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LLIBRES

Ricardo J. Navarro Gómez

Professor contractat doctor interí de dret financer i tributari

Universitat de les Illes Balears

(El impuesto balear sobre estancias turísticas)

EL IMPUESTO BALEAR SOBRE ESTANCIAS TURÍSTICAS. C. FERNÁNDEZ GONZÁLEZ. Palma: Lleonard Muntaner, Editor, 2017 (Colección Responsa; 4).

I

En el momento actual, pocas cuestiones suscitan en nuestra sociedad un debate tan enconado como el del turismo, tanto con relación a lo que es, con particular atención a su trascendencia en cuanto a sus beneficios y a sus efectos negativos sobre el empleo, el medio ambiente, el territorio o la actividad económica, como en cuanto a lo que debería ser, con una especial mención de cómo plantear su sostenibilidad en un contexto actual de cifras récord de visitantes turísticos.

Así planteada, la llamada cuestión turística, como materia transversal que es, es susceptible de ser analizada desde múltiples perspectivas, entre ellas, su vertiente fiscal o tributaria, en la medida en que los impuestos pueden ser concebidos como un instrumento que compense las externalidades negativas de la actividad turística en forma de acciones lesivas al medio ambiente, pero también como un instrumento jurídico que, bien dotado de una técnica normativa adecuada y de una estructura coherente con los principios de justicia tributaria normativa nacional y comunitaria, plantee cabalmente la estancia o alojamiento del turista como una manifestación de capacidad económica que justifique la necesidad de contribuir al gasto público que genera el turismo, con el objeto de reinvertir su recaudación en la mejora de sus infraestructuras.

En este controvertido contexto, se sitúa la monografía de la profesora Carmen FERNÁNDEZ, en la que se traza un relato argumental coherente, riguroso y, lo que es más difícil, expuesto de forma accesible, para cualquier lector interesado en esta materia, tenga o no conocimientos técnicos tributarios, sobre el Impuesto sobre Estancias Turísticas y de Medidas de Impulso del Turismo Sostenible, establecido por el Parlamento balear mediante la Ley 2/2016, de 30 de marzo. Así lo afirma la propia autora al señalar desde las primeras páginas que su enfoque es «predominantemente jurídico, pero poco tecnicista», lo cual constituye, a mi modo de ver, uno de los grandes aciertos del libro.

II

Si bien su estructura formal se divide en siete epígrafes, el libro se ordena en cuanto a su contenido en dos partes claramente diferenciadas y, a la vez, interconectadas, de forma que no es posible comprender en su integridad la significación del impuesto si no se conoce el detalle de su régimen jurídico y viceversa. Así, la primera parte aborda la significación o dimensión del impuesto en sus cinco primeros epígrafes. Desde un punto de vista metodológico, se advierte en ellos el preciso iter argumental de la autora en su interés por situar el contexto social, económico y, obviamente jurídico, en el que cabía hablar de establecer un impuesto turístico. El primer epígrafe es muy ilustrativo al respecto pues se detiene en comparar el diferente grado de aceptación social de un nuevo «tributo al turismo» en 2016, mucho más favorable y menos virulento que aquel en que se vio envuelta su antecedente, la llamada «ecotasa» en 2001, a la que luego me referiré. Es este un dato muy relevante en la andadura inicial del tributo, lo que la autora achaca a la experiencia previa de la implantación de un tributo similar en Cataluña en el año 2012, así como a la existencia de gravámenes similares en otros destinos turísticos. En este punto, la autora manifiesta como declaración de intenciones su opinión favorable a su establecimiento en la medida en que se articule como un instrumento propio y autónomo que pueda potenciar el turismo sostenible.

Una vez desgranado el contexto social, el segundo epígrafe nos conduce al contexto jurídico en el que cabe plantear el establecimiento del impuesto; esto es, el marco normativo en el que las Comunidades Autónomas pueden ejercer sus competencias tributarias, encarnado principalmente en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA). Un marco que, en opinión de la autora, resulta claramente insuficiente, no sólo por los límites consustanciales al carácter «derivado» del poder tributario autonómico que impone la LOFCA en aplicación de la propia Constitución, en contraposición al poder «originario» del Estado en materia tributaria, sino también por la propia actitud del Gobierno tendente a impugnar sistemáticamente ante el Tribunal Constitucional las leyes creadoras de los impuestos propios autonómicos. No obstante, entiende que el impuesto turístico puede resultar especialmente interesante para mejorar la financiación autonómica, dado que precisamente el TC no ha tenido aún ocasión de pronunciarse sobre un impuesto autonómico sobre las estancias turísticas, tal como expone con más detalle más adelante.

El tercer epígrafe expone las diferentes manifestaciones del gravamen sobre la estancia turística a lo largo del mundo, las cuales se engloban en la denominación genérica y común de «tasa turística» o taxe de séjour. Sin perjuicio de la posterior precisión técnica de este concepto en la Ley 2/2016, la doctora FERNÁNDEZ explica con numerosos ejemplos que dicho gravamen es, a día de hoy, una tendencia imparable y que se encuentra presente en numerosos y destacados destinos turísticos tanto en Europa (Ámsterdam, Roma, o Florencia, por citar tres de ellos) como fuera de Europa (Nueva York, Punta Cana, Marruecos, Emiratos Árabes Unidos, Colombia, etc.). Ciertamente, en España sólo se cuenta con el tributo balear de 2016, su fallido antecedente en 2001 con la «ecotasa» y con el tributo catalán de 2012, si bien se hace eco del planteamiento sobre la oportunidad de su implantación en ciudades con una intensa actividad turística como Sevilla o San Sebastián. En cualquier caso, la autora señala que la implantación de la tasa turística se reconduce a dos modelos: o bien por pernoctación en un establecimiento turístico o bien por entrada y salida del país. Esta segunda opción es, a su juicio, la más factible en los archipiélagos, por sus condiciones geográficas, si bien es imprescindible que, para ello, ostenten competencias sobre la gestión de las infraestructuras portuarias o aeroportuarias.

El cuarto epígrafe conforma un amplio y detallado estudio sobre su antecedente directo, la mal llamada «ecotasa», establecida por la Ley 7/2001, de 23 de abril, porque, jurídicamente, ni era ecológica ni era tasa, tal como la autora explica con detalle al configurar su hecho imponible sobre la estancia en empresas turísticas de alojamiento como manifestación de capacidad económica. Este hecho la desvincula de cualquier actividad administrativa o servicio público y, por tanto, sirve para calificarla como impuesto, y porque no estaba destinado a atender necesidades de política ambiental, sino que se trata de un impuesto propio, directo, de carácter fiscal con efectos extrafiscales, pues su finalidad era recaudatoria, pero se encontraba afectada a la dotación de un Fondo de Rehabilitación de Espacios Turísticos, que servía para atender gastos de diferente naturaleza como la rehabilitación de zonas turísticas, el ahorro o eficiencia del agua, o la revitalización de la agricultura como actividad competitiva.

Con todo, una de las cuestiones más interesantes de este apartado es el devenir del impuesto ya que fue impugnado ante el TC si bien éste nunca llegó a analizar su constitucionalidad porque fue antes derogado por el Parlamento balear en 2003. Las principales razones para defender o cuestionar su adecuación a la Constitución se centraban, según la autora, en la eventual doble imposición del impuesto con el IVA (art. 6.2 LOFCA) y su solapamiento en la esfera local con el IAE, lo que vulneraría la prohibición de establecer tributos propios autonómicos sobre las materias que la legislación de régimen local reserva a las corporaciones locales (art. 6.3 LOFCA). La autora considera que ninguno de ambos argumentos habría prosperado ante el TC pues los hechos imponibles de uno y otro son diferentes, lo que descartaría la doble imposición, y además versan sobre objetos o materias tributarias diferentes, lo que invalidaría su colisión con el art. 6.3 LOFCA.

Finalmente, el quinto epígrafe realiza una breve aproximación al Impuesto catalán sobre Estancias en Establecimientos Turísticos de 2012, en la que destaca la similitud con la «ecotasa» balear de 2001 en cuanto a su estructura general que lo configura como un impuesto propio, afectado o finalista, no ecológico, directo, objetivo e instantáneo. No obstante, una de sus principales diferencias es que está destinado estrictamente a la promoción turística, en contraposición con el impuesto balear de 2001, en el que se recogían otras finalidades como la preservación del medio ambiente, la revitalización de la agricultura o la defensa del patrimonio histórico y cultural. En cualquier caso, es digno de mención el hecho de que, transcurridos más de cinco años desde su entrada en vigor, el impuesto catalán no ha sido impugnado ante el TC.

III

La segunda parte del libro se contiene en sus epígrafes sexto y séptimo y en ellos se analiza pormenorizadamente el régimen jurídico del vigente impuesto y su compatibilidad con la normativa nacional y comunitaria. En el epígrafe sexto se detallan su concepto y sus distintos elementos configuradores, en lo que cabe llamar la atención sobre la intención del legislador por perfeccionar técnicamente algunos aspectos en relación con su antecedente de 2001. En este sentido, el legislador de 2016 ha partido, en líneas esenciales, del concepto y de la estructura del impuesto de 2001, y así se define como un tributo directo, instantáneo y propio de la Comunidad Autónoma, que tiene carácter finalista al estar afectado íntegramente a un Fondo para favorecer el turismo sostenible, con el que se pretende, en opinión de la autora, compatibilizar la industria turística con la protección del medio ambiente en un sentido muy amplio, a fin de promover la participación de todos los agentes relacionados con el sector, al incorporar una nueva ética del turismo y del turista. La noción, pues, de «turismo sostenible» se presenta como el elemento clave de equilibrio entre los aspectos conservacionistas y los turísticos y por ello los recursos de dicho Fondo se orientan a diversas finalidades que lo fomenten como, por ejemplo, la preservación del medio natural, rural, agrario y marino, el fomento de la desestacionalización, la recuperación del patrimonio histórico y cultural o el fomento de la ocupación en temporada baja.

Además, la Ley 2/2016 crea una Comisión de Impulso del Turismo Sostenible, formado por representantes de las diferentes administraciones públicas, de los agentes económicos y sociales y de las entidades medioambientales a fin de valorar qué actuaciones se financian con el citado Fondo, con arreglo a sucesivos planes anuales elaborados por la Comisión. En 2016 las principales actuaciones financiadas han sido las relacionadas con el ciclo del agua y la depuración de aguas residuales, lo que es valorado positivamente por la autora, por cuanto ratifica la utilidad del impuesto en este sentido.

Otros aspectos destacados de la Ley 2/2016, que resalta FERNÁNDEZ son, sin ánimo exhaustivo, la inclusión del gravamen de las viviendas comercializadas turísticamente, ya sean regulares o irregulares, con la consiguiente exclusión de las viviendas que no se comercializan turísticamente y los arrendamientos sujetos a una regulación diferente como, por ejemplo, los arrendamientos de temporada o los que se conciertan por tiempo igual o superior a dos meses. En estos términos, la autora destaca la importante labor de concreción técnica de estas y otras materias mediante el reglamento de la Ley, aprobado por el Decreto 35/2016, de 23 de junio. También destaca la inclusión del gravamen de los cruceros, no contemplada en la Ley de 2001, la exención de los menores hasta los 16 años (en contraste con los 12 años que establecía la Ley de 2001), la definición de los criterios que fundamentan la aplicación del régimen de estimación objetiva del impuesto, desarrollados con pleno respeto al principio de legalidad en la determinación de la base imponible en el Decreto 35/2016, o el reconocimiento de la estacionalidad turística de las Islas al bonificar en un 50% la cuota íntegra del impuesto para las estancias que se realicen en temporada baja. Por lo demás, considera positivo el cambio en la propia denominación del impuesto, al sustituir la referencia a las estancias en empresas de alojamiento turístico por «estancias turísticas».

Por último, el séptimo epígrafe analiza la adecuación de la Ley 2/2016 a la normativa de la UE, así como a las normas nacionales reguladoras de ciertos impuestos (en particular, el IVA) y a los principios constitucionales del art. 31 CE y la LOFCA. Su conclusión al respecto es que la regulación del impuesto balear respeta dichas normas al no amparar ningún tratamiento discriminatorio, ya que se cobra a cualquier persona que efectúe una estancia turística, sea o no residente en las Illes Balears, y no supone ninguna restricción injustificada a la libre prestación de servicios. En el plano interno, no colisiona con el IVA, habida cuenta de que, según sus características, no encaja en la noción de impuesto sobre volumen de ventas según la llamada VI Directiva y es plenamente compatible con los principios constitucionales y la LOFCA. Al respecto, la autora resalta que es «incuestionable» que el impuesto grava un índice de capacidad económica, que se manifiesta, como regla general, en una estancia del turista cuya cuota tributaria se determina en función de su número de días y del tipo de alojamiento, lo cual supondrá, en cada caso, un mayor o menor índice de capacidad económica que se modulará en función de la cuota a pagar por el sujeto pasivo del tributo. Es indiscutible, a estos efectos, que la estructura del impuesto balear respeta la necesaria coherencia entre su hecho imponible y sus elementos de cuantificación, tal como en su momento señalara el profesor RAMALLO MASSANET, maestro insigne de quienes hemos centrado nuestro interés profesional y académico en el Derecho Financiero y Tributario y autor del excelente prólogo que antecede a la obra y que acrecienta, aún más si cabe, su interés.

Para quien, como es mi caso, conoce a la autora desde hace veinticinco años, primero como alumno, más tarde como becario y finalmente como compañero de quehaceres docentes y académicos en el área de Derecho Financiero y Tributario de la UIB, este libro es el fiel reflejo de su inveterada capacidad expositiva y del estilo personal que ha venido imprimiendo en sus clases a numerosas generaciones de juristas y no juristas. Unas clases plenas de rigor técnico pero también de un relato argumental ágil, didáctico, expresivo, conciso y clarificador, en las que busca en la esencia de cada concepto la síntesis global de los fundamentos de una disciplina de conocimiento que, no cabe obviarlo, no es especialmente atractiva al alumno de Derecho por razones que exceden el objeto de esta reseña.

En definitiva, no es fácil conseguir que, en cualquier tema jurídico tributario como el que nos ocupa, el libro «se lea solo» tal como le manifesté a la doctora FERNÁNDEZ al acabar su lectura. Creo que esa es su mayor virtud, máxime si va acompañado de una notoria destreza técnica en su exposición.

R.J.N.G.