EL GOBIERNO DE LAS ILLES BALEARS TRAS LA REFORMA ESTATUTARIA

ESTUDIS

EL GOBIERNO DE LAS ILLES BALEARS TRAS LA REFORMA ESTATUTARIA

DE 2007 Joan Oliver Araujo

Catedrático de Derecho Constitucional Consejero del Consejo Consultivo de las Illes Balears

Vicente J. Calafell Ferrá

Profesor Asociado de Derecho Constitucional

Doctor en Derecho

  1. Concepto, naturaleza jurídica y normativa reguladora. II. Composición. 1. Los

miembros del Gobierno. 2. La determinación del número y la denominación de las Vicepresidencias y las Consejerías. III. Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno. 1. El régimen de incompatibilidades. 2. La responsabilidad penal y el estatuto procesal. IV. El nombramiento del Presidente del Gobierno: la investidura. 1. Supuestos en los que deberá utilizarse el procedimiento de investidura. 2. Etapas que se siguen en el procedimiento de investidura. V. La figura del Presidente del Gobierno. 1. Primacía estatutaria del Presidente. 2. Funciones. 3. El cese del Presi­dente del Gobierno por pérdida de la fiducia parlamentaria: cuestión de confianza y moción de censura. A. La cuestión de confianza. B. La moción de censura. 4. La diso­lución anticipada del Parlamento por voluntad presidencial. VI. Nombramiento y separación de los otros miembros del Gobierno. 1. Nombramiento de los Vicepre­sidentes y Consejeros. 2. Cese de los Vicepresidentes y Consejeros. Vil. El funciona­miento del Gobierno. VIII. Las funciones del Gobierno. 1. Introducción. 2. Función de dirección e impulso político. 3. Función normativa. A. Potestad reglamentaria. B. Facultad de aprobar normas con rango de ley: decretos-leyes y decretos legislativos. 4. Función relacional con otros órganos. 5. Función ejecutiva. IX. El cese del Gobierno. X. El Gobierno cesante o Gobierno en funciones. XI. Bibliografía básica sobre el Gobierno de las Illes Balears.

  1. Concepto, naturaleza jurídica y normativa reguladora

El Diccionario de uso del español de la académica María Moliner nos define el término «gobernar», en su primera acepción, como «dirigir una colectividad dictando las disposi­ciones para su marcha ordenada y haciéndolas cumplir». En todas las colectividades humanas, en cualquier momento de la historia y en cualquier latitud geográfica, «encon­tramos alguna expresión del poder político, lo que equivale a decir algún núcleo de perso­nas dedicadas al gobierno de esa comunidad» (Óscar ALZAGA VILLAMIL). Se puede afir­mar con rotundidad que allí donde ha habido o hay algún tipo de vida en común, allí hay, de una manera u otra, algún tipo de Gobierno. «El anarquismo -sigue diciendo este autor- se nos muestra así, de todos los ideales políticos utópicos, como el más claramente irrealizable. La idea rousseauniana de la injusticia del orden político para arruinar la edad de oro del estado de naturaleza tropieza con la evidencia de que no tenemos el menor testimonio de existencia humana no agrupada y dotada de alguna forma de Gobierno». Como afirmaba Bertrand de JOUVENEL, se puede sostener de forma razonable que, en las colectividades humanas, el Gobierno es «natural» al hombre.

El actual Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (EAIB, aprobado por la Ley Orgá­nica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears) dedica al Gobierno diversos preceptos, dispersos a lo largo de su articulado. Entre ellos, los más destacados son los artículos 54 a 56 (referidos al Presidente del Gobierno), los artí­culos 57 a 60 (que dibujan los aspectos esenciales del órgano colectivo denominado Gobierno) y los artículos 49 y 69 a 73 (cuyo cometido, por lo que ahora nos interesa, es establecer el marco competencial del Gobierno). El EAIB, con esta regulación, fija las gran­des líneas del Poder Ejecutivo autonómico, como órgano estatutario diferenciado y con entidad propia (LÓPEZ GUERRA). Además, hay que subrayar que el Gobierno es un órgano estatutario «inmediato», en el sentido de que debe su existencia al propio Estatuto, ya que éste contiene los principios básicos que lo regulan (Ignacio DE OTTO).

La regulación contenida en el EAIB, con ser importante, es obviamente insuficiente. Consciente de ello, el artículo 57.3 del propio Estatuto afirma que «por ley del Parla­mento, aprobada por mayoría absoluta, se establecerá la organización del Gobierno, las atribuciones y el estatuto personal de cada uno de sus componentes». Sin embargo, en tanto en cuanto esta ley no sea aprobada y en la medida que su contenido no contradiga el nuevo Estatuto, será de aplicación la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears (LGIB).

El artículo 57.1 del EAIB, de forma manifiestamente mejorable, define el Gobierno de las Illes Balears como «el órgano colegiado que ejerce funciones ejecutivas y administrati­vas y dirige la política general». Con mayor precisión, y analizando las dos referencias normativas básicas (el EAIB y la LGIB), podemos afirmar que el Gobierno de las Illes Bale­ars ofrece una doble naturaleza jurídica: por una parte, es un órgano colegiado que encarna esencialmente el Poder Ejecutivo de la Comunidad Autónoma; y, por otra, es el órgano superior de la Administración autonómica que de él depende. Desde la primera perspectiva, que es la que propiamente interesa a efectos de este trabajo, se configura como una institución de autogobierno, que presenta los siguientes rasgos fundamentales: su destacada posición institucional (es el verdadero centro de poder de la Comunidad) y el fuerte liderazgo político de su Presidente (sólo él recibe la confianza parlamentaria, lo que le permite nombrar y cesar libremente a los restantes miembros del Gobierno -de hecho, podría afirmarse que el Gobierno está formado por el Presidente y sus colabora­dores-).

  1. Composición

1. Los miembros del Gobierno

El artículo 57.2 del EAIB establece que «el Gobierno está formado por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, y los Consejeros». Como vemos, en la composición del Gobierno -que constituye el «Consejo de Gobierno» cuando está reunido para el ejerci­cio de sus funciones (art. 15.3 LGIB)- se prevé la presencia necesaria del Presidente y de los Consejeros, y la presencia posible (aunque no imprescindible) de los Vicepresidentes. Para ser miembro del Gobierno -según el artículo 26.2 de la LGIB- se requiere tener la nacionalidad española, ser mayor de edad, gozar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme. Seguidamente, vamos a detenernos en el examen de los diversos miembros del Gobierno:

  1. El Presidente. Como hemos señalado con anterioridad, la posición del Presidente del Gobierno resulta claramente diferenciada de la del resto de los miembros del mismo. En este sentido, podemos afirmar que no es un mero primus Ínter pares (el primero entre iguales), sino que ejerce una primacía indiscutible en todos los órde­nes, es el líder jurídico y político del Ejecutivo. Precisamente por ello, al merecer un tratamiento separado y mucho más detallado, le vamos a dedicar un epígrafe específico.
  2. El Vicepresidente o Vicepresidentes. Es un órgano de apoyo del Presidente del Gobierno previsto en el Estatuto. Como se ha apuntado, no es una figura necesa­ria, ya que su presencia en cada formación concreta del Gobierno dependerá de la decisión de su Presidente (de hecho, aunque la existencia de un Vicepresidente ha sido la regla general, en el momento de redactar estas líneas, el Gobierno presi­dido por el socialista Francesc Antich no tiene Vicepresidente). Los caracteres que configuran esta institución son los siguientes: el cargo de Vicepresidente puede tener sustantividad propia o asumir también la titularidad de una Consejería (en este último caso tendrá, además, la condición de Consejero); posee la misma responsabilidad e idéntico régimen de incompatibilidades que los demás miembros del Gobierno; ostenta una posición de jerarquía sobre los Consejeros; y le corres­ponde el ejercicio de las funciones que le encomiende o le delegue el Presidente (art. 25 LGIB). Como afirma el profesor LÓPEZ GUERRA, «en la práctica, aparte de las funciones de sustitución del Presidente por ausencia en el extranjero o enfer­medad, la función del Vicepresidente se ha centrado fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del Gobierno». El Vicepresidente -o los Vicepresidentes, ya que tras la última reforma del Estatuto puede haber más de uno- se configura como el principal órgano de apoyo y de confianza del Presidente del Gobierno.
  3. Los Consejeros. Gozan de una doble condición: por un lado, son miembros del órgano estatutario denominado Gobierno y, por el otro, son los titulares de la Consejería que tienen asignada. Esta naturaleza bifronte supone el ejercicio de funciones de gobierno -y, por tanto, participan en la dirección de la política de la Comunidad Autónoma- y funciones más propiamente administrativas (FERNÁN­DEZ SEGADO y ÁLVAREZ CONDE). Los Consejeros, como titulares de sus Departa­mentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actua­ción, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones (art. 33 LGIB): desarrollar la acción de gobierno en su área de responsabilidad; preparar y presen­tar al Gobierno los anteproyectos de ley y proyectos de decreto, relativos a las cuestiones propias de su Consejería; dictar órdenes en las materias propias de su ámbito de competencias; formular los programas de actuación y fijar los objetivos de la Consejería, a los efectos de la elaboración del anteproyecto de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma; proponer al Consejo de Gobierno el nombramiento y cese de los altos cargos dependientes de su Consejería; y ejercer todas las competencias que les atribuya la legislación vigente.

Además de los Consejeros titulares de un Departamento, podrán existir Conseje­ros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas fundo­nes gubernamentales (art. 26.1 in fine LGIB). No cabe duda de que su considera­ción es, precisamente, la de «Consejeros» y, desde esa posición, desempeñan una función política, encargándose de tareas que no corresponden, en principio ni en exclusiva, a uno de los Departamentos existentes. Como afirma el profesor LÓPEZ GUERRA, se trata de una técnica que puede emplearse «bien para lograr el adecuado equilibrio numérico en caso de Gobiernos de coalición, bien para enco­mendar tareas coyunturales a especialistas que se incluyen, por la trascendencia de su función», en el Consejo de Gobierno. Además, como señala este mismo autor, puede darse el caso de que se creen Consejerías con características peculiares que las diferencian de las tradicionales (éste sería el caso, por ejemplo, de una Conse­jería del Portavoz del Gobierno o de una Consejería de Relaciones con el Parla­mento); sus titulares, al frente de Departamentos reducidos, no dirigen una de las ramas de la Administración autonómica, sino que básicamente están encargados de llevar a cabo funciones específicas o de colaboración.

  1. La determinación del número y la denominación de las Vicepresidencias y las Consejerías

Los ordenamientos jurídico-políticos suelen optar entre dos sistemas diferentes para determinar la estructura del Gobierno: o bien prevén que sea una ley del Parlamento la que establezca el número y la denominación de los Departamentos; o bien admiten la plena libertad del Presidente del Gobierno para, a través de un decreto, fijar su número, denominación y competencias. El artículo 11.c) de la LGIB sigue esta segunda vía, al afir­mar que corresponde al Presidente, como responsable de la dirección del Gobierno, «crear y extinguir las Consejerías, así como establecer su denominación y sus competencias». Esta facultad se ejerce mediante un decreto del Presidente, según prevé el art. 38.3.a) de la LGIB. La fijación de la estructura del Gobierno a través de un decreto, aunque reduce el poder parlamentario, resulta más flexible que el sistema de determinación legal. En efecto, la posibilidad del Presidente de modificar libremente la organización del Ejecutivo favorece la rápida adaptación de la composición del Gobierno a sus preferencias políticas y técnicas, así como a las necesidades -siempre variables- que vayan surgiendo.

  1. Estatuto jurídico de los miembros del Gobierno

Los miembros del Gobierno tienen, en el ordenamiento jurídico balear, un estatus especial con relación al resto de ciudadanos, que incluye una variada serie de derechos y obligaciones. El Estatuto de Autonomía y la Ley del Gobierno se refieren específicamente a los rasgos que caracterizan dicho estatus: su régimen de incompatibilidades (art. 30 LGIB), su responsabilidad penal y su estatuto procesal (arts. 56.7 y 57.5 en relación con el art. 44.1 EAIB).

1. El régimen de incompatibilidades

El Estatuto de Autonomía no especifica las incompatibilidades de los miembros del Gobierno, sino que remite a lo que establezca una ley autonómica aprobada por mayoría absoluta (art. 57.3 in fine EAIB), En tanto en cuanto no se dicte esta norma, es de aplica­ción lo preceptuado en la LGIB, que prevé, de forma sumaria, un régimen de incompati­bilidades para los miembros del Gobierno (arts. 4 y 30), remitiendo a la legislación espe­cífica sobre incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (Ley 2/1996, de 19 de noviembre). Como afirma el profesor Isidre MOLAS sobre el sentido último de las incompatibilidades, «a los miem­bros del Gobierno se les exige una dedicación exclusiva al cargo y no se les permite compatibilizarlo con actividades de tipo profesional, sean públicas o privadas, que puedan interferir en su actuación pública». Con la previsión de estas causas de incompatibilidad se busca, pues, que los miembros del Gobierno se dediquen en exclusiva a su cargo, sin que distraigan sus esfuerzos hacia otros objetivos y sin que puedan surgir intereses parti­culares que entren en conflicto con los altísimos intereses públicos que tienen encomen­dados.

  1. La responsabilidad penal y el estatuto procesal

Como afirma el profesor Óscar ALZAGA VILLAMIL, la responsabilidad penal (o crimi­nal) de los miembros del Gobierno «deriva, como la de cualquier otra persona, de la vulne­ración de las leyes penales mediante acto u omisión culpable, tipificado en ellas, con la correspondiente imposición de una pena. En base al principio de igualdad ante la ley, connatural a todo régimen demoliberal, el hecho de pertenecer al Gobierno ni exonera de responsabilidad, ni supone atenuante o inmunidad de ningún género para quien desde tan alto rango se adentra en las conductas contempladas en el Código Penal». De hecho, como ha señalado la doctrina con reiteración, sólo son admisibles particularidades en rela­ción con la instancia juzgadora.

Nuestro Estatuto de Autonomía ha optado por el sistema judicial ordinario para exigir la responsabilidad penal a los miembros del Gobierno. Así, mediante una remisión al régi­men previsto para los diputados del Parlamento de las Illes Balears, se establece que el Presidente y los demás miembros del Gobierno, durante su mandato, no podrán ser dete­nidos ni retenidos salvo en caso de flagrante delito; en todo caso, corresponderá decidir su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia de las liles Balears. Fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, la responsabilidad penal les será exigible, en los mismos términos, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

  1. El nombramiento del Presidente del Gobierno: la investidura

1. Supuestos en los que deberá utilizarse el procedimiento de investidura

El importantísimo artículo 54 del EAIB -completado con los artículos 141 y 142 del Reglamento del Parlamento de las Illes Balears (RPIB)- regula el procedimiento de investi­dura del Presidente del Gobierno («investir» significa, literalmente, dar a una persona una dignidad o un cargo de los que confieren dignidad). Dicho procedimiento se seguirá en los siguientes supuestos: tras la celebración de elecciones al Parlamento de las Illes Bale­ars; después de la dimisión, declaración de incapacidad o defunción del propio Presidente; y cuando el Presidente del Gobierno pierda el apoyo parlamentario por haberse rechazado

una cuestión de confianza (no procede, en cambio, tras el triunfo de una moción de censura, pues en el ordenamiento jurídico balear ésta lleva incluido un candidato alterna­tivo a Presidente del Gobierno).

2. Etapas que se siguen en el procedimiento de investidura

Son las siguientes:

  1. Las consultas del Presidente del Parlamento y la propuesta de un candidato. Dentro de los quince días siguientes al de la constitución de la Cámara autonómica, su Presidente, habiendo consultado previamente con los portavoces designados por los partidos o grupos políticos con representación parlamentaria, propondrá a la Cámara un candidato a la Presidencia de la Comunidad Autónoma (art. 141.2 RPIB). Esta facultad del Presidente del Parlamento tiene un límite, no escrito pero consustancial al régimen parlamentario: debe proponer al candidato que a priori puede obtener más apoyos en la Cámara. La literalidad del artículo citado pone en relieve que las consultas son con los representantes de los «partidos o grupos polí­ticos» (no sólo con los de los grupos parlamentarios) que tienen representación (es decir, al menos un escaño) en el Parlamento.
  2. El debate de investidura. El artículo 54.2 del EAIB afirma que el candidato propuesto presentará al Parlamento el programa político del Gobierno que pretenda formar y, previo debate, solicitará su confianza. Por lo que se refiere al programa -como ha señalado Luis LÓPEZ GUERRA-, se trata «de un compromiso político, que no vincula jurídicamente al candidato». La exposición del programa del candidato no incluye la revelación de los Consejeros que integrarán su Gobierno, caso de resultar investido; ello al margen de que, durante el debate parlamentario, si lo estima oportuno, pueda dar a conocer -total o parcialmente- la composición del Consejo de Gobierno.
  3. La votación de investidura y el nombramiento del Presidente. El debate de investi­dura se cierra con la votación (observemos que los diputados sólo pueden aceptar o rechazar el candidato propuesto, pero no sustituirlo por otro). El apartado 3 del artículo 54 del EAIB establece las mayorías necesarias para conseguir la confianza de la Cámara. Para ser investido Presidente del Gobierno, el candidato debe lograr el voto favorable de la mayoría absoluta de los diputados (es decir, la mitad más uno de los miembros que integran la Cámara). De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple (esto es, si concurren más votos afirmativos que negativos). Antes de proceder a esta segunda votación, el candidato podrá intervenir por tiempo máximo de diez minutos y los Grupos Parlamentarios por cinco minutos para fijar su posición.

Como afirman los profesores Jorge DE ESTEBAN y Pedro J. GONZÁLEZ-TREVIJANO, esta cláusula permite, en su caso, que el candidato pueda rectificar algún punto de su programa de gobierno, como consecuencia de eventuales pactos parlamen­tarios realizados para lograr los votos necesarios; y lo mismo puede decirse «de los grupos parlamentarios, si es que han cambiado su posición inicial por las razones que fueren». Otorgada la confianza, en primera o segunda votación, el candidato será nombrado Presidente por el Rey (art. 54.1 y 3 EAIB, y art. 3 LGIB). Este nombramiento se realizará mediante real decreto, que deberá ser refrendado por el Presidente del Gobierno de la Nación.

  1. Etapas sucesivas en el supuesto de fracaso inicial de la investidura. En el caso de que, tras las dos votaciones anteriores, el candidato no consiguiera la confianza para la investidura, «se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores» (art. 54.4 EAIB). A nuestro juicio, aunque sobre este extremo hay un vacío normativo y carecemos de cualquier experiencia práctica, sería preciso reiniciar el proceso de investidura desde las consultas del Presidente de la Cámara con los representantes de los grupos políticos con representación parlamentaria. Según la doctrina mayoritaria, la nueva propuesta no tiene por qué implicar nece­sariamente un nuevo candidato, ya que el Presidente del Parlamento podrá propo­ner el mismo que fracasó en el intento anterior si, tras las nuevas consultas, entiende que se ha producido una alteración del mapa de los apoyos parlamenta­rios, que ahora sí que le permitirán obtener la confianza de la Cámara.
  2. Disolución anticipada del Parlamento por fracaso de la investidura presidencial. Finalmente, si ninguno de los candidatos obtuviera la confianza parlamentaria en el plazo de sesenta días, a partir de la primera votación de investidura, el Parla­mento quedará automáticamente disuelto y se convocarán nuevas elecciones (art. 54.5 EAIB y art. 142.2 RPIB). Como afirma el profesor Juan CANO BUESO, «esta disolución no responde a criterios discrecionales y políticos, sino que tiene un carácter técnico, pues su finalidad es evitar el bloqueo institucional y la obstrucción del sistema. Se trata de devolver la palabra al pueblo para que, tras unas nuevas elecciones, configure unas mayorías distintas capaces de investir al Presidente del Gobierno». De este modo, la disolución automática del Parlamento es -según el profesor LÓPEZ GUERRA- un recurso al arbitraje del electorado, encargado así de romper la situación de inmovilidad institucional que supone la falta de nombra­miento de un Presidente de Gobierno. A nuestro juicio, además, implica un castigo a los diputados -que pierden su escaño y han de someterse a un nuevo, e incierto, proceso electoral- por no haber sido capaces de ponerse de acuerdo. Una última observación debe hacerse al respecto: los sesenta días no se computan desde las elecciones, sino desde la primera votación de investidura; con lo cual, como no hay plazo máximo para realizarla, en la práctica estos teóricos dos meses pueden prolongarse bastante tiempo.

La reforma aprobada por la Ley Orgánica 1/2007 ha suprimido el último inciso del anterior artículo 30.5 (que trataba esta disolución automática de la Cámara), donde se indicaba que el mandato del nuevo Parlamento sólo duraría «hasta la fecha en que debiera concluir el del anterior». Este límite, ahora suprimido, asegu­raba una duración invariable de la legislatura, que en todo caso tenía que ser de cuatro años. En efecto, al objeto de garantizar esta duración exacta, para el supuesto de que no prosperara la Investidura (hipótesis en la cual la Cámara debe quedar automáticamente disuelta y deben celebrarse nuevos comicios) se estable­cía que la duración del nuevo Parlamento se limitaría al tiempo que faltare para completar los cuatro años desde el momento en que se llevó a cabo la primera consulta electoral. La eliminación de este límite supone arrumbar definitivamente los Pactos Autonómicos entre la UCD y el PSOE firmados en 1981, uno de cuyos últimos vestigios era precisamente -para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía de los artículos 143 y 146 de la Constitución- la imposibili­dad de disolver anticipadamente la Asamblea Legislativa, a fin de evitar un rosario de convocatorias electorales autonómicas. El nuevo EAIB, siguiendo el modelo de las Comunidades Autónomas de vía rápida, ha abierto la posibilidad de que el Presidente del Gobierno disuelva de forma anticipada el Parlamento. Con esta reforma, que permite dar por finalizada la legislatura antes de llegar a los cuatro años, carecía de sentido mantener la referida norma sobre la limitación temporal del mandato del Parlamento surgido tras un fracaso en la investidura del Presi­dente del Gobierno (es un principio general del Derecho que, si se puede lo más, se debe poder lo menos).

  1. La figura del Presidente del Gobierno

1. Primacía estatutaria del Presidente

Con carácter previo a cualquier otra consideración, es preciso indicar que, en la orde­nación jurídica de nuestra Comunidad Autónoma, el Presidente de las Illes Balears ofrece una doble vertiente: por una parte, es Presidente de la Comunidad Autónoma; y, por la otra, es Presidente del Gobierno. Con esta figura de naturaleza bifronte estamos ante el más claro ejemplo de Ejecutivo monista. De esta manera, se aúnan de forma indisoluble atribuciones de representación y de dirección política. En este estudio, centrado en el Ejecutivo autonómico, vamos a limitar nuestro análisis a la contemplación de esta figura en su dimensión de Presidente del Gobierno, omitiendo su naturaleza -por otra parte muy interesante- de Presidente de la Comunidad Autónoma.

En nuestros días -como señala el profesor Francisco FERNÁNDEZ SEGADO-, debido a una serie de circunstancias muy diferentes (socio-políticas, personales y jurídico-constitu- cionales), podemos afirmar que el Presidente del Gobierno es el «centro del sistema polí­tico». Ciertamente, el Presidente ostenta una indiscutible primacía, «en clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental» (LÓPEZ GUERRA).

El profesor Isidre MOLAS, a quien seguimos en este punto, ha concretado en cuatro ámbitos la referida preeminencia del Presidente del Gobierno. En primer lugar, a través de su intervención en la formación del Gobierno: el Parlamento da su confianza única y exclu­sivamente al Presidente del Gobierno, el cual nombra y separa libremente a los Conseje­ros, «que dependen únicamente de su confianza»; el Gobierno que se constituye es, por tanto, «un Gobierno del Presidente». En segundo lugar, mediante la dirección y coordi­nación del Gobierno: al Presidente le corresponde, según el artículo 56.1 del EAIB, dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros del mismo; es él, por consiguiente, «quien fija las directrices del Gobierno, quien dirige y coordina el Gobierno como órgano colegiado, y quien asegura el despliegue de su política». En tercer lugar, mediante la adopción personal de algunas de las grandes decisiones: vg., la presen­tación de una cuestión de confianza o la disolución del Parlamento. En cuarto lugar, mediante el liderazgo de la mayoría política: nuestro sistema jurídico-político y la práctica electoral tienden a configurar al Presidente del Gobierno como el líder de la mayoría parla­mentaria; de hecho, «las elecciones legislativas se configuran también como unas elec­ciones mediatas a Presidente del Gobierno, lo que conlleva un reforzamiento de la perso­nalización de las alternativas políticas, que se concretan en los líderes electorales de las mismas» (a menudo, es el líder el que conduce a su partido al poder, y no el partido quien lleva a su líder al Gobierno). Como síntesis de todo lo anterior, el profesor Isidre MOLAS -en conclusión que nosotros también compartimos- afirma que el Gobierno «se configura más como el Gobierno de un Presidente que como un Gobierno con Presidente». En las Illes Balears, como ya hemos señalado, el Presidente no puede considerarse un mero primus Ínter pares dentro del Gobierno, sino su auténtico director.

2. Funciones

El Presidente del Gobierno dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Consejeros en su gestión. En todo caso, en su condición de responsable de la direc­ción del Gobierno, le corresponden, entre otros, los siguientes cometidos: establecer las directrices generales de la acción de gobierno, de acuerdo con su programa político, e impartir las instrucciones pertinentes a los miembros del Gobierno; mantener la unidad de la dirección política y administrativa y coordinar las acciones de las diferentes Consejerías; crear y extinguir las Consejerías, así como establecer su denominación y sus competencias;

nombrar y separar a los demás miembros del Gobierno; convocar y presidir las sesiones del Consejo de Gobierno, fijar su orden del día y dirigir los debates y deliberaciones que en ellas se produzcan; resolver los conflictos de atribuciones entre las Consejerías; firmar los decretos y acuerdos aprobados por el Consejo de Gobierno; y someter a la delibera­ción del Consejo de Gobierno la interposición de recursos de inconstitucionalidad y el planteamiento de conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional (art. 11 LGIB). Por otra parte, hay que subrayar que el Presidente del Gobierno puede delegar temporal­mente funciones ejecutivas y de coordinación en alguno de los miembros del Ejecutivo (art. 56.2 EAIB), y que no puede ejercer ningún otro cargo público en el ámbito de las liles Balears (art. 56.10 EAIB).

  1. El cese del Presidente del Gobierno por pérdida de la fiducia parlamentaria: cues­tión de confianza y moción de censura

La esencia del sistema parlamentario es la existencia de una relación de confianza entre el Gobierno y el Parlamento, en el sentido de que aquél sólo puede mantenerse en el poder en tanto en cuanto éste le manifieste su apoyo (inicialmente, a través de la vota­ción de investidura y, posteriormente, de forma tácita en tanto no le exprese formalmente su censura). La responsabilidad política (también denominada control extraordinario) no pretende principalmente vigilar, fiscalizar y criticar al Gobierno (que es la función del control ordinario), sino de forma más radical la caída del mismo y su sustitución por otro Ejecutivo de signo distinto. Así, como afirma el profesor Isidre MOLAS, «un elemento esencial del sistema parlamentario es la existencia de mecanismos que permitan compro­bar el mantenimiento o desaparición de esta relación fiduciaria». Como nos recordaba el profesor Georges BURDEAU, la responsabilidad política es una sanción excepcional al Gobierno por haber faltado gravemente a la confianza de la que fue investido en su momento.

A. La cuestión de confianza

En síntesis, la cuestión de confianza consiste en la manifestación formal del Presidente del Gobierno de su propósito de dimitir a menos que el Parlamento le muestre expresa­mente su apoyo, al objeto de reforzar su posición en la Cámara y su credibilidad ante los ciudadanos. Es, por tanto, una petición al Parlamento para que, de forma solemne y con todas las garantías, le renueve la confianza que le otorgó en el procedimiento de investi­dura. Con razón, BLONDEL la ha definido como una «amenaza de suicidio del Gobierno», y LETTIERI la ha calificado de «dimisión voluntaria condicionada».

Nuestro Estatuto de Autonomía le dedica una parca regulación en el artículo 56.3, el cual ha sido desarrollado en su dimensión procedimental en el artículo 143 del RPIB. De acuerdo con dichos preceptos, el Presidente, previa deliberación del Consejo de Gobierno,

podrá plantear ante el Parlamento la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se considerará otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple. Si el Parlamento le niega la confianza, el Presidente presen­tará su dimisión ante el Parlamento, cuyo Presidente convocará, en el plazo máximo de quince días, la sesión plenaria para la elección de un nuevo Presidente del Gobierno, de acuerdo con el procedimiento que, como hemos estudiado, se prevé en el artículo 54 del EAIB. A partir de estos datos legislativos, y siguiendo básicamente la sugestiva exposición del profesor Francisco FERNÁNDEZ SEGADO, vamos a analizar dicha institución:

  1. Objeto sobre el que se puede plantear la cuestión de confianza. El citado artículo 56.3 del EAIB nos enseña que la cuestión de confianza puede tener como objeto «su programa» (esto es, el programa de gobierno que el candidato a Presidente presentó ante el Parlamento en el procedimiento de investidura) o «una declara­ción de política general» (en este supuesto el Gobierno tiene un amplio margen de maniobra, puesto que la cuestión puede referirse a cualquier aspecto de la política general del Gobierno, incluso bastante concreto, siempre que -a su juicio- tenga suficiente entidad para poner en marcha este mecanismo parlamentario). Sin embargo, el tenor literal de este precepto da a entender, a contrario sensu, que está prohibida la presentación de cuestiones de confianza que tengan como objeto un proyecto legislativo.
  2. Legitimación para el planteamiento de la cuestión de confianza. El artículo 56.3, en su primer inciso, indica taxativamente quién puede plantear una cuestión de confianza: «El Presidente, previa deliberación del Consejo de Gobierno». Se trata, pues, de una facultad personalísima del Jefe del Ejecutivo, pues si bien es cierto que antes de tomar la decisión definitiva debe plantear el tema y discutirlo en el seno del Consejo de Gobierno, también lo es que la decisión final es sólo suya. Es, por tanto, forzoso pedir la opinión del Gobierno, pero no es obligatorio seguir su criterio (se trata de una deliberación preceptiva, pero no vinculante). Este esquema nos parece esencialmente correcto. En efecto, es lógico que el Presidente deba tratar el planteamiento de la cuestión de confianza en el seno del Consejo de Gobierno, pues-según el art. 57.4 del EAIB- «el Gobierno responde políticamente de manera solidaria ante el Parlamento» y, además, con el planteamiento de la cuestión ante la Cámara se juega la suerte política de todos los integrantes del Gobierno; pero también lo es que la última palabra la tenga el Presidente del Gobierno, ya que fue él -y sólo él- quien obtuvo la confianza del Parlamento en el proceso de investidura, fue él quien expuso las líneas maestras del programa político del Gobierno que pensaba formar, y es él quien dirige la acción del Gobierno. En coherencia con lo anterior, podemos afirmar que ninguna circuns­tancia, por grave que sea, puede obligar al Presidente del Gobierno a plantear la cuestión de confianza; se trata, como hemos dicho, de una facultad exclusiva­mente suya.
  3. Mayoría necesaria para que se entienda otorgada la confianza del Parlamento. El artículo 56.3, primer párrafo, in fine, del EAIB afirma de forma taxativa que la confianza «se considerará otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple». Esto significa que, para que prospere una cuestión de confianza, basta que voten más diputados a favor que en contra; y, por tanto, los votos en blanco, los votos nulos y las ausencias no se computan en contra de la cuestión de confianza parlamentaria. Lo primero que destaca de esta regulación es el diferente tratamiento entre la moción de censura y la cuestión de confianza. Mientras que aquélla (promovida por la oposición para derribar al Gobierno) sólo puede prospe­rar si obtiene la mayoría absoluta (es decir, el voto favorable de treinta diputados), ésta (planteada por el Gobierno para reforzar su posición social y parlamentaria) resulta aprobada con la indicada mayoría simple (esto es, más síes que noes). Se trata de una manifestación más del carácter racionalizado del parlamentarismo consagrado en el EAIB, extremadamente preocupado por la estabilidad guberna­mental. Por lo demás, a nuestro juicio, esta previsión resulta coherente con el hecho de que el candidato a Presidente del Gobierno, en segunda votación, también consiga la investidura con la referida mayoría simple.
  4. Los efectos jurídicos y políticos de la cuestión de confianza. Hemos de distinguir si la cuestión ha sido rechazada o ha sido aprobada. En el primer supuesto (esto es, en el caso de que la cuestión haya sido rechazada), el segundo párrafo del artículo 56.3 del EAIB define las consecuencias con meridiana claridad: «Si el Parlamento le niega la confianza, el Presidente presentará su dimisión ante el Parlamento, cuyo Presidente convocará, en el plazo máximo de quince días, la sesión plenaria para la elección de un nuevo Presidente de la Comunidad Autónoma». Por tanto, la negación de la confianza solicitada supone automáticamente la dimisión forzosa del Gobierno en bloque, sobre la base del principio de responsabilidad solidaria del mismo (art. 57.4 EAIB). A partir de este momento, el Gobierno actuará «en funcio­nes» (sin posibilidad, por tanto, de disolver la Cámara) y se pondrá en marcha el mecanismo previsto en el artículo 54 del EAIB, comenzando por las «consultas» del Presidente del Parlamento con los representantes de todos los grupos políticos con representación parlamentaria. Este proceso de investidura finalizará, como es lógico, con la elección de un nuevo Presidente del Gobierno. Sin embargo, es posi­ble que se vuelva a proponer como candidato al Presidente del Gobierno que ha visto rechazada su cuestión de la confianza por la Cámara (vg., en el caso de recomposición de un pacto político anteriormente roto), aunque no parece en principio lo más razonable. En el segundo supuesto (esto es, en el caso de que la cuestión haya sido respaldada por la mayoría de la Cámara), no se produce ningún efecto jurídico (el Gobierno estaba en el poder y seguirá estándolo); sin embargo, como regla general, se producirá un importante efecto político: el Ejecutivo verá reforzada su posición parlamentaria y su confianza entre los ciudadanos. Efectiva­mente, el hecho de que la Cámara, de forma solemne y expresa, le manifieste su apoyo dejará sin argumentos a los que afirmaban que el Gobierno había perdido la confianza de la Cámara. Con todo, como es lógico, el grado de fortalecimiento del Gobierno dependerá del número de apoyos que éste haya sido capaz de conci­liar. Como afirma el profesor FERNÁNDEZ SEGADO, «la virtualidad de este instru­mento puede ser mucho mayor en función del sistema parlamentario de partidos. Es claro que en un Gobierno de coalición la operatividad de la cuestión de confianza puede ser infinitamente mayor, presentándose en este caso como un instrumento de indudable utilidad en orden a conseguir la cohesión de la coalición parlamentaria que respalda al Gobierno, y, por ello mismo, la unión del propio Gobierno».

B. La moción de censura

El Presidente del Gobierno es políticamente responsable ante el Parlamento, que podrá exigirle la responsabilidad mediante la adopción, por mayoría absoluta (es decir, algo más de la mitad de la Cámara), de la moción de censura (art. 56.4 y 5 EAIB). Ésta deberá ser propuesta, como mínimo, por un quince por ciento de los diputados y deberá incluir un candidato a la Presidencia. Si la moción de censura no se aprueba, los que la hayan firmado no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones. Si se aprueba, el Presidente y su Gobierno cesarán en sus funciones, y el candidato que se haya incluido en ella será nombrado Presidente por el Rey. Como vemos, la presen­tación de una moción de censura exige el cumplimiento de determinados requisitos, formales y materiales, al objeto de rodearla de notables garantías de todo orden. Dichos requisitos son los siguientes:

1o La moción de censura, que siempre es de iniciativa parlamentaria, deberá ser propuesta, como mínimo, por el quince por ciento de los diputados (en la actuali­dad, nueve). Este requisito, que es común en otras legislaciones, pretende garan­tizar que la moción tenga, al menos, un cierto apoyo parlamentario, evitando perder el tiempo en propuestas que carezcan de dicho respaldo mínimo. Por otra parte, y como es evidente, el cumplimiento de este requisito no garantiza el éxito de la moción, sino simplemente le abre la puerta para que siga adelante en su tramitación.

2o La moción de censura habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno (que, de acuerdo con el artículo 54.1 del EAIB, deberá ser parlamentario). Ésta es,

sin ninguna duda, la característica más importante de nuestro sistema de respon­sabilidad política, al unir -en una sola votación- la censura al Presidente del Gobierno y la investidura simultánea de un candidato alternativo. Se trata, pues, de un acto estatutario de naturaleza bifronte (censura-investidura), ya que, como afirma el profesor Roberto BLANCO, los signatarios de la cuestión «deberán haber pactado no sólo derribar a quien a la sazón sea Presidente» del Gobierno, sino también quien ocupará posteriormente este cargo. Este modelo, tomado de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, se denomina «moción de censura constructiva» y pretende garantizar la estabilidad gubernamental, al impedir el éxito de coalicio­nes negativas (o a la contra), eficaces para derribar un Gobierno pero incapaces de consolidar una mayoría gubernamental alternativa. En efecto, es más fácil ponerse de acuerdo en derrocar un Gobierno (así, un partido político marcadamente de derechas y otro de extrema izquierda podrían coincidir en su voluntad de derribar a un Gobierno socialdemócrata) que en pactar el nombre de un candidato alter­nativo a la Presidencia del Gobierno (que deberá incluirse -como requisito impres­cindible- en el escrito de presentación de la moción de censura). Además, con este modelo se garantiza que siempre habrá un Gobierno, evitando el peligroso vacío de poder.

El Parlamento de las Illes Balears no podrá disolverse mientras esté en trámite una moción de censura (art. 55.3 EAIB). Está limitación resulta, sin duda, coherente con el modelo parlamentario racionalizado, pues lo contrario hubiera posibilitado al Gobierno escapar a la responsabilidad política, impidiendo al mismo tiempo que el Parlamento pudiera otorgar su confianza al candidato a Presidente del Gobierno propuesto en la moción de censura.

La aprobación de una moción de censura requerirá, como hemos subrayado, el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento (art. 56.4 EAIB). Debe destacarse el elevado apoyo que se exige para que la moción de censura salga triunfante (la mayoría absoluta de la Cámara, es decir, treinta votos afirmativos), con independencia del número de diputados que hayan participado en la votación; con lo cual es evidente que los votos nulos, en blanco y las abstenciones juegan a favor del mantenimiento del Gobierno (que, en su momento, pudo haber nacido con el solo apoyo de la mayoría simple de la Cámara). Puede suceder incluso que haya más votos a favor de la moción de censura que en contra, pero si no se alcanza la cifra indicada la moción jurídicamente habrá fracasado (se busca, como hemos reiterado, salvaguardar al máximo la estabilidad gubernamental).

Por lo que se refiere a los efectos jurídicos de la moción de censura, hemos de distin­guir si la moción ha sido rechazada (es decir, no ha obtenido, al menos, treinta votos favo­rables) o ha sido aprobada (ha logrado el citado número de apoyos). En el primer supuesto (esto es, en el caso de que la moción haya sido rechazada), el Gobierno seguirá ejerciendo el poder, recuperando su facultad de disolución del Parlamento que había visto suspen­dida en el momento en que la Mesa de la Cámara admitió a trámite la moción. Además, en esta hipótesis, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones. En el segundo supuesto (esto es, en el caso de que la moción haya sido apro­bada), el Gobierno cesará en sus funciones, y el candidato incluido en aquélla se enten­derá investido automáticamente de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 54 del EAIB (que es, como sabemos, el que regula el procedimiento de investidura presidencial). El Rey, en el plazo más breve posible, le nombrará Presidente del Gobierno (art. 56.5 in fine EAIB).

Por lo que atañe a las consecuencias políticas de la moción de censura, hay que indi­car que, en teoría, en el supuesto de que la moción haya sido rechazada, el Gobierno saldrá reforzado, pues habrá superado con éxito la exigencia de responsabilidad política que le hizo la oposición y tendrá la tranquilidad de que, al menos durante unos meses, este mecanismo no podrá volverse a utilizar en su contra. Sin embargo, en la práctica, no siempre tiene por qué producir estos efectos, ya que una moción de censura que obtenga más apoyos que rechazos (aunque no logre la mayoría absoluta) dejará al Gobierno en una situación política muy delicada.

  1. La disolución anticipada del Parlamento por voluntad presidencial

Veamos los siguientes aspectos:

  1. Concepto y finalidad. Como gran novedad en las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, el EAIB aprobado a través de la Ley Orgánica 1/2007 ha introducido la disolución parlamentaria por voluntad presidencial. Con ello se consigue reequi­librar el modelo parlamentario instaurado en nuestro ordenamiento autonómico (moción de censura -en manos del Parlamento contra el Gobierno- versus disolu­ción anticipada -en manos del Gobierno contra la Cámara-). En efecto, los artícu­los 55 y 56.6 del EAIB regulan la disolución anticipada siguiendo el modelo cons­titucional (art. 115 CE). De acuerdo con aquellos preceptos, el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Gobierno y bajo su exclusiva respon­sabilidad, podrá acordar la disolución del Parlamento de las Illes Balears con anti­cipación al plazo natural de la legislatura. La disolución se acordará por decreto, que fijará la fecha de las elecciones y demás requisitos exigidos en la legislación electoral aplicable. El Parlamento de las Illes Balears no podrá disolverse cuando esté en trámite una moción de censura. No procederá ninguna nueva disolución antes de que haya transcurrido un año desde la anterior, exceptuando la disolu­ción automática como consecuencia de un procedimiento de investidura presiden­cial fracasado (art. 54.5 del EAIB).

En el parlamentarismo decimonónico, la disolución del Parlamento era una medida coactiva en manos del Rey contra los representantes de la burguesía, cuando éstos le resultaban especialmente incómodos. Sin embargo, con la democratización del régimen parlamentario, la posibilidad de disolver el Parlamento-ahora otorgada al Gobierno- se contempla como el lógico contrapeso a la posibilidad de interponer una moción de censura de aquél contra éste. En este sentido, REDSLOB calificaba de «impuro» a aquel régimen parlamentario en el que la moción de censura no está compensada con la facultad disolutoria del Ejecutivo. Desde otra perspectiva, la disolución de las Cámaras es una fórmula para acudir al pueblo, depositario último de la soberanía, para que, a modo de árbitro, dirima los conflictos que puedan enfrentar al Ejecutivo y al Legislativo. Asimismo, la amenaza de disolución «ha sido utilizada por el Gobierno como instrumento eficaz para cohesionar y disciplinar la mayoría parlamentaria» (Isidre MOLAS), temerosa de perder su privi­legiada situación si el Parlamento es disuelto. Además, en la actualidad, es un poderosísimo instrumento en manos del Gobierno, ya que le permite disolver las Cámaras y convocar elecciones en el momento que más le convenga o que más perjudique a sus adversarios políticos. Todo ello nos lleva a afirmar que la disolu­ción es una institución que puede ser utilizada con finalidades diferentes y, a veces, antagónicas.

Antes de seguir adelante en el estudio de la disolución del Parlamento y centrán­donos ya en nuestro sistema autonómico, debemos precisar que nos estamos refiriendo exclusivamente a la disolución discrecional o facultativa. Con esta precisión, y siguiendo al profesor Juan CANO BUESO, podemos definir la disolu­ción parlamentaria como el derecho del Presidente del Gobierno «de poner fin prematuramente y antes de su término al mandato representativo, provocando así nuevas elecciones. La disolución implica, por consiguiente, el fin de la vida de las Cámaras, la anulación de los poderes de sus miembros y el cese de los parla­mentarios en el ejercicio de sus funciones», con excepción, en nuestro sistema autonómico, de los miembros de la Diputación Permanente.

  1. Legitimación para el ejercicio de la facultad de disolver el Parlamento. Como señala el artículo 55.1 del EAIB, la facultad disolutoria corresponde, bajo su exclusiva responsabilidad, «al Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Gobierno de las Illes Balears». Igual que sucede con la cuestión de confianza, se trata de una facultad personalísima del Jefe del Ejecutivo, pues si bien es cierto que antes de tomar la decisión definitiva debe plantear el tema y discutirlo en el seno del Consejo de Gobierno, también lo es que la decisión final es sólo suya. Es, por tanto, forzoso pedir la opinión del Gobierno, pero no es obligatorio seguir su criterio (se trata de una deliberación preceptiva, pero no

vinculante). En esta potestad del Presidente del Gobierno late la idea de que sólo él recibe la confianza (a través de la investidura) del Parlamento de las Illes Bale­ars.

  1. El decreto que pone fin a la legislatura: disolución del Parlamento y convocato­ria electoral. El inciso final del artículo 56.6 del EAIB afirma que «el decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones». Se trata, a todas luces, de una elemental exigencia democrática, pues disolver el Parlamento sin convocar a los ciudadanos a una inmediata consulta electoral sería un verdadero golpe de Estado. Como ha afirmado el profesor CANO BUESO, disolución y convocatoria de nuevas elecciones estén «íntimamente unidas», formando un binomio cons­titucional inescindible; y, en la misma línea, el profesor Manuel MARTÍNEZ SOSPEDRA ha subrayado que «la disolución acarrea la convocatoria de las elec­ciones en unidad de acto».
  2. Efectos de la disolución parlamentaria. Siguiendo a Gaspar BAYÓN Y CHACÓN, distinguiremos entre efectos respecto de la institución parlamentaria y efectos extraparlamentarios. Entre los primeros, hay que referirse a la finalización del mandato parlamentario; con lo cual, los parlamentarios (a excepción de los que integran la Diputación Permanente) pierden la condición de tales. Entre los segun­dos, hay que aludir a la convocatoria, dentro de los plazos legalmente estableci­dos, de los ciudadanos a las urnas para elegir un nuevo Parlamento.
  3. Límites temporales al ejercicio del derecho de disolución. El Estatuto de Autono­mía de las Illes Balears Introduce ciertos límites temporales a la facultad presiden­cial de disolver el Parlamento. Ello es absolutamente lógico, pues se trata de una potestad excepcional, y su uso abusivo podría resultar muy perturbador para el correcto funcionamiento del régimen parlamentario. En concreto, el EAIB ha incor­porado dos límites de esta naturaleza a aquella facultad disolutoria. El primero, en el artículo 55.3, cuando afirma que «el Parlamento de las Illes Balears no podrá disolverse cuando esté en trámite una moción de censura»; está limitación, como decíamos anteriormente, resulta coherente con el modelo de parlamentarismo racionalizado consagrado en el Estatuto, pues lo contrario hubiera supuesto dejar una vía abierta para el fraude de ley, al impedir de facto que el Parlamento pudiera exigir la responsabilidad política al Gobierno si éste quisiera evitarlo. El segundo límite viene recogido en el cuarto apartado del artículo 55, al indicar que «no procederá ninguna nueva disolución antes de que haya transcurrido un año desde la anterior, exceptuando lo que se dispone en el artículo 54.5 del Estatuto»; con esta cláusula se pretende, con la única excepción del fracaso en la investidura presidencial, garantizar un período mínimo de vida parlamentaria entre dos diso­luciones.
  4. Nombramiento y separación de los otros miembros del Gobierno
  5. Nombramiento de los Vicepresidentes y Consejeros

Tras la investidura del Presidente del Gobierno, tiene lugar -en un segundo momento- el nombramiento de los Vicepresidentes (en su caso) y los Consejeros. En concreto, el artí­culo 56.1 del EAIB afirma que el Presidente nombra y separa a los miembros que han de formar el Gobierno. Por consiguiente, éstos son seleccionados por el Presidente y se mantie­nen en el Gobierno mientras no les retire su confianza. Si por algo puede verse condicionado el Presidente a la hora de formar Gobierno es «por los resultados electorales y por su propia posición dentro del partido o coalición que lo va a sostener» (TORRES DEL MORAL). En el nombramiento de los Vicepresidentes y Consejeros tampoco tiene ninguna intervención el Parlamento, cuya relación fiduciaria se establece-como hemos visto- única y excluidamente con el Presidente del Gobierno a través de la investidura (art. 54 EAIB).

  1. Cese de los Vicepresidentes y Consejeros

Además de las causas de cese de todo el Gobierno (previstas en el artículo 57.8 del EAIB y que serán analizadas más adelante), los Vicepresidentes y Consejeros cesan en sus cargos por la exclusiva voluntad del Presidente del Gobierno que los nombró (art. 56.1 EAIB), sin que éste esté obligado a dar ninguna explicación ni al Parlamento ni a ningún otro órgano estatutario. Los motivos que pueden llevar al Presidente del Gobierno a cesar a uno o varios Consejeros pueden ser de orden personal (pérdida de confianza en la persona que hasta entonces dirigía aquel Departamento), de orden político (deseo de modificar los objetivos perseguidos por el Gobierno), de orden técnico (propósito de alte­rar la distribución de competencias entre las distintas Consejerías o la estructura del Gobierno) o de orden partidista coyuntural (cambio en las alianzas parlamentarias que dan respaldo al Ejecutivo en la Cámara). El cese de los Vicepresidentes y Consejeros, igual que sucedía con su nombramiento, se formaliza a través de un decreto del Presidente.

Por otra parte, debemos recordar que se ha planteado la posibilidad de que la Cámara exija al Presidente del Gobierno el cese de un Consejero. Esta hipótesis, en el ordena­miento autonómico balear, debe rechazarse en términos absolutos. En efecto, al margen de que el Parlamento pueda «reprobar» la actuación de un Consejero y pedir su dimisión (lo que, sin duda, le acarreará un fuerte desgaste político), el cese del mismo es una facul­tad exclusiva del Presidente del Gobierno (por su libre voluntad lo nombró y sólo por la misma podrá ser cesado).

Vil. El funcionamiento del Gobierno

El Gobierno -como afirma el profesor LÓPEZ GUERRA- se configura «como un órgano pluripersonal, un collegium que debe adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miem­

bros, y no por resolución o voluntad de uno solo de ellos»; pues, es al Gobierno como órgano colegiado al que el EAIB atribuye una serie de funciones y cometidos. A pesar de ello, no hay que olvidar que los miembros del Gobierno no se encuentran en una posición de igualdad, ya que el Presidente tiene una preeminencia total y absoluta sobre los demás (hasta el punto de que, como hemos repetido, es el que los nombra y cesa libremente). Lo cual, por razones obvias, «excluye un procedimiento igualitario en la toma de decisio­nes, similar al previsto para los órganos administrativos colegiados». De forma aún más gráfica, el profesor Juan CANO BUESO ha señalado que es «inusual el sistema de decisión por votación a la vista del liderazgo que ejerce el Presidente del Gobierno, quien se ocupará de componer y zanjar los conflictos que se susciten» entre sus miembros.

De acuerdo con el EAIB y la LGIB, tres principios configuran el funcionamiento del Gobierno: el principio de dirección presidencial, que otorga al Presidente la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada una de las Consejerías (art. 56.1 EAIB); el principio de colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros por las actuaciones del Gobierno como órgano estatutario (art. 57.4 EAIB); y, por último, el principio departamental, que otorga al titular de cada Depar­tamento (o Consejería) una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión (art. 57.4 EAIB). Por otra parte, y de forma más concreta, podemos destacar los siguientes aspectos del funcionamiento del Consejo de Gobierno: el Presi­dente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Gobierno, actuando como Secretario el Consejero que determine el Presidente; el orden del día de las reunio­nes del Consejo de Gobierno se fijará por el Presidente; de las sesiones del mismo se levan­tará acta en la que se harán constar, como mínimo, además de las circunstancias relativas al tiempo, lugar y los asistentes, las decisiones y los acuerdos adoptados; las deliberacio­nes del Consejo de Gobierno son secretas (por tanto, los miembros del Gobierno deberán guardar silencio sobre el contenido de tales reuniones y sobre los debates que hayan podido suscitarse en las mismas); y, finalmente, el Presidente puede convocar a las reunio­nes del Consejo de Gobierno a altos cargos, funcionarios de la Administración o expertos cuyo parecer se considere necesario (arts. 16 y 17 LGIB). En cuanto a la sede del Gobierno, ésta será la ciudad de Palma; no obstante, previa convocatoria, podrá reunirse en cual­quier otro lugar del territorio de la Comunidad Autónoma. Solamente en el ejercicio de sus competencias, el Gobierno podrá establecer organismos, servicios y dependencias en cualquiera de las islas (arts. 57.6 y 7 EAIB).

En los casos de vacante, ausencia o enfermedad del Presidente del Gobierno, éste será sustituido por el Vicepresidente o Vicepresidentes (por su orden de precedencia); en su defecto, por el miembro del Gobierno que él mismo haya designado. A falta de designa­ción expresa, el Presidente será sustituido por el Consejero a quien corresponda, de acuerdo con el orden de precedencias de las Consejerías establecido por decreto de la

Presidencia. El suplente del Presidente, en los casos anteriores, solamente podrá ejercer las atribuciones que sean necesarias para el despacho ordinario de los asuntos (art. 56.9 EAIB y 8 LGIB).

  1. Las funciones del Gobierno
  2. Introducción

El artículo 57.1 del EAIB, que abre el capítulo dedicado al Gobierno, está redactado con el siguiente tenor: «El Gobierno de las Illes Balears es el órgano colegiado que ejerce funciones ejecutivas y administrativas y dirige la política general». En desarrollo de estas misiones genéricas, que ya recogía el anterior Estatuto de Autonomía, el extenso artículo 19 de la LGIB ha enumerado las atribuciones del Consejo de Gobierno. Tales cometidos deben cohonestarse con las nuevas disposiciones contenidas en los apartados 1 y 3 del artículo 58 del EAIB. En efecto, de acuerdo con el primero de dichos apartados, «corres­ponde al Gobierno de las Illes Balears el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma a que se refiere el título III de este Estatuto, excepto las que son propias de los Consejos Insulares o les hayan sido transferidas». Por su parte, el artículo 58.3 señala que, «en las competencias que, de acuerdo con este Estatuto, los Consejos Insulares hayan asumido como propias, el Gobierno de las Illes Balears podrá establecer los principios generales sobre la materia, garantizando el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejos Insulares».

Como vemos, tanto del mandato estatutario como de su desarrollo legislativo pode­mos afirmar que el Gobierno no se limita a aplicar las leyes (función ejecutiva en sentido estricto), sino que tiene encomendada una verdadera «función de gobierno», que SÁNCHEZ AGESTA definió, de forma acertada, como el poder de obrar discrecionalmente para el bien público. Siguiendo la síntesis efectuada por el profesor Francisco FERNÁNDEZ SEGADO, podemos agrupar las fundones del Gobierno en cuatro bloques.

  1. Función de dirección e impulso político

Consiste en fijar los grandes objetivos que la Comunidad Autónoma debe perseguir (vg., mejorar la sanidad y la educación, agilizar el funcionamiento de la justicia, incre­mentar el nivel adquisitivo de los pensionistas, facilitar el acceso a la vivienda a los secto­res sociales más desfavorecidos, ayudar a los jóvenes en su integración en el mundo labo­ral y social, etc.) y establecer los medios e instrumentos necesarios para lograrlos. Es, en alguna medida, la concreción del programa electoral del partido o partidos que han logrado mayoría parlamentaria y, en consecuencia, han formado Gobierno. Las facultades destinadas a llevar a cabo esta función son, entre otras, las siguientes: la dirección de la política general (art. 57.1 EAIB), la iniciativa legislativa ante el Parlamento (art. 46.1 EAIB)

y la dirección de la política económica, que se concreta en el monopolio de la elaboración de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma (art. 58.2 EAIB).

  1. Función normativa

A. Potestad reglamentaria

Una de los cometidos más importantes del Gobierno es la potestad reglamentaria, esto es, la facultad de dictar normas jurídicas de tercer nivel (tras la Constitución y las normas con rango de ley) que denominamos genéricamente reglamentos, y cuya expre­sión paradigmática son los decretos y las órdenes. La potestad reglamentaria ha sido regu­lada en los artículos 38 a 47 de la LGIB. De acuerdo con estos preceptos, el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de las Illes Balears. No obstante, los Consejeros pueden dictar disposiciones reglamentarias en las materias propias de sus departamentos cuando estos reglamentos tengan por objeto regular la organización y el funcionamiento de los servicios de la Consejería, o bien cuando lo autorice una ley o un decreto del Gobierno. El Presidente del Gobierno puede dictar reglamentos sólo para la creación y extinción de Consejerías, para la modificación de su denominación y compe­tencias, para determinar el régimen de suplencias de los Consejeros y de la Secretaría del Consejo de Gobierno, y en cualquier otro caso que prevea una norma con rango de ley. Las disposiciones administrativas generales adoptarán la forma de decreto, si son aproba­das por el Gobierno o por el Presidente, y de orden, si son aprobadas por los Consejeros.

Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas de dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, esta­blecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones perso­nales o patrimoniales de carácter público. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1o) decretos aprobados por el Consejo de Gobierno o por el Presidente; y 2o) órdenes de los Consejeros. Ningún reglamento podrá infringir preceptos de otros de jerarquía superior y son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento (aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado).

La reforma aprobada por la Ley Orgánica 1/2007 no ha modificado la fórmula del Esta­tuto de Autonomía original de atribuir la potestad reglamentaria al Gobierno de las liles Balears (art. 58.2 EAIB). La potestad reglamentaria es una competencia estrechamente relacionada con las funciones ejecutiva y de dirección política, y por ello es una función característica del Gobierno. Ahora bien, no obstante mantener la titularidad guberna­mental de la potestad reglamentaria, la reforma estatutaria de 2007 ha introducido una significativa modificación en la atribución de dicha función al Gobierno de las liles Bale- ars. Hasta ahora, el Estatuto de Autonomía confería la potestad reglamentaria al Gobierno, sin añadir nada más; en cambio, el nuevo artículo 58.2 precisa que el Gobierno tiene la potestad reglamentaria «en sus competencias». Esta adición obedece al reparto de atribuciones ejecutivas entre el Gobierno de las Illes Balears y los Consejos Insulares en el nuevo orden estatutario, que comprende específicamente el ejercicio de la potestad reglamentaria. Hasta la reforma de 2007, el Estatuto de Autonomía preveía, como propia de los Consejos Insulares, una potestad reglamentaria meramente interna, destinada a la regulación de su funcionamiento («organizativa», en palabras del Estatuto); sin embargo, sólo les reconocía capacidad reglamentaria normativa cuando resultara de habilitación por ley del Estado o del Parlamento de las Illes Balears (art. 49.3 y 4). Ahora, por el contrario, el Estatuto de Autonomía otorga a los Consejos Insulares el ejercicio de la potestad regla­mentaria en las competencias que se les reservan como propias (art. 72.1). La Ley Orgá­nica 1/2007 ha llevado a cabo una distribución de la potestad reglamentaria de la Comu­nidad Autónoma, de la que, además del Gobierno, son también titulares los Consejos Insulares. Es, por lo tanto, en este nuevo marco estatutario -que el artículo 84.2 expresa claramente- donde encuentra sentido el inciso «en sus competencias» que se ha añadido al enunciar la función reglamentaria que incumbe al Gobierno de las Illes Balears. La reforma de 2007 ha supuesto, en definitiva, como ha señalado en varios dictámenes el Consejo Consultivo de las Illes Balears, la restricción de la potestad reglamentaria del Gobierno por la existencia de un ámbito normativo propio de los Consejos Insulares en las materias a que se refiere el artículo 70 del EAIB.

La última reforma del EAIB ha comportado otra importante modificación en la potes­tad reglamentaria del Gobierno de las Illes Balears. Se trata de la disposición contenida en el artículo 58.3: «En las competencias que, de acuerdo con este Estatuto, los Consejos Insulares hayan asumido como propias, el Gobierno de las Illes Balears podrá establecer los principios generales sobre la materia, garantizando el ejercicio de la potestad regla­mentaria por parte de los Consejos Insulares». Este precepto es una de las novedades más destacadas que la reforma aprobada por la Ley Orgánica 1/2007 ha introducido en el régi­men de las instituciones de las Illes Balears. El reparto de la potestad ejecutiva que efec­túa el EAIB conlleva que el Gobierno de las Illes Balears realice un doble orden de funcio­nes. Por un lado, el Estatuto le reserva una esfera de actuación sobre la que ejerce las facultades características del Poder Ejecutivo (art. 58.1 y 2). Por otro lado, en las compe­tencias que son propias de los Consejos Insulares, el Gobierno ha quedado configurado como una instancia de coordinación, con funciones normativas y ejecutivas para la conse­cución de tal fin, pero desprovisto de competencias ejecutivas directas sobre esas mate­rias. En este sentido, el EAIB le confía la coordinación de la actividad de los Consejos Insu­lares en todo lo que pueda afectar a los intereses de la Comunidad Autónoma (art. 72.2) y, por lo que ahora interesa, le faculta para establecer los principios generales sobre las competencias propias de los Consejos Insulares.

La concreción de la potestad gubernamental prevista en el artículo 58.3 plantea no pocos interrogantes, precisamente por la falta de definición del propio EAIB. En una primera aproximación a esta nueva facultad del Gobierno, Lluís SEGURA GINARD ha trazado -atinadamente, a nuestro juicio- el siguiente esquema de su contenido y su alcance: a) el ámbito material de los principios generales son sólo las competencias propias de los Consejos Insulares, recogidas en el artículo 70 del EAIB; b) los principios se han de plasmar en reglas normativas de carácter fundamental, que afecten a los aspectos nuclea­res de la materia en cuestión y, por tanto, permitan a los Consejos Insulares, sin obstáculos irrazonables, el ejercicio ordinario de su potestad reglamentaria; c) los principios generales forzosamente han de tener forma normativa y, en concreto, tienen que ser aprobados mediante decreto del Consejo de Gobierno; d) una vez en vigor, los principios generales obligan a los Consejos Insulares, tanto si aún no han aprobado reglamentos en la materia de que se trate (en cuyo caso los principios actuarán de modo similar a la legislación básica), como si ya han llevado a cabo dicho desarrollo reglamentario (hipótesis en que los princi­pios obrarán como normas de armonización, e incluso pueden dar lugar a la ilegalidad sobrevenida de las disposiciones insulares si éstas son incompatibles con ellos); e) en caso de conflicto, la delimitación del contenido jurídico de los principios generales corresponderá a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (concretamente, al Tribunal Superior de Justi­cia de las Illes Balears), sin perjuicio de la eficacia, a efectos de la prevención de desacuer­dos entre el Gobierno y los Consejos Insulares, de los instrumentos de cooperación de alto nivel incorporados en la misma reforma del EAIB (la Comisión General de Consejos Insula­res, en el artículo 53, y la Conferencia de Presidentes, en el artículo 74).

Parece evidente que será precisa una importante labor de interpretación de este come­tido del Gobierno por parte de los poderes de las Illes Balears, ya que se trata de una facul­tad que incide de lleno en el nuevo orden institucional. Hasta el momento, la tarea de intentar explicar el sentido del artículo 58.3 del EAIB sólo la ha acometido, entre los órga­nos de la Comunidad Autónoma, el Consejo Consultivo de las Illes Balears. Al poco de entrar en vigor la reforma, en diversos dictámenes sobre proyectos de decreto remitidos por el Gobierno, el superior órgano de consulta autonómico se pronunció acerca de la titularidad de la potestad reglamentaria de la Comunidad Autónoma en el régimen esta­tutario implantado por la Ley Orgánica 1/2007 y, en particular, realizó una serie de apre­ciaciones referentes a la facultad del Gobierno para establecer principios generales sobre las competencias propias de los Consejos Insulares. Según el Consejo Consultivo, en las materias del artículo 70 del EAIB, el Gobierno no tiene capacidad reglamentaria plena y sólo puede establecer principios generales que permitan a cada Consejo Insular un desarrollo detallado y adecuado a su ámbito territorial. Esta ordenación recuerda la distri­bución «normativa básica-normativa de desarrollo» que se da entre el Estado y las Comu­nidades Autónomas. De este modo, se pueden aplicar a los principios generales normati­vos de nuestra Comunidad Autónoma las reglas que ha conformado el Tribunal Constitu­cional para las normas básicas del Estado. De ello resultan, a juicio del Consejo Consul­tivo, las siguientes consideraciones:

  1. Los principios generales únicamente se pueden establecer por decreto del Gobierno. Por consiguiente, no variará la naturaleza de la norma (reglamentaria), sino el alcance de la disposición (el objeto normativo).
  2. Corresponde al Gobierno de la Comunidad Autónoma la definición de los princi­pios generales normativos -que, en todo caso, son de emisión voluntaria-, pero no se puede obligar a los Consejos Insulares a esperar a que el Gobierno determine estos principios.
  3. Es forzosa en la norma -pues constituye su objeto- la expresión formal de que se está ante tales principios generales (el concepto formal de norma básica). En otras palabras, dicho reglamento se ha de identificar expresamente como una norma de principios.
  4. Los principios generales no pueden agotar la materia y tienen que dejar un margen amplio a la reglamentación de los Consejos Insulares. Los principios generales deben constituir un mínimo denominador normativo común a todo el territorio autonómico, basado en aspectos de interés suprainsular, de relaciones con el Estado y las Comunidades Europeas, de buena administración y de respeto a los derechos de los ciudadanos.
  5. Estos aspectos serán controlados por los previsibles recursos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; en cambio, no son susceptibles de provocar el plan­teamiento del conflicto en defensa de la autonomía local, porque sólo pueden ser objeto de éste disposiciones con rango de ley.
  6. Los reglamentos dictados por los Consejos Insulares en desarrollo de estas materias requerirán con carácter previo y preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo.

B. Facultad de aprobar normas con rango de ley: decretos-leyes y decretos legislativos

Además de los reglamentos, el Gobierno excepcionalmente puede dictar normas con rango de ley (es decir, de segundo rango en la pirámide normativa), sólo subordinadas por tanto a la Constitución. Nos referimos, como es obvio, a los denominados decretos-leyes y decretos legislativos, fuentes del derecho de gran raigambre y profusa utilización en el ámbito estatal:

  1. Los decretos-leyes, incorporados ex novo en el texto estatutario aprobado en el 2007, son una figura normativa trasladada al Derecho autonómico desde el Dere­

cho estatal. En efecto, siguiendo la redacción literal del artículo 86 de la Constitu­ción, el nuevo artículo 49 del EAIB afirma que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales que adoptarán la forma de decretos-leyes. Éstos no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, a las materias objeto de leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía, a los presupuestos generales de la Comunidad Autó­noma, a la reforma del Estatuto, al régimen electoral ni al ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Los decretos- leyes quedarán derogados si, en el plazo improrrogable de treinta días subsiguien­tes a su promulgación, no son convalidados expresamente por el Parlamento después de un debate y una votación de totalidad. Durante el indicado plazo de treinta días, el Parlamento podrá acordar la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

La incorporación en nuestro sistema de fuentes del derecho autonómico de la figura de los decretos-leyes nos merece un juicio muy positivo, pues, cada vez con más frecuencia, los Gobiernos de las Comunidades Autónomas se encuentran con la necesidad de que una materia sea regulada urgentemente a través de una «ley», sin tener -en principio- competencia para ello (pues, como es sabido, sólo los Parlamentos pueden producir este tipo de normas, en tanto que los Gobiernos tienen limitada su competencia a las disposiciones de rango inferior que denomi­namos «decretos»). Si el Gobierno autonómico quiere ser respetuoso con el sistema normativo, debe aprobar un «proyecto de ley» y remitirlo al Parlamento para que se inicie su largo proceso de elaboración (con lo cual se podrán producir daños irreparables, ya que pueden pasar muchos meses antes de contar con aque­lla norma, cuya necesidad -no lo olvidemos- era urgente). Por el contrario, si el Ejecutivo autonómico «se lanza al monte» y aprueba aquella normativa con el ropaje formal de un «decreto», habrá solventado el problema momentáneamente, pero a costa de vulnerar el sistema de fuentes del derecho (y, por tanto, el propio orden constitucional) y con la espada de Damocles del más que probable recurso contencioso-administrativo para anular -con toda razón- dicho decreto. Ninguna de las dos vías resuelve, pues, el problema. Sin embargo, ahora, con la traslación de la figura estatal del artículo 86 de la Constitución al ámbito del Derecho auto­nómico balear, se podrá dar una solución al problema ¡nidalmente planteado. De hecho, el Gobierno de las Illes Balears ya ha hecho uso de esta figura, dictando el Decreto-ley 1/2007, de 23 de noviembre, de medidas cautelares hasta la aproba­ción de normas de protección de áreas de especial valor ambiental para las liles Balears, que fue convalidado por el Parlamento en su sesión del día 11 de diciem­bre de 2007.

No obstante, debemos recordar que, hasta fecha muy reciente, ninguno de los diecisiete Estatutos de Autonomía había regulado la figura de los decretos-leyes. Omisión que no puede atribuirse a una falta de previsión de los legisladores, pues en los primeros borradores del proceso de elaboración de los Estatutos de Auto­nomía del País Vasco, Cataluña y Asturias se incluyó de forma expresa esta figura que, sin embargo, fue definitivamente rechazada. Para justificar esta opción, contraria a la posibilidad de extender el decreto-ley al ámbito autonómico, se argu­mentó que es una institución escasamente difundida en los países de nuestro entorno cultural y que, además, es vista con recelo por importantes sectores de la doctrina. El motivo para tanta desconfianza es obvio: la excepción al monopolio legislativo del Parlamento se produce inicialmente al margen del propio Parla­mento, con lo cual se acentúa aún más la posición de fuerza del Gobierno en el conjunto del sistema. De ahí que las Constituciones democráticas sean muy rece­losas ante esta institución y, cuando la reconocen, lo suelan hacer de manera restrictiva y con muchas cautelas.

A pesar de lo anterior, pensamos que, con todas las garantías y limitaciones que sean necesarias, hay argumentos suficientes para aceptar la incorporación de los decretos-leyes en los sistemas autonómicos. En primer lugar, porque las razones de urgencia y necesidad que hacen aconsejable esta figura en el ámbito estatal también pueden darse, sin ninguna duda, en el ámbito autonómico. En segundo lugar, porque la Constitución no reserva esta facultad al Gobierno central en exclu­siva, con lo cual es evidente que queda abierta la puerta para que pueda ser exten­dida al nivel autonómico (como ya ocurría, por otra parte, con los «decretos legis­lativos»). Y, en tercer lugar, porque los Gobiernos autonómicos, de origen parla­mentario, son tan democráticos como el Gobierno central. Sin embargo, la incor­poración de una fuente del derecho de esta entidad debe hacerse en el propio Estatuto de Autonomía. Del mismo modo que el Gobierno del Estado carecería de competencias para dictar decretos-leyes si no existiera el artículo 86 de la Consti­tución, tampoco un Gobierno autonómico puede hacerlo si un precepto de su respectivo Estatuto no le atribuye expresamente esta facultad. Ni la vía táctica, ni la analogía con el Derecho estatal, ni la aplicación supletoria de la Constitución, ni una ley de desarrollo del Estatuto de Autonomía pueden crear esta fuente del dere­cho, que supondría una importante alteración de la distribución de las facultades normativas.

  1. Por su parte, los decretos legislativos (que son las disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada) ya habían sidos admitidos, con una redacción muy parecida a la vigente, en el texto originario del Estatuto de Autonomía de las liles Balears. Ahora, el actual artículo 48.1 del EAIB afirma que «el Parlamento podrá

delegar en el Gobierno de la Comunidad Autónoma la potestad de dictar normas con rango de ley, en los mismos términos y supuestos de delegación previstos en la Constitución» (en concreto, en sus artículos 82, 83 y 84). Sin embargo, se indica que no podrán ser objeto de delegación las leyes que necesiten, para ser aproba­das, una mayoría especial. Como vemos, los decretos legislativos nacen de una delegación expresa del Parlamento, por razones de carácter técnico. Si la delega­ción se hace a través de una ley de bases, el decreto legislativo adoptará la forma de texto articulado; si se hace a través de una ley ordinaria, de texto refundido.

  1. Función relacional con otros órganos

En este bloque incluimos un conjunto de facultades y atribuciones del Gobierno que lo ponen en relación con otros órganos de la propia Comunidad Autónoma, del Estado y de otras Comunidades Autónomas. Entre dichas facultades y atribuciones, destacamos las siguientes: convocar la Cámara en sesión extraordinaria (art. 45.4 EAIB); elegir tres quin­tas partes de los miembros del Consejo Consultivo (art. 76.2 EAIB); interponer el recurso de inconstitucionalidad, suscitar conflictos de competencia y personarse ante el Tribunal Constitucional en los supuestos y términos previstos en la Constitución y en la Ley Orgá­nica del Tribunal Constitucional (art. 59 EAIB); coordinar la actividad de los Consejos Insu­lares en todo lo que pueda afectar a los intereses de la Comunidad Autónoma (art. 72.2 EAIB); acordar con los Consejos Insulares la fijación de políticas comunes con otras enti­dades (art. 73 EAIB); integrar, con los Consejos Insulares (a través de los respectivos Presi­dentes), la Conferencia de Presidentes, como marco general y permanente de relación, deliberación, participación, formulación de propuestas, toma de acuerdos e intercambio de información en las materias de interés común (art. 74 EAIB); suscribir convenios y otros instrumentos de colaboración con las comunidades y territorios que tienen vínculos lingüísticos y culturales con las Illes Balears al objeto de promover la comunicación y el intercambio cultural (art. 5 EAIB); llevar a cabo las relaciones con el Estado y con las demás Comunidades Autónomas, cuando las mismas se refieran a competencias autonómicas en relación con las cuales vayan a desarrollarse actuaciones consideradas de interés general (art. 114 EAIB); crear, con el Gobierno de la Nación, órganos para la colaboración y rela­ción mutuas (art. 117 EAIB); constituir, junto con el Gobierno de la Nación, la Comisión Mixta de Transferencias para el traspaso de funciones y servicios inherentes a las compe­tencias que corresponden a la Comunidad Autónoma (disposición transitoria primera EAIB); conformar una Comisión Mixta de Transferencias con los Consejos Insulares, para el traspaso a éstos de las funciones y los servicios inherentes a las competencias que se les atribuyen como propias (disposición transitoria quinta EAIB); formar parte de la Comisión Técnica Interinsular, encargada de distribuir a los Consejos Insulares las competencias a que se refiere el artículo 71 del Estatuto (disposición transitoria sexta EAIB); y crear una comisión mixta con el Consejo Insular de Ibiza y el Ayuntamiento de Formentera, para las transferencias que deban producirse a partir de la constitución del Consejo Insular de Formentera (disposición transitoria octava EAIB).

  1. Función ejecutiva

Como ya hemos subrayado, la función del Gobierno es mucho más amplia y compleja que la simple ejecución (o puesta en planta) de las leyes. Sin embargo, como ha recordado Luis LÓPEZ GUERRA, la función ejecutiva «aparece como contenido tradicional de la acción gubernamental, como prueba el uso universal del término Poder Ejecutivo para designar al Gobierno. Y ciertamente, una gran parte de las disposiciones legislativas sólo pueden cobrar realidad si son ejecutadas por el poder gubernativo, que debe llevar a cabo, por sí, o mediante el aparato administrativo, las actuaciones materiales requeridas: pién­sese en las leyes que organizan la educación, los sen/icios públicos o la planificación de sectores como el sanitario o el económico».

En coherencia con esta caracterización clásica del Gobierno, el artículo 57.1 del EAIB lo define, en primer lugar, como «el órgano colegiado que ejerce funciones ejecutivas». Por su parte, el artículo 58.1 del EAIB (introducido en la reforma de 2007) concreta las atri­buciones ejecutivas del Gobierno: «Corresponde al Gobierno el ejercicio de las compe­tencias de la Comunidad Autónoma a que se refiere el título III de este Estatuto, excepto las que son propias de los Consejos Insulares o les hayan sido transferidas, sin perjuicio de las competencias legislativas que corresponden al Parlamento de las Illes Balears».

El sentido del artículo 58.1 EAIB -dejando de lado la reserva (obvia, por lo demás) de las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma a favor del Parlamento de las Illes Balears- se debe buscar en la configuración del Gobierno como tradicional titular del poder ejecutivo y, al mismo tiempo, en la distribución de las funciones ejecutivas de las Illes Balears que ha llevado a cabo la Ley Orgánica 1/2007. Por un lado, el EAIB sigue manteniendo al Gobierno como institución central del poder ejecutivo; pero, por otro lado, la reforma estatutaria ha variado profundamente el régimen de los Consejos Insula­res y, con ello, también el esquema de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma -especialmente el Gobierno- y las propias instituciones insulares (que han pasado a integrarse en el sistema institucional autonómico y ser piezas básicas del mismo).

La inserción de los Consejos Insulares en el núcleo institucional de las Illes Balears se refleja tanto en el aspecto orgánico como en el funcional (o competencial). En cuanto a este último, la reforma del Estatuto de Autonomía ha comportado la elevación de los Consejos Insulares a la categoría de Poder Ejecutivo autonómico, junto con el Gobierno de las Illes Balears. De este modo, el Estatuto de Autonomía les reconoce directamente un conjunto de competencias «propias» (art. 70 EAIB), que se corresponden en buena

medida con materias sobre las que la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva (art. 30 EAIB). En el ámbito de estos poderes, el EAIB confiere a los Consejos Insulares la función ejecutiva (art. 84.2), cuyo contenido detalla en diversos preceptos: potestad regla­mentaria (arts. 72.1 y 84.2), inspección (art. 84.2), actividad de fomento (arts. 73 y 84.2) y fijación de políticas propias (art. 73). Respecto a estas competencias propias, pues, el Estatuto de Autonomía otorga a los Consejos Insulares funciones típicas del Poder Ejecu­tivo de la Comunidad Autónoma; es decir, funciones características del Gobierno.

En este régimen estatutario de la potestad ejecutiva, el artículo 58.1 se configura como una norma de atribución general de competencias de esa naturaleza al Gobierno de las Illes Balears, en coherencia con su carácter de institución central de la Comunidad Autónoma y director de la política general (art. 57.1 EAIB). Esta asignación genérica de competencias ejecutivas al Gobierno se complementa con una cláusula residual (o de «cierre»): la reserva a favor del Gobierno de las competencias no atribuidas expresamente como propias a los Consejos Insulares (art. 69 EAIB). En definitiva, en el apartado 1 del artículo 58 se contempla el nuevo marco estatutario de ejercicio de la función ejecutiva de la Comunidad Autónoma desde la perspectiva del deslinde de competencias y, por tanto, de la separación de dos esferas de poder (la del Gobierno y la de los Consejos Insulares). Por ello, es un precepto que, junto con otros (los citados artículos 69 y 70 del EAIB), conforma el núcleo normativo que rige el reparto de las atribuciones ejecutivas de la Comunidad Autónoma entre dos niveles de gobierno. De todas estas normas se infiere que, en el nuevo marco estatutario tras la reforma de 2007, el Gobierno de las Illes Bale­ars sigue siendo el centro del poder ejecutivo; sin embargo, también resulta claro que no el único titular del mismo.

  1. El cese del Gobierno

El artículo 57.8 del EAIB señala que el Gobierno (como órgano colegiado) cesa después de la celebración de elecciones al Parlamento; por dimisión, incapacidad o defunción de su Presidente; por pérdida de la confianza del Parlamento o por la adopción de una moción de censura. En todo caso, hay que subrayar que el cese del Presidente del Gobierno lleva aparejado automáticamente el cese de todos los Vicepresidentes y Conse­jeros, ya que el único fundamento para mantenerse en sus cargos es la relación de confianza que mantienen con el Presidente. Detengámonos brevemente en el análisis de dichas causas de cese gubernamental:

a) En primer lugar, debemos aludir a la dimisión del Presidente del Gobierno, que es -en principio- la única causa de cese voluntario (el Presidente, por los motivos que sean, entiende que no puede, no debe o no quiere seguir liderando la vida política de la Comunidad). Como señala el profesor Miguel SATRÚSTEGUI, los motivos que pueden conducir al Presidente del Gobierno a presentar la renuncia pueden ser de

diversa naturaleza: personales (vg., una grave enfermedad), políticos (vg., la pérdida del apoyo del propio partido), de corrección estatutaria (vg., la aprobación de un nuevo texto estatutario que suponga una modificación sustancial del orden de poderes de la Comunidad Autónoma), y de falta de apoyo parlamentario (vg., rechazo de la ley de presupuestos generales de la Comunidad o quiebra de la alianza de partidos que da su apoyo al Gobierno). Todas la demás causas de cese son forzosas, es decir, al margen de la voluntad presidencial.

  1. El segundo motivo de cese es la celebración de elecciones al Parlamento. En este supuesto, como indica el profesor Enrique ÁLVAREZ CONDE, «se plantean proble­mas en orden a determinar el momento exacto del cese del Gobierno. En princi­pio, la redacción del precepto parece indicar que el momento adecuado es el día de la celebración de las elecciones, incluso antes de la proclamación de los resul­tados» (es decir, el Gobierno entraría en funciones tras el cierre de los colegios electorales, pasadas las ocho de la tarde). Esta interpretación, además, «es congruente con la circunstancia de que el Gobierno debe cesar con independen­cia de los resultados electorales, incluso aunque éstos le sean favorables».
  2. El tercer supuesto de cese del Gobierno son los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en el Estatuto. Como es obvio, se está aludiendo a la hipó­tesis de una cuestión de confianza rechazada o al supuesto de una moción de censura aprobada. En ambos casos, el Presidente del Gobierno -y, por ende, el Gobierno en su conjunto- ha perdido la confianza de la Cámara que le invistió, rompiéndose de esta manera la relación fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno, que es la esencia misma del sistema parlamentario. La diferencia entre los dos supuestos indicados es, sin embargo, notable, ya que en el caso de que se rechace una cuestión de confianza, se abrirá el complejo proceso de investidura presidencial previsto en el artículo 54 del EAIB (por tanto, el Gobierno que ha pedido una votación de confianza seguirá en funciones durante semanas o, tal vez, meses); en cambio, si el cese del Gobierno se debe a una moción de censura triun­fante, el cambio de un Ejecutivo a otro es prácticamente automático (cuestión de horas), pues -como hemos visto- en nuestro sistema autonómico la moción de censura es constructiva, es decir, debe llevar incluido el nombre de un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno.
  3. Otro supuesto de cese del Gobierno es el fallecimiento de su Presidente. La poeta mallorquina Maria Antonia SALVÀ -lamentando la desgracia de Jaime III, último Monarca del Reino de Mallorca, herido de muerte y decapitado en la batalla de Llucmajor (1349) por los ejércitos catalanes que querían recuperar la isla para la Corona Catalano-Aragonesa- escribe: «.Perdre-ho tot, ceptre, corona, / llum del dia…, greu dissort!» («Perderlo todo, cetro, corona / luz del día…, ¡grave desgra-

da!»). Nos hemos permitido esta pequeña digresión histórico-literaria para poner de relieve que la muerte, que iguala a nobles y plebeyos, provoca por razones obvias el cese automático e inmediato del Presidente del Gobierno (que, además de perder la luz del día, abandona definitivamente todos sus atributos de poder). La principal diferencia de este supuesto de cese, en relación con los anteriores, consiste en que el Gobierno en funciones estará presidido por el primer Vicepresi­dente del mismo (si bien, de forma inmediata, se iniciará el procedimiento de investidura de un nuevo Presidente del Gobierno -para el tiempo que reste de legislatura- siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 54 del EAIB).

  1. Por otra parte, entendemos que el supuesto de incapacidad permanente del Presi­dente (por enfermedad física o psíquica), que le impidiera presentar la dimisión, podría equiparse, a estos efectos, al fallecimiento (en sentido análogo se pronun­cian los profesores Eduardo ESPÍN y Jorge DE ESTEBAN). Sin embargo, como destaca el profesor SÁNCHEZ AGESTA, «no deja de presentar dificultades la apre­ciación técnica y política de esa incapacidad». En todo caso, como subraya con perspicacia TORRES DEL MORAL, es poco probable que la incapacidad se plantee como problema, «debiéndose imponer en tal caso una discreta dimisión a tiempo».
  2. El Gobierno cesante o Gobierno en funciones

El último inciso del artículo 57.8 del EAIB determina que «el Gobierno cesante conti­nuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno». Se consagra, de esta manera, la figura del «Gobierno cesante» o «Gobierno en funciones» (son expresiones sinónimas), para garantizar la continuidad automática del Ejecutivo y evitar el vacío del poder (su cometido esencial es impedir el horror vacuí). La doctrina italiana (A. ROMANO), de forma muy expresiva, denomina a esta situación provisional «prorrogado»; en tanto que el profesor Luis SÁNCHEZ AGESTA utiliza el término tradicional de «crisis» para desig­nar la situación que se produce cuando cesa un Gobierno y se forma otro nuevo.

La figura del Gobierno cesante ha sido desarrollada minuciosamente en la LGIB, con base en el principio de lealtad constitucional, delimitando su propia posición jurídico-polí- tica y entendiendo que el objetivo último de toda su actuación radica en el logro de un traspaso de poderes que no afecte negativamente al normal funcionamiento del Estado. Así, el artículo 18 de la citada LGIB señala que el Gobierno en funciones debe facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo, limitando su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos y abstenién­dose de adoptar -salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de inte­rés general- cualesquiera otras medidas. En consecuencia, el Gobierno en funciones no puede hacer uso de las delegaciones legislativas otorgadas por el Parlamento, ni aprobar

El Gobierno de las Illes Balears tras la reforma estatutaria de 2007

el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad. En síntesis, pues, pode­mos afirmar que tanto el Gobierno cesante como su Presidente sufren una drástica reduc­ción de sus facultades, lo cual es absolutamente lógico pues su único cometido es estar al cuidado de los asuntos públicos, evitando la parálisis del país, y facilitar el traspaso de poderes de un Ejecutivo al otro. De forma muy gráfica, el profesor TORRES DEL MORAL ha puesto de relieve que «se debe operar con arreglo a los criterios de corrección consti­tucional que invitan al Gobierno cesante a abstenerse de actuar, o bien a hacerlo del modo que comprometa lo menos posible la situación del Gobierno entrante». En la misma línea, el profesor CANO BUESO, tras recordar que el Gobierno cesante «no es un Gobierno en plenitud de ejercicio», afirma que su función se constriñe legalmente «al despacho ordi­nario de los asuntos en orden al mantenimiento del normal funcionamiento de los servi­cios públicos, absteniéndose de adoptar cualquier otra medida de calado político salvo casos justificados de urgencia o de interés público (calamidades, catástrofes o situaciones de emergencia)».

Por lo que se refiere a la duración de este Gobierno en funciones, hay que subrayar que es un período de tiempo muy variable, pues dependerá de la concreta causa de cese del Gobierno y de la facilidad o dificultad del Parlamento en investir un nuevo Presi­dente. Así, si el motivo del cese es una moción de censura triunfante, el Gobierno en funciones apenas durará un día; si es por muerte o dimisión presidencial, y en su partido político hay un sustituto claro, el tiempo del Gobierno cesante será algo más largo que en el supuesto anterior, pero también breve -entre una y dos semanas-; y si, por el contrario, el cese se debe a la celebración de unas elecciones parlamentarias con el resultado de una Cámara muy fraccionada y sin que ningún partido se acerque a la mayoría absoluta, el Gobierno en funciones podrá durar varios meses. En la misma línea, y comentando este último supuesto, el profesor FERNÁNDEZ SEGADO destaca que este período de interinidad gubernamental podrá prolongarse notablemente si fracasa «la investidura en el período de los dos meses inmediatamente sucesivos al momento en que aconteció la primera votación de investidura», pues en tal caso se produce la disolución automática del Parlamento, por lo que el Gobierno en funciones habrá de continuar hasta la constitución de la nueva Cámara y la subsiguiente investi­dura de un nuevo candidato.

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