EL NOU MARC SOBRE EL TRACTAMENT DE LA INSULARITAT A LA UNIÓ EUROPEA, UN AVENÇ PER A LES

ILLES BALEARS? Joan DavidJaner Torrens

Professor titular de dret internacional públic Titular de la Cátedra Jean Monnet de Dret de la Unió Europea Universitat de les Illes Balears ^{[1] [2] [3] [4] [5] [6]}

I. Introducció

El fet Insular és una realitat molt present en la configuració territorial de la Unió Europea (UE). En aquest sentit, cal assenyalar que la UE compta amb 271 regions, de les quals 26 tenen la consideració de regions insulars que pertanyen a catorze estats membres. A més, quatre estats de la UE (Regne Unit, Irlanda, Malta i Xipre) es configuren com a estats insu­lars.

Ara bé, quan parlam del tractament de la insularitat a la UE, els quatre estats insulars queden al marge per la seva pròpia entitat d’estats i ens centram en el concepte de «regió insular» que empra la Comissió Europea. Així mateix, les anomenades «regions ultraperi- fèriques» — departaments francesos d’ultramar (Guadalupe, Guyana, Martinica i Reunión), Illes Açores, Madeira i Illes Canàries -recollides en l’article 349 del Tractat de funcionament de la Unió Europea (TFUE)—, si bé són regions insulars, tenen un tractament específic en el propi tractat derivat del fet de ser territoris insulars que estan situats a molta distància del continent europeu i que presenten una problemàtica molt concreta vinculada a l’existència d’una superfície reduïda, un relleu abrupte, un clima advers i la dependència econòmica d’un nombre reduït de productes. L’anàlisi d’aquestes regions, atesa la seva peculiaritat, queda al marge de la temàtica d’aquest estudi.¹

Malgrat que la insularitat forma part clarament de la realitat geogràfica i política de la UE, el cert és que les mesures adoptades per la UE per corregir els problemes i dèficits vin­culats a la insularitat han estat molt limitades. De fet, des de totes les regions insulars eu­ropees s’ha reivindicat de forma activà la necessitat que la UE desenvolupi polítiques reals i efectives a favor de la insularitat.

El Govern de les Illes Balears ha estat especialment actiu a l’hora de plantejar la neces­sitat que la UE adopti mesures compensatòries en aquest àmbit. Malauradament, el marc previst en la Constitució espanyola en el seu article 138.1 i el desenvolupament dut a terme per la Llei 30/1998, de 29 de juliol, del règim especial de les Illes Balears-¹ no han semblat suficients per solucionar els problemes i dèficits vinculats al fet insular que pateixen les Illes Balears^{[7] [8] [9]} i, per això, s’ha reivindicat una major implicació de la UE a través de la seva política de cohesió territorial. En aquest sentit, cal assenyalar que, des del Govern de les Illes Balears, s’ha donat suport a estudis en aquest àmbit^[10], s’han creat unitats administratives compe­tents en la matèria^[11] i s’han dut a terme activitats de reivindicació del fet insular davant la UE.^[12]

El [desaparagut] Tractat de la Comunitat Europea (TCE), en el títol XIV relatiu a la cohesió econòmica i social, feia referència al tema de la insularitat, però, certament, durant molt de temps, es varen adoptar poques mesures en aquest àmbit. Des de l’any 2007, data d’en­trada en vigor de les noves perspectives financeres i de l’inici d’un nou plantejament en la política regional de la UE, sembla que hi ha un canvi de tendència en relació amb el trac­tament de la insularitat per part de les institucions comunitàries que es consolida clarament amb l’entrada en vigor, el passat 1 de desembre de 2009, del Tractat de Lisboa, el qual fa una major referència a la insularitat en l’àmbit de la nova política de cohesió econòmica, social i territorial de la UE.

L’objectiu d’aquest estudi és, doncs, fer una anàlisi del marc normatiu i de les mesures que s’han adoptat recentment en l’àmbit de la insularitat per part de les institucions comu­nitàries, tenint present alhora el nou marc derivat de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa per tal de determinar si, en conjunt, ha suposat un avenç en aquest àmbit per a les Illes Ba­lears.

1. Els problemes de la insularitat i la seva incidència en la cohesió econòmica i social de la UE

Per a la Comissió Europea, una regió insular es defineix com un territori de més d’1 km² de superfície, habitat de forma permanent per una població estadísticament significativa (com a mínim, 50 habitants), sense connexió amb el continent a través d’estructures per­manents, separada del continent europeu per una distància al menys d’1 km i que no in­clogui la capital de l’Estat.⁷ Actualment, vint-i-sis regions, les quals representen un 3’4 % del territori total de la UE i amb una població total de 14 milions d’habitants —el que re­presenta un 3‘4 % de la població total de la UE—, compleixen aquests requisits (entre elles, les Illes Balears).⁸

En tot cas, el fenomen de la insularitat —i, concretament, el fet d’estar envoltat d’aigua, la pròpia dimensió de l’illa i la distància respecte del continent—, es configura com un factor que condiciona i limita clarament el desenvolupament econòmic i social d’una illa.

El Govern de les Illes Balears, en un document de febrer de 2009 que pretén ser una aportació al «Llibre Verd de la Comissió Europea sobre la Cohesió Territorial», ha identificat clarament aquestes limitacions que afecten no només a l’economia, sinó també a altres sectors claus com l’abastiment energètic, el medi ambient, els recursos hídrics o el propi fet de ser un arxipèlag.⁹ Així mateix, la Comissió Europea, en un document de reflexió recent

1. Comunicació de la Comissió «Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social» [COM (2002) 46 final, p. 14, nota 10]. En tot cas, com ha assenyalat el Comitè Econòmic i Social, cal recordar que aquesta definició no té fonament jurídic i que l’element definidor d’una illa és el fet de ser un territori al qual no es pot arribar a peu (Dictamen del Comitè Econòmic i Social Europeu sobre el tema «Una mejor integración en el mercado interior como factor clave para la cohesión y el crecimiento en las islas» [DOUE núm. C 27, de 3 de febrer de 2009]). I també que el TFUE, en la declaració annexa núm. 33, inclou els estats insulars dins del concepte de regió insular, cosa que implica una redefinició del terme «regió insular» emprat per la Comissió Europea.
2. FERNÁNDEZ MARTÍN, F. Islas y regiones ultraperiféricas de la UE. Madrid: Éditions l’Aube, 1999, p. 10. En relació amb el paper de les illes a la UE, vegeu l’estudi Analysis of the island regions and outermost regions of the European Union: Part I The island regions and territories. Planistat Europe (leader), 2003.
3. En el document «Contribución al Libro Verde sobre Cohesión Territorial. Convertir la diversidad en un factor de éxito», elaborat per la Direcció General de Fons Europeus i presentat el mes de febrer de 2009, s’assenyala que «[…] las regiones insulares tienen que abrirse a mercados exteriores para compensar la poca dimensión del mercado interior. Por ello, su economía está basada en una o dos actividades (en la mayoría de los casos la agricultura, pesca o turismo). Los niveles de empleo de las islas están por debajo de la media comunitaria y sus desventajas económicas se reflejan, tanto para las personas como para las mercancías, en costes más altos de transporte, distribución y pro­ducción. Para las mercancías, los costes de transporte son más altos debido a la dependencia del transporte marítimo y aéreo (más caro que la carretera y el ferrocarril para las mismas distancias) para llegar al mercado exterior, o interior, entre islas en caso de archipiélagos. Además, el volumen de im­portaciones es mucho mayor al de exportaciones lo que hace imposible reducir costes mediante el tráfico bidireccional. Por otra parte, las islas dependen en gran medida de la energía combustible, a pesar del crecimiento de las energías renovables. Además, los entornos natural y cultural de las islas, a pesar de su riqueza, son muy frágiles y requieren una atención especial. Su aislamiento ha dado lugar a endemismos de especies de fauna y flora tanto terrestres como marítimas, a menudo ame­nazadas Otro problema ambiental común en las islas es la escasez de recursos hídricos. Por último,

sobre la política de cohesió de la UE, ha reconegut que les regions insulars presenten pro­blemes comuns relatius a l’accessibilitat, i a mercats reduïts o costos elevats del subminis­trament de serveis públics bàsics i d’energia.¹⁰

Els problemes de les regions insulars tenen, per tant, una clara incidència en el seu de­senvolupament econòmic i esdevenen un element que distorsiona la pròpia cohesió eco­nòmica i social de la UE, la qual té per objectiu garantir el desenvolupament de tota la UE mitjançant la reducció de les disparitats regionals i l’eliminació d’obstacles per al desenvo­lupament, inclosos els obstacles derivats de les limitacions naturals i geogràfiques.

1. El reconeixement de la insularitat pel dret originari: la manca d’un desenvolu­pament específic

Malgrat comptar amb 26 regions insulars i tenir un efecte negatiu en la cohesió econò­mica i social del territori de la UE, el reconeixement pel dret originari de la insularitat i dels seus problemes no es produeix fins I’ 1 de maig de 1999, data d’entrada en vigor del Tractat d’Amsterdam.

Certament, hi ha un retràs important en el reconeixement de la insularitat per part del dret originari. Inicialment, quan a l’any 1958 es va constituir la Comunitat Europea, tenia lògica la manca de referència a aquesta qüestió perquè dels sis estats fundadors, només dos (Itàlia i França) tenien territoris insulars. Però aquesta realitat va canviar l’any 1973 amb l’adhesió de Dinamarca, Irlanda i el Regne Unit, els quals comptaven amb importants regions insulars com Groenlàndia, l’Illa de Man, l’Illa de Wight, les illes del canal de la Mànega o les illes Shetland i Hèbrides. L’adhesió de Grècia l’any 1981 augmentà el nombre de regions insulars (Creta o Rodas, entre d’altres) que, posteriorment, amb l’entrada el 1986 d’Espanya (Canàries i Illes Balears) i Portugal (Açores i Madeira), i de Finlàndia (Aland) i Suècia (Gotland) l’any 1995 van implicar introduir la component insular en la configuració territorial de la Unió. Ara bé, malgrat aquesta realitat, el TCE, fins l’any 1999, no va al·ludir a aquesta qües­tió.

ser parte de un archipiélago es un factor que incrementa las desventajas de una isla. Ya que un ar­chipiélago representa una acumulación de dificultades donde cada isla representa una unidad». Aquests problemes també es troben clarament recollits en l’exposició de motius (apartat II) de la Llei 30/1998, de 29 de juliol, del règim especial de les Illes Balears (BOE núm. 181, de 30 de juliol de 1998). Vegeu, també, MANERA ERBINA, C. i GARAU TABERNER, J. Los costes de la insularidad en el desarrollo económico. Un contraste en el Mediterráneo occidental (1987-2002). Colección Mediterráneo Económico, núm. 7 (2005), p. 247-270.

1. Libro Verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, p. 9 [COM (2008) 616 final, de 6 d’octubre de 2008].

En aquest sentit, l’antic article 158 TCE (inserit en el títol XVII, relatiu a la cohesió eco­nòmica i social) feia una referència especifica a l’adopció per part de la Comunitat Europea de mesures dirigides a fer front als problemes de desenvolupament vinculats a la insularitat. Així mateix, en un declaració annexa al TCE introduïda pel Tractat d’Amsterdam que duia per títol «Declaració sobre les regions insulars», els estats membres reconeixien clarament que, en l’àmbit de la UE, la insularitat era un desavantatge que perjudicava el desenvolu­pament econòmic i social i que el dret comunitari ho havia de tenir en compte i, si calia, s’havien d’adoptar mesures per tal de corregir-ho.

Malgrat l’existència d’aquest nou marc legal i de la referència expressa a la insularitat, el cert és que les institucions comunitàries, durant la vigència del TCE¹¹, no varen adoptar cap norma de dret derivat dirigida de forma expressa i específica a donar efectivitat a aques­tes previsions.^{[13] [14]} La responsabilitat d’aquesta inacció normativa requeia, en primer terme, en la pròpia Comissió Europea atès que, mitjançant el seu quasi monopoli en matèria d’inicia­tiva legislativa en l’àmbit comunitari, li corresponia fer efectiu els objectius previstos en el Tractat. En segon terme, els estats (i, especialment, aquells que, com Espanya, comptaven amb regions insulars) també eren responsables d’aquesta situació ja que podrien haver pre­sentat iniciatives dirigides al tractament d’aquest problema.

La definició d’una política comunitària en temes d’insularitat passava no només per l’adopció de mesures específiques a favor de les regions insulars, sinó també per la modu­lació de l’aplicació de les disposicions comunitàries quan aquestes fossin susceptibles de tenir repercussions negatives en el desenvolupament econòmic i social d’aquestes regions. Només així seria possible fer front als desavantatges de les regions insulars i situar-les al mateix nivell que les regions continentals.

1. La dificultat en l’elaboració d’una política insular general de la UE

Certament, hi ha una clara constatació per part de la Comissió, del Parlament Europeu i dels estats membres dels problemes vinculats a la insularitat, i el dret originari fa una re­ferència específica a aquesta qüestió, cosa que, actualment (10 anys després de l’entrada en vigor del Tractat d’Amsterdam), hauria d’haver permès definir clarament una política en temes d’insularitat per part de les institucions comunitàries. No ha estat així.

El problema rau, com ha assenyalat recentment la Comissió Europea responent a una pregunta plantejada per una eurodiputada sobre aquesta qüestió, en el fet que «[…] las es­tadísticas indican que estos territorios —referint-se a les regions insulars— distan mucho de ser homogéneos en términos socioeconómicos. Por consiguiente, un enfoque único (por ejemplo, una política insular general) carece de sentido».^[15] La insularitat i els problemes que se’n deriven són comuns, però també hi ha diferències importants que són les que di­ficulten el disseny d’una política comuna per a totes aquestes regions i, per tant, fan difícil la posada en pràctica de la previsió recollida en el Tractat. Aquestes regions o territoris in­sulars presenten una gran heterogeneïtat quant a població (hi ha illes, com les Illes Balears, que superen el milió d’habitants, mentre que hi ha illes que tenen una població inferior a cinquanta persones), superfície, grau d’autonomia política i nivell de vida (el PIB per habitant es mou entre el 45 % i el 110 % de la mitjana comunitària).^{[16] [17]} A més a més, hi ha regions insulars que acumulen un doble o triple handicap: zona insular¹³, muntanyosa i baixa den­sitat de població.

Ara bé, segurament no es tracta de definir una única política en temes d’insularitat per part de la UE, sinó que s’estableixi un marc integrat de polítiques que cobreixi de manera coherent tots els problemes rellevants de les regions insulars. D’aquesta manera, es faria efectiva la previsió recollida en el Tractat amb relació a la insularitat. Així doncs, el raona­ment fet per la Comissió és molt discutible atès que sí es podria haver fet un plantejament integrat de la insularitat que donàs resposta als distints problemes que pateixen les regions insulars i que no descansaria exclusivament sobre la política de cohesió. En aquest sentit, seria necessari que s’adoptassin mesures específiques per a les illes en el marc de les polí­tiques següents: transports, energia i aigua, educació i ocupació, recerca, desenvolupament tecnològic i innovació, competència, política industrial, medi ambient i agricultura i pesca.^[18]

1. Les mesures adoptades en el marc de la nova política de cohesió de la UE

1. La nova dimensió de la política de cohesió per al període 2007-2013

En tot cas, malgrat la situació exposada, podem constatar que, si bé actualment no podem parlar de l’existència d’una política insular per part de la UE, i que no hi ha disposi­cions de dret derivat dedicades específicament a aquesta qüestió, el cert és que recentment s’han adoptat distintes iniciatives que, encara que sigui de forma tangencial, han tingut una clara rellevància en relació amb el tractament i reconeixement del fet insular per part de les institucions comunitàries amb l’objectiu de fer front als problemes derivats d’aquesta realitat.

Les mesures adoptades s’insereixen en el marc de la definició i configuració de la nova política de cohesió de la UE per al període 2007-2013 vinculada a l’aprovació de les pers­pectives financeres pel mateix període, i al rellançament de l’Estratègia de Lisboa aprovada pel Consell Europeu de març de 2005. La insularitat es configura com un aspecte fona­mental de la dimensió territorial de la nova política de cohesió ja que és un factor que ge­nera un important desequilibri en el desenvolupament regional de la UE i així ho ha reconegut el Consell en les directrius estratègiques en matèria de cohesió per al període 2007-2013.^[19]

El nou plantejament de la política de cohesió econòmica, social i territorial —el qual té com a objectiu fonamental corregir l’augment de les disparitats econòmiques, socials i territorials derivades de les dues darreres ampliacions— descansa, des del punt de vista del finançament de les distintes actuacions que es plantegin en aquest àmbit, en una versió renovada dels Fons Estructurals (Fons Europeu de Desenvolupament Regional —FEDER— i Fons Social Europeu —FSE—) i del Fons de Cohesió (FC)^{[20] [21]}, així com en un nou instru­ment de cooperació territorial que és la figura de l’Agrupació Europea de Cooperació Territorial (AECT).’®

1. El tractament dels problemes vinculats a la insularitat en el marc dels tres grans objectius de la política de cohesió

Els fons esmentats poden servir per fer front als problemes derivats de la insularitat, però de forma especial el FEDER i la figura de l’AECT. En aquest sentit, en el preàmbul del Reglament 1080/2006, relatiu al FEDER, s’assenyala que aquest «[…] debe atender a las especiales dificultades que experimentan islas, zonas de montaña, regiones fronterizas y zonas escasamente pobladas cuyo desarrollo se ve frenado por su situación geográfica, con objeto de apoyar su desarrollo sostenible». Per altra banda, l’AECT es configura com una nova figura jurídica que pretén fomentar les iniciatives de cooperació territorial (tant trans- fronterera, transnacional i interregional) que presentin les autoritats regionals i locals de la UE i, en aquest sentit, potser un instrument de gran utilitat per a les illes per tal d’obtenir finançament per fer front als problemes derivats del fet insular.

En tot cas, la nova política de cohesió (dotada per al període 2007-2013 amb 347.000 milions d’€) se centra en una sèrie d’àmbits concrets que s’han considerats prioritaris: crei­xement, competitivitat, ocupació i medi ambient. Sobre aquesta base, s’han dissenyat tres grans objectius que s’han d’aconseguir a través del finançament dels distints fons europeus i que són: «Convergència», «Competitivitat regional i ocupació» i «Cooperació territorial».^[22]

1. L’objectiu «Convergència»

L’objectiu «Convergència», finançat a través dels tres fons, té com a finalitat accelerar la convergència de les regions (amb un PIB per càpita inferior al 75 % de la mitjana comunitària) i dels estats membres (renda nacional per càpita inferior al 90 % de la mitjana comunitària) menys desenvolupats de la UE mitjançant la millora de les condicions de creixement i ocu­pació.^[23] Estats insulars com Malta o Xipre o l’illa de Sicília, entre d’altres, podrien obtenir fi­nançament a través d’aquest objectiu, però no les Illes Balears atès el seu PIB.

1. L’objectiu «Competitivitat regional i ocupació»

Aquest objectiu, finançat a través del FEDER i del FSE, té com a finalitat reforçar la com­petitivitat , l’ocupació i la capacitat d’atracció de les regions no incloses en el grup de regions menys afavorides^[24], entre les quals, atès que s’aplica a totes les regions no cobertes per l’objectiu «Convergència», s’inclouen les Illes Balears.

En aquest sentit, cal assenyalar que el 17 de desembre de 2007 la Comissió Europea va aprovar el «Programa operatiu per a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears» per al pe­ríode 2007-2013 amb un pressupost de 226 milions d’€.²³ El programa presenta tres ob­jectius generals: a) millorar la competitivitat del teixit productiu de les Illes; b) reforçar l’articulació i accessibilitat del territori, i c) preservar i garantir la disponibilitat dels recursos naturals i promoció de l’ús sostenible del territori i del medi ambient. Aquests objectius s’han concretat després en cinc eixos d’actuació prioritaris: 1) Dinamització de l’economia del coneixement; 2) Medi ambient i prevenció de riscos; 3) Energia i accés als serveis de transports; 4) Desenvolupament sostenible local i urbà, i 5) Assistència tècnica.

De l’anàlisi d’aquests cinc eixos es pot afirmar que les actuacions que es duguin a terme, si be poden incidir en aspectes vinculats a la problemàtica de la insularitat com la dinamització de l’economia, l’energia o el transport, no serveixen per donar una resposta global i de conjunt als distints problemes relacionats amb la insularitat que presenten les Illes Balears.

C L’objectiu «Cooperació territorial europea»

Aquest nou objectiu, finançat a través del FEDER, pretén fomentar les iniciatives de co­operació territorial que plantegin les autoritats regionals i locals dels estats membres amb l’objectiu de trobar solucions comunes en àmbits com el foment de l’esperit empresarial, l’impuls i la millora de la protecció i la gestió conjunta dels recursos naturals i culturals, les connexions entre les zones urbanes i rurals, la reducció de l’aïllament mitjançant la millora de l’accés a les xarxes i serveis de transports o la utilització conjunta d’infraestructures, entre d’altres.

En tot cas, cal assenyalar que l’objectiu «Cooperació territorial europea» es concreta en tres àmbits de cooperació: a) la transfronterera; b) la transnacional, i c) la interregional. Les iniciatives de cooperació transfronterera (entesa com les iniciatives de cooperació que de­senvolupen regions que comparteixen fronteres no només terrestres, sinó també marítimes) es consideren prioritàries i són les que compten amb major suport econòmic del FEDER amb un total de 5.600 milions d’€. Les de cooperació transnacional, amb un pressupost de 1.800 milions d’€, també tenen una certa rellevància i pretenen fomentar les iniciatives de coo­peració que plantegin les regions d’un determinat àmbit geogràfic (la Mediterrània, el Bàltic, la Mar del Nord, els Alps, la Costa Atlàntica, etc…). Finalment, les iniciatives de cooperació interregional, amb un pressupost de 445 milions d’€, pretenen fomentar les iniciatives de cooperació que plantegin qualsevol de les 271 regions de la UE amb independència del seu caràcter limítrof o de la pertinència a una determinada àrea geogràfica.

⁷³ Aquesta informació està disponible en la pàgina web de la Direcció de Política Regional de la Comissió Europea: http://ec.europa.eu/regionaLpolicy/atlas2007/spam/es53_es.htm

Per tal de gestionar les iniciatives que es plantegin en el marc d’aquest l’objectiu, els es­tats, regions i ens locals podran, a l’empara del Reglament 1082/2006, constituir una AECT.^[25] De moment s’han constituït un total de nou AECT dins la UE amb l’objectiu de fa­cilitar la gestió dels fons disponibles a través de l’objectiu «Cooperació territorial europea» del FEDER, de les quals quatre compten amb la participació d’ens regionals i locals espanyols: l’AECT Pirineus Mediterrània (que agrupa les comunitats autònomes de Catalunya i de les Illes Balears, i les regions franceses de Languedoc-Rousillon i Midi-Pyrénees), l’AECT Galí- cia-Nord de Portugal (que agrupa la comunitat autònoma de Galícia i la regió nord de Por­tugal), l’AECT Duero-Douro (que agrupa 96 entitats locals de les províncies de Salamanca i Zamora i de les províncies limítrofs de Portugal) i l’AECT Archimed (que agrupa les Illes Ba­lears, l’illa de Sicília i l’Agència de Desenvolupament de Larnaca —Xipre— ).^[26]

De les quatre AECT amb participació espanyola constituïdes fins ara, s’observa que les Illes Balears participen en dues constituïdes durant l’any 2009: l’AECT Pirineus Mediterrània i l’AECT Archimed. De fet, les Illes Balears són l’única comunitat autònoma espanyola que participa en dues AECT, cosa que posa de manifest el seu interès en aquest nou instrument de cooperació territorial.

De l’anàlisi dels convenis i estatuts constitutius d’ambdues AECT s’observa que allò que es pretén a través de l’AECT és bàsicament el desenvolupament de projectes conjunts (sub­vencionats o no a través del FEDER) entre les distintes regions i autoritats que fomentin pro­jectes econòmics conjunts, la innovació tecnològica, la recerca i desenvolupament, la formació i la cultura, el turisme, la preservació de l’entorn i l’accessibilitat, entre d’altres. En tot cas, les dues AECT amb participació balear es situen en dos àmbits distints de la coope­ració territorial: l’AECT Pirineus Mediterrània, per la seva pròpia configuració, es planteja es­sencialment com una iniciativa de cooperació transfronterera (ja que els territoris participants comparteixen frontera terrestre o marítima); mentre que l’AECT Archimed és una iniciativa de cooperació transnacional.

Ara bé, l’AECT Pirineus Mediterrània, a l’hora de captar fons del FEDER per poder de­senvolupar els projectes d’interès conjunt, presenta un problema de gran rellevància derivat de la pròpia participació de les Illes Balears que pot condicionar greument el funcionament d’aquesta AECT La Comunitat Autònoma de Catalunya i els departaments francesos de Languedoc-Roussillon i Midi-Pyrénées comparteixen fronteres terrestres, mentre que les Illes Balears amb Catalunya comparteixen frontera marítima.

El problema és que el Reglament 1083/2006 relatiu a les disposicions comunes del FEDER, FSE i FC, en l’article 7.1 (inserit en el capítol relatiu als «Criteris geogràfics de sub- vencionalitat»), estableix una distància màxima de 150 km. en relació a les fronteres marí­times a efectes de la cooperació fronterera. Les Illes Balears estan situades a 210 km de la costa catalana i això implica, per tant, la seva exclusió del Reglament. Així ho ha reconegut la Comissió de les Illes de la Conferència de les Regions Perifèriques Marítimes (CRPM) en la seva Declaració final a la darrera reunió celebrada a Palma els dies 10 i 11 d’abril de 2 0 08.^[27] Al nostre entendre, el límit dels 150 km s’hauria d’eliminar, doncs no respon a cap criteri objectiu, ni tampoc té cap tipus de justificació. D’aquesta manera es permetria la participació del conjunt d’illes en qualsevol iniciativa de cooperació amb territoris veïns. El Govern balear és conscient d’aquest problema i, per això, ha instat el Govern espanyol que dugui a terme les gestions oportunes per tal d’eliminar aquest límit de 150 km del Regla­ment 1083/2006.^[28]

En tot cas, també cal tenir present que l’AECT Pirineus Mediterrània podrà servir, amb els condicionaments que acabam d’assenyalar, per dur a terme iniciatives conjuntes entre els quatre territoris que hi participen, però que no s’identifiquen específicament amb els pro­blemes vinculats a la insularitat. Potser les iniciatives de cooperació en temes d’infraestruc- tures i xarxes conjuntes entre els distints territoris o en temes de medi ambient poden tenir una certa incidència en relació amb la problemàtica d’insularitat, però de forma molt limi­tada.

Amb relació a l’altra AECT amb participació de les Illes Balears cal tenir present que, per la seva pròpia naturalesa i composició, l’AECT Archimed té una major vocació de de­fensa i promoció dels interessos comuns de les regions insulars que hi participen. L’article 5 del Conveni d’aquesta AECT, signat dia 27 de juliol de 2009, i relatiu als objectius de l’agrupació, assenyala que un dels seus objectius és «la promoción de los intereses comunes de sus miembros en el ámbito de la Unión Europea». Sobre aquesta base, en el conveni s’identifiquen una sèrie d’àmbits en els quals es centraran els projectes conjunts que es duguin a terme. Aquests àmbits són la gestió sostenible dels recursos naturals, el desenvo­lupament rural, pesca, transport, turisme, recerca i innovació, energia, migració i cooperació territorial euromediterrània.

Si bé aquesta AECT té una clara vocació insular i, per tant, cal pensar que els projectes que es duguin a terme aniran en aquesta direcció, hem de tenir present que hi ha aspectes que condicionaran clarament el futur d’aquesta AECT i els projectes que presenti per obtenir finançament com la dispersió geogràfica dels seus integrants (Sicília i les Illes Balears tenen una certa proximitat geogràfica, però no Xipre), el desenvolupament de projectes conjunts que tenguin una clara repercussió en els tres territoris que participen en aquesta AECT, o el fet que la Comissió Europea prioritzi més les iniciatives de cooperació transfronterera que les de cooperació transnacional. En tot cas, l’aspecte més positiu d’aquesta AECT és que és la primera AECT formada única i exclusivament per illes^[29] que, alhora, pretén introduir la component insular en l’àmbit de la cooperació territorial a la UE.

1. Les illes i els ajuts d Estat de finalitat regional

Els ajuts públics, en la mesura que distorsionen la lliure competència en el mercat interior de la UE, estan, com a regla general, prohibits tal com assenyala l’article 107.1 del TFUE. Ara bé, en determinats casos, l’apartat 3 d’aquest article, permet que la Comissió Europea autoritzi que les empreses rebin ajuts dels poders públics si aquests estan destinats a impul­sar el desenvolupament econòmic de determinades regions menys afavorides. Els ajuts d’Es- tat de finalitat regional són ajuts públics per a la inversió que s’atorguen a grans empreses o ajuts dirigits a reduir les despeses corrents d’una empresa (ajuts de funcionament) d’una regió específica. Aquests tipus d’ajuts contribueixen a la cohesió econòmica, social i terri­torial dels estats membres i de la UE en conjunt, ja que és tracta d’una via per recolzar la inversió i l’ocupació, i fomenten la diversificació de l’activitat econòmica de les empreses si­tuades a les regions desafavorides.

Les illes, o més bé les empreses radicades a les illes, es poden beneficiar del nou plan­tejament dels ajuts d’Estat de finalitat regional que la Comissió Europea ha aprovat per al període 2007-2013 i que estan directament vinculats amb la nova política de cohesió de la UE.^[30] Les illes són esmentades tant en l’apartat 3.4.2 sobre regions subvencionables com en l’apartat 5 relatiu als ajuts de funcionament de les directrius sobre ajuts d’Estat de finalitat regional.

Elom podria pensar que, amb aquest nou plantejament, les empreses radicades a illes podran gaudir d’ajuts públics que les permeti fer front, per exemple, als costos productius derivats de la insularitat. Ara bé, de l’anàlisi de les directrius, s’observa que la Comissió Eu­ropea ha adoptat una visió excessivament restrictiva del fet insular. En efecte, per a la Co­missió només les illes amb una població inferior a 5.000 habitants poden rebre aquests tipus d’ajut. Així mateix, només les regions ultraperifèriques (que són illes) poden gaudir dels ajuts de funcionament, però no la resta d’illes. Aquest plantejament és molt criticable per dos motius: per una banda, només aquelles illes amb una determinada població poden gaudir dels ajuts (les Illes Balears, amb una població que supera el milió d’habitants, en queden excloses) i, per altra banda, no té sentit que les regions ultraperifèriques i les regions poc poblades, però no la resta d’illes, entrin en l’àmbit d’ajuts de funcionament amb l’ob­jectiu clar de compensar els costos addicionals de transport. El Parlament Europeu ha estat molt crític amb el nou plantejament dels ajuts d’Estat de finalitat regional que ha fet la Co­missió Europea i ha considerat que totes les illes de la UE s’haurien de poder beneficiar dels ajuts sense cap tipus de restricció.^[31]

Les noves directrius en matèria d’ajuts d’Estat de finalitat regional haurien d’acceptar es­pecialment els ajuts concedits a sectors estratègics i fonamentals per al desenvolupament econòmic de les regions insulars com el transport o l’energia donat que les fluctuacions de preus dels productes energètics tenen una repercussió negativa en la competitivitat dels productes insulars.

1. La insularitat i el Tractat de Lisboa

L’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, el passat 1 de desembre de 2009, pot suposar un avenç important a l’hora de dissenyar una política més decidida en temes d’insularitat per part de les institucions comunitàries perquè el nou Tractat fa una referència més espe­cífica a la insularitat i ho vincula a la nova dimensió territorial de la política de cohesió de la UE.

Efectivament, l’apartat tercer de l’article 3 del TUE, assenyala que la Unió ha de fomen­tar la cohesió económica, social i territorial i la solidaritat entre els estats membres. Sobre aquesta base, en el TFUE s’introdueix el concepte de «cohesió territorial» juntament amb el d’econòmica i social en el títol XVIII, que duu per títol «Cohesió econòmica, social i territorial» (fins ara el TCE només parlava de «Cohesió econòmica i social»). Així mateix, es dóna una nova redacció a l’article 174 (antic article 158 TCE) i s’inclou una referència més clara i específica a les regions insulars.^[32] En aquesta mateixa línia, el TFUE conté una nova declaració annexa (la núm. 33) en què s’assenyala que «La Conferencia considera que la ex­presión «regiones insulares» a que se hace referencia en el artículo 174 puede designar asi­mismo Estados insulares en su totalidad, siempre que se reúnan las condiciones necesarias». Aquesta declaració introdueix una novetat important perquè fins ara els estats insulars que­daven fora del tractament de la insularitat. En tot cas, cal tenir present que la problemàtica dels estats insulars no és equiparable a la de les regions insulars i que, per tant, en el futur, s’hauria de mantenir un tractament peculiar i específic per a les regions insulars.

Certament, el Tractat de Lisboa suposa un avenç en el reconeixement dels problemes vinculats a la insularitat i possibilita que les institucions comunitàries adoptin mesures diri­gides a corregir els desavantatges que genera la insularitat. La nova referència a la cohesió territorial i, per tant, la idea que la UE ha de garantir el desenvolupament harmoniós de tots els territoris i regions que en formen part és molt rellevant. Així mateix, es reconeix clara­ment que les regions insulars han de ser objecte d’una atenció especial. Caldrà veure si la previsió recollida en el Tractat es concreta en el disseny d’una política concreta en temes d’insularitat o si es fa un plantejament transversal en les distintes polítiques comunitàries que poden tenir una incidència en temes d’insularitat

1. Conclusions

La insularitat forma part de la realitat territorial i política de la UE i, si bé és cert que hi ha hagut un reconeixement tardà de la problemàtica lligada a aquesta qüestió, des de 1999, data d’entrada en vigor del Tractat d’Amsterdam, el dret originari fa una referència clara a la insularitat per assenyalar que constitueix un handicap per al desenvolupament harmoniós de la UE i que s’han d’adoptar mesures efectives per corregir aquesta problemàtica. El pro­blema és que, actualment, es pot considerar que les institucions comunitàries no han donat compliment a aquesta previsió adduint, de forma poc convincent, que les 26 regions insulars amb què compta la UE són molt heterogènies i que, per tant, resulta difícil dissenyar una política de conjunt per a totes aquestes regions que permeti donar una resposta general als problemes lligats a la insularitat. El més adient seria adoptar mesures que, de forma trans­versal i amb projecció en les distintes polítiques de la Unió, serveixin per compensar els de­savantatges derivats de la insularitat. Així mateix, s’hauria de modular l’aplicació de les distintes disposicions de la UE quan aquestes fossin susceptibles de tenir repercussions ne­gatives en el desenvolupament econòmic i social d’aquestes regions.

Malgrat l’absència de mesures concretes i específiques a favor de la insularitat, a partir de 2007 i en el marc de la nova política de cohesió lligada a les perspectives financeres per al període 2007-2013, els nous fons estructurals i de cohesió, així com els ajuts públics de finalitat regional, poden tenir una certa virtualitat en temes d’insularitat, si bé hi ha una sèrie de limitacions importants que afecten negativament les Illes Balears i, respecte de les quals, el Govern central hauria de promoure la seva modificació.

El Tractat de Lisboa suposa un avenç en temes d’insularitat vinculat essencialment a la nova dimensió de cohesió territorial de la UE. Caldrà veure si la previsió recollida tant al TUE com al TFUE es materialitza mitjançant l’adopció de mesures concretes, reals i efectives per compensar els problemes vinculats a la insularitat. Això s’hauria de concretar en una re­forma dels distints reglaments que regulen els fons estructurals i de cohesió amb l’objectiu de destinar més doblers a les regions insulars, així com en la modulació de les polítiques comunitàries en relació amb les illes. En tot cas sembla que, atès que les perspectives fi­nancers actuals estaran en vigor el 2013 i tenint en compte l’actual situació de crisi eco­nòmica i de manca de recursos, és molt difícil que s’adoptin mesures en aquest àmbit. També cal recordar que la pràctica posa de manifest que els mateixos estats que compten amb regions insulars, com Espanya, no ho consideren un problema prioritari en l’àmbit in­tern i, per tant, sembla difícil que aquesta preocupació i sensibilitat es pugui estendre a la UE.

RESUM

Partint de l’anàlisi dels problemes vinculats a la insularitat i la seva contextualització en el marc de la política de cohesió territorial de la Unió Europea, l’objectiu d’aquest article és analitzar el bloc normatiu i les diverses mesures que ha adoptat la Unió Europea per fer front als desavantatges de la insularitat. En aquest sentit, s’hi analitzen les mesures adop­tades en l’àmbit de la nova política de cohesió vinculades a les noves perspectives financeres de la Unió, així com els possibles avenços que pot implicar la recent entrada en vigor del Tractat de Lisboa, particularment per a les Illes Balears.

Paraules clau: Unió Europea, insularitat, Tractat de Lisboa, política de cohesió territorial, Agrupació Europea de Cooperació Territorial.

RESUMEN

Partiendo del análisis de los problemas vinculados a la insularidad y su contextualización en el marco de la política de cohesión territorial de la Unión Europea, el objetivo de este ar­tículo es analizar el bloque normativo y las diversas medidas que ha adoptado la Unión Eu­ropea para hacer frente a las desventajas de la insularidad. En este sentido, se analizan las medidas adoptadas en el ámbito de la nueva política de cohesión vinculadas a las nuevas perspectivas financieras de la Unión, así como los posibles avances que puede implicar la reciente entrada en vigor del Tratado de Lisboa, particularmente para las Illes Balears.

Palabras clave: Unión Europea, insularidad, Tratado de Lisboa, política de cohesión territorial, Agrupación Europea de Cooperación Territorial.

1. Introducció. II. Els problemes de la insularitat i la seva incidència en la cohesió econòmica i social de la UE. III. El reconeixement de la insularitat pel dret originari: la manca d’un desenvolupament específic. IV. La dificultat en ↑
2. l’elaboració d’una política insular general de la UE. V. Les mesures adoptades en el marc de la nova política de cohesió de la UE. 1. La nova dimensió de la política de cohesió per al període 2007-2013. 2. El tractament dels problemes vinculats a la ↑
3. insularitat en el marc dels tres grans objectius de la política de cohesió. A. L’objectiu ↑
4. «Convergència». B. L’objectiu «Competitivitat regional i ocupació». C. L’objectiu ↑
5. «Cooperació territorial europea». 3. Les illes i els ajuts dEstat de finalitat regional. ↑
6. La insularitat i el Tractat de Lisboa. VII. Conclusions. ↑
7. Sobre aquesta qüestió, vegeu BRITO PÉREZ, A. «Participación de las regiones ultraperiféricas en la Unión Europea. Debate de futuro». Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 3 (2002), p. 311-327, i Comunicació de la Comissió «Estrategia para las regiones ultraperiféricas: logros y perspectivas» [COM (2007) S07 final, de 12 de setembre de 2007], ↑
8. 1. BOE núm. 181, de 30 de juliol de 1998.

   ↑

9. En la darrera Conferència de Presidents autonòmics, celebrada a Madrid dia 14 de desembre de 2009, el president de les Illes Balears va plantejar al Govern de l’Estat la necessitat de redactar un nou règim especial per a les Illes Balears davant la insatisfacció dels resultats del règim actual, vigent des de 1998. ↑
10. Vegeu DUEÑAS JOLLARD, P. El tratamiento de la insularidad en el ámbito europeo. Palma: Conselleria de Presidència, 2001. ↑
11. La Direcció General d’Acció Exterior i Relacions amb la Unió Europea, adscrita a la Conselleria de Presidència, disposa del Servei de Relacions Europees competent, entre d’altres, en qüestions d’insularitat. Així mateix, des de 2001, el Govern de les Illes Balears compta amb un delegat a Brussel·les que té, entre d’altres funcions, la «promoció del reconeixement del fet insular a la Unió Europea i de la aplicació pràctica que té dins el dret i les polítiques comunitàries» (Decret 144/2001, de 21 de desembre, pel qual es crea la Delegació del Govern de les Illes Balears a Brussel·les —BOIB núm. 156 Ext., de 31 de desembre de 2001 —). ↑
12. El 19 de febrer de 2009 es va celebrar la Diada de Balears a Brussel·les, que pretenia bàsicament ser un acte de reivindicació del fet insular davant les institucions comunitàries (especialment, davant la Comissió Europea). ↑
13. Cal recordar que, amb l’entrada en vigor, l’1 de desembre de 2009, del Tractat de Lisboa, la Comunitat Europea desapareix i tot gira al voltant de la UE, la qual descansa en dos tractats: el Tractat de la Unió Europea i el Tractat de Funcionament de la Unió Europea. ↑
14. Així ho reconeix el Parlament Europeu en l’«lnforme sobre las islas y las limitaciones naturales y económicas en el marco de la política regional», de 2 de març de 2007, p. 4 (Doc. A6-0044/2007) assenyalant que aquestes disposicions «[…] nunca fueron objeto de disposiciones de ejecución, por cuyo motivo existen desequilibrios en el desarrollo económico entre el centro de la Unión y las islas de su periferia». ↑
15. Resposta a la pregunta formulada per la Sra. Rosa ESTARÁS FERRAGUT a la Comissió Europea relativa al compliment de les disposicions del TCE en matèria d’insularitat (pregunta formulada el 6 d’octubre de 2009, ref. H-0344/09). ↑
16. Comunicació de la Comissió «Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social» [COM (2002) 46 final, p. 15]. ↑
17. ¹³ En el cas de les Illes Balears, Menorca i Eivissa pateixen el problema de la doble insularitat, que en el cas de Formentera es veu encara més agreujat per la triple insularitat. ↑
18. Dictamen del Comitè Econòmic i Social Europeu sobre el tema «Una mejor integración en el mercado interior como factor clave para la cohesión y el crecimiento en las islas», punt 3.4, p. 124 (DOUE núm. C 27, de 3 de febrer de 2009). ↑
19. Decisió del Consell, de 6 d’octubre de 2006, relativa a les directrius estratègiques comunitàries en matèria de cohesió, punt 2, p. 28 (DOUE núm. L 291, de 21 d’octubre de 2006). ↑
20. Reglament 1080/2006 del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juliol de 2006, relatiu al Fons Europeu de Desenvolupament Regional; Reglament 1081/2006 del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juliol de 2006, relatiu al Fons Social Europeu; Reglament 1083/2006 del Consell, d’11 de juliol de 2006, pel qual s’estableixen les disposicions generals relatives al Fons Europeu de Desenvolupament Regional, al Fons Social Europeu i al Fons de Cohesió, i el Reglament 1084/2006 del Consell, d’11 de juliol de 2006, pel qual es crea el Fons de Cohesió (tots els reglaments es varen publicar en el DOUE núm. L 210, de 31 de juliol de 2006). ↑
21. Reglament 1082/2006 del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juliol de 2006, sobre l’Agrupació Europea de Cooperació Territorial (DOUE núm. L 210, de 31 de juliol de 2006). ↑
22. Els criteris de regió i país subvencionable es troben recollits en el Reglament 1083/2006, d’ 11 de juliol de 2006, que recull les disposicions generals relatives al FEDER, FSE i FC. ↑
23. Els àmbits d’actuació són: el capital físic i humà, la innovació, la societat del coneixement, el medi ambient i l’eficàcia administrativa, entre d’altres. ↑
24. ⁷⁷ Els àmbits d’actuació són: la innovació i l’economia del coneixement, el medi ambient i la prevenció de riscos i l’accés a serveis de transports i telecomunicacions d’interès econòmic general. ↑
25. En relació amb la figura de l’AECT, vegeu FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANÍ, C. i EMBID IRUJO, A. Las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial. Madrid: lustel, 2008; SANZ RUBIALES, I. «La Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT): ¿Una nueva Administración Pública de Derecho comunitario?. Algunos problemas». Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 31 (2008), p. 673-710; LEVRAT, N. (din). Le Groupement Européen de Coopération Territoriale. Comité des Régions, 2007; BELTRÁN GARCÍA, S. «Qué esperar de la figura de la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) en relación a los organismos de cooperación creados por las Comunidades Autónomas». Revista General de Derecho Europeo, núm. 14 (octubre 2007). ↑
26. Per a una major anàlisi d’aquesta qüestió, vegeu el nostre treball «La participación de los entes regionales y locales españoles en las agrupaciones europeas de cooperación territorial». Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 35 (2010) (en premsa). ↑
27. En la Resolució sobre cooperació territorial, que duu per títol «Eliminar el límit de distància de la cooperació territorial transfronterera per a les regions insulars», s’assenyala en el punt 7 que «[…] las regiones insulares integrantes de la CRPM consideran que el límite de 150 km. impide, de facto, las posibilidades de cooperación transfronteriza de algunos territorios, como las Islas Balea­res». ↑
28. Cal assenyalar que el mes de novembre de 2009, el director general d’Acció Exterior i Relacions amb la Unió Europea del Govern de les Illes Balears es va entrevistar amb l’ambaixador permanent d’Espanya davant la UE per tal de manifestar la preocupado del Govern balear sobre aquesta qüestió i li va demanar que Espanya promogués una reforma del Reglament. Així mateix, el passat 8 d’abril de 2010, el director general de Fons Europeus i el director general d’Acció Exterior del Govern de les Illes Balears es varen reunir a Madrid amb la directora general de Fons Comunitaris del Govern de l’Estat per tractar també aquesta qüestió. ↑
29. Durant la fase de constitució de l’AECT es pensava que Còrsega, l’illa maltesa de Gozo o l’Agència de Desenvolupament de Heraklion (Creta, Grècia) també s’incorporarien a l’agrupació. ↑
30. Vegeu: «Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007- 2013» (DOUE núm. C 54, de 4 de març de 2006). ↑
31. «Informe sobre las islas y las limitaciones naturales y económicas en el marco de la política regional», de 2 de març de 2007, p. 16 (Doc. A6-0044/2007). ↑
32. El nou article 174 assenyala que:

    «A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial.

    La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas.

    Entre las regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de mon­taña» (la cursiva és nostra). ↑