ESTUDIS EL GOBIERNO EN FUNCIONES EN LA NUEVA LEY 1/2019, DE 31 DE ENERO, DEL GOBIERNO DE LAS ILLES BALEARS

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ESTUDIS

EL GOBIERNO EN FUNCIONES

EN LA NUEVA LEY 1/2019, DE 31 DE ENERO, DEL GOBIERNO DE LAS ILLES BALEARS

Miquel Pons-Portella

Abogado

I. Introducción. II. Precedentes de la regulación del Gobierno en funciones. 1. El Gobierno de la Nación. 2. Los Gobiernos autonómicos. A. La regulación del proceso de transición entre gobiernos en Extremadura (Ley 4/2015, de 26 de febrero). B. El régimen del Gobierno en funciones y de los traspasos de poderes en Aragón (Ley 5/2017, de 1 de junio). C. La garantía de la documentación y la información necesarias para el Gobierno entrante en Navarra (Ley Foral 6/2018, de 17 de mayo). 3. El Gobierno de las Illes Balears. III. Análisis del capítulo V del título II de la LGIB. 1. Supuestos del Gobierno en funciones: el cese del Gobierno. 2. Duración del Gobierno en funciones. 3. Composición del Gobierno en funciones. A. Presidente interino. B. Vicepresidente y consejeros. C. Personal eventual de los gabinetes. 4. Actuación del Gobierno en funciones. A. Norma general. B. Principios de actuación en la transición de gobiernos. C. Limitaciones. a) Limitaciones del Gobierno en funciones. b) Limitaciones del Presidente en funciones. D. Supuestos de actuación extraordinaria. 5. Memoria final del Gobierno en funciones. IV. Control parlamentario del Gobierno en funciones. V. Posición del sector público instrumental durante la transición entre Gobiernos. VI. Conclusiones.

RESUMEN

La nueva Ley del Gobierno de las Illes Balears, cuya entrada en vigor se produjo durante los primeros compases del año 2019, introduce importantes novedades en el régimen jurídico de la institución encargada de la función ejecutiva en nuestra Comunidad Autónoma. Entre ellas destaca la regulación del Gobierno en funciones, cuyo análisis detallado se lleva a cabo en este trabajo.

Palabras clave: Gobierno en funciones, Comunidad Autónoma de las Illes Balears, Estatuto de Autonomía, Ley del Gobierno.

RESUM

La nova Llei del Govern de les Illes Balears, l’entrada en vigor de la qual es produí durant els primers compassos del 2019, introdueix importants novetats en el règim jurídic de la institució encarregada de la funció executiva a la nostra comunitat autònoma. Entre aquestes destaca la regulació del Govern en funcions, l’anàlisi detallada de la qual es duu a terme en aquest treball.

Paraules clau: Govern en funcions, Comunitat Autònoma de les Illes Balears, Estatut d’autonomia, Llei del Govern.

ABSTRACT

The new Government Law of the Balearic Islands, which came into effect during the first few moments of 2019, introduces important innovations in the legal regime of the institution in charge of the executive function in our autonomous community. These include the regulation of the acting Government, the detailed analysis of which is carried out in this work.

Key words: acting Government, Autonomous Community of the Balearic Islands, Autonomy Statute, Government Law.

I. Introducción[1]

La IX legislatura del Parlamento de las Illes Balears se ha concluido recientemente con la aprobación de varias leyes de notable importancia: la Ley 3/2019, de 31 de enero, Agraria; la Ley 6/2019, de 8 de febrero, de modificación de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades; la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados; la Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la atención y los derechos de la infancia y la adolescencia, y la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética. Pero, indudablemente, la norma más relevante que ha aprobado el Parlamento en el tramo final de la IX legislatura es justamente la primera que fue promulgada en el año 2019: la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears.[2]

Ciertamente, la LGIB es una pieza fundamental de la arquitectura institucional de la comunidad autónoma, como bien demuestra el art. 57.3 del Estatuto de 2007 al establecer que «Por ley del Parlamento, aprobada por mayoría absoluta, se establecerá la organización del Gobierno, las atribuciones y el Estatuto personal de cada uno de sus componentes». Así pues, la LGIB viene a dar cumplimiento a esta previsión estatutaria, sustituyendo asimismo la precedente LGIB de 2001, cuya «calidad técnica» es expresamente reconocida y elogiada en la exposición de motivos de la novísima LGIB (capítulo I).

La LGIB consta de seis títulos: el preliminar, que define el objeto de la Ley; el primero, dedicado al Presidente; el segundo, sobre el Gobierno; el tercero, relativo a los miembros del Gobierno; el cuarto, que regula la iniciativa legislativa y las potestades normativas del Gobierno, y, el quinto, que trata de los principios de actuación del Gobierno. Como queda dicho, la LGIB sustituye —al derogarla en su totalidad— a la Ley del Gobierno de 2001 (disposición derogatoria única, apartado 1), pero además también asume la regulación de los principios de buen gobierno que hasta la fecha constaban en el título II de la LBABG (disposición derogatoria única, apartado 2).

En atención a su trascendencia tanto jurídica como política, todos los asuntos que trata la LGIB son merecedores de un análisis reposado. Sin embargo, en esta sede vamos a limitarnos a estudiar un aspecto muy concreto: el Gobierno en funciones.[3]

En efecto, pese a que durante años se ha tratado de un fenómeno prácticamente de laboratorio, la nueva disyuntiva política que atraviesa España —ausencia de mayorías parlamentarias clara y dificultad creciente para poner en marcha ejecutivos— ha situado el Gobierno en funciones en el centro del debate.[4] Se vio claro durante las legislaturas XI y XII de las Cortes Generales, cuando asistimos a una prorrogatio gubernamental[5] que casi se extendió durante todo el año 2016.[6] En las Illes Balears de momento no se ha dado un escenario de tales características, pero no puede descartarse que éste se produzca en un futuro más o menos próximo.

De hecho, durante el debate previo a la votación final de la LGIB que celebró el Parlamento de las Illes Balears en su sesión del 15 de enero de 2019, varios de los diputados intervinientes afirmaron que la regulación del Gobierno en funciones era el asunto que generaba «més controvèrsia»[7] y que fue el aspecto de la LGIB que se debatió «més profundament».[8] Estas manifestaciones —junto con el esmero puesto por el Gobierno en la elaboración del proyecto de ley[9] y la notable altura técnica que alcanzaron en algunos momentos las deliberaciones parlamentarias—[10] hacen patente que el Legislador autonómico de las Illes Balears es consciente de la importancia de contar con una buena regulación del Gobierno en funciones, dado que la misma puede convertirse en una herramienta particularmente útil en situaciones futuras de bloqueo parlamentario e interinidad gubernamental.

Así pues, el análisis que acometeremos seguidamente de la nueva regulación del Gobierno en funciones que entró en vigor el pasado día 3 de febrero de 2019 es no sólo útil, sino también oportuno. En nuestro estudio, antes de entrar a considerar propiamente el capítulo V del título II de la LGIB, haremos referencia a sus precedentes —legales y jurisprudenciales—, tanto en las Illes Balears como en el resto de España (epígrafe II). El examen de los preceptos que la LGIB dedica específicamente al Gobierno en funciones —arts. 26 a 33— se lleva a cabo individualmente, aunque poniéndolos en relación con todo el contexto de la nueva Ley (epígrafe III). Por ello, también se tratan en estas páginas dos asuntos que regula la LGIB fuera del capítulo V de su título II, a saber: el control parlamentario del Gobierno en funciones (epígrafe IV) y la posición del sector público instrumental durante los períodos de transición entre Gobiernos (epígrafe V). El trabajo se cierra con un capítulo de conclusiones en el que se intentan señalar criterios interesantes para una eficaz aplicación de las disposiciones que la LGIB dedica al Gobierno en funciones.

II. Precedentes de la regulación del Gobierno en funciones

El capítulo V del título II de la LGIB —que constituye el objeto de nuestra atención en estas páginas— se inserta en una evolución jurídica que se inicia con el art. 101.2 de la Constitución y cuya importancia no podemos en absoluto soslayar.

1. El Gobierno de la Nación

El art. 101 de la Constitución Española de 1978 —ubicado en su título IV, «Del Gobierno y de la Administración»— dispone lo siguiente:

«1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno».

El precepto constitucional sobre el Gobierno en funciones sería desarrollado en 1997 por el título IV de la Ley del Gobierno,[11] lo que constituyó —leemos en su exposición de motivos— «una de las principales novedades de la Ley». Así las cosas, el art. 21 de la Ley del Gobierno regula el Gobierno en funciones a partir del principio de lealtad constitucional, «delimitando su propia posición constitucional y entendiendo que el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno». Dicha disposición —que no ha sufrido ningún cambio desde su entrada en vigor, el 18 de diciembre de 1997— tiene el siguiente contenido literal:

«1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley.

3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.

4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

b) Plantear la cuestión de confianza.

c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

6. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales».

El modo correcto de interpretar esta disposición fue establecido, no sin dificultades, por la Sala Tercera del Tribunal Supremo mediante dos pronunciamientos del año 2005.[12]

La Sección 6ª de dicha Sala de lo Contencioso-Administrativo, en su Sentencia 5369/2005, de 20 de septiembre (recurso contencioso-administrativo núm. 123/2004), anuló la estimación de una solicitud de extradición pasiva acordada por el Consejo de Ministros (en funciones) tras constatar que éste, en virtud del art. 21.3 de la Ley del Gobierno, sólo podía asumir «la gestión administrativa ordinaria ausente de valoraciones y decisiones en las que entren criterios políticos salvo que se motive debidamente la urgencia o las razones de interés general que justifiquen la adopción de medidas de otra naturaleza» (fundamento jurídico 4º).

Sin embargo, al poco tiempo, el Pleno de la Sala Tercera —en su Sentencia 8303/2005, de 2 de diciembre (recurso contencioso-administrativo núm. 161/2004)—[13] dio «un nuevo paso en el proceso de definición, a partir de las previsiones constitucionales y legales, del estatuto del Gobierno en funciones», añadiendo «una restricción» al criterio seguido en la Sentencia de 20 de septiembre de 2005 (fundamento jurídico 12º). En efecto, tras analizar el título IV de la Constitución, el Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo llega a la conclusión de que «el cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin», por lo que «El Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya» (fundamento jurídico 8º). Entonces, el «despacho ordinario de los asuntos públicos» al que alude el artículo 21.3 de la Ley del Gobierno «comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse» (fundamento jurídico 9º). Así pues, la novedad con respecto a la Sentencia de 20 de septiembre de 2005 estriba en que «no es la presencia de una motivación o juicio políticos lo que excede a la gestión ordinaria de los asuntos públicos […], sino la adopción de decisiones que, por su contenido en las circunstancias concretas en las que se toman, impliquen una nueva orientación política o condicionen, comprometan o impidan la que deba adoptar el nuevo Gobierno» (fundamento jurídico 12º).

Con base en esta doctrina jurisprudencial, la Sala Tercera ha confirmado la legalidad de varias disposiciones reglamentarias aprobadas por un Gobierno en funciones,[14] en la medida en que esta actuación —como leemos en la Sentencia 4202/2017, de 22 de noviembre— «no establece nuevas orientaciones políticas, ni tampoco significa condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno» (fundamento jurídico 3º).[15] En cuanto a los actos administrativos que puede válidamente adoptar un Gobierno en funciones, la Sección 5ª de la misma Sala Tercera ha reiterado en su Sentencia 935/2018, de 20 de marzo (recurso contencioso-administrativo núm. 4852/2016), las posiciones mantenidas en la Sentencia de 2 de diciembre de 2015 a propósito de la impugnación de un real decreto de concesión del derecho de gracia, insistiendo en que «resolver sobre peticiones de indulto forma parte de la actividad normal del Consejo de Ministros, ya que los expedientes de indulto son numerosos, por lo que hay que concluir que un acto de la naturaleza propia de un indulto entra en el ámbito de una actuación permitida a un Gobierno en funciones» (fundamento jurídico 7º). Asimismo, los Tribunales de Justicia han confirmado que un Ministro en funciones puede resolver una convocatoria de libre designación[16] e imponer una sanción disciplinaria extraordinaria de separación del servicio.[17]

Por lo que se refiere a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el Gobierno en funciones, en la STC 124/2018, de 14 de noviembre —a la que nos referiremos in extenso al analizar en un epígrafe posterior el control parlamentario del Gobierno en funciones según la LGIB— se señala que «Nuestra doctrina […] no se ha pronunciado más que en cuestiones muy concretas sobre el artículo 101.2 de la Constitución» (fundamento jurídico 8º). Ciertamente, dicha doctrina se ha limitado a indicar—en la STC 97/2018, de 19 de septiembre, fundamento jurídico 2º, y en la STC 5/2019, de 17 de enero, fundamento jurídico 2º— que un Gobierno en funciones se halla plenamente legitimado para interponer un recurso de inconstitucionalidad.[18]

2. Los Gobiernos autonómicos[19]

En la mayoría de Comunidades Autónomas[20] existe una regulación positiva —tanto estatutaria como legal— del Gobierno en funciones, que por regla general sigue la pauta del art. 101.2 de la Constitución y el art. 21 de la Ley del Gobierno.[21]

En determinados casos, sin embargo, existen ciertas particularidades —bien normativas, bien jurisprudenciales— que merecen ser examinadas con mayor detalle:

A. La regulación del proceso de transición entre gobiernos en Extremadura (Ley 4/2015, de 26 de febrero)[22]

La Comunidad Autónoma de Extremadura fue pionera al aprobar la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos, una norma promovida por la Junta de Extremadura después de que se produjera —tras las elecciones de 2011— el primer cambio de partido gubernamental desde la Transición.

La Ley 4/2015, de 26 de febrero, se inspira, según su art. 2.1, en el principio general de continuidad del Gobierno, «con el fin de garantizar el buen funcionamiento del gobierno y la administración, el correcto y leal traspaso de poderes y la formación del nuevo gobierno». Este principio general se concreta en los cuatro principios rectores que enumera, a su vez, el art. 2.2: intervención mínima, neutralidad política, lealtad y colaboración e información y transparencia.

La primera cuestión que aborda la Ley 4/2015 es la «Acción de gobierno tras el cese del Presidente de la Junta de Extremadura» (capítulo I), lo que constituye justamente el régimen jurídico del Gobierno en funciones. Así, se establecen las limitaciones aplicables al Presidente en funciones (art. 3.3) y a la Junta de Extremadura en funciones (art. 4). Asimismo, el art. 5 de la Ley 4/2015 determina qué actuaciones tienen expresamente prohibido llevar a cabo durante el periodo de transición entre Gobiernos «los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, así como de los distintos entes integrantes del sector público autonómico».

Acto continuo, la Ley 4/2015 se ocupa del «Traspaso de poderes entre Gobiernos» (capítulo II): se regulan el deber de abstención y colaboración de los cargos públicos (art. 6) y la obligación del Consejo de Gobierno de adoptar un «acuerdo de traspaso» que incluya «la relación de asuntos pendientes del referido órgano de gobierno y su estado en la tramitación, un inventario de documentos y la información presupuestaria y contable» (art. 7). También se establecen garantías para que el Gobierno entrante cuente con toda la información presupuestaria y contable (art. 8) e incluso con todos los datos disponibles sobre las reuniones del Consejo de Gobierno en funciones (art. 9). Por último, el artículo 10 de la Ley 4/2015 prevé que el candidato a la presidencia propuesto por el Presidente de la Asamblea de Extremadura puede solicitar la constitución de una o varias comisiones de traspaso que se encarguen de verificar el cumplimiento de la Ley 4/2015.

Finalmente, la Ley de regulación del proceso de transición entre gobiernos se ocupa de la «Formación del nuevo Gobierno» (capítulo III), que pasa por la verificación de las siguientes formalidades: la toma de posesión de los miembros del nuevo Gobierno (art. 11), la sesión constitutiva del Consejo de Gobierno (art. 12.1), el decreto de estructura básica (art. 12.2) y los sucesivos decretos de estructura orgánica, que deben «incluir de forma completa y detallada las referencias competenciales y nominativas de los nuevos órganos directivos con relación a los suprimidos, la adscripción de puestos y el régimen presupuestario transitorio» (art. 13).

B. El régimen del Gobierno en funciones y de los traspasos de poderes en Aragón (Ley 5/2017, de 1 de junio)

En origen, la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, contenía una regulación absolutamente sucinta del Gobierno en funciones.[23]

Sin embargo, en fechas más recientes, la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, ha modificado íntegramente el capítulo IV del título IV de dicha Ley con el objetivo de ampliar «la regulación de los procesos de traspaso de poderes, con objeto de evitar malas prácticas, concretando las facultades del Presidente y del Gobierno en funciones, por un lado, y el proceso mismo de traspaso de poderes, la comisión de traspaso y la documentación e información precisas para realizarlo, por otro» (preámbulo, capítulo X).

Así pues, la nueva regulación introducida por la Ley de Integridad y Ética Públicas enumera las prohibiciones que deben cumplir tanto el Presidente en funciones (art. 21.2) como el Gobierno en funciones (art. 21.3). Asimismo, prevé las medidas que debe adoptar el Gobierno en funciones para facilitar el traspaso de poderes (art. 21 bis.2), poniendo especial hincapié en la documentación que el Gobierno saliente debe facilitar al Gobierno entrante (art. 21 bis.3). El art. 21 ter de la Ley 2/2009 también autoriza al candidato a la Presidencia propuesto por el Presidente de las Cortes de Aragón para conocer tanto el orden del día como las actas de las reuniones que celebre el Gobierno en funciones. Por último, el art. 21 quater de la Ley del Presidente y del Gobierno faculta al candidato a la Presidencia propuesto por el Presidente de las Cortes para solicitar la constitución de una comisión de traspaso que se encargue de «examinar la documentación de traspaso y aclarar cuantos extremos sean necesarios al objeto de facilitar el normal traspaso de poderes».

Este breve análisis hace patente que la nueva regulación del Gobierno en funciones incorporada en Aragón por la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, y las disposiciones de la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos en la Comunidad Autónoma de Extremadura, guardan semejanzas muy notables. Pueden destacarse, en este sentido, las garantías en materia de información y documentación que se establecen a favor del Gobierno entrante, que incluso tiene derecho a conocer el contenido de las reuniones celebradas por el Gobierno en funciones durante el periodo de transición (art. 9 de la Ley 4/2015 y art. 21 ter de la Ley 2/2009). También merece resaltarse la posibilidad que tiene el futuro Presidente de solicitar la creación de comisiones de traspaso (art. 10 de la Ley 4/2015 y art. 21 quater de la Ley 2/2009), es decir: órganos paritarios —entre el Gobierno saliente y el Gobierno entrante— llamados a facilitar todo el proceso de transición.

Como veremos al analizar la LGIB, mientras que ésta también ha sido muy cuidadosa a la hora de regular la información que el Gobierno en funciones tiene que dejar preparada para el nuevo Gobierno, no ha contemplado ningún mecanismo análogo a las comisiones de traspaso que desde fecha reciente existen tanto en Extremadura como en Aragón, conforme queda explicado.

C. La garantía de la documentación y la información necesarias para el Gobierno entrante en Navarra (Ley Foral 6/2018, de 17 de mayo)

La Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente, restablece una regulación muy tradicional del Gobierno en funciones en sus arts. 6 y 28.

Sin embargo, la reciente Ley Foral 6/2018, de 17 de mayo, ha introducido novedades al respecto al contemplar algunas «normas para hacer más transparente el traspaso de poderes con ocasión de los cambios de gobierno» (preámbulo). Nos referimos al novísimo artículo 66 de la Ley Foral 14/2004, cuyo contenido literal es como sigue:

«El Gobierno en funciones, además de limitar su actuación y decisiones a lo establecido en la presente ley foral, deberá garantizar el estado de la documentación necesaria para el gobierno entrante, elaborando inventarios de los documentos básicos, en el formato más seguro y práctico, con el objeto de facilitar el traspaso de poderes al gobierno entrante. La finalidad de dichos inventarios será la de informar, de manera transparente, sobre el estado concreto de los archivos y temas pendientes en cada ámbito departamental que tengan relevancia pública y que se consideren imprescindibles para desarrollar la actuación del nuevo Gobierno, así como del estado de ejecución del presupuesto correspondiente, y en todo caso:

a) La estructura, organigrama y funciones.

b) Los programas en ejecución.

c) Los convenios vigentes con detalle de ejecución.

d) Informe sobre la ejecución presupuestaria del ejercicio en curso y de las disponibilidades existentes.

e) Relación de préstamos financieros otorgados y solicitados.

f) Relación de compromisos económicos asumidos.

g) Informe sobre la situación del personal.

h) Listado y copia de todos los contratos vigentes en el momento de la transición.

i) Listado y copia de todas las obligaciones pendientes de pago.

j) Listado de todas las disposiciones de carácter general aprobadas cuya entrada en vigor esté diferida a un momento posterior al de la toma de posesión del nuevo Gobierno».

En definitiva, el Gobierno de Navarra en funciones tiene una doble obligación para con el Gobierno entrante: garantizar que éste cuenta con toda la documentación necesaria para iniciar su andadura y elaborar inventarios en los que se explicite la situación de todos los departamentos y el estado de las actuaciones pendientes. Entonces, el art. 66 de la Ley Foral 14/2004 se ubica en el surco abierto recientemente en Extremadura y en Aragón. Del mismo modo, como veremos a lo largo de este trabajo, la LGIB también ha establecido mecanismos parecidos a estos para asegurar que el Gobierno entrante dispone de toda la documentación y toda la información que son necesarias para desempeñar su cometido.

3. El Gobierno de las Illes Balears

En la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, siguiendo literalmente la pauta del art. 101.2 de la Constitución, el art. 33.8 del Estatuto de 1983 estipuló —tras enumerar las causas de cese del Gobierno— que «El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno». Sin embargo, esta previsión estatutaria no seria desarrollada hasta casi dos décadas después, cuando el art. 18 LGIB de 2001 reguló el Gobierno en funciones por vez primera en nuestra Comunidad Autónoma.

Pese a que esta norma últimamente citada ha sido derogada por la vigente LGIB (disposición derogatoria única, apartado 1), es interesante recordar cuál era su contenido literal:

«Artículo 18. Del cese del Gobierno.

1. El cese del presidente determina el del Gobierno.

2. El Gobierno cesante debe continuar en funciones hasta la toma de posesión del que lo suceda, con las limitaciones establecidas en esta ley.

3. El Gobierno en funciones debe facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo gobierno y el traspaso de poderes al mismo.

4. El Gobierno en funciones no puede adoptar decisiones que excedan de la gestión ordinaria, exceptuando los supuestos de necesidad urgente y, en consecuencia, no puede hacer uso de las delegaciones legislativas otorgadas por el Parlamento, ni aprobar el proyecto de ley de presupuestos generales».

Como decíamos, esta disposición de 2001 no fue objeto de ninguna modificación directa hasta su derogación por la LGIB. Ahora bien, entretanto,[24] la LBABG también trató la cuestión del Gobierno en funciones al establecer los «principios de buen gobierno» (título II, capítulo I, sección 1ª) con el objetivo de «evitar actuaciones que puedan condicionar o dificultar el acceso a la información o el funcionamiento del gobierno entrante» (exposición de motivos, capítulo V). En concreto, el art. 32 LBABG dispuso lo siguiente:

«Artículo 32. El gobierno en funciones

1. El gobierno en funciones se abstendrá de tomar decisiones que excedan de las imprescindibles para el funcionamiento habitual de la administración o que condicionen la actuación del gobierno entrante, salvo en los supuestos de carácter urgente establecidos legalmente.

2. El gobierno saliente garantizará el estado de la documentación necesaria para el gobierno entrante y hará inventarios de los documentos básicos, en cualquier soporte, para facilitar el traspaso de poderes. Con esta finalidad, se tienen que elaborar documentos informativos del estado concreto de los archivos de cada unidad administrativa, los cuales tienen que ser públicos y transparentes.

3. Se vigilará el uso adecuado del cargo público, especialmente durante las campañas electorales, y el respeto de las normas electorales que las regulan.

4. La actividad del gobierno en funciones será regulada reglamentariamente».

Además, la disposición final 1ª de la LBABG —bajo la rúbrica «Gobierno en funciones»— previó que, «Para dar cumplimiento al artículo 32.4 anterior y hacer su despliegue normativo, se establece un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor de esta ley». La verdad, sin embargo, es que el desarrollo reglamentario del Gobierno en funciones nunca llegó a tener lugar.[25]

Sea como fuere, tanto el art. 32 —junto con toda la sección 1ª del capítulo I del título II— como la disposición final 1ª de la LBABG han sido derogados también por la vigente LGIB (disposición derogatoria única, apartado 1).

En definitiva, en el momento previo a la entrada en vigor de la LGIB (3 de febrero de 2019), la regulación del Gobierno en funciones se hallaba en el párrafo final del art. 57.8 del Estatuto de 2007, en el art. 18 de la LGIB de 2001 —como norma general— y en el art. 32 LBABG —como norma especial para garantizar la disponibilidad de toda la información pública.

Así pues, no dejaba de tener razón el diputado Vicenç Thomàs i Mulet cuando afirmó que la regulación del Gobierno en funciones —incluyendo el procedimiento de transición entre gobiernos— era «una vertadera necessitat».[26] Ciertamente, como explicó el diputado Gabriel Barceló i Milta, «fins ara teníem una regulació del Govern en funcions molt genèrica», mientras que con la LGIB «hem normativitzat el Govern en funcions»,[27] dado que —en palabras nuevamente del diputado Thomàs— «és molt més clara i concreta molt més les qüestions».[28]

III. Análisis del capítulo V del título II de la LGIB

Todos los precedentes que quedan explicados en el epígrafe anterior son útiles para abordar el cometido central de estas páginas: el análisis de la regulación del Gobierno en funciones en la LGIB.

Este examen, partiendo —como no podría ser de otro modo— de las disposiciones comprendidas en el capítulo V del título II de la LGIB, sitúa dicha regulación en el contexto de la LGIB en su conjunto y toma en consideración, como criterios hermenéuticos esenciales, la opinión expresada por el Consejo Consultivo de las Illes Balears en su Dictamen núm. 40/2018, sobre el anteproyecto de la LGIB,[29] y las manifestaciones efectuadas a lo largo de los debates parlamentarios.[30]

1. Supuestos del Gobierno en funciones: el cese del Gobierno

El Gobierno pasa a estar en funciones tan pronto como se produce su cese (art. 27.1). Por lo tanto, los supuestos del Gobierno en funciones son todas aquellas situaciones en las que concurre una causa por la que el Gobierno debe cesar en sus cometidos institucionales.

Estas causas pueden dividirse en dos grandes bloques:

  • Cese del Gobierno en su conjunto.

El Gobierno cesa in totum en los tres casos siguientes:

    • Después de la celebración de elecciones al Parlamento de las Illes Balears [art. 26.1.a)].
    • Denegación de una cuestión de confianza por el Parlamento de las Illes Balears [art. 26.1.c)].
    • Aprobación de una moción de censura por el Parlamento de las Illes Balears [art. 26.1.c)].
  • Cese del Gobierno con motivo del cese de su Presidente.

Asimismo, el Gobierno cesa en todos aquellos casos en que cesa el Presidente. Conforme a los arts. 5 y 26 de la LGIB, se trata de los siguientes:

    • Dimisión del Presidente [arts. 5.1.d) y 26.1.b)].

Según el art. 5.1.d), para que su dimisión sea efectiva, el Presidente debe comunicarla por escrito al presidente del Parlamento.

    • Incapacidad física o psíquica permanente que imposibilite al Presidente para el ejercicio de su cargo [arts. 26.2, 5.1.e) y 5.3].

En virtud del art. 5.3, la incapacidad del Presidente «deberá ser apreciada motivadamente por el Consejo de Gobierno, mediante un acuerdo, como mínimo, de las tres quintas partes de sus miembros, y propuesta al Parlamento, el cual, en caso de que la estime, debe declararla por mayoría absoluta de sus miembros».

    • Inhabilitación del Presidente para el ejercicio de su cargo por sentencia firme de los Tribunales de Justicia [arts. 26.2 y 5.1.f)].
    • Pérdida por el Presidente de la condición de diputado del Parlamento [arts. 26.2 y 5.1.g)].
    • Incompatibilidad declarada y publicada del Presidente de acuerdo con la normativa específica de aplicación [arts. 26.2 y 5.1.h)].

Este supuesto de cese tiene que ponerse en relación con el art. 16.1 de la Ley 2/1996, 19 noviembre, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la comunidad autónoma de las Illes Balears, según el cual «las infracciones muy graves y graves se sancionarán con la declaración de incumplimiento de la ley y la publicación consiguiente de esta declaración en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares». Por lo tanto, la causa de cese prevista en el art. 5.1.h) LGIB existirá cuando el Presidente haya incurrido en alguna de las infracciones muy graves o graves que contempla la Ley de referencia y ésta, tras el oportuno procedimiento administrativo sancionador, sea castigada mediante la declaración y la publicación oficial de la incompatibilidad cometida.

    • Fallecimiento del Presidente [art. 26.2].

El art. 32.1 LGIB prevé que el Gobierno cesante apruebe una memoria informativa de contenido preponderantemente económico. Es lo que en la exposición de motivos de la LGIB se define como «una lista de asuntos pendientes y su estado de tramitación» (epígrafe II). Como ya hemos explicado, se trata de un mecanismo semejante al previsto en Extremadura (arts. 7 y 8 de la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos), Aragón (art. 21 bis de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno) y Navarra (art. 66 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente).

En efecto, según los apartados a) a e) de dicho precepto, este documento tiene que tratar todos los asuntos siguientes:

  • El estado de ejecución del presupuesto del ejercicio en curso.
  • Las disponibilidades existentes en la Tesorería.
  • El importe de las obligaciones pendientes de pago del ejercicio en curso.
  • El importe de los compromisos que afecten a los dos ejercicios siguientes.
  • El importe de las operaciones de endeudamiento concertadas en la anualidad en curso, así como sus características.

En último lugar, a la luz del art. 32.1.f) LGIB, la memoria del Gobierno cesante también ha de incluir «la relación de las actuaciones en curso más relevantes, así como el estado de tramitación o de ejecución».

Esta memoria debe ser aprobada por el Consejo de Gobierno «en la última sesión antes de la celebración de elecciones, si esta es la causa del cese del Gobierno, o bien en la primera sesión posterior a que se produzca alguna de las otras causas de cese». De hecho, la exposición de motivos de la LGIB precisa que debe adoptar la forma de «un acuerdo del Consejo de Gobierno» (epígrafe II).

2. Duración del Gobierno en funciones

El Gobierno en funciones inicia su andadura cuando cesa (momento a quo) y, según el art. 27.1 de la LGIB, ésta se prolonga «hasta la toma de posesión del nuevo gobierno» (momento ad quem).

  • Momento a quo del Gobierno en funciones

El Gobierno en funciones empieza su cometido cuando se verifica cualquiera de las causas de cese que hemos examinado en el epígrafe anterior. Ahora bien, ¿para que la causa concurrente despliegue todos sus efectos es necesario que se produzca algún tipo de publicidad oficial al respecto?

Ésta es la práctica que se sigue con los ceses del Gobierno de la Nación. En los días inmediatamente posteriores a la celebración de elecciones generales, por ejemplo, se emiten y se publican varios reales decretos por los que se declara el cese del Gobierno y se dispone que continúe en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.[31] La misma fórmula se empleó tras la moción de censura aprobada por el Congreso de los Diputados el 1 de junio de 2018, aunque con una leve diferencia: al ser emitidos y publicados simultáneamente el Real Decreto 353/2018, de 1 de junio, por el que se declara el cese de don Mariano Rajoy Brey como Presidente del Gobierno, y el Real Decreto 354/2018, de 1 de junio, por el que se nombra Presidente del Gobierno a don Pedro Sánchez Pérez-Castejón, el cargo de Presidente del Gobierno no se halló en ningún momento en funciones. En cambio, los restantes miembros del Gobierno sí se mantuvieron en funciones entre el Real Decreto 352/2018, de 1 de junio, por el que se declaró su cese, y el Real Decreto 357/2018, de 6 de junio, por el que se nombraron los nuevos ministros.

En la medida en que el cese del Gobierno hoy por hoy es algo público y notorio, estos reales decretos —como su tenor literal bien indica— sólo sirven para «declarar» la nueva situación existente. Entonces, tienen una relevante función declarativa, pero en ningún caso tienen carácter constitutivo. El cese del Gobierno y sus ulteriores consecuencias se producen ipso iure por la concurrencia de la causa prevista en la norma jurídica aplicable en cada caso.

Ahora bien, el funcionamiento institucional de les Illes Balears no sigue en absoluto este patrón de actuación. En el supuesto más habitual, que es el cese del Gobierno por la celebración de elecciones al Parlamento, los respectivos decretos de cese y nombramiento no se emiten y se publican hasta después de que el Parlamento recién elegido tenga la sesión de investidura.[32] Por lo tanto, el comienzo del Gobierno en funciones no es objeto de publicación oficial, como hemos visto que sucede cuando cesa el Gobierno de la Nación. No obstante, en atención a su efecto meramente declarativo, esta ausencia de publicidad oficial no puede tener ulteriores consecuencias: el cese del Gobierno igualmente se produce ipso iure tras las elecciones y desde entonces todos los miembros del mismo permanecen en funciones en sus respectivos cargos.

La práctica que acabamos de exponer parecería entrar en contradicción con la regla prevista en el art. 37.2 LGIB para el cese de los consejeros: «El cese produce efectos desde el momento de la publicación del correspondiente decreto del presidente en el Butlletí Oficial de les Illes Balears».

Por lo tanto, para que el cese del Gobierno sea efectivo, sería imprescindible la publicación oficial de los decretos de cese de todos los consejeros. Así pues, en la medida en que el primer efecto del cese del Gobierno es que pase a estar en funciones, la andadura del Gobierno en funciones no podría empezar hasta que se hubiese verificado la indicada formalidad.

Esta interpretación del art. 37.2 LGIB nos lleva a una conclusión sencillamente absurda: dado que, según la práctica habitual en las Illes Balears, los decretos de cese no se publican —junto con los decretos de nombramiento— hasta después de la sesión de investidura del nuevo Presidente, el Gobierno nunca estaría en funciones porque el cese de los consejeros no produciría su efecto hasta el mismo día en que son nombrados los miembros del nuevo Gobierno. Siguiendo esta línea de razonamiento, podría argumentarse incluso que, tras la celebración de elecciones, el Presidente está en funciones —porque para su cese el art. 5 LGIB no exige ninguna publicidad oficial—, mientras que sus consejeros no lo están.

La radical absurdidad de estas situaciones —y su incompatibilidad no sólo con el art. 27.1 LGIB, sino también con el art. 57.8 del Estatuto de 2007— nos debe llevar a realizar una interpretación correctora del art. 37.2 LGIB: la publicidad del cese de los consejeros es necesaria para su efectividad en los casos de destitución [art. 37.1.b)] o dimisión [art. 37.1.e)], entre otros, mas no cuando un consejero cese por hacerlo el Gobierno en aplicación de las causas analizadas en el epígrafe anterior. Esta interpretación correctora viene avalada por el hecho de que, como ya hemos apuntado, no existe una disposición semejante al art. 37.2 LGIB ni para el cese del Presidente (art. 5) ni para el del Gobierno (art. 26).

Entre las demás causas cese del Gobierno, en las Illes Balears solamente existen precedentes de dimisión del Presidente: Gabriel Cañellas Fons (20 de julio de 1995) y Cristòfol Soler Cladera (29 de mayo de 1996). En ambos casos, se procedió como hoy indica el art. 5.1.d) LGIB: el Presidente comunicó por escrito su dimisión al presidente del Parlamento, el cual —tras someter la cuestión a la Mesa— tomó las disposiciones pertinentes para abrir el proceso de elección de un nuevo Presidente. El correspondiente acuerdo de la Mesa fue publicado en el Butlletí Oficial del Parlament de les Illes Balears,[33] pero la dimisión no se formalizó en el correspondiente decreto de cese hasta la investidura y el nombramiento del nuevo Presidente.[34] Se trata del mismo patrón que ya hemos estudiado en el caso de las elecciones y que debe llevarnos a la misma conclusión: el Gobierno cesó tan pronto como el Presidente anunció su dimisión, aunque ésta no fuese objeto de una publicación oficial propiamente dicha.

  • Momento ad quem del Gobierno en funciones

El Gobierno en funciones finaliza su tarea cuando el nuevo Gobierno toma posesión.

La LGIB define con precisión cómo deben tomar posesión de sus respectivos cargos tanto el Presidente (art. 3.2) como los consejeros (artículo 36.4), lo cual constituye una novedad oportunamente destacada por el Consejo Consultivo en su Dictamen núm. 40/2018 (consideración jurídica 8ª). En ambos casos, la LGIB exige que se celebre un acto «público y solemne» en el que se verifiquen las siguientes formalidades: aceptación del cargo; acatamiento de la Constitución, el Estatuto de Autonomía y el resto del ordenamiento jurídico, y compromiso de guardar secreto respecto a las deliberaciones del Consejo de Gobierno. Además, los consejeros deben tomar posesión «ante el presidente» (art. 36.4).

La toma de posesión presupone la publicación oficial del nombramiento, pero —como matiza el art. 36.1 LGIB— el mandato no se inicia hasta «el momento de la toma de posesión», con los requisitos que quedan explicados.

En definitiva, el Gobierno en funciones extiende su duración desde que se produce la causa de cese, sin que sea necesario que ésta sea publicada oficialmente, y hasta que el nuevo Gobierno toma posesión en el acto prevenido expresamente por la LGIB.

3. Composición del Gobierno en funciones

En la medida en que el Gobierno en funciones debe limitarse a «la gestión ordinaria de los asuntos públicos», como preceptúa el art. 27.2 LGIB, parecería claro que no procede alterar la composición —Presidente, vicepresidente y consejeros (art. 14.2 LGIB)— que tenía antes de que se produjera su cese.

No obstante, una lectura atenta de la LGIB nos revela que la composición del Gobierno en funciones puede experimentar cambios, bien ope legis, bien por la fuerza vinculante de los hechos.

A. Presidente interino

A la luz del art. 5.2 LGIB, el Presidente sólo está en funciones cuando el Gobierno cesa por la celebración de elecciones al Parlamento, por la aprobación de una moción de censura, por la denegación de una cuestión de confianza o por dimisión. En los demás casos, por lo tanto, el Presidente deja de formar parte del Gobierno inmediatamente después de su cese y debe ser reemplazado por el Presidente interino.

Conforme al art. 6.1 LGIB, en efecto, el Presidente interino del Gobierno debe actuar en los siguientes supuestos de cese:

  • Incapacidad física o psíquica permanente que imposibilite al Presidente para el ejercicio de su cargo.
  • Inhabilitación del Presidente para el ejercicio de su cargo por sentencia firme de los Tribunales de Justicia.
  • Pérdida por el Presidente de la condición de diputado del Parlamento.
  • Incompatibilidad declara y publicada del Presidente de acuerdo con la normativa específica de aplicación.
  • Defunción del Presidente.

En todos estos escenarios, el Gobierno en funciones será presidido interinamente «por el vicepresidente, si lo hubiera, siempre que este tenga la condición de diputado del Parlamento de las Illes Balears, y, si no lo hubiera, por el consejero que, siendo también diputado, tenga atribuida la secretaría del Consejo de Gobierno» (art. 6.1). Si estas previsiones no pudieran ser aplicadas, «el Gobierno será presidido interinamente por el consejero con mayor antigüedad en el cargo, que también deberá ser diputado del Parlamento, y si ninguno de los consejeros lo fuera, por el de mayor antigüedad en el cargo de consejero y, finalmente, en igualdad entre ellos, por el de mayor edad» (art. 6.2).

El art. 6.3 LGIB regula brevemente el estatuto jurídico del Presidente interino: «tiene derecho a los mismos honores y tratamiento que el presidente y ejercerá las funciones y las competencias que esta ley y el resto del ordenamiento jurídico otorgan al presidente en funciones». Entonces, el Presidente interino también se halla sometido a las limitaciones previstas en el art. 30 LGIB, a las que haremos referencia más adelante.

B. Vicepresidente y consejeros

El art. 37.1.a) LGIB concibe con un carácter netamente imperativo («tienen que») el deber de los consejeros de «continuar en funciones hasta la toma de posesión del nuevo gobierno». Esta disposición también resulta aplicable al vicepresidente (art. 34.3).

Lo cierto, sin embargo, es que pueden darse situaciones en la que esta continuidad se haga imposible por razones varias. Son paradigmáticas al respecto las renuncias ocurridas en el seno del Gobierno de la Nación estando éste en funciones después de las elecciones generales celebradas el 20 de diciembre de 2015. Presentaron su renuncia el Ministro de Industria, Energía y Turismo en funciones (Real Decreto 160/2016, de 15 de abril), la Ministra de Fomento en funciones (Real Decreto 298/2016, de 18 de julio) y el Ministro de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad en funciones (Real Decreto 323/2016, de 10 de agosto). Para resolver las vacantes originadas, el Presidente en funciones hizo uso de la facultad que le concede el art. 13.2 de la Ley del Gobierno para determinar la suplencia de los Ministros «para el despacho ordinario de los asuntos de su competencia». En los tres casos mencionados, este despacho fue asumido —siguiendo literalmente la disposición citada— por «otro miembro del Gobierno».[35] De este modo, las renuncias de miembros del Gobierno en funciones no fueron solventadas mediante el nombramiento de nuevos titulares para los cargos vacantes, como habría ocurrido en circunstancias normales, sino que se recurrió a una solución claramente transitoria para evitar cualquier nueva alteración —estructural o personal— del Gobierno en funciones.

En puridad, el art. 21 de la Ley del Gobierno no prohíbe expresamente que la composición del Gobierno en funciones sea alterada mediante el ejercicio por su Presidente de la potestad constitucional de «proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros» [art. 2.2.k) de la Ley del Gobierno]. Constatamos, sin embargo, como en 2016 se hizo una interpretación muy conservadora del «despacho ordinario de los asuntos públicos» que, según el art. 21.3 de la Ley del Gobierno, le corresponde al Gobierno en funciones, hasta llegar a la conclusión tácita de que el nombramiento de nuevos Ministros no se hallaba en su ámbito propio de actuación.

En el caso del Gobierno de las Illes Balears, es cierto que —según el apartado c) del art. 30 LGIB— el Presidente en funciones no puede ni «Variar la estructura del Gobierno ni modificar la estructura orgánica básica de las consejerías». Ahora bien, al listar las atribuciones de dirección del Presidente, el art. 10 LGIB distingue claramente entre «Crear y extinguir las consejerías, así como establecer su denominación y competencias» [apartado d)] y «Nombrar y separar a los consejeros y al vicepresidente, si lo hubiera» [apartado e)]. Es decir: diseñar la estructura institucional del Gobierno y decidir quiénes son sus miembros son, según la LGIB, atribuciones distintas del Presidente. Entonces, en la medida en que el art. 30.c) LGIB se refiere en exclusiva a la primera de estas potestades presidenciales, podría entenderse a sensu contrario que el Presidente en funciones sí puede nombrar y separar a los miembros del Gobierno. De hecho, el art. 31.k) LGIB permite a los integrantes del Gobierno en funciones «Nombrar o separar a cargos públicos de la Administración de la comunidad autónoma», siempre y cuando —como veremos con mayor detalle en un epígrafe posterior— concurra una «razón de urgencia o de interés general» que sea debidamente acreditada. Este supuesto de actuación extraordinaria vendría a confirmar que el Presidente en funciones sí está facultado para nombrar y separar a los miembros del Gobierno.

Un número significativo de comunidades autónomas ha prohibido explícitamente que el Presidente en funciones pueda cambiar a los miembros del Gobierno. Este es el caso de Cantabria [art. 26.3 de la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma], La Rioja [art. 11.1 de la Ley 8/2003, de 28 de octubre, del Gobierno e Incompatibilidades de sus miembros], Navarra [art. 28.2 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno y de su Presidente], Andalucía [art. 37.4.a) de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno] y Extremadura [art. 3.3.c) de la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos]. Sin embargo, la mayoría —siguiendo la Ley del Gobierno— guardan silencio sobre este punto, con la notable excepción de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, cuyo art. 21.2.d) prohíbe al Presidente en funciones «nombrar o separar a los Vicepresidentes y a los Consejeros, salvo por causa legal determinante de incompatibilidad sobrevenida»; es decir: en la comunidad autónoma de Aragón se admite que, al menos en un supuesto tasado, el Presidente en funciones pueda nombrar o separar a miembros del Gobierno.

Es verdad, por último, que las vacantes en el Gobierno en funciones se producirán normalmente por renuncia o dimisión, como hemos visto que ocurrió en el Gobierno de la Nación durante el año 2016, pero no pueden descartarse tampoco, aparte de las causas naturales o físicas de cese, los supuestos de incompatibilidad sobrevenida [art. 37.1.c)] o inhabilitación por sentencia firme [art. 37.1.d)].

C. Personal eventual de los gabinetes

La LGIB introduce una interesante novedad al prever que, «En el supuesto del Gobierno en funciones, el personal eventual de los gabinetes se mantendrá en ellos hasta la toma de posesión del nuevo gobierno» (art. 20.4).

El art. 20.1 LGIB define los «gabinetes» como «estructuras de apoyo político y técnico, de asistencia y de asesoramiento directo de la Presidencia y de los miembros del Gobierno», distinguiéndose en cuanto a su composición y funciones entre el Gabinete de la Presidencia (art. 20.2) y los gabinetes de las consejerías (art. 20.3).

El mantenimiento del personal eventual de los gabinetes durante el periodo de Gobierno en funciones, conforme al art. 20.4 LGIB, ha sido analizado por el Consejo Consultivo de las Illes Balears en su Dictamen núm. 40/2018 (consideración jurídica 7ª, apartado 5).

En este análisis, el Consejo Consultivo recuerda que el art. 20.3 de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y el art. 12.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, recogen «la previsión ex lege de cese automático; es decir, que el cese del consejero o del presidente que lo ha nombrado conlleva simultáneamente y por imperativo legal el cese de su personal eventual».

A su vez, sigue esta reflexión el Consejo Consultivo, el art. 16.3 de la Ley del Gobierno también prevé que «Los Directores de los Gabinetes cesarán automáticamente cuando cese el titular del cargo del que dependen», pero a continuación añade: «En el supuesto del Gobierno en funciones continuarán hasta la formación del nuevo Gobierno». De modo análogo, el segundo párrafo del art. 12.4 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha dispone lo siguiente: «En el supuesto del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en funciones, el personal eventual puede continuar hasta la formación del nuevo Consejo de Gobierno».

Estos precedentes normativos[36] le sirven al Consejo Consultivo de las Illes Balears para concluir que la regla del art. 20.4 LGIB «se ha recogido de forma voluntaria, […] con lo que parece ser que ha de ser una opción del personal eventual seguir en funciones o no hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno».

4. Actuación del Gobierno en funciones

De acuerdo con el art. 27.1 LGIB, el Gobierno en funciones «se regula por los principios y las reglas de actuación establecidos en este capítulo».

En síntesis, puede afirmarse que tales principios y tales reglas están orientadas a que el Gobierno en funciones cumpla dos misiones fundamentales: la primera, en palabras del Tribunal Constitucional, es «evitar vacíos de poder y asegurar en todo momento la continuidad del funcionamiento de la Administración y de la acción de Gobierno» (STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 2º; STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 8º), y la segunda, garantizar una ordenada transición entre los dos Gobiernos —el cesante y el entrante.

Sin lugar a dudas, la actuación del Gobierno en funciones es la parte más compleja de su regulación positiva. No es baladí, ciertamente, que la LGIB tenga la pretensión de introducir «un incremento notable de la seguridad en relación con las actuaciones del Gobierno en funciones» (exposición de motivos, epígrafe III).

Así pues, la actuación del Gobierno en funciones se regula en la LGIB a partir de los siguientes criterios: A) una norma general (art. 27.2); B) una serie de principios, particularmente orientados a la transición entre Gobiernos (art. 28); C) un conjunto de limitaciones, aplicables tanto al Gobierno como al Presidente (arts. 29 y 30), y, por último, D) varios supuestos de actuación extraordinaria (art. 31).

a. Norma general

La norma general sobre la actuación del Gobierno en funciones halla contenida en el art. 27.2 LGIB: «La acción del Gobierno en funciones se limita a la gestión ordinaria de los asuntos públicos y a la adopción de las medidas que resulten necesarias en casos de urgencia o por razones de interés general». Como veremos más adelante, esta disposición halla su reverso en la prótasis del art. 31 LGIB: mientras que el art. 27.2 señala aquello que el Gobierno en funciones puede hacer (en positivo), el art. 31 indica —en sus primeras líneas— aquello que el Gobierno en funciones no puede hacer (en negativo).

Sea como fuere, el art. 27.2 LGIB opta por emplear los mismos elementos normativos que se encuentran en el art. 21.3 de la Ley del Gobierno y que ya recogió en su día el art. 18.4 de la LGIB del 2001: «la gestión ordinaria de los asuntos públicos», los «casos de urgencia» y las «razones de interés general». Es claro, entonces, que este precepto emplea la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, la cual —como recordó el Consejo Consultivo de Galicia en su Dictamen núm. 525/2005, de 20 de julio—, «a diferencia de las técnicas de discrecionalidad que permiten varias soluciones —todas ellas legales en cada caso—, permite una única solución, no sólo posible, sino obligada, para el caso concreto».[37]

La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo no es completamente unívoca a la hora de determinar hasta dónde alcanza «la gestión ordinaria de los asuntos públicos». Parece claro, siguiendo la STS del Pleno de la Sala Tercera núm. 8303/2005, de 2 de diciembre, que ésta «comprende todos aquellos [asuntos] cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno». Sin embargo, al aplicarse estas nociones «caso por caso» —como exige la misma Sentencia citada—, es cuando surgen las disparidades jurisprudenciales que hemos expuesto en epígrafes anteriores de este estudio.

De hecho, la conclusión alcanzada por la Sentencia de 2 de diciembre de 2005 —en el sentido de que el Gobierno en funciones no puede adoptar decisiones que supongan «una nueva orientación política o condicionen, comprometan o impidan la que deba adoptar el nuevo Gobierno»— encaja a la perfección con el espíritu de la LGIB y, en concreto, con el principio de neutralidad política que se enuncia en el apartado b) de su art. 28. No obstante, en atención a las dificultades objetivas que entraña la aplicación de estas nociones, tendrá que ponerse particular atención a la hora de motivar suficientemente todos los acuerdos que tome el Gobierno en funciones, indicando de modo explícito en cuál de los supuestos permitidos por el art. 27.2 LGIB se halla: si se trata de un acuerdo que constituye «gestión ordinaria de los asuntos públicos», por carecer de verdadera intencionalidad política y/o al ser —según la gráfica expresión del art. 31 LGIB— imprescindible «para el funcionamiento habitual de la administración»,[38] si se da un escenario de «urgencia» o si, por último, concurren razones «de interés general».

B. Principios de actuación en la transición de gobiernos

El art. 28 LGIB enumera los cuatro principios que debe seguir en sus actuaciones el Gobierno en funciones «Durante el proceso de transición entre gobiernos». Tales principios han sido recogidos del art. 2.2 de la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que los considera una concreción del principio general de continuidad del Gobierno (art. 2.1 de la Ley 4/2015).

  • Principio de intervención mínima [apartado a)]

De acuerdo con este primer principio de actuación, «el Gobierno se limitará a las previsiones establecidas en este capítulo, y se abstendrá de adoptar cualquier otra medida, excepto en casos de urgencia o por razones de interés general, cuya acreditación expresa así lo justifique». Al estudiar la norma general del art. 27.2 LGIB, ya hemos puesto el acento en la necesidad de que cualquier decisión del Gobierno en funciones se encuentre debidamente motivada desde el punto de vista de su viabilidad institucional. En este mismo sentido, el art. 28.a) LGIB reitera que los «casos de urgencia» o las «razones de interés general» tienen que acreditarse expresamente, justificándose además que la situación existente hace precisa la actuación del Gobierno en funciones.

  • Principio de neutralidad política [apartado b)]

Conforme al segundo principio de actuación, «el Gobierno se abstendrá de adoptar medidas susceptibles de condicionar, comprometer o impedir las actuaciones futuras del nuevo gobierno». Se trata de una síntesis de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que hemos explicado con detalle en epígrafes anteriores.

  • Principios de lealtad y colaboración [apartado c)]

Según el tercer principio de actuación, «la acción de gobierno facilitará el desarrollo normal del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes, y se garantizará la entrega de la documentación necesaria». De hecho, la lealtad institucional es un principio que, conforme al art. 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cualquier Administración Pública debe respetar en su actuación y en sus relaciones. Además, de modo particular sobre el asunto que nos ocupa, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de indicar específicamente que «tanto la actividad que desarrolle el Gobierno en funciones, como el ejercicio de la función de control que corresponde a las Cortes Generales, han de ejercerse de acuerdo con el principio de lealtad institucional» (STC 124/2018, de 14 de noviembre, fundamento jurídico 8º).

  • Principios de información y transparencia [apartado d)]

Por último, en virtud del cuarto principio de actuación, «el Gobierno, después de su cese, debe proporcionar de manera transparente la información sobre el estado de tramitación de los procedimientos y de los asuntos pendientes de cada consejería y de los órganos directivos». Según la consejera Pilar Costa Serra,[39] este principio se concreta en el deber de colaboración que regula a su vez el art. 33 LGIB: «Los miembros del Gobierno y los titulares de los órganos directivos de la Administración de la comunidad autónoma deben colaborar con lealtad y transparencia en relación con la información enviada a los nuevos cargos públicos y abstenerse de llevar a cabo cualquier actuación que impida o dificulte el traspaso normal de poderes entre los gobiernos».

C. Limitaciones

Según un pasaje del epígrafe II de la exposición de motivos de la LGIB, el propósito del capítulo V del título II —objeto de nuestra reflexión en estas páginas— es «sobre todo» establecer «las limitaciones del Gobierno cesante en funciones».

        1. Limitaciones del Gobierno en funciones

Conforme al art. 29 LGIB, el Gobierno en funciones ve limitada su actividad en los dos ámbitos siguientes:

  • Actividad legislativa

El art. 29.1.a) LGIB prevé que el Gobierno en funciones no puede «Presentar proyectos de ley ante el Parlamento, incluido el proyecto de ley de presupuestos de la comunidad autónoma».

Asimismo, según el art. 29.2 LGIB, «Las delegaciones legislativas otorgadas por el Parlamento de las Illes Balears quedan en suspenso durante el tiempo que el Gobierno esté en funciones». Ahora bien, esta segunda limitación se aplica sólo en aquellos casos en que el Gobierno haya cesado y se encuentre en funciones «como consecuencia de la celebración de elecciones al Parlamento de las Illes Balears». A sensu contrario, en todos los demás supuestos de cese, el Gobierno en funciones puede hacer uso de las delegaciones legislativas que le haya otorgado el Parlamento.

Cabe recordar que el inciso final del art. 18.4 de la LGIB de 2001 impedía al Gobierno en funciones «hacer uso de las delegaciones legislativas otorgadas por el Parlamento» y «aprobar el proyecto de ley de presupuestos generales». Por lo tanto, el art. 29.1.a) LGIB se mantiene en la misma línea, pero añadiendo que el Gobierno en funciones no puede presentar al Parlamento ningún proyecto de ley —ni los presupuestos ni cualquier otro.

Nada indica el art. 29 LGIB sobre la posibilidad de que el Gobierno en funciones emita decretos ley, dado que este es uno de los supuestos de actuación extraordinaria que contempla el art. 31 LGIB.

  • Creación de Comisiones Delegadas

El art. 29.1.b) LGIB también prohíbe al Gobierno en funciones «crear comisiones delegadas del Consejo de Gobierno».

Cabe recordar que el régimen jurídico de las comisiones delegadas se halla en el art. 18 LGIB, según el cual éstas pueden crearse —mediante decreto— «sobre materias específicas» y están «integradas por el presidente o el vicepresidente y por dos o más consejeros». En cualquier caso, la limitación del art. 29.1.b) LGIB guarda plena coherencia con el apartado c) del art. 30 LGIB, que —como veremos a continuación— impide al Presidente alterar la estructura de cualquier órgano del Gobierno.

        1. Limitaciones del Presidente en funciones

El art. 30 LGIB señala aquellas limitaciones que atañen exclusivamente al Presidente en funciones:

  • Limitaciones en relación con el Parlamento

De conformidad con los apartados a) y b) de dicho precepto, el Presidente en funciones no puede ni «Disolver anticipadamente el Parlamento» ni «Plantear una cuestión de confianza».

  • Limitaciones en relación con el Gobierno

Según el apartado c) del artículo de referencia, el Presidente en funciones tampoco puede «Variar la estructura del Gobierno ni modificar la estructura orgánica básica de las consejerías». Ahora bien, como hemos concluido en un epígrafe precedente, esta limitación no alcanzaría a la función de nombrar y separar a los miembros del Gobierno [art. 10.e) LGIB], de modo que el Presidente en funciones puede alterar la composición del Gobierno pero no puede modificar su estructura.

Como bien advierte el art. 30 LGIB en su prótasis, las limitaciones que acabamos de señalar se acumulan a las previstas en el precedente art. 29, dado que «el Presidente [en funciones], como integrante de un Gobierno cesante, está sometido a las mismas limitaciones que el Gobierno en funciones».

Sin embargo, este fragmento del art. 30 LGIB —y, concretamente, el inciso «como integrante de un Gobierno cesante»— tiene la utilidad de recordarnos que el Presidente en funciones puede no formar parte de un Gobierno cesante. Dicho de otro modo: el Presidente puede estar en funciones pese a no estarlo el Gobierno en el que se integre. Así ocurre, en efecto, con el Presidente interino, a cuyas circunstancias ya nos hemos referido anteriormente. Baste ahora insistir en que, según el art. 6.3 LGIB, el Presidente interino «ejercerá las funciones y las competencias que esta ley y el resto del ordenamiento jurídico otorgan al Presidente en funciones». Por lo tanto, se encontrará sujeto a las limitaciones del art. 30 LGIB, pero —al no ser «integrante de un Gobierno cesante»— no le serán de aplicación aquellas otras previstas a su vez por el art. 29 LGIB.

El Presidente en funciones, aparte de respetar las limitaciones que hemos analizado, también tiene que cumplir con una verdadera obligación que le viene impuesta «como más alto representante de la comunidad autónoma»: se trata, según el artículo 9.1.c) LGIB, de «Convocar la sesión constitutiva del Parlamento, una vez proclamados los resultados de las elecciones, de conformidad con el Reglamento del Parlamento de las Illes Balears». En su Dictamen núm. 40/2018, el Consejo Consultivo de las Illes Balears sugirió —por «una cuestión de ordenación sistemática»— «trasladar este apartado […] al capítulo del gobierno en funciones, pues la función que ejerce aquí el presidente en esta materia, aunque la ejerce como alto representante de la comunidad autónoma, lo cierto es que la ejerce estando ya en funciones» (consideración jurídica 6ª, apartado 5). Sin embargo, esta sugerencia no fue acogida por el Parlamento.

D. Supuestos de actuación extraordinaria

El art. 31 LGIB se abre estableciendo que «El Gobierno en funciones y sus miembros se abstendrán de tomar decisiones que excedan de las imprescindibles para el funcionamiento habitual de la administración o que condicionen la actuación del gobierno entrante». Esta disposición viene a reproducir el art. 32.1 LBABG y se convierte, como ya hemos observado, en el reverso del art. 27.2 LGIB: éste regula la actuación del Gobierno en funciones en sentido positivo, mientras que el art. 31 hace lo propio en sentido negativo.

Como consecuencia de la norma general del art. 31 LGIB, el Gobierno en funciones no podrá llevar a cabo las actuaciones que enumera dicho precepto sino «por razón de urgencia o de interés general».

Así pues, las actuaciones que sólo bajo circunstancias extraordinarias de urgencia o interés general puede emprender el Gobierno en funciones son estas:

  • Aprobar decretos ley.
  • Solicitar que el Parlamento de las Illes Balears se reúna en sesión extraordinaria.
  • Aprobar reglamentos.
  • Suscribir convenios con entidades públicas o privadas que supongan el reconocimiento de obligaciones para la hacienda de la comunidad autónoma de las Illes Balears.
  • Aprobar expedientes de contratos sujetos a regulación armonizada; también en los casos de expedientes de acuerdos marco o de sistemas dinámicos de contratación.
  • Aprobar las bases o la convocatoria de procesos selectivos para acceder a puestos de trabajo para proveerlos.
  • Aprobar o modificar las relaciones de puestos de trabajo, cuando no se trate de modificaciones puntuales requeridas en ejecución de una sentencia firme.
  • Conceder honores o distinciones.
  • Aprobar o autorizar convenios de colaboración y acuerdos de cooperación con el Estado y con otras administraciones públicas.
  • Nombrar a personal eventual o contratar a personal directivo.
  • Nombrar o separar a cargos públicos de la Administración de la comunidad autónoma.
  • Autorizar subvenciones excepcionadas de los requisitos de publicidad y concurrencia debido a las características especiales del beneficiario o de la actividad, o bien por razones de interés público u otras debidamente justificadas.

En cualquiera de estos casos, el Gobierno en funciones está obligado a acreditar «debidamente» la razón de urgencia o interés general que motiva su actuación «mediante una memoria justificativa que se incorporará al expediente». Estos documentos tendrán que adjuntarse, conforme al art. 32.2 LGIB, a la memoria final del Gobierno en funciones.

Sin lugar a dudas, el art. 31 LGIB es el precepto que mayor controversia generó durante su elaboración en el Parlamento.

En realidad, se trata prácticamente de la única disposición del proyecto de ley presentado por el Gobierno que sufrió una modificación sustancial durante la tramitación parlamentaria. Este cambio se centró en el párrafo introductorio: hemos visto que el art. 31 LGIB, en su versión vigente, tan sólo permite al Gobierno adoptar las medidas en él enumeradas «por razón de urgencia o de interés general»; en cambio, el proyecto de LGIB formulado originariamente por el Gobierno también habilitaba al Gobierno en funciones para actuar en este ámbito por «alguna otra [razón] debidamente motivada».[40]

El párrafo introductorio del art. 31 LGIB que finalmente entraría en vigor se redactó en la fase de ponencia, si bien las discusiones al respecto continuaron durante toda la tramitación posterior en el Parlamento.

Así, en la Comisión de Asuntos Institucionales y Generales, la diputada Antonia Perelló Jorquera (Grupo Parlamentario Popular) defendería la eliminación completa del art. 31 LGIB afirmando que «s’extralimita considerablement a l’hora d’atribuir funcions»; estando el Gobierno en funciones —sostuvo la parlamentaria— «entenem que […] s’haurien d’haver limitat considerablement aquestes atribucions».[41] A su vez, el diputado Alberto Jarabo Vicente (Grupo Parlamentario Podem Illes Balears) propondría la supresión de la facultad que el art. 31.d) LGIB reconoce al Gobierno en funciones para «Suscribir convenios con entidades públicas o privadas que supongan el reconocimiento de obligaciones para la hacienda de la comunidad autónoma de las Illes Balears». Según el parlamentario Alberto Jarabo, en efecto, el ejercicio de esta potestad —«sobretot ens temíem que amb entitats privades»— podría suponer «un excés malgrat els motius d’emergència que hi pogués haver en un moment com aquest»; lo que tiene que hacerse cuando hay un Gobierno en funciones —sostuvo también Jarabo— «no és tant facilitar la seva tasca» como evitar que se dilate en el tiempo.[42]

Como decíamos, la cuestión volvería a surgir durante los debates en el Pleno del Parlamento. De algún modo, en verdad, se reprodujo la discusión mantenida en la Comisión, dado que Antonia Perelló Jorquera y Alberto Jarabo Vicente volvieron a ser los principales contradictores del art. 31 LGIB, sumándose Josep Melià Ques (Grupo Parlamentario El Pi — Proposta per les Illes Balears) en la impugnación parlamentaria de uno de sus apartados.

La diputada Antonia Perelló Jorquera sostuvo la eliminación total del art. 31 por ser contrario a la norma general del art. 27.2: «n’hi ha prou a llegir aquest article [31 de la LGIB] per veure que en funcions el Govern podrà actuar com si no es trobàs en funcions i, si bé és cert que la redacció inicial s’ha matisat durant la tramitació parlamentària,[…] les facultats que es reconeixen al govern en funcions resulten poc compatibles amb una figura que, per la seva pròpia naturalesa cessant i transitòria, manca d’aptitud per exercir la plenitud de les atribucions d’un Govern».[43] Según esta diputada, muchas de las actuaciones que enumera el art. 31 LGIB «són poc compatibles amb la situació d’interinitat d’aquest govern».[44] Por todo ello, «és clar que ens trobam davant un govern en funcions amb unes facultats pràcticament totals que fàcilment es comprèn que poden comprometre seriosament l’acció del proper govern o fins i tot dificultar-ne la seva constitució».[45] En definitiva, el Grupo Parlamentario Popular rechazó de plano el art. 31 LGIB al entender que la excepcionalidad que caracteriza cualquier actuación del Gobierno en funciones «no es pot concretar […] en un llistat de facultats, perquè, en tot cas, ens trobam davant situacions que s’hauran d’analitzar i justificar cas per cas, i la idoneïtat de la mesura a adoptar dependrà de les concretes circumstàncies en què s’hagi de prendre».[46]

Aunque con mayor brevedad, el diputado Alberto Jarabo Vicente también señaló la contradicción existente entre el art. 27.2 y el listado del art. 31 LGIB, añadiendo a propósito de este último que «al final la sensació és que això podria ser un colador».[47] Por ello, argumentó «que s’havia de limitar un poc més aquesta capacitat que pot tenir un govern en funcions»[48] e insistió en su tesis —ya expuesta en la Comisión— de que «la legislació […] ha de forçar d’alguna manera que aquestes situacions [de Gobierno en funciones] durin el menor temps possible per donar i atorgar estabilitat a l’administració».[49]

La crítica que Josep Melià Ques planteó contra el art. 31 LGIB se centró en su apartado c): «nosaltres defensam que el govern en funcions no tengui capacitat d’aprovar reglaments, disposicions de caràcter general […] normalment el principi general és que el govern en funcions no en pugui aprovar, però en determinats supòsits en pugui aprovar, el que passa és que aquests supòsits són tan amples que al final passarà un poc com amb els decrets llei […], que hi ha una proliferació de la utilització d’una eina excepcional a la realitat».[50]

Frente a estos argumentos, el diputado Gabriel Barceló Milta sostuvo que los supuestos de actuación extraordinaria del art. 31 LGIB —y, singularmente, las facultades del Gobierno en funciones para suscribir convenios y para aprobar reglamentos— debían servir para evitar que todo el trabajo hecho durante la legislatura se viera frustrado al final de la misma por razón de plazos procedimentales.[51]

También fue objeto de críticas por parte de los diputados de la oposición el apartado j) del art. 31 LGIB, que permite al Gobierno en funciones «Nombrar a personal eventual o contratar a personal directivo». De hecho, la consejera Pilar Costa Serra, en su intervención inicial, quiso negar que esta disposición estuviera pensada para «blindar càrrecs de cara a un futur»: «res més lluny de la realitat», afirmó la representante del Gobierno, «perquè com tothom sap, qualsevol tipus de personal eventual cessa quan cessa el Govern en aquest cas que es troba en funcions».[52] En efecto, como hemos visto al estudiar el art. 20.4 LGIB, el art. 20.3 de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears dispone en su segundo inciso que, «En todo caso, el personal eventual cesa automáticamente cuando cesa la autoridad que lo nombró, así como en caso de renuncia». Así pues, continuando el razonamiento expuesto por la consejera Pilar Costa, si el personal eventual cesa a la vez que el Gobierno que lo ha nombrado, ¿qué utilidad tiene la facultad prevista por el art. 31.j) LGIB? El diputado Gabriel Barceló ofreció una respuesta para esta cuestión en su intervención en el debate: «cobrir una baixa per malaltia, per maternitat, per qualsevol motiu».[53] Es decir: el Gobierno en funciones debe poder nombrar a personal eventual para hacer «una substitució forçada perquè hi ha hagut una dimissió o perquè hi ha hagut una malaltia sobrevinguda».[54]

Este breve resumen de los debates parlamentarios pone de manifiesto como sigue bien viva la discusión sobre el alcance de las facultades de un Gobierno en funciones.

Es verdad que el art. 31 LGIB no tiene parangón en las demás normativas autonómicas sobre el Gobierno en funciones: de hecho, el art. 5.1 de la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos en la Comunidad Autónoma de Extremadura, prohíbe expresamente que, «Desde el cese del Presidente y hasta la toma de posesión del nuevo gobierno, los distintos órganos de la Administración […], así como de los distintos entes integrantes del sector público autonómico», lleven a cabo muchas de las actuaciones que sí permite el art. 31 LGIB; y lo mismo puede decirse del art. 21.3 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón.

Ahora bien, cabría preguntarse si esta legislación no podría haber pecado de un cierto exceso de celo, en la medida en que los Tribunales de lo contencioso-administrativo han avalado —como hemos visto en epígrafes anteriores de este trabajo— que un Gobierno en funciones apruebe reglamentos o resuelva convocatorias de libre designación. No se trata, empero, de una posición jurisprudencial unívoca, dado que existen importantes pronunciamientos discrepantes —en particular, el caso de la anulación del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía—[55] con la línea de manga ancha con los Gobiernos en funciones que parecería estar trazando la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Como decíamos, se trata de una discusión abierta en la que el art. 31 LGIB, por su novedad y por su amplitud, está llamado a tener un papel relevante. Así pues, tendremos que permanecer atentos al uso que de esta disposición puedan hacer futuros Gobiernos en funciones de las Illes Balears.

5. Memoria final del Gobierno en funciones

De acuerdo con el art. 32.2 LGIB, «En la última sesión del Consejo de Gobierno en funciones se aprobará la memoria general de actuaciones realizadas como gobierno en funciones, y se adjuntarán a esta las memorias justificativas que prevé el artículo anterior», en alusión a los documentos que deben reflejar, caso por caso, las circunstancias de urgencia o interés general que permiten adoptar las actuaciones previstas por el art. 31 LGIB.

Esta «memoria general de actuaciones realizadas como gobierno en funciones» es distinta a la memoria que, según el art. 32.1 LGIB, el Gobierno debe aprobar —como hemos visto al examinar las causas de cese— «En la última sesión antes de la celebración de elecciones, si esta es la causa del cese del Gobierno, o bien en la primera sesión posterior a que se produzca alguna de las otras causas de cese». Ésta —siguiendo la línea trazada por los arts. 7 y 8 de la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos en la Comunidad Autónoma de Extremadura, los apartados 2 y 3 del art. 21 bis de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón y el art. 66 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente— se refiere a la situación presupuestaria y a las principales actuaciones en curso en el momento del cese del Gobierno. Diferentemente, la memoria final del Gobierno en funciones viene a sustituir el derecho que tanto el art. 9 de la Ley 4/2015 como el art. 21 ter de la Ley 2/2009 reconocen al candidato propuesto a la Presidencia para que pueda conocer los órdenes del día y las actas de las reuniones celebradas por el Gobierno en funciones.

Las dos memorias previstas por el art. 32 LGIB tienen naturaleza imperativa, por lo que cualquier Gobierno se halla obligado a elaborarlas y a entregarlas al nuevo Gobierno tan pronto como tome posesión. Sin embargo, es obvio que la memoria final del Gobierno en funciones tendrá una importancia variable en función de cuánto se haya prolongado el periodo de interinidad gubernamental: como mayor haya sido éste, y mayor —por lo tanto— haya sido la actividad del Gobierno en funciones, más relevante será la memoria final exigida por el art. 32.2 LGIB. Es indudable, en este sentido, la utilidad que puede tener este documento a la hora de defender las actuaciones del Gobierno en funciones ante el Tribunal de Justicia; es crucial, por ello, que en dicha memoria se justifiquen con un grado de detalle suficiente los presupuestos jurídicos y fácticos que, según lo estudiado en epígrafes precedentes, habilitan al Gobierno en funciones para adoptar cada una de sus decisiones.

IV. Control parlamentario del Gobierno en funciones

El art. 24 LGIB —ubicado en el capítulo IV del título II, dedicado al «Control del Gobierno y representación ante el Parlamento»— señala simplemente que «El gobierno cesante, mientras está en funciones, queda sometido al control parlamentario en los mismos términos que el Gobierno». Entonces, no es ocioso recordar que, conforme al art. 23.2 LGIB, «El control político de la acción del Gobierno es ejercido por el Parlamento de las Illes Balears, de acuerdo con esta ley y el Reglamento de la cámara. El Gobierno facilitará a los diputados del Parlamento de las Illes Balears el control de la acción política».

No es difícil advertir que tras el art. 24 LGIB se esconde el propósito de evitar la reproducción de nuevas controversias como las que se suscitaron durante el 2016, concretamente durante la efímera XI legislatura, cuando el Gobierno de la Nación en funciones rehusó someterse al control político del Congreso de los Diputados. De hecho, en su Dictamen núm. 40/2018, el Consejo Consultivo de las Illes Balears ya alude, aunque sólo pasajeramente, al conflicto entre órganos constitucionales del Estado núm. 3102-2016, en el que culminaron dichas desavenencias políticas entre el Congreso y el Gobierno. Con posterioridad, durante los debates parlamentarios sobre la LGIB, se pondría claramente de manifiesto el origen del dicho art. 24, sobre todo porque entonces ya había sido dictada la STC 124/2018, de 14 de noviembre, con la que el Tribunal Constitucional dio la razón al Congreso de los Diputados en el mentado conflicto entre órganos constitucionales.

Así, al iniciarse el debate final sobre la LGIB en el Pleno del Parlamento, la consejera Pilar Costa afirmó que, «amb la inclusió d’aquest precepte a la nostra Llei del Govern, podem considerar que ens hem avançat als nous temps»,[56] en alusión a la referida STC 124/2018. Y ello porque, como recordó la misma consejera de Presidencia, el proyecto de la LGIB fue aprobado por el Consejo de Gobierno antes de que el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre el conflicto entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno en funciones.[57]

El Alto Tribunal concluye en la STC 124/2018, de 14 de noviembre, que «La actividad del Gobierno en funciones no impide la función de control ex artículo 66.2 CE», por lo que «La cuestión no es si el Gobierno en funciones está sometido al control del Parlamento, que lo está, sino en el alcance de dicho control» (fundamento jurídico 8º). Entonces, «siendo la función de control una función poliédrica, dirigida solo en último término a la ruptura de la relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno, no cabe descartar la utilización de algunos de los instrumentos a los que nos hemos referido [preguntas, solicitudes de comparecencia, interpelaciones y proposiciones no de ley] para el ejercicio de la función de control de la acción del Gobierno que corresponde a las Cortes Generales (art. 66.2 CE), aunque el Gobierno esté en funciones (art. 101.2 CE), si bien con matices o limitadamente» (fundamento jurídico 7º).

En realidad, pues, a la luz de la STC 124/2018, el art. 24 LGIB debería ser objeto de una interpretación ligeramente correctora. Por un lado, no hay duda de que el Gobierno en funciones se halla sometido al control del Parlamento de las Illes Balears al igual que lo estaba antes de su cese. Ahora bien, como se desprende de este reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el ámbito de dicho control es menos amplio que en condiciones normales. Se trata, al fin y al cabo, de la misma conclusión alcanzada por el Consejo Consultivo en su Dictamen núm. 40/2018 (consideración jurídica 7ª, apartado 6).

En efecto, el Consejo Consultivo de las Illes Balears considera que el control parlamentario del Gobierno en funciones es necesario por tratarse de un «imperativo estatutario». Alude con esta referencia al art. 40.1 del Estatuto de 2007, que atribuye al Parlamento la función de controlar la «acción de gobierno». Ahora bien, «el Gobierno en funciones no puede someterse al control con responsabilidad política, es decir, no puede someterse al control extraordinario de la moción de censura o de la cuestión de confianza». De hecho, como ya hemos explicado, el apartado b) del art. 30 LGIB prohíbe expresamente al Presidente en funciones «Plantear una cuestión de confianza». Así las cosas, como posteriormente confirmaría la STC 124/2018, el alcance de la fiscalización parlamentaria del Gobierno en funciones queda limitado —en palabras literales del Consejo Consultivo— a «los instrumentos parlamentarios que impliquen un control sin […] responsabilidad política» y se circunscribe «estrictamente al correcto ejercicio de las atribuciones propias de la situación de interinidad en que la que se encuentra el gobierno cesado».

Por todo ello, según el criterio expresado por el Consejo Consultivo de las Illes Balears, el control parlamentario del Gobierno en funciones debería hacerse efectivo preferiblemente mediante la celebración de «sesiones parlamentarias informativas sobre cuestiones de interés autonómico», ejerciendo el Parlamento su fiscalización mediante «los instrumentos parlamentarios que implican un control sin responsabilidad política: solicitud de información por parte del Parlamento y comparecencias con estos mismos fines informativos».

En definitiva, el Gobierno en funciones debe ser controlado por el Parlamento, indudablemente, pero este control no puede producirse —como plantea la LGIB en su exposición de motivos (epígrafe II) e insistieron ciertos diputados—[58] «en los mismos términos que el Gobierno con plenas facultades». En primer lugar, como hemos visto, porque resulta imposible la utilización de los instrumentos de control que inciden directamente en la relación de confianza entre Ejecutivo y Legislativo (moción de censura y cuestión de confianza). Y, en segundo lugar, porque el alcance de este control parlamentario se halla circunscrito necesariamente a las contadas actuaciones que el Gobierno puede emprender de modo legítimo una vez ha cesado.

Por último, cabe hacer referencia a que el art. 24 del anteproyecto de la LGIB incluía un apartado 2 con el siguiente contenido: «este control, cuando el Parlamento se haya disuelto, corresponde a la Diputación Permanente». Sin embargo, este apartado fue suprimido después de que el Consejo Consultivo advirtiera que «no se refiere al control del gobierno en funciones dado que la disolución del Parlamento no determina el cese del gobierno de acuerdo con el artículo 57.8 del EAIB»; en efecto, como ya hemos visto, el cese del Gobierno se produce tras la celebración de las elecciones, pero no en el momento —necesariamente anterior— de la disolución del Parlamento.[59] Además, a propósito de esta misma disposición, el Consejo Consultivo de las Illes Balears también señaló que «la cuestión de la regulación del control al gobierno es materia sujeta a reserva de reglamento parlamentario, ámbito en el que se debe regular».

V. Posición del sector público instrumental durante la transición entre Gobiernos

La disposición adicional 2ª de la LGIB —«Obligaciones de los órganos del sector público instrumental durante el periodo de transición entre gobiernos»— señala que, «Durante el periodo de transición entre gobiernos, los órganos superiores de dirección y los órganos unipersonales de dirección de los entes del sector público instrumental de la comunidad autónoma actuarán con observancia de los principios, deberes y reglas establecidos en el capítulo V del título II para el gobierno en funciones».

La LSPI señala en su art. 2.1 que integran el sector público instrumental los siguientes entes: organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público y consorcios.

Conforme al art. 20.1 LSPI, los órganos superiores de dirección de las entidades del sector público instrumental son dos: la presidencia u órgano unipersonal equivalente; y el consejo de administración, patronato, junta de gobierno u órgano colegiado equivalente. Además, según el art. 20.4 LSPI, los entes del sector público instrumental también pueden contar con una gerencia u órgano unipersonal equivalente, cuyo cometido sea la dirección, la administración y la gestión ordinaria del ente de que se trate; de hecho, el art. 20.5 LSPI incluso permite que la normativa específica del ente establezca «otros órganos unipersonales de dirección vinculados con los objetivos generales del ente».

Queda claro, entonces, como la disposición adicional 2ª de la LGIB se refiere a ambos tipos de órganos, o sea: tanto los órganos superiores de dirección (art. 20.1 LSPI) como los órganos unipersonales de dirección (art. 20.4 y 20.5 LSPI).

Despejado este punto, tenemos que analizar cuáles de los principios, deberes y reglas del capítulo V del título II de la LGIB corresponde realmente aplicar a los entes del sector público instrumental «durante el periodo de transición entre Gobiernos».

En la medida en que la LSPI ordena de modo específico el cese de los miembros tanto de los órganos superiores de dirección (art. 20.3) como de los órganos unipersonales de dirección (art. 21.1), es claro que no procede aplicar el art. 26 LGIB. En otras palabras: los órganos directivos de los entes del sector público instrumental no cesan al mismo tiempo que lo hace el Gobierno. Ahora bien, por imperativo de la disposición adicional 2ª de la LGIB, «durante el periodo de transición entre gobiernos», dichos órganos tendrán que guiarse por la norma general del art. 27.2 LGIB, actuando conforme a los principios de actuación del art. 28, cumpliendo el deber de colaboración del art. 33 y respetando las limitaciones del art. 31, dado que las limitaciones de los arts. 29 y 30 obviamente no resultan aplicables al sector público instrumental. Por el contrario, insistimos, sí procede la aplicación al mismo del art. 31 LGIB, por lo que, a la hora de suscribir convenios, elaborar contratos o actuar sobre la plantilla laboral —para citar sólo algunas de las materias enumeradas por dicho precepto—, los respectivos órganos directivos deberán tomar en consideración las prevenciones dimanantes del art. 31 LGIB.[60]

También parecería aconsejable que el sector público instrumental diera cumplimiento al art. 32 LGIB, elaborando las memorias necesarias para que el traspaso entre Gobiernos sea totalmente transparente. Sin embargo, como hemos apuntado, el cese del Gobierno no implica necesariamente el cese de los órganos directivos de los entes del sector público instrumental, por lo que proceder automáticamente conforme al art. 32 LGIB podría suponer mucho trabajo hecho en balde. Por lo tanto, deberá estarse a las circunstancias de cada caso en concreto, pudiendo ser particularmente útiles en este sentido las instrucciones que dirija el Gobierno, ante la inminencia de su cese, a los entes del sector público instrumental.

VI. Conclusiones

La actuación del Gobierno en funciones es una verdadera prueba de estrés para cualquier sistema institucional moderno. Aunque en las Illes Balears no hemos tenido experiencias relevantes al respecto, en el conjunto del Estado —tanto en el Gobierno de la Nación como en varios Gobiernos autonómicos— se han dado situaciones de interinidad verdaderamente problemáticas, como hemos explicado a lo largo de este trabajo. Por ello, la novedosa regulación que introduce la LGIB debe ser saludada con reconocimiento e interés, en la medida en que se avanza con audacia a un problema político que hipotéticamente podría plantearse en el futuro.

Durante largo tiempo, este tipo de disyuntivas se han regido por el uso y la costumbre —que también tienen su relevancia en el ámbito político. Sin embargo, la actual obsolescencia de esta clase de soluciones parece haber sido asumida por todas las formaciones políticas que participaron en la elaboración parlamentaria de la LGIB. Ciertamente, la necesidad de regular el Gobierno en funciones de una manera detallada y sistemática ha sido aceptada de forma unánime por los distintos partidos con presencia en el Parlamento de las Illes Balears, si bien estos han disentido acerca de cómo debía concretarse dicha regulación positiva. En resumen, los grupos parlamentarios de la oposición han manifestado reiteradamente —como hemos tenido ocasión de explicar— que las facultades que la LGIB atribuye al Gobierno en funciones son excesivas y superan con creces las competencias que tendrían que corresponderle en atención a su carácter y su naturaleza.

Fijar las atribuciones del Gobierno en funciones es una tarea harto compleja, como pone de manifiesto la dispar jurisprudencia contencioso-administrativa que existe sobre esta materia. Todas estas dificultades tienen su origen último en la tensión latente entre la neutralidad política que debe guiar la actuación del Gobierno en funciones —con el fin de que ésta, como prevé el art. 28.b) LGIB, no pueda «condicionar, comprometer o impedir» los objetivos del nuevo Gobierno— y la necesidad objetiva de «evitar vacíos de poder y asegurar en todo momento la continuidad del funcionamiento de la Administración y de la acción de Gobierno» (STC 124/2018, de 14 de noviembre, fundamento jurídico 8º).

Desde esta perspectiva, las actuaciones del Gobierno en funciones que permite el art. 31 LGIB, que tanto revuelo causaron durante la tramitación parlamentaria, tienen que considerarse adecuadas y razonables si se mantienen en el ámbito que les es propio —es decir, para supuestos de urgencia o interés general— y se adoptan exclusivamente con la finalidad de cumplir el llamado «principio general de continuidad del Gobierno tras el cese del Presidente», un interesante hallazgo conceptual de la pionera Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que debe servir para «garantizar el buen funcionamiento del gobierno y la administración, el correcto y leal traspaso de poderes y la formación del nuevo gobierno» (art. 2.1).

Por todo ello, el control del Gobierno en funciones es sencillamente esencial, porque sólo a través de una eficaz fiscalización podrá evitarse que mecanismos como el art. 31 LGIB sean pervertidos y sirvan para lograr objetivos espurios.

Es verdad, como hemos expuesto anteriormente, que el control parlamentario del Gobierno en funciones no puede producirse «en los mismos términos» que en condiciones normales, como preceptúa literalmente el art. 24 LGIB, pero no por ello deja de ser relevante que el Parlamento vigile que las actuaciones del Gobierno en funciones respeten las reglas y los principios comprendidos en el capítulo V del título II de la LGIB. Así, las «sesiones parlamentarias informativas sobre cuestiones de interés autonómico» que —según la sagaz sugerencia del Consejo Consultivo en su Dictamen núm. 40/2018— deberían seguirse celebrando durante el periodo de transición entre Gobiernos, pueden devenir particularmente útiles para evitar que la pertinencia y la legalidad de la actuación del Gobierno en funciones acabe ante los Tribunales de Justicia.

En este último escenario, el éxito de la posición procesal del Gobierno en funciones dependerá fundamentalmente de su solvencia a la hora de motivar y justificar las decisiones que haya adoptado. Por esta razón, la elaboración de las memorias que exigen los arts. 31 y 32.2 LGIB no puede convertirse en una mera formalidad que el Gobierno acomete rutinariamente con el simple propósito de cumplir con su obligación. Una explicación razonada y creíble de que cierta actuación forma parte de la «gestión ordinaria de los asuntos públicos», o de que está motivada por una situación de urgencia o por una razón de interés general, no constituye sólo una demostración de transparencia ante la ciudadanía, sino que es un activo valiosísimo a la hora de defender tal actuación ante los Tribunales de Justicia.

En definitiva, la LGIB señala con notable claridad el camino que deben seguir en adelante los Gobiernos en funciones de nuestra comunidad autónoma y proporciona herramientas útiles para garantizar su eficaz funcionamiento. Ahora bien, sólo el tiempo y la experiencia podrán confirmarnos si esta novedosa regulación del Gobierno en funciones que lleva a cabo la LGIB ha sido o no ha sido acertada.

  1. En este trabajo se emplean las siguientes abreviaturas y los siguientes acrónimos:

    «Estatuto de 1983»: Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares.

    «Estatuto de 2007»: Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

    LBABG: Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears.

    «Ley del Gobierno»: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

    LGIB: Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears.

    «LGIB de 2001»: Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears.

    LSPI: Ley 7/2010, de 21 de julio, del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

  2. La LGIB ha sido objeto de las siguientes publicaciones oficiales: BOIB núm. 15, de 2 de febrero de 2019, pp. 3760-3789; BOE núm. 52, 1 de marzo de 2019, pp. 19767-19800.

  3. En la doctrina, sobre este tema pueden citarse los siguientes estudios: GONZÁLEZ ALONSO, A. «Los Gobiernos cesante y en funciones en el ordenamiento constitucional español». Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 12 (junio de 2005), pp. 221-276; NARANJO DE LA CRUZ, R. «Las causas del cese del Gobierno en el ordenamiento constitucional español». Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 4 (enero/junio de 2001), pp. 115-152; NARANJO DE LA CRUZ, R. «El ámbito funcional del Gobierno cesante». Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, núm. 36/37 (2001), pp. 23-47; REVIRIEGO PICÓN, F. El Gobierno cesante o en funciones en el ordenamiento constitucional español. Madrid: BOE, 2003; SANTAOLALLA LÓPEZ, F. «El problema de la renovación de los órganos constitucionales». Revista de Derecho Político, núm. 77 (enero/abril de 2010), pp. 73-103.

  4. GÓMEZ CORONA, E. «Las limitaciones del Parlamento recién constituido durante la prorrogatio gubernamental». Revista de Derecho Político, núm. 96 (mayo/agosto de 2016), pp. 149-180. Véase particularmente el apartado I de este artículo.

  5. Desde posiciones distintas sobre el uso de esta expresión, véase ÁLVAREZ CONDE, E. «El Gobierno en funciones». Documentación Administrativa, núms. 246-247 (septiembre de 1996/abril de 1997), pp. 191-218; SANTAMARÍA PASTOR, J. A. «La prorogatio de los órganos constitucionales. Apuntes mínimos sobre un tema que no lo es». Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 84 (septiembre/diciembre de 2008), pp. 11-26, y AGUILAR DE LUQUE, L. «Una nueva reflexión sobre la prorogatio de los órganos constitucionales. Una discrepancia y algunas puntualizaciones a J. A. Santamaría». Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 85 (enero/abril de 2009), pp. 83-98.

  6. Este reciente episodio ha generado un caudal considerable de doctrina científica. Merece ser destacado, a este respecto, el volumen ÁLVAREZ ÁLVAREZ, E. (coord.). Lecciones constitucionales de 314 días con el gobierno en funciones. Valencia: Tirant lo Blanch, 2017.

  7. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8775.

  8. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8779. Tanto esta expresión como la anterior pertenecen al diputado Gabriel Barceló i Milta (Grupo Parlamentario MÉS per Mallorca). Asimismo, el diputado Alberto Jarabo i Vicente (Grupo Parlamentario Podem Illes Balears) consideró que el capítulo de la LGIB relativo al Gobierno en funciones «és la part més interessant de la llei» (ibidem, p. 8774) y, a su vez, el diputado Vicenç Thomàs i Mulet (Grupo Parlamentario Socialista) afirmó que «és un dels que ha estat més comentats» (ibidem, p. 8776).

  9. Publicado en el Butlletí Oficial del Parlament de les Illes Balears núm. 152, de 20 de julio de 2018, pp. 8 468-8485.

  10. En este sentido, merecen ser destacadas las intervenciones de la diputada Antonia Perelló i Jorquera (Grupo Parlamentario Popular), tanto en la fase de Comisión como ante el Pleno.

  11. Un cierto eco del art. 101.2 CE también se percibe en el art. 194.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, que dispone lo siguiente a propósito del cese de las Corporaciones Municipales: «Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada». Sobre este asunto, véase POZO BOUZAS, E. G.; JAVALOYES DUCHA, M. H. «El cese de las Corporaciones Locales: limitaciones propias del período de administración ordinaria tras el proceso electoral». Revista de Derecho Local, 1 de abril de 2015.

  12. En la doctrina, véase BRAGE CAMAZANO, J.; REVIRIEGO PICÓN, F. «Gobierno en funciones y despacho ordinario de los asuntos públicos (Las SSTS de 20 de septiembre y 2 de diciembre de 2005)». Teoría y Realidad Constitucional, núm. 18 (2006), pp. 445-483.

  13. En esta ocasión, el Alto Tribunal confirma la legalidad de un acuerdo del Consejo de Ministros (en funciones) por el que se denegó una petición de indulto.

  14. El Real Decreto 1744/2011, de 25 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 641/2009, de 17 de abril, por el que se regulan los procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados, y por el que se establecen medidas complementarias de prevención del dopaje y de protección de la salud en el deporte (Sección 4ª, Sentencia de 28 de mayo de 2013, recurso contencioso-administrativo núm. 231/2012); el Real Decreto 244/2016, de 3 de junio, por el que se desarrolla la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología (Sección 3ª, Sentencia de 22 de noviembre de 2017, recurso contencioso-administrativo núm. 4883/2016, y Sentencias de 27 de febrero de 2018, recursos contencioso-administrativos núm. 4851/2016 y núm. 4871/2016), y el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales (Sección 5ª, Sentencia de 27 de diciembre de 2017, recurso contencioso-administrativo núm. 5058/2016).

  15. En esta misma Sentencia de 22 de noviembre de 2017, la Sala Tercera hace la siguiente reflexión: «Tampoco estimamos que la transposición de directivas europeas a nuestro derecho pueda catalogarse como un acto de nueva orientación política, sino que forma parte del proceso complejo de aproximación legislativa de los Estados miembros de la Unión Europea, que constituye además una exigencia para estos, pues la omisión de transponer o el retraso o la transposición incorrecta de una directiva pueden suponer una infracción del ordenamiento comunitario» (fundamento jurídico 3º). Por lo tanto, siguiendo este razonamiento, un Gobierno en funciones se halla facultado para transponer directivas emanadas por las instituciones de la Unión Europea. Este pronunciamiento del Tribunal Supremo debe ponerse en relación con lo afirmado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 13 de julio de 2017 (asunto C-388/16) en el sentido de que «un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión» (apartado 41). Nótese que el Tribunal de Luxemburgo hace esta afirmación para rechazar que «el hecho de que el Gobierno [de España] se hallara en funciones» pudiera justificar un retraso de 29 meses en la ejecución de su Sentencia de 11 de diciembre de 2014.

  16. Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 20 de septiembre de 2017, recurso de apelación núm. 4/2017.

  17. Tribunal Supremo, Sala Quinta, Sección 1°, Sentencia núm. 5/2018, de 24 de enero, recurso contencioso-disciplinario militar núm. 83/2017.

  18. A este respecto, en la STC 97/2018, el Tribunal Constitucional argumenta, por un lado, que «La Constitución no establece restricción alguna al Gobierno en funciones en cuanto a la legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad»; y, por el otro «no puede decirse […] que, mediante el recurso de inconstitucionalidad, el Gobierno en funciones desarrolla un programa político sin la necesaria legitimación parlamentaria». Además, el Tribunal Constitucional ha «admitido a trámite y resuelto los [recursos] formulados por el Presidente del Gobierno en funciones tras las elecciones generales de 2011 (STC 237/2015, de 19 de noviembre) y de 2015 (SSTC 158/2016, de 22 de septiembre; 159/2016, de 22 de septiembre, y 205/2016, de 1 de diciembre) […]». (fundamento jurídico 2º)

  19. Véase un análisis alternativo de la cuestión en GÓMEZ CORONA, E. «Las limitaciones del Parlamento recién constituido durante la prorrogatio gubernamental», citado, pp. 160-166.

  20. La excepción viene constituida por las siguientes comunidades autónomas, que carecen de una verdadera regulación sistemática del Gobierno en funciones: País Vasco (Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno), Galicia (Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y su Presidente), Canarias (Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la Administración Pública), Comunidad Valenciana (Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Gobierno Valenciano) y Principado de Asturias (Ley 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de Gobierno).

  21. Sería el caso de las comunidades autónomas que se enumeran a continuación: Castilla y León (Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración: art. 22); Cantabria (Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma: art. 26); Castilla-La Mancha (Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo: art. 18); La Rioja (Ley 8/2003, de 28 de octubre, del Gobierno e Incompatibilidades de sus miembros: arts. 11, 22 y 40); Navarra (Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno y de su Presidente: arts. 6 y 28); Región de Murcia (Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno: art. 29); Andalucía (Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno: art. 37), y Cataluña (Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno: arts. 18 y 27).

  22. GÓMEZ CORONA, E. «Las limitaciones del Parlamento recién constituido durante la prorrogatio gubernamental», citado, pp. 165-166.

  23. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre un aspecto muy específico de tal regulación en la STC 155/2017, de 21 de diciembre.

  24. En el ínterin también entró en vigor el actual Estatuto de 2007, cuyo art. 57.8 sigue exactamente el mismo patrón que el art. 33.8 del Estatuto de 1983.

  25. De hecho, en su Dictamen núm. 43/2013, el Consejo Consultivo de las Illes Balears hizo patente su oposición a una previsión de tales características (consideración 5ª, apartado 18).

  26. Diari de Sessions de la Comissió d’Assumptes Institucionals i Generals del Parlament de les Illes Balears núm. 67, de 28 de noviembre de 2018, p. 1057.

  27. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8775.

  28. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8776.

  29. La emisión de este Dictamen venía impuesta por el art. 18.2 de la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears, según el cual este Consejo «será consultado preceptivamente» en relación con los «anteproyectos de ley elaborados por el Gobierno en cumplimiento de las previsiones expresamente establecidas en el Estatuto de Autonomía, a excepción de la ley de presupuestos». Como ya hemos visto, la LGIB desarrolla lo previsto por el art. 57.3 del Estatuto de 2007.

  30. En su sesión de 28 de noviembre de 2018, la Comisión de Asuntos Institucionales y Generales del Parlamento de las Illes Balears debatió y votó el dictamen de la LGIB. Acto continuo, el Pleno tuvo el debate y la votación finales el día 15 de enero de 2019.

  31. Así ocurrió tras las elecciones generales celebradas el 20 de diciembre de 2015. En la edición del BOE del 22 de diciembre fueron publicados el Real Decreto 1167/2015, de 21 de diciembre, por el que se declara el cese de don Mariano Rajoy Brey como Presidente del Gobierno y el Real Decreto 1168/2015, de 21 de diciembre, por el que se declara el cese de los miembros del Gobierno.

  32. Después de las elecciones al Parlamento del 24 de mayo de 2015, los decretos de cese y nombramiento no se publicaron en el BOIB —y en el BOE— hasta el 2 de julio, dos días después de la votación de investidura. Se trata del Real Decreto 585/2015, de 30 de junio, por el que se declara el cese de don José Ramón Bauzá Díaz como Presidente de las Illes Balears; el Real Decreto 586/2015, de 30 de junio, por el que se nombra Presidenta de las Illes Balears a doña Francesca Lluch Armengol i Socias; el Decreto 7/2015, de 2 de julio, de la presidenta de las Illes Balears, por el que se declara el cese de los miembros del Gobierno de las Illes Balears, y el Decreto 9/2015, de 2 de julio, de la presidenta de las Illes Balears, por el que se dispone el nombramiento de los miembros del Gobierno de las Illes Balears.

  33. Butlletí Oficial del Parlament de les Illes Balears núm. 7, de 21 de julio de 1995, p. 37, y núm. 44, de 30 de mayo de 1996, p. 1110.

  34. En el primer supuesto planteado, el BOIB del 1 de agosto de 1995 publicó el Real Decreto 1382/1995, de 31 de julio, por el que se dispone el cese, a petición propia, de don Gabriel Cañellas Fons como Presidente de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares; y el Real Decreto 1383/1995, de 31 de julio, por el que se nombra Presidente de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares a don Cristòfol Soler i Cladera. En el segundo, el BOIB del 18 de junio de 1996 publicó el Real Decreto 1532/1996, de 17 de junio, por el que se dispone el cese de don Cristófol Soler i Cladera como Presidente de la Comunidad Autonóma de las Islas Baleares; y el Real Decreto 1533/1996, de 17 de junio, por el que se nombra Presidente de la Comunidad Autonóma de las Islas Baleares a don Jaime Matas Palou.

  35. En un sentido parecido, el art. 38.1 LGIB dispone lo siguiente: «En caso de vacante del cargo de consejero, y mientras no haya tomado posesión el nuevo titular, el presidente, mediante decreto, encargará transitoriamente a otro miembro del Gobierno el despacho de los asuntos de la consejería».

  36. A los que puede añadirse el art. 19.2 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente: «[…] En el supuesto del Gobierno en funciones [los miembros de los gabinetes] continuarán hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno».

  37. Durante el verano de 2005, cuando se produjo un importante cambio político en las instituciones autonómicas gallegas, este Consejo Consultivo se pronunció sobre las facultades de la Xunta de Galicia en funciones en sus Dictámenes núm. 519/2005, de 6 de julio (consideración 2ª), núm. 524/2005, de 14 de julio (consideración 2ª) y núm. 525/2005, de 20 de julio (consideración 2ª). Posteriormente, además, esta cuestión también sería abordada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en sus Sentencias núm. 1163/2007, de 5 de diciembre (Sección 1ª, recurso de apelación núm. 334/2007), núm. 351/2008, de 8 de mayo (Sección 2ª, recurso contencioso-administrativo núm. 4442/2005), y núm. 614/2008, de 11 de septiembre (Sección 2ª, recurso contencioso-administrativo núm. 4178/2006).

  38. De hecho, la Sala Tercera del Tribunal Supremo parece guiarse por esta idea en su Sentencia núm. 447/2018, de 20 de marzo, antes comentada. En esta resolución, el Alto Tribunal avala que un Gobierno en funciones conceda un indulto porque «resolver sobre peticiones de indulto forma parte de la actividad normal del Consejo de Ministros, ya que los expedientes de indulto son numerosos, por lo que hay que concluir que un acto de la naturaleza propia de un indulto entra en el ámbito de una actuación permitida a un Gobierno en funciones». En definitiva, el Gobierno en funciones puede continuar haciendo lo que constituye su «actividad normal».

  39. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8767.

  40. Butlletí Oficial del Parlament de les Illes Balears núm. 152, 20 de julio de 2018, p. 8476.

  41. Diari de Sessions de la Comissió d’Assumptes Institucionals i Generals del Parlament de les Illes Balears núm. 67, de 28 de noviembre de 2018, p. 1055.

  42. Diari de Sessions de la Comissió d’Assumptes Institucionals i Generals del Parlament de les Illes Balears núm. 67, 28 de noviembre de 2018, p. 1057.

  43. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8771.

  44. Ídem nota anterior.

  45. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8771. En este sentido, la diputada Antonia Perelló también argumentó que «si el Govern actua en base als principis que aquesta mateixa llei propugna mai no podrà haver-hi una actuació d’aquest que no sigui motivada per l’interès general». Ahora bien, siguiendo su razonamiento, el artículo 31 de la LGIB incluye varias funciones que «no només casen poc o gens amb un Govern en funcions, sinó que fins i tot no s’acaba de veure quin interès general preponderant i peremptori es podria invocar per justificar-les, com ara l’aprovació, modificació de relacions de llocs de feina, la concessió d’honors o distincions, o el nomenament de personal eventual i la contractació de personal directiu».

  46. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8771.

  47. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8774.

  48. Ídem nota anterior.

  49. Ídem nota 48.

  50. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8770.

  51. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8775.

  52. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8767.

  53. Ídem nota anterior.

  54. Ídem nota 52.

  55. Durante los meses de septiembre y octubre de 2017, la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía emitió un total de nueve pronunciamientos declarando la nulidad del Decreto 141/2015, de 26 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, al haber sido aprobado cuando el Gobierno de la Junta se hallaba en funciones. Para una exposición más detallada de este caso, véase RANDO BURGOS, E. «La anulación del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía: ¿nuevas dificultades en la planificación territorial de Andalucía?». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. Nueva Época, núm. 10 (marzo-octubre de 2018), pp. 109-131.

  56. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8767.

  57. En el debate en la Comisión, el diputado Vicenç Thomàs i Mulet ya se refirió a la STC 124/2018 (Diari de Sessions de la Comissió d’Assumptes Institucionals i Generals del Parlament de les Illes Balears núm. 67, de 28 de noviembre de 2018, p. 1057). Durante el debate en el Pleno, harían referencia a dicho pronunciamiento del Tribunal Constitucional tanto Alberto Jarabo i Vicente como, de nuevo, Vicenç Thomàs (Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, pp. 8774, 8776 y 8779).

  58. Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 154, de 15 de enero de 2019, p. 8768.

  59. De este modo, el cese del Gobierno en ocasión de unas elecciones supone que, durante el tiempo que media entre la disolución del Parlamento y la celebración de los comicios, la Cámara quede reducida a la Diputación Permanente (art. 46.2 del Estatuto de 2007) pero el Gobierno conserve la plenitud de sus atribuciones. Así lo ha puesto de manifiesto, a propósito de las Cortes Generales y el Gobierno de la Nación, el catedrático Jorge de Esteban en un reciente artículo periodístico en el que afirma que se trata de «un enorme error», por lo que propone emprender las reformas necesarias para que el Gobierne cese «“tras la disolución de las Cortes” y no tras la celebración de las elecciones como hasta ahora, es decir, anticipando el comienzo del periodo del Gobierno en funciones para evitar en el futuro que sin el control de las Cortes [el Gobierno] siga operando». DE ESTEBAN, J. «La usurpación del Gobierno: los decretos-leyes». El Mundo, 12 de marzo de 2019, disponible en el siguiente sitio web: https://www.elmundo.es/opinion/2019/03/12/5c86a489fdddffc01e8b4691.html (consultado el 12 de marzo de 2019).

  60. Análogamente, las limitaciones que establece el art. 5.1 de la Ley 4/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos en la Comunidad Autónoma de Extremadura, se imponen tanto a «los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura» como a «los distintos entes integrantes del sector público autonómico».

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