat que el seu exercici efectiu depenia de l’ac­ceptació de la competència que expressament li hagués proposat la Comissió mixta18.

Amb l’acord de la Comissió mixta de 2 d’octubre de 2007 es començaren a donar les passes per donar compliment efectiu al mandat estatutari en relació al Consell Insular de Formentera, donat que es va aprovar per unanimitat que Formentera assumís la titularitat competencial de les matèries previstes en les 16 lleis que fins aquell moment varen efec­tuar la corresponent atribució a l’anterior Consell Insular d’Eivissa i Formentera, amb previ­sió que els efectes fossin a partir de l·1 de gener de 2008.

En aquest darrer sentit, amb data 28 de febrer de 2008 el president de les Illes Bale­ars, el president del Consell Insular d’Eivissa i el president del Consell Insular de Formen­tera signaren, a Formentera, YAcord de la Comissió mixta paritària per a la formulació de la proposta de transferències al Consell Insular de Formentera19. L’acord conté, en primer

  1. La provisionalitat ha durat des del 10 de juliol de 2007 fins al 28 de febrer de 2008. En el cas que no s’hagués solucionat i s’hagués mantingut hom podria haver dit, amb absoluta propietat, que això comportava una greu situació de dèficit democràtic en l’adopció de decisions relatives a Formen­tera, sense termini preclusiu, ja que les decisions materials sobre l’illa de Formentera es prendrien a una institució (el Consell Insular d’Eivissa) on, des de la seva darrera renovació a les eleccions de 2007 no hi ha representació de l’illa de Formentera, pel fet d’haver-se separat en dos Consells. La gravetat d’aquesta situació, finalment resolta, fins i tot posava de manifest la rellevància d’haver previst l’es­tabliment d’un termini màxim de vigència d’aquesta situació transitòria, amb la imprescindible arti­culació de mecanismes a través dels quals les institucions de Govern de Formentera poguessin mani­festar la seva posició respecte de decisions rellevants que els afectarien i que degut a l’articulació jurí­dica del seu sistema de competències, corresponia adoptar, en el període transitori i no se sabia fins quan, al Consell Insular d’Eivissa. En aqueix sentit, hom va parlar/va proposar d’articular un sistema de pronunciament previ vinculant del Consell Insular de Formentera a l’adopció de qualsevol decisió per part del Consell Insular d’Eivissa que pogués afectar la petita de les Pitiüses, per tal de complir en tot moment amb els postulats democràtics establerts com a principi d’organització de l’Estat a l’arti­cle 1.1 de la Constitució i com a dret fonamental dels ciutadans a l’art. 23.1 del mateix Text fona­mental en els termes següents: «Els ciutadans tenen el dret a participar en els assumptes públics, directament o per mitjà de representants, lliurement elegits en eleccions periòdiques per sufragi universal». El fet que tot això hagi estat provisional, fins a la data esmentada, ha evitat que aquesta problemàtica esdevingués una realitat i s’ha neutralitzat, com veurem a continuació.
  2. Aquest Acord apareix publicat al BOIB núm. 40, de 22 de març de 2008. La seva redacció defi­nitiva fou possible després de successives sessions de la Comissió mixta (5 i 16 de març de 2007, 2 d’octubre de 2007 i 20 de desembre de 2007), i el 28 de febrer de 2008 es va aprovar la proposta a què es refereix el Decret 113/2006, de 29 de desembre, la qual implica plenament l’acceptació i l’efectivitat de les competències, amb efectes, com hem dit, de dia 1 de gener de 2008.

lloc, la identificació de les matèries de les competències, determinació dels títols d’atribu­ció de les competències i fixació de les funcions i els serveis sobre les matèries de les competències que passaran a ser exercides pel Consell Insular de Formentera. La remissió aquí es fa a la transcrita disposició addicional primera de la Llei 25/2006, de 27 de desem­bre, de tal manera que el Consell Insular de Formentera ha assumit l’exercici efectiu (abso­lut i ple) de totes les competències derivades de les 16 Lleis d’atribució de competències[12], així com les derivades de la Llei 21/2006, de 15 de desembre. Les competències assumi­des pel Consell Insular de Formentera les exercirà de conformitat amb el que disposen les 16 lleis d’atribució de competències referides, amb l’abast i les limitacions que estableixen aquestes disposicions, si bé cal aclarir que això, d’alguna manera, s’ha vist afectat per la pròpia ampliació de competències que suposa la nova redacció de l’Estatut d’autonomia (per exemple, a propòsit de la potestat reglamentària, que ara ho és, com a potestat regla­mentària externa, no només organizativa, en tots els casos).

A continuació, i de conformitat amb allò que disposa l’article 6 del Decret 1 13/2006, l’acord conté diverses especificacions relatives als béns, drets i obligacions que s’adscriuen i les funcions i serveis i personal adscrit, així com finalment, el cost efectiu dels serveis corresponents, atenent tant els costos directes com els indirectes i les despeses d’inversió que corresponguin[13].

A VAcord es fa especial èmfasi en el fet que la signatura formal dels tres presidents (el de les Illes Balears i els dos de cadascuna de les Illes Pitiüses, cadascú per al seu respectiu Consell Insular), significa conformement amb l’article 7 del Decret 113/2006, de 29 de desembre, la plena efectivitat de l’exercici pel Consell Insular de Formentera de les compe­tències transferides[14] a què es refereix l’Acord, amb efectes de dia 1 de gener de 2008, tot i que la signatura i la publicació siguin posteriors. Amb això -esmenta explícitament el text- s’ha exhaurit la funció encomanada a la Comissió mixta paritària creada per l’es­mentat Decret, que queda dissolta per haver acomplert el seu objectiu.

Conscient la Comunitat Autònoma de les dificultats de tot tipus que es deriven per al Consell Insular de Formentera d’aquest nou estat de coses, també amb data 28 de febrer de 2008, el president de les Illes Balears i el president del Consell Insular de Formentera han signat el corresponent Conveni de col·laboració entre l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears i el Consell Insular de Formentera per a l’assistència jurídica per a la creació, la posada en funcionament i l’assumpció de competències del Consell Insular de Formentera[15] [16], tal i com es va derivar del compromís manifestat el dia 2 d’octubre de 2007 en la corresponent sessió de la Comissió mixta paritària.

Però, no tant sols ha estat amb la Comunitat Autònoma que s’ha signat un Conveni com l’esmentat, sinó que entre el Consell Insular de Formentera i el Consell Insular d’Eivissa, amb data 28 de març de 2008, s’ha signat un Conveni per a l’encomana de gestió de part de les competències assumides pel primer2*, d’especial rellevància i inte­rès per a aquest treball, atès que, segons que diu, una vegada assumides les compe­tències «els representants del Consell Insular de Formentera han constatat que per tal de poder exercir les competències que té efectivament atribuïdes a partir del dia 1 de gener de 2008, necessiten disposar també de mitjans materials i personals adequats a la nova realitat, la qual cosa suposa l’activació de diferents processos selectius i de contractació que demoraran un temps la possibilitat que el Consell Insular de Formen­tera estigui en condicions de gestionar les competències assumides. Això no obstant, aquesta situació no pot anar en detriment dels serveis que han de rebre els ciutadans de l’illa de Formentera, ni en les actuacions que ha de realitzar l’administració a Formentera. Per aquesta raó, és necessari que el Consell Insular d’Eivissa auxiliï al de Formentera en els primers moments de posada en marxa de la institució, i és voluntat d’ambdues parts que aquest suport es materialitzi a través de l’instrument de l’enco­mana de gestió, pel qual el Consell d’Eivissa assumirà la gestió ordinària de les compe­tències del Consell de Formentera recollides a les lleis autonòmiques enunciades més amunt».

Així, sobre la base de l’establert a l’article 15 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, s’ha articulat aquesta encomanda, en el benentès que la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars no contempla expressament l’encomanda de gestió entre consells insu­lars, i únicament els articles 44 i 45 la contemplen del Govern de les Illes Balears cap als

consells insulars, si bé, s’assenyala, que els requisits de les mateixes s’aplicaran, en allò que sigui possible, de manera subsidiària en el cas de necessitat d’interpretació del Conveni25.

És desitjable que en benefici de l’autonomia institucional del Consell de Formentera aquest vagi assumint la gestió de les matèries objecte de l’encomana de manera progres­siva i continuada, de manera que l’encomana s’esgoti per manca d’objecte a mig termini.

  1. D’aquest Conveni es deriva, en síntesi, el següent:

Primer- El Consell Insular de Formentera encomana al Consell Insular d’Eivissa la realització de les actuacions de caràcter tècnic, material i de serveis relatives a les competències transferides al Consell Insular de Formentera per la comunitat autònoma de les Illes Balears, que es corresponen amb les 16 Lleis diverses vegades esmentades al llarg d’aquest treball, i que aquest Consell va assumir efec­tivament a partir del dia 1 de gener de 2008. L’encomana inclou les competències el cost de les quals està contemplat en l’estudi de cost efectiu elaborat en el seu dia pel Consell Insular d’Eivissa i Formen­tera i que va servir de base per a la determinació de la transferència financera a Formentera. El Consell Insular d’Eivissa accepta l’encomana de gestió realitzada pel Consell Insular de Formentera i es compromet a realitzar-la en els termes fixats en el Conveni. Una vegada conclosos els tràmits a què s’ha fet referència, totes les actuacions es remetran al Consell Insular de Formentera per tal que aquest adopti, si n’és el cas, la resolució que estimi escaient.

Segon.- En tot cas la resolució final dels expedients, la seva execució i/o notificació, així com la dels recursos que en el seu dia s’interposin contra els mateixos, correspondrà al Consell Insular de Formentera, d’acord amb la seva organització interna.

Tercer- El Consell Insular d’Eivissa respectarà en totes les seves actuacions la sobirania del Consell Insular de Formentera i, en cap cas, realitzarà actuacions que suposin exercici d’autoritat -sancions- o de potestat reglamentària.

Quart.- Tot el personal del Consell Insular de Formentera que hagi de prestar els seus serveis en els àmbits competencials inclosos en aquesta encomana, els exercirà durant la vigència del Conveni en el Consell Insular d’Eivissa, el qual assumirà la seva formació als efectes d’estar en situació d’exer­cir les competències pròpies en el moment en què la gestió reverteixi en el Consell de Formentera.

Cinquè – (…)

Sisè – El Consell Insular de Formentera inhibeix al Consell Insular d’Eivissa de tota responsabilitat derivada de les actuacions previstes en el Conveni. En tot cas, les responsabilitats patrimonials a les quals pugui donar lloc l’exercici de les competències objecte de l’encomana seran de compte de l’ad­ministració titular de les mateixes (el Consell Insular de Formentera).

Setè – La vigència del Conveni s’estén des de la seva signatura (si bé, per raons innates, amb efec­tes de dia 1 de gener de 2008), i fins el 22 d’agost de 2008. (…)

Vuitè.- Als efectes de coordinació, informació mútua i assistència recíproca derivades del contin­gut del Conveni es crearà una comissió mixta integrada per 4 membres: 2 representaran el Consell Insular de Formentera i 2 el Consell Insular d’Eivissa.

Novè – Per a resoldre les discrepàncies que susciti la interpretació i aplicació del Conveni i que no puguin ser dirimides per la comissió mixta ja referida, les parts se sotmeten a la jurisdicció conten­ciosa administrativa competent.

Desè – La formalització del Conveni i qualsevol supòsit de la seva extinció seran objecte de publi­cació al BOIB i als taulers d’anuncis dels dos Consells Insulars, i produirà efectes a partir de la seva signatura (el dia 28 de març de 2008).

2. L’adopció de mesures urgents de govern, administració i règim jurídic del municipi i de Cilla de Formentera

De manera paral-lela a la qüestió de les competències que assumiria aquest Consell Insular, al llarg de 2007 (i, fins i tot, abans, quan es discutia la reforma estatutària), es va posar de manifest la necessitat d’aprovar una concreta i específica organització i règim jurídic per a Formentera, entesa com a municipi i com a illa, per tal de poder gestionar eficaçament les seves competències. Així, es va assenyalar que la forma d’organització i de funcionament més encertats per a la nova institució insular seria la d’adaptar el règim de les dues institucions (Ajuntament i Consell Insular) a una sola amb la doble naturalesa, tant des del punt de vista orgànic, pressupostari, de recursos patrimonials i personals, atesa la identificació i superposició entre els elements territorials i personals de la mateixa[17].

L’anterior possibilitat va esdevenir una realitat indefugible a partir de l’establert a la nova redacció de l’Estatut (articles 63.2 i 68), que preveu que la Llei de consells insulars o una llei específica estableixi singularitats de règim jurídic i d’organització pròpies per al Consell Insular de Formentera. Una pista per a aconseguir donar una resposta acurada a aquesta qüestió era la que es derivava d’una lectura finalista o teleològica de l’Exposició de Motius de la pròpia Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, que expressament s’hi refe­reix a la qüestió de la creació d’aquest Consell Insular, en fonamentar el per què de la reforma estatutària, amb cita explícita només de Formentera[18].

Doncs bé, aquesta matèria s’ha resolt, tot i que de manera provisional, per allò que ha aprovat el Parlament de les Illes Balears. Així, també amb efectes de dia 1 de gener de

2008, va entrar en vigor el que fixa la disposició transitòria tercera de la Llei 6/2007, de 27 de desembre de mesures tributàries i economico-administratives que conté unes «Mesures urgents de govern, administració i règim juridic del municipi i de l’illa de Formentera»2*.

  1. Vid. BOIB núm. 196, de 29 de desembre de 2007. El precepte referit disposa el següent: Apartat 1: «1. Fins que entri en vigor la normativa específica que reguli el règim singular del Consell Insular de Formentera a què es refereixen els articles 63.2 i 68 de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears, el Consell Insular de Formentera, integrat pels regidors de l’Ajuntament de Formentera, actua com un ens amb personalitat jurídica única, pròpia i plena, i assumeix ínte­grament les competències i les potestats administratives que corresponen a l’Ajuntament de Formentera, sense minva de l’autonomia reconeguda constitucionalment als municipis».

Apartat 2: «2. Als efectes establerts en l’apartat anterior, són d’aplicació les regles següents:

  1. Els òrgans de l’Ajuntament de Formentera queden integrats en l’estructura administrativa del Consell Insular de Formentera, que actua també, i simultàniament, com a institució de govern, administració i representació del municipi de Formentera. A aquest efecte, correspo­nen al president o a la presidenta, al vicepresident o als vicepresidents, al Ple i a la Comissió de Govern del Consell Insular de Formentera l’exercici de les atribucions que, respecte dels òrgans esmentats, estableix la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, com també les competències i funcions que la legislació reguladora del règim local atribueix, respectiva­ment, al batle o a la batlessa, al tinent o als tinents de batle, al Ple i a la Junta de govern local de l’Ajuntament de Formentera.
  2. Els recursos econòmics de l’Ajuntament de Formentera queden integrats en la hisenda del Consell Insular de Formentera. A aquest efecte, el Ple del consell insular ha d’aprovar un pres­supost únic que s’ha de regir per l’establert en la normativa reguladora de les hisendes locals i en el qual s’assumeixen les previsions d’ingressos i de despeses propis del municipi. En conseqüència, les transferències, les assignacions econòmiques i qualsevol altre dret de cobrament que, per qualsevol títol, hagi de rebre el municipi de Formentera s’entenen inte­grats en la hisenda del consell insular. El mateix s’ha de dir pel que fa a les obligacions de pagament a càrrec de l’Ajuntament de Formentera.
  3. Els béns i els altres drets reals titularitat de l’Ajuntament de Formentera s’integren en el patri­moni del Consell Insular de Formentera. Així mateix, el Consell Insular de Formentera se subroga en la posició jurídica de l’Ajuntament de Formentera en tots els arrendaments vigents i en qualsevol altre acte o negoci jurídic dels quals es derivin drets i/o obligacions per a l’Ajuntament, fins i tot quan es tracti de relacions jurídiques encara no consumades.
  4. El personal de l’Ajuntament de Formentera i el personal provinent del Consell Insular d’Eivissa i Formentera que presta serveis per a l’illa de tormentera queda integrat en el Consell Insu­lar de Formentera com a personal propi. En tot cas s’han de respectar tots els drets que els corresponguin en el moment de la integració, inclòs, pel que fa al personal que prové del Consell Insular d’Eivissa i Formentera, el de participar en les convocatòries de provisió de llocs de feina o en les de promoció interna del Consell Insular d’Eivissa.

El contingut d’aquest precepte és del tot indiscutible i necessari, ara bé, potser, preci­sament per la seva importància no s’hauria d’haver inclòs en una Llei d’acompanyament als pressupostos, sinó en una Llei tramitada ad hoc, i així donar compliment, encara que parcial, a allò previst a l’art. 68 de l’Estatut. Això no ha succeït, tot i que hagués estat el més desitjable, des d’un punt de vista estrictament formal29.

  1. Les potestats del Consell Insular de Formentera

Tot i els problemes, ja explicats, que comporta el sistema d’assumpció de competèn­cies per part del Consell Insular de Formentera i la concreta gestió d’aquelles, inclosa la recent encomana de gestió a favor del Consell Insular d’Eivissa, és important que tots els que estan cridats a intervenir en el procés de consolidació i de desenvolupament interio- ritzin (com s’ha anat fent amb la creació concreta) que aquesta institució singular està

  1. El Consell Insular de Formentera sotmet la seva actuació al règim jurídic i de funcionament ai que estableixen l’Estatut d’autonomia, la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, i la Llei 20/2006, de 15 de desembre, municipal i de règim local de les Illes Balears. En les matèries atribuïdes a la competència del municipi de Formentera, el consell insular es regeix també, quan escaigui, per la legislació de règim local que sigui d’aplicació».

Apartat «2» (repetit, en realitat 3): «2. El Consell Insular de Formentera, mitjançant el seu regla­ment orgànic, i d’acord amb la legislació reguladora dels consells insulars, ha de concretar les singu­laritats del règim jurídic que es deriven dels apartats anteriors d’aquesta disposició».

Apartat «3» (en realitat 4): «3. El Govern de les Illes Balears ha de prestar la cooperació que el Consell Insular de Formentera requereixi per a l’aplicació d’aquesta disposició transitòria. A aquest efecte, ambdues institucions poden acordar la creació de comissions tècniques i jurídiques de compo­sició mixta».

  1. Sigui com sigui, el cert és que aquest precepte suposa la plasmació jurídica indubtable del que ja és (o representa) l’únic exemple espanyol de municipi-illa i illa-municipi que hom pot citar, amb correcció jurídica i geográfica, parlant amb propietat. En aquest mateix sentit d’unificació i de super­posició en un mateix òrgan d’abast doble, si bé amb caràcters particulars i singulars, la doctrina ha esmentat l’exemple de la vigent Llei 12/1983, de 14 d’octubre, del procés autonòmic, a propòsit del que va ser la creació de les comunitats autònomes en els territoris uniprovincials (article 9). Fins i tot, és interessant per al nostre supòsit el que es deriva de la STC 240/2006, de 20 de juliol i el vot parti­cular que l’acompanya, Sentència dictada en un conflicte en defensa de l’autonomia local relatiu a la ciutat de Ceuta (a propòsit del que diuen, en matèria de competències urbanístiques, el seu Estatut d’autonomia, per una banda, i per l’altra la Llei 6/1998, de 13 d’abril, de règim del sòl i valoracions, modificada per la Llei 55/1999, de 29 de desembre, sobre Ceuta), en especial per les qüestions de fons debatudes i per la terminologia que s’empra en parlar de Ceuta. Cal deixar constància que el vot particular de dos Magistrats (discrepants de la Sentència majoritària) diu que es tracta d’un «muní- cipi-comunitat autònoma» o d’una comunitat autònoma «unimunicipal». Es tracta de la primera STC en un conflicte en defensa de l’autonomia local.

creada i constituïda, d’acord amb les previsions de l’Estatut, com la institució representa­tiva i de govern de Formentera, i com a tal, ha d’actuar com a «caixa de ressonància” de tots els assumptes que incumbeixen a aquesta illa. Per aquesta raó, encara que l’exercici de les competències per actuar -enteses des d’un punt de vista jurídicopúblic, com funcions sobre una determinada matèria en un àmbit territorial determinat- l’hagi hagut d’encomanar a favor del Consell Insular d’Eivissa, i es tracti d’una operació on la inter­venció del Consell Insular d’Eivissa segueix provisionalment existint, és evident que sí que compta el Consell Insular de Formentera amb totes les potestats derivades d’aquestes competències, és a dir, tots els poders que li són inherents com a institució[19]. Abans d’ex­posar en què consisteixen aquestes potestats, introduirem breument quina és la configu­ració d’aquest peculiar Consell a partir de la nova redacció de l’Estatut:

El Consell Insular de Formentera integra el sistema institucional autonòmic balear, el qual és format pel Parlament, el Govern, el President de la Comunitat Autònoma i pels altres Consells Insulars, de Mallorca, de Menorca i d’Eivissa, sens perjudici de l’autonomia constitucionalment garantida d’aquests, segons l’article 39 de l’Estatut.

  • El Consell Insular de Formentera és la institució de govern de l’illa de Formentera i ostenta el govern, l’administració i la representació de l’illa habitada i de les illes adjacents, segons allò establert expressament a l’article 61.1 del propi text estatu­tari (en relació als articles 2 i 8), de manera que això ja no correspon, pel que fa a Formentera, al Consell Insular d’Eivissa.
  • El Consell Insular de Formentera també és institució de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, segons l’article 61.3, de la mateixa manera que també ho són els Consells Insulars de Mallorca, de Menorca, i d’Eivissa.
  • El Consell Insular de Formentera s’ha d’organitzar segons allò establert a l’Estatut (articles 62, 63.2 i 65 a 68) amb alguna peculiaritat prevista també a l’Estatut, com és que el Consell Executiu no és d’existència obligatòria, i amb la previsió expressa, com ja hem vist, que la Llei de consells insulars o una Llei específica pugui establir, si n’és el cas, singularitats de règim jurídic i d’organització pròpies per a aquest singular Consell (art. 63.2 de l’Estatut). Això, provisionalment, ho ha fet la dispo­sició transitòria tercera de la Llei 6/2007, de 27 de desembre.

Una vegada dibuixades les característiques del Consell Insular de Formentera, passam a exposar de quins drets disposa i quines potestats li correspon d’exercir com a institució d’aquest tipus:

  • Té dret a tenir una bandera i uns símbols distintius propis i singulars, per acord de la propia institució, segons disposa l’article 6.2 de l’Estatut. Així mateix pot deter­minar un dia de celebració propi.
  • Donat que es tracta d’un consell insular, als seus membres els correspon el títol o distinció d’Honorable Senyor i d’Honorable Senyora, segons les regles de protocol i precedències dels càrrecs i institucions de la Comunitat Autònoma, Decret 256/1999, de 24 de desembre. El seu president és el representant del Govern de les Illes Balears a Formentera en tots els actes que s’hi celebrin, excepte quan hi assisteixi el president de la Comunitat Autònoma, amb l’afegitó que al president del Consell Insular li correspon el segon lloc o rang en el protocol, just per darrera del president de la Comunitat i abans que al president o presidenta del Parlament, tot i allò establert a l’article 56.9 de l’Estatut sobre representació de les Illes Bale­ars en absència del president del Govern de la Comunitat Autònoma, mentre que com a alcalde, el rang seria el del cinquè lloc.
  • Té capacitat d’iniciativa per orientar la funció de poder públic en el sentit de conso­lidar i desenvolupar les característiques de nacionalitat comuna i les peculiaritats de la pròpia Formentera i de les altres tres illes de la comunitat autònoma, com a vincle de solidaritat entre sí, segons l’article 12.4, en concordança amb l’article 1 de l’Estatut, a propòsit del que anomena «la nacionalitat històrica»[20] que formen les quatre illes (majors o habitades) de Mallorca, de Menorca, d’Eivissa i de Formen­tera. S’ha de fer notar que un dels elements identificadors d’aquesta nacionalitat i vertebrador de la identitat illenca és la llengua catalana, pròpia de les Illes Balears, i, per tant, de Formentera, si bé l’Estatut fa esment exprés a l’article 35, a les modalitats insulars del català, i una d’elles és la de Formentera (que esmenta), les quals seran objecte d’estudi i protecció sense perjudici de la unitat de la llengua. Un altre element identificador és la cultura de cadascuna de les quatre illes, inclosa la de Formentera, en el sentit d’orientar l’activitat dels mitjans públics de comuni­cació, ex art. 1.1 i 90.3 de l’Estatut.
  • El Consell Insular de Formentera té també iniciativa legislativa davant el Parlament de les Illes Balears, segons l’article 47.2 de l’Estatut, a través de dues vies: bé sol·licitant del Govern de les Illes Balears l’adopció d’un projecte de llei, o bé reme-

tent a la Mesa del Parlament una proposició de llei i delegar davant del Parlament un màxim de tres membres encarregats de defensar-la. Això suposa que la repre­sentació parlamentària directa a través de l’únic diputat per Formentera (article 41.3 i 4 de l’Estatut en relació a la vigent Llei 8/1986, de 26 de novembre, electo­ral de la Comunitat Autònoma) s’hagi d’entendre complementada, en aquests supòsits especials, donat que el Consell Insular de Formentera pot relacionar-se per se i sense cap interferència amb el Parlament, en una qüestió tant transcen­dent com la iniciativa legislativa, que no té cap límit per raó de la matèria.

  • El Consell Insular de Formentera és membre de ple dret de la Comissió General de Consells Insulars, creada ex novo per l’article 53 de l’Estatut, en el sí del Parlament, i de composició paritària, Parlament-Consells Insulars.
  • El Consell Insular de Formentera té potestat reglamentària normativa o externa in totum respecte a les competències atribuïdes com a pròpies (les que fixa l’article 70, si bé modulada la qüestió pel que es diu a la disposició transitòria vuitena en el supòsit específic de Formentera, com ja hem vist), i d’acord amb caràcter gene­ral amb allò establert als articles 58.2 a contrario, 72.1 i 84.2 de l’Estatut, amb un únic i eventual límit possible, el de l’article 58.3 sobre competències del Govern de les Illes Balears pel que fa a la fixació de principis generals (bàsics) autonòmics de caire reglamentari; amb tot, la coordinació de l’activitat dels consells insulars (inclòs el de Formentera) en tot allò que pugui afectar els interessos de la Comunitat Autònoma correspondrà al Govern (articles 69 i 72.2 de l’Estatut), cosa que en té una especial rellevància i significació, per se, pel que fa a Formentera, una vegada instituïts dos consells insulars a les Pitiüses i no un de tot sol, si bé això s’ha d’en­tendre, a la vegada matisat, per les característiques pròpies de les relacions parti­culars de les Pitiüses pròpiament dites entre sí, front a les relacions amb Mallorca o amb Menorca, si n’era el cas.
  • Pot exercir el Consell Insular de Formentera l’activitat de foment en les matèries que l’Estatut li atribueix com a pròpies, sens perjudici de l’activitat que correspon­gui a la Comunitat Autònoma, i fixar polítiques pròpies o en comú amb el Consell Insular d’Eivissa, els altres consells insulars, o amb altres illes, comunitats o, fins i tot, amb l’Estat, d’acord amb el Govern de les Illes Balears (art. 73 de l’Estatut).
  • Ostenta una representació directa i efectiva en la Conferència de Presidents (art. 74 de l’Estatut), conformada pel president del Govern de les Illes Balears, i pels presidents «dels Consells Insulars de cadascuna de les Illes»[21].
  • Té capacitat per tal que l’Administració de la Comunitat Autònoma exerceixi les seves funcions mitjançant no tant sols els ens i els organismes que depenen del Govern de les Illes Balears, sinó també mitjançant el propi Consell Insular de Formentera, d’acord amb l’article 80.1 de l’Estatut d’Autonomia, i també per tal que el Govern de les Illes Balears pugui exercir la gestió ordinària de les seves competències a través del Consell Insular de Formentera (art. 80.2 de l’Estatut).
  • Facultat de gestió i execució per part del Consell Insular de Formentera, de les deci­sions del Govern de les Illes Balears quan pertoqui, a més de les competències que li corresponen segons el propi Estatut, tal i com estableix l’article 85.3, la qual cosa implica una crida a la intervenció prioritaria d’aquest Consell Insular i és un exem­ple de la teoria de «l’Administració única»[22].
  • Dret al reconeixement de la doble insularitat que pateix Formentera, a propòsit dels «majors costos fixos en la provisió dels serveis públics vinculats a les característi­ques geogràfiques de l’arxipèlag», i de la fixació de l’índex de deseconomies d’es­cala, tal i com això és reconegut expressament a la Llei 2/2002, de 3 d’abril, de sistema de finançament definitiu dels consells insulars, llei a la qual s’hi remet d’una manera explícita la disposició addicional cinquena de l’Estatut, tot mantenint la vigència d’aquesta llei en relació al finançament ex estatuto dels consells, fins que sigui substituïda per una altra aprovada pel Parlament.
  • Dret al reconeixement de la realitat pluriinsular de la Comunitat Autònoma i, dins aquesta, de la singularitat geogràfica de Formentera, tal i com es preveu a la dispo­sició addicional sisena de l’Estatut en relació a la possibilitat que una Llei de les Corts Generals reguli el règim especial balear, derivat de la insularitat. Aquesta circumstància s’ha de relacionar també amb l’article 3 del propi Estatut que garan­teix «la realització efectiva de totes les mesures necessàries per evitar que del fet diferencial (la insularitat) es puguin derivar desequilibris econòmics o de qualsevol altre tipus que vulnerin el principi de solidaritat entre totes les Comunitats Autò­nomes». I en el benentès que, com preveu la disposició transitòria novena de l’Es­tatut, sobre inversions de l’Estat, aqueixa llei és, avui per avui, la Llei estatal 30/1998, de 29 de juliol, de règim especial de les Illes Balears [amb cita explícita, del topònim «las Pitiusas» i la qüestió de la doble insularitat], text legal que fa seu l’Estatut, però que haurà de modificar-se en els sentits esmentats. En qualsevol cas, d’acord amb la disposició addicional sisena, apartat 5, «L’Estat vetllarà perquè

qualsevol millora relativa al règim econòmic o fiscal dels territoris insulars establerta per la Unió Europea, amb excepció de les que estiguin motivades exclusivament per la ultraperificitat, sigui aplicable a les Illes Balears», amb les conseqüències que això representarà per a Formentera, atesa la seva peculiar insularitat.

  • Obligació del Consell Insular de Formentera d’aplicar les lleis vigents de l’Estat rela­tives a les matèries transferides a la Comunitat Autònoma mentre que el Parlament de les Illes Balears no aprovi una normativa pròpia, segons la disposició transitòria quarta, apartat 1 de l’Estatut, precepte que hom podria aplicar, per analogia i tele­ología innata a la matèria, en virtut del principi de la subrogació i de iuris conti- nuatio, a propòsit de tota la normativa aprovada per l’anterior Consell Insular d’Ei­vissa i Formentera mentre que el Consell Insular de Formentera no aprovi una de pròpia i específica (disposició transitòria quarta, apartats 2 i 3).
  • Presència del Consell Insular de Formentera, a través de quatre representants (els mateixos que els altres Consells Insulars i el propi Govern de les Illes Balears, la qual cosa dóna un total de vint membres), en la Comissió Tècnica Interinsular, en rela­ció a la distribució de les competències fixades a l’article 71, segons la disposició transitòria sisena apartats 2, 3 i 4 del propi Estatut.
  • Finalment, no cal oblidar que en aplicació de la Llei orgànica 2/1979, del Tribunal Constitucional, Formentera té la possibilitat de interposar conflictes en defensa de l’autonomia local, segons la disposició addicional tercera, afegida per la Llei orgà­nica 7/1999, de 21 d’abril, pel fet de ser un consell insular (que governa i admi­nistra una illa) i no només un Ajuntament (que governa i administra un municipi), en el benentès que els conflictes en defensa de l’autonomia local contra lleis i normes amb rang de llei de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears que vulne­rin, en abstracte, l’autonomia local els podran interposar, com a mínim, dos consells insulars, sense límits o percentatges de població, com sí passa per a les províncies en el territori peninsular. Fins ara, resultava que Formentera només podia actuar com a municipi per defensar la seva autonomia si es tractava de l’únic destinatari d’una llei (estatal o autonòmica) que li afectava: article 75. ter, apartat 1, a) de la Llei orgànica esmentada, però aquesta situació ha de considerar-se ara superada pel fet de tractar-se d’un consell Insular.
  1. Conclusions

La realitat ens fa constatar l’existència d’un consell insular més a les Illes Balears[23]. Tot i que aquesta institució disposa en l’actualitat d’un sistema de competències singular (té

les que l¡ corresponen com a Ajuntament, però les autonòmiques són gestionades de manera provisional, per encàrrec seu, pel Consell Insular d’Eivissa, si bé el de Formentera és el que té finalment la darrera paraula), no es pot deixar de banda la voluntat insubor­nable del poble de l’illa de Formentera de governar-se a sí mateix per complet en aquells assumptes que únicament a ell afecten. Aquest va ser el motiu de la creació del Consell i és, per tant, imprescindible que, sense por, totes les passes que es facin vagin en la direc­ció que exigeix donar compliment a aquesta voluntat. Tanmateix, s’ha de fer notar que això no serà plenament veritat fins que no es doni compliment efectiu a allò que estableix l’article 137.4 de l’Estatut, és a dir, que a cada atribució de competències (amb indepen­dència del que significa YAcord de la Comissió mixta paritaria per a la formulació de la proposta de transferències al Consell Insular de Formentera de 28 de febrer de 2008), se li assignin, i actualitzin degudament, els recursos necessaris per finançar-la correctament, que és un principi de necessari compliment per tal que entri en vigor la transferència o delegació de qualsevol competència als consells insulars, o siguin assumides les compe­tències que, com a pròpies, els hi corresponen35.

En qualsevol cas, un paper fonamental en tot això correspon al Govern de les Illes Bale­ars, que té l’obligació expressa de vetllar per l’equilibri i la cohesió territorial entre les dife­rents illes.

oficial, els assumptes relatius a Formentera dins la secció II, la dedicada als «Consells insulars« (junt amb les illes de Mallorca, de Menorca i d’Eivissa), i no en la secció IV, la dedicada a l’«Administració Municipal», com fins ara venia fent, ja que únicament existia l’Ajuntament de Formentera. Amb això, s’ha substantivat la categoria d’illa de Formentera (que assumeix, a la vegada, la de municipi) i serà aquí on apareixerà publicat tot allò relatiu a Formentera, ja sigui com a illa (administrada pel seu Consell Insular), ja sigui com a municipi (administrada pel Consell Insular, que interioritza a l’anterior Ajuntament). A més, en aquest BOIB núm. 196, de 29/12/2007, es publiquen els corresponents edic­tes on es dóna compte, pel que ara ens interessa, del següent: sobre la constitució del Consell Insu­lar de Formentera (el 10 de juliol de 2007), amb la relació dels 13 Consellers i Conselleres que el formen; sobre l’elecció i presa de possessió del President d’aquest Consell Insular (també el dia 10 de juliol de 2007) i sobre l’aprovació inicial del Pressupost general de la Corporació, ara ja com a Consell Insular de Formentera, per a l’exercici de 2008. Tota una manifestació rellevant (vertadera revolució i no merament semàntica, en matèria jurídica) del paper institucional aconseguit i assumit per Formentera.

  1. «Es garanteixen als consells insulars els recursos suficients per fer front a les competències pròpies, atribuïdes expressament com a tais en el present Estatut o a aquelles que els siguin transfe­rides o delegades. Tota nova atribució de competències ha d’anar acompanyada de l’assignació dels recursos suplementaris necessaris per finançar-les correctament, de manera que es tingui en compte el finançament del cost total i efectiu dels serveis transferits. El compliment d’aquest principi és una condició essencial perquè entri en vigor la transferència o delegació de la competència, o siguin assu­mides les competències pròpies (…)».
  1. Introducció. II. Antecedents normatius. 1. La Constitució espanyola de 1978. 2. Les normes subconstitucionals. III. Regulació actual. 1. El sistema d’assumpció de competències. 2. L’adopció de mesures urgents de govern, administració i règim jurí­dic del municipi i de l’illa de Formentera. 3. Les potestats del Consell Insular de Formentera. IV. Conclusions.
  2. BOE núm. 52, d’1 de març de 2007, i BOIB núm. 32 ext., d’1 de març de 2007. Correccions d’errades posteriors foren publicades en els BOE núm. 77, de 30 de març de 2007 i núm. 173, de 20 de juliol de 2007. També en el BOIB núm. 29, de 28 de febrer de 2008.
  3. Vid., en el mateix sentit, BLASCO ESTEVE, A. «L’organització i el règim jurídic dels Consells al nou Estatut d’Autonomia», a Els Consells Insulars a l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Palma: Lleonard Muntaner, Editor, 2007, pàg. 30.
  4. Illa i també municipi, tot i que, com hom coneix, aquest és més gran que la pròpia illa, atès que el terme municipal inclou els illots adjacents, no habitats. Vid. al respecte, TORRES CARDONA, I. «El govern d’un municipi que és una illa», a Les perspectives del règim local a les Illes Balears, Col·lecció Debats núm. 2. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics – Conselleria de Presidència – Govern de les Illes Balears, 2001, pàg. 36-42.
  5. Aquesta agrupació d’Eivissa-Formentera, ja es produí en el Reial decret llei 18/1978, de 13 de juny, pel qual s’aprovà el règim preautònomic per a l’arxipèlag balear, que va crear un Consell Gene­ral Interinsular i tres Consells Insulars, els de Mallorca, de Menorca i d’Eivissa-Formentera, i en la Llei 39/1978, de 17 de juliol, d’eleccions locals.
  6. Vid. al respecte, amb diverses referències a Formentera i a l’evolució del seu règim jurídic (en el període preautonòmic i autonòmic, i a les diverses propostes que se n’han fet), COLOM PASTOR, B. «Una propuesta de régimen autonómico para las Islas Baleares» (1978), treball recollit a Veinticinco años de Autonomia Balear (Estudios jurídicos sobre el autogobierno: i 977-2000). Madrid-Barcelona: Govern de les Illes Balears – Marcial Pons – Universitat de les Illes Balears, 2001, així com els altres treballs que s’hi inclouen. COLOM PASTOR, B. «Isla y Cabildos y Consejos Insulares» dins el Diccio­nario Enciclopédico EL CONSULTOR (Diccionario Jurídico de Administración Local). 2a ed. Tom II. D- N. LA LEY-ACTUALIDAD (2003), pàg. 1921-1925, en particular la pàg. 1925.1, especialment, COLOM PASTOR, B. Les claus polítiques del procés autonòmic balear. Col·lecció l’Esperit de les lleis, núm. 3. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics – Vicepresidència i Conselleria de Relacions Institucionals – Govern de les Illes Balears, 2004, en concret les pàg. 61-62 i 180-182, sobre la disposició addicional quarta de l’Estatut d’autonomia (redacció de 1983) relativa a Formentera.
  7. Fruït d’aquesta darrera normativa i per primera vegada, per acord de data 22 d’abril de 2003, el Ple del Consell Insular d’Eivissa i Formentera, en sessió celebrada a la petita de les Pitiüses, de manera unànime i atesa la petició efectuada pel Ple de l’Ajuntament de Formentera, va delegar deter­minades competències autonòmiques que tenia el Consell Insular a favor de l’Ajuntament de Formen­tera en matèria de cultura, d’esports i de benestar social. Aqueix acord s’ha publicat al BOIB núm. 84, de 17 de juny de 2004.
  8. Segons la DF 2a: «Aquesta llei començarà a vigir, una vegada publicada en el Butlletí Oficial de les Illes Balears, dia primer de gener del 2007, amb excepció de la disposició addicional primera, que començarà a vigir el mateix dia en què entri en vigor la llei de creació del Consell Insular de Formen­tera».
  9. Es tracta de les lleis següents:

    Llei 9/1990, de 27 de juny, d’atribució de competències als consells insulars en matèria d’urba­nisme i habitabilitat; Llei 8/1993, d’1 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de règim local; Llei 9/1993, d’1 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria d’informació turística; Llei 12/1993, de 20 de desembre, d’atribució de compe­tències als consells insulars en matèria d’inspecció tècnica de vehicles; Llei 6/1994, de 13 de desem­bre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de patrimoni històric, promoció sociocultural, animació sociocultural, dipòsit legal de llibres i esports; Llei 8/1995, de 30 de març, d’atribució de competències als consells insulars en matèria d’activitats classificades i parcs aquàtics i de regulació de les infraccions i sancions; Llei 3/1996, de 29 de novembre, d’atribució de competèn­cies als consells insulars de Menorca i d’Eivissa i Formentera en matèria d’ordenació turística; Llei 8/1997, de 18 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de tutela, acolliment i adopció de menors; Llei 13/1998, de 23 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars de Menorca i d’Eivissa i Formentera en matèria de transports terrestres; Llei 7/1999, de 12 d’abril, d’atribució de competències als consells insulars de Menorca i d’Eivissa i Formentera en matèria d’espectacles públics i activitats recreatives; Llei 8/1999, de 12 d’abril, d’atribució de compe­tències als consells insulars de Menorca i d’Eivissa i Formentera en matèria d’agricultura, ramaderia,

  10. L’exposició de motius del Decret diu el següent: «El projecte de llei de l’Estatut d’autonomia que presumiblement serà aprovat a principis de l’any 2007 crea el Consell Insular de Formentera. Per això, el Projecte de Llei de mesures tributàries i administratives conté una disposició addicional que pretén que aquest Consell Insular, una vegada creat i constituït, tengui transferides les competències que li corresponen per tal de néixer amb igualtat de condicions que la resta de consells insulars i, singularment, amb l’assignació de recursos suficients per a finançar-los correctament.

    Aquesta disposició addicional, d’acord amb el projecte d’Estatut d’autonomia, preveu que l’efec- tiva transferència, delegació o encàrrec de les competències al Consell Insular de Formentera s’efec­tuarà mitjançant proposta prèvia d’una comissió paritària, formada per representants del Govern de les Illes Balears, del Consell Insular d’Eivissa i Formentera i de l’Ajuntament de Formentera, la creació i regulació de la qual constitueix l’objecte d’aquest Decret».

  11. Una interpretació sistemàtica del precepte dóna suport a la tesi segons la qual la possibilitat de renúncia competencial del Consell de Formentera ho és únicament en el marc de les competències aquí previstes, és a dir, les que anteriorment eres exercides pel Consell d’Eivissa i Formentera.
  12. Vid. nota 14.
  13. El text íntegre de l’acord es publicà al BOIB núm. 40 de 22 de març de 2008.
  14. En la Proposta de reforma de l’Estatut d’autonomia aprovada pel Ple del Parlament de les Illes Balears amb data 13 de juny de 2006 (BOPIB núm. 137, de 15 de juny de 2006) i tramesa a les Corts Generals, a la disposició transitòria setena (equivalent a l’actual disposició transitòria vuitena, sobre el Consell Insular de Formentera) hi havia un precepte que no es conté en la reforma aprovada, però similar, grosso modo, a aquest resultat: «3. L’aprovació, per part de la comissió paritària, del corres­ponent acord final de transferència, donarà efectivitat, una vegada contituït el Consell Insular de Formentera, al traspàs de competències. D’aquest acord es retrà compte al Ple del Parlament de les Illes Balears». La qüestió final de la rendició de comptes al Parlament no tenia equivalent (no venia exigida) en el Decret 113/2006 i, per tant, tot i haver estat plausible que s’hagués previst realitzar o una cosa pareguda, no s’ha fet.
  15. BOIB núm. 40, de 22 de març de 2008.
  16. BOIB núm. 55, de 22 d’abril de 2008.
  17. Vid. en aquest sentit, el ja esmentat acord del Ple de l’Ajuntament de Formentera, de 15 de desembre de 2005, que va fer seu l’informe de NAVARRO SÁNCFIEZ, Á. C„ en el qual es recomanava que s’adoptàs, «en allò que sigui aprofitable, en relació a la creació del Consell Insular de Formentera (amb aquesta naturalesa simultàniament de Consell Insular/Ajuntament) el model que es deriva de la Llei orgànica 1/1995, de 13 de març, d’Estatut d’autonomia de Ceuta i de la Llei orgànica 2/1995, de 13 de març, d’Estatut d’autonomia de Melilla». Vid. també el que deia, idènticament, sobre Formen­tera i el seu possible futur Consell Insular, TORRES BONET, M., a la ressenya al llibre de NAVARRO SÁNCHEZ, Á. C. «La nova organització del Consell Insular d’Eivissa i Formentera», a Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 3 (2005), pàg. 252-256.
  18. «La positiva evolució de l’autogovern així com l’augment de la població i un major aprofundi­ment en el reconeixement del fet insular, juntament amb una tendència generalitzada cap a una major descentralització de l’Estat espanyol, demanen una adequació de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears per donar una millor resposta a les noves necessitats dels ciutadans.

    Així mateix, el sentiment i la idiosincràsia illencs han donat un major protagonisme a cada una de les illes i dels seus respectius consells insulars alhora que s’apuntava com un desig generalitzat el fet que Formentera gaudís del seu propi consell insular que gestionàs, des de la mateixa illa, la seva administració insular».

  19. Per contrastar les diferències entre ambdós conceptes juridicopúblics (competència i potestat), vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. i FERNÁNDEZ, T. R. Curso de Derecho Administrativo. Vol. I. Madrid: Civitas, 1998, pàg. 433.
  20. Aquesta expressió sí que suposa una evolució respecte a la que s’emprava a l’anterior redacció de l’Estatut que al seu article 1 (modificat, també l’any 1999, front a la redacció originària de 1983) començava parlant del «poble de les Illes Balears”. Una interessant reflexió sobre aquesta opció inicial del nostre Estatut es conté a QUINTANA PETRUS, J. M. La Comunitat Autònoma de les Illes Balears. Barcelona: Bosch, 1995, pàg. 66 i s.
  21. Aquesta Conferència es configura com un «marc general i permanent de relació, deliberació, participació, formulació de propostes, presa d’acords i intercanvi d’informació entre el Govern de les Illes Balears i els Consells insulars de cadascuna de les illes en matèries d’interès comú».
  22. Aquesta conclusió també es deriva d’una lectura finalista de l’article 57.7 de l’Estatut: «Només en exercici de les seves competències el Govern podrà establir organismes, serveis i dependències a qualsevol de les Illes, d’acord amb el que estableix aquest Estatut».
  23. Com a dada addicional, cal esmentar que des del dia 29 de desembre de 2007, data de publi­cació en el BOIB de la Llei 6/2007, de 27 de desembre, ja tractada, el propi BOIB ja publica, de manera