EL RECONOCIMIENTO EXTRAJUDICIAL DE CRÉDITOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

COMENTARIS I NOTES

EL RECONOCIMIENTO EXTRAJUDICIAL DE CRÉDITOS EN LA ADMINISTRACIÓN

LOCAL Jeroni Miquel Mas Rigo

Secretario adjunto del Consell Insular de Mallorca [1] [2]

  1. Introducción

En la legislación local, el reconocimiento extrajudicial de créditos (en adelante, REC) se configura como una excepción al principio de anualidad presupuestaria, o de temporali­dad, consagrado en los artículos 173.1 y 176.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales1 (TRLHL). En la práctica administrativa, se ha utilizado como un instrumento que permite a las corporaciones locales poder imputar a los créditos del ejercicio corriente obli­gaciones de ejercicios anteriores contraídas con vicio de nulidad absoluta, ya sea por care­cer de dotación presupuestaria, ya sea por infringir el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Al respecto es conveniente recordar que el artículo 1089 del Código civil determina que: «Las obligaciones nacen de la ley, de los contratos y cuasi con­tratos, y de los actos y omisiones ilícitos o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia». Este artículo, según ha declarado el Tribunal Supremo, es también aplicable a los actos en que interviene la Administración2.

Se trata, de una parte, de evitar el enriquecimiento injusto que supondría el impago a terceros de los derechos adquiridos frente a la Corporación[3] [4] [5]. Y de otra, de aplicar el prin­cipio de economía procesal, ya que de esta forma los particulares no se ven obligados a acudir a los tribunales para conseguir el cobro de sus créditos (hay que señalar que en muchos casos las cantidades son de escasa cuantía).

El legislador ha sido siempre muy tímido a la hora de regular el reconocimiento extra- judicial de créditos, seguramente por temor a dejar sin virtualidad el principio de legalidad presupuestaria. De hecho, no hay un solo artículo, legal o reglamentario, que lo defina o que diga en qué consiste. En la legislación local predemocrática únicamente encontramos dos preceptos que directa o indirectamente se refieran al REC. Así el artículo 121 del texto refundido de la Ley de Régimen Local de 1955, al determinar las atribuciones del Pleno, mencionaba, en la letra g), el «reconocimiento de créditos». Asimismo, la Regla 19, letra a), de la Instrucción de Contabilidad de 1952 prohibía la ordenación de gastos con cargo al Presupuesto corriente, por actuaciones de ejercicios anteriores «sin concepto específico que lo autorice», con lo que estaba admitiendo, bien directamente con la aprobación del Presupuesto, o bien mediante una modificación de créditos, la posibilidad de reconocer créditos de ejercicios anteriores.

Ya más recientemente, encontramos en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (TRRL), dos preceptos que se refieren al REC. Así el artículo 434.2, in fine, otorga al Pleno de la corporación «el reconocimiento de obligaciones correspondientes a hechos o actos producidos en ejercicios cerrados». Por otro lado, el artículo 448.3, in fine, señala que: «Excepcionalmente podrán imputarse al presupuesto en vigor obligaciones correspondientes a ejercicios anteriores, previo reconocimiento de las mismas, y adopción del correspondiente acuerdo de habilitación o suplemento de cré­dito por el Pleno de la Corporación»[6]. Es de señalar que ninguno de estos dos preceptos se refiere, al menos explícitamente, a que las obligaciones hayan sido contraídas ilegal­mente, pero es claro que este supuesto será el más frecuente; ya que si se hubiesen adqui­rido de conformidad con el ordenamiento jurídico habrían sido, salvo omisión por negli­gencia, reconocidas (o, en su caso, contraídas), quedando como pendientes de pago, al final del ejercicio económico, para su posterior incorporación al capítulo 0 (Resultas)[7] del presupuesto del ejercicio siguiente.

  1. Regulación actual

1. órgano competente para la aprobación de los expedientes de reconocimiento extra- judicial de créditos. El problema de su delegación

El artículo 23.1 del TRRL, al tratar de las competencias del Ayuntamiento, en su letra e), atribuye al Ayuntamiento Pleno «el reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria»[8]. Lo cual es congruente no sólo con la legislación anterior de la que trae causa el TRRL, sino también con los citados artículos 434.2 y 448.3 de este mismo cuerpo legal. No obstante, el apartado 2 de este artículo 23 establece que esta competencia del Pleno es delegable. Esta delegación creemos que está en contradic­ción con el artículo 22.2.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que establece la indelegabilidad de las atribuciones del Pleno en asun­tos de disposición de gastos de su competencia. Aquí no cabe objetar que estamos sólo ante el «reconocimiento de una obligación», y no de una «disposición de gasto», puesto que todo REC implica, a la vez, «convalidación» de la disposición de gasto efectuado sin con­signación presupuestaria y reconocimiento de deuda[9]. Por otra parte, un expediente de REC puede implicar la responsabilidad política y contable del órgano o autoridad que ordenó el gasto con infracción del procedimiento legalmente establecido, y el control y la fiscalización de los órganos de gobierno es una atribución indelegable del Pleno (art. 22.2.a LBRL).

Otro argumento que corrobora, aunque sea indirectamente, nuestro razonamiento es el artículo 34.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (LGP), que dice así: «En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores [es decir, adquiridas de conformidad con el ordenamiento y para las que había crédito disponible], la imputación requerirá norma con rango de ley que la autorice»[10].

Estamos, en mi opinión, no sólo ante un caso de exceso de delegación por parte del Gobierno de la Nación al refundir diversos textos legales, lo que se conoce como ultra vires[11] y que es susceptible, como admite gran parte de la doctrina y el propio Tribunal Supremo, de impugnación en vía contenciosa por no hallarse el exceso amparado por la delegación conferida por las Cortes[12]. Sino que, además, estamos ante un supuesto de colisión entre un

artículo de la LBRL, que tiene carácter de legislación básica, y un artículo del TRRL que, según su disposición final séptima, no lo tiene. Colisión que debe resolverse en el sentido de apli­car el artículo que tiene carácter básico, toda vez que tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han afirmado la superioridad, por razón de competencia que no de jerarquía, de la legislación básica estatal. A mayor abundamiento, las leyes autonómicas sobre régimen local tampoco se refieren a la delegación de la aprobación de los expedientes de reconocimiento de créditos. Es más, con la sola excepción de la Ley foral 2/1995, de haciendas locales de Navarra (que reproduce el art. 282, in fine, de la Ley foral de Administración Local, la cual a su vez es un trasunto del art. 448.3, in fine, del TRRL), no mencionan para nada este tipo de expedientes. Por consiguiente, en todas las comunidades autónomas que han legislado en materia de administración local no resultaría de aplicación la delegación del artículo 23.2 del TRRL, en lo que afecta al REC. Lo cual también corrobo­raría, aunque también sea por vía indirecta, que dicho precepto vulnera la legislación básica.

Pero es que, además, el artículo 23.2 del TRRL no sólo está en contradicción con la LBRL, sino que también lo estaba con el artículo 448.3 del propio texto refundido, puesto que para que se pudiera hacer efectivo el reconocimiento de la obligación imponía la tra­mitación de un expediente de habilitación o suplemento de crédito. Expediente que sólo podía aprobar el Pleno, sin posibilidad de delegación alguna.

No obstante lo anterior, hay que reconocer que el artículo 23.2 del TRRL no ha sido nunca derogado y, en consecuencia, está en vigor, por lo menos en todas aquellas comu­nidades autónomas que no han legislado sobre régimen local. Por tanto, y mientras la jurisprudencia no se pronuncie al respecto, no creo que se pueda informar -y estoy pen­sando en el secretario municipal- desfavorablemente una propuesta de delegación del Pleno en la Alcaldía o en la Junta de Gobierno Local. Todo lo más, se podrá recomendar como más ajustada a Derecho la indelegabilidad de la aprobación de los REC, atendido el carácter de legislación básica del artículo 22.2.e) de la LBRL.

Por otra parte, el artículo 23 TRRL sólo es aplicable a los ayuntamientos, no a las diputa­ciones (ni, por consiguiente, a los consejos y cabildos insulares). Esta omisión la quiso subsa­nar el artículo 70.12° del R.D. 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales (ROF), al disponer que corresponde al Pleno de la Diputación la aprobación del reconocimiento extrajudicial de créditos. Pero, y a diferencia de lo previsto para los ayuntamientos, no hay nin­gún precepto que expresamente autorice la delegación del REC por parte del Pleno de las diputaciones provinciales. Al respecto, cabe recordar que tanto el ROF como el Real Decreto 500/1990 (del que hablaremos más adelante) son normas reglamentarias que, como tales, no pueden contradecir una norma de rango superior (art. 62.2 LRJAP). Todo ello hace que sea muy problemático admitir, en el caso de corporaciones provinciales o insulares, la posibilidad de delegar la aprobación de los expedientes de reconocimiento extrajudicial de créditos.

2. ¿Supone el reconocimiento extrajudicial de créditos una convalidación de actos nulosi

Con posterioridad al TRRL fue aprobada la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, regula­dora de las haciendas locales (LHL), que derogó, como ya hemos comentado, el Título VIII del TRRL. Con fundamento en la LHL, podía sostenerse que en la administración local, al igual que ocurre en la administración del Estado, no existía la posibilidad del REC. Así el artículo 157.1 de la LHL (ahora, 176.1 TRLHL) al transcribir el artículo 448.3 del TRRL había omitido el inciso final de éste. No recogiendo, en relación al principio de anualidad presupuestaria, más que estas excepciones: a) Las que resulten de atrasos a favor del per­sonal y b) Los compromisos derivados de gastos debidamente adquiridos en ejercicios anteriores.

No obstante lo anterior -que coincide literalmente con lo dispuesto en los artículos 43.1 y 63, ap. 1 y 2 (ahora, 21.1 y 49.1) de la LGP-, el RD 500/1990, de 20 de abril, que desarrolla en materia de presupuestos la LHL, después de recoger el principio de anuali­dad presupuestaria, en los mismos términos y con las mismas excepciones que el citado artículo 157 de la LHL, añade una nueva excepción en el artículo 26.2.c): permitir que se reconozcan en el presupuesto vigente «las obligaciones procedentes de ejercicios anterio­res a que se refiere el artículo 60.2 del presente Real Decreto». Este artículo 60.2 deter­mina que corresponde al Pleno el reconocimiento extrajudicial de créditos1‘. O sea que, por vía reglamentaria, se quiso subsanar la omisión de la LHL en cuanto a la posibilidad del REC[13] [14].

Hemos dicho que en la Administración del Estado no existe una regulación del REC. Ahora bien, ¿qué sucede cuando se produce un gasto sin consignación presupuestaria o ésta resulta insuficiente? Según el artículo 46 (antes, 60) de la LGP: «Los créditos para gas­tos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, sien­do nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales cor rango inferior a la ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título Vil de esta ley»[15]. Pese a la rotundidad de este precepto, es práctica habitual incluir en las leyes de concesión de crédito extraordinario y suplemento de crédi­to una cláusula de convalidación de las obligaciones afectadas de este vicio de nulidad por falta de crédito[16]. Como dice LÓPEZ MÁRQUEZ: «sólo el Parlamento tiene competencia a nivel constitucional para derogar parcialmente la Ley presupuestaria convalidando por norma de igual rango a la presupuestaria las actuaciones nulas de la Administración por no existir para ellas habilitación legal»[17].

Antes hemos hecho mención a que la nueva LGP, Ley 47/2003, en su artículo 34.4, regula la posibilidad de imputar a presupuesto las obligaciones de ejercicios anteriores, adquiridas contraviniendo el ordenamiento y para las que no había crédito disponible en ejercicio de procedencia, pero requiere que se autorice con norma con rango de ley.

Pero en la administración local, al no existir la posibilidad de convalidar actos nulos de pleno derecho por carecer de potestad legislativa, se impone la necesidad de una habili­tación normativa que permita a las corporaciones reconocer gastos contraídos sin crédito para ello, para evitar así el enriquecimiento sin causa. Éste es el motivo por el cual el RD 500/90 ha venido a subsanar la omisión del legislador en la LHL.

No obstante la posibilidad del REC, conviene tener presente que un acto administrati­vo disponiendo un gasto sin consignación presupuestaria, o bien dictado con infracción del artículo 62 de la Ley 30/1992 de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, es nulo de pleno derecho y, por consiguiente, no convalidable ni subsanable16. Lo que ocurre es que este acto nulo se transforma, se con­vierte, por aplicación del principio general del enriquecimiento injusto, así como de los principios de buena fe y de confianza legítima (art. 3.1 LRJPAC), en una obligación de carácter extracontractual.

Ahora bien, esta transformación lo es sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar. Así el artículo 188 de la TRLHL dispone que: «Los ordenadores de gastos y de pagos, en todo caso, y los interventores de las entidades locales, cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán personalmente responsables de todo gasto que auto­ricen y de toda obligación que reconozcan, liquiden o paguen sin crédito suficiente». Es decir, que si como consecuencia de un REC hubiese, por ejemplo, que pagar intereses por demora17, habría que repetir contra los causantes de dicho perjuicio a la Administra­ción18. En el mismo sentido la LGP, cuando establece en el artículo 177.1, letra c), que lD De la misma opinión es HERRERO POMBO, op. cit. No obstante, hay que señalar que ésta es una opinión no del todo pacífica. Así MOLINA MARTÍNEZ, E„ defiende que: «1o Cabe entender que la falta de cobertura presupuestaria para los actos administrativos que impliquen gasto, no es causa de nulidad absoluta de los mismos… 2o […] En la ejecución de los presupuestos de los Entes Locales, es posible la convalidación de actos administrativos calificados como nulos por falta de consignación pre­supuestaria, acudiendo al mecanismo del reconocimiento de los correspondientes créditos por el Pleno Corporativo y tramitación simultánea del oportuno expediente de concesión de crédito extra­ordinario o suplemento de crédito, si a ello hubiere lugar.»; Cfr. «Convalidación de actos nulos en materia presupuestaria. El reconocimiento de créditos», El Consultor, núm. 8, de 30 de abril de 1997, p. 1 135-1139.

  1. Conviene tener en cuenta que el artículo 99.4 del texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas, después de fijar en dos meses el plazo para que la Administración abone el precio del contrato, determina que a partir del cumplimiento de dicho plazo se deberá abonar al contratista «el interés legal del dinero incrementado en 1,5 puntos, de las cantidades adeudadas».
  2. Al respecto, el artículo 60 LBRL dispone que: «Las autoridades y funcionarios de cualquier orden que, por dolo o culpa o negligencia, adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las dis­posiciones legales, estarán obligados a indemnizar a la Corporación Local los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquéllos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les

constituye infracción: comprometer gastos y ordenar pagos sin crédito suficiente para rea­lizarlo o con infracción de lo dispuesto en la propia ley. En este caso se deberá tramitar, además, un expediente administrativo de responsabilidad, sin perjuicio de dar conoci­miento al Tribunal de Cuentas a los efectos previstos en el artículo 41, apartado 1, de la Ley Orgánica 2/1982. En la resolución de este expediente tendrá que haber un pronun­ciamiento sobre los daños y perjuicios causados a los bienes y derechos de la hacienda local, imponiendo, en su caso, a los responsables la obligación de indemnizar en la cuan­tía y plazos que se determine19.

  1. Conclusiones

Primera. El reconocimiento extrajudicial de créditos no es más que la aplicación del principio general del enriquecimiento injusto en el ámbito de la Administración local.

Segunda. El Pleno del ayuntamiento puede delegar—en aquellos ayuntamientos que pertenezcan a comunidades autónomas que no han legislado sobre régimen local- la aprobación de los expedientes de REC; si bien consideramos como ajustada a Derecho su no delegación. La posibilidad de esta delegación es todavía mucho más problemática en el caso de diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares.

Tercera. El REC no supone la convalidación o subsanación de actos nulos de pleno derecho, sino su transformación en una obligación de carácter extracontractual. Por ello, si el reconocimiento es consecuencia de unas obligaciones contraídas sin crédito, o por haberse efectuado con infracción de lo dispuesto en la ley, es necesario incoar un expe­diente administrativo para depurar las posibles responsabilidades a que hubiere lugar.

pueda corresponder». El artículo 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas determina que: «El que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados».

  1. Vid. el artículo 180.2 de la LGP.
  1. Introducción. II. Regulación actual. 1. Órgano competente para la aprobación de los expedientes de reconocimiento extrajudicial de crédito. El problema de su delegación.
  2. ¿Supone el reconocimiento extrajudicial de créditos una convalidación de actos nulos? III. Conclusiones.
  3. Art. 173.1: «Las obligaciones de pago sólo serán exigibles de la hacienda loca! cuando resulten de !a ejecución de sus respectivos presupuestos, con los límites señalados en el artículo anterior, o de sen­tencia judicial firme». Art. 176.1: «Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupues­to vigente sólo podrán reconocerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuesta­rio». Si el artículo 173.1 prohíbe que se paguen obligaciones de otros ejercicios, éste veda incluso la posibilidad de reconocer obligaciones provenientes de otros presupuestos.
  4. STS 22 septiembre 1986 (Arz. 5970).
  5. La doctrina del enriquecimiento sin causa ha sido recogida por el Tribunal Supremo en numerosas sentencias. Vid., por todas, la STS 11 de mayo de 1989 (Arz. 4488): «la obligación de pago es incues­tionable -tanto si se fundamenta en el cuasi contrato de gestión de negocios, admitido por un cier­to sector de la doctrina moderna que considera suficiente para el ejercicio de la «acción in rem verso» la utilidad que ha reportado al ente público la prestación del servicio, como si se apoya en el enri­quecimiento injusto que impone a éste la compensación del beneficio económico recibido, que en el caso de autos no se niega ni contradice-». También llegaríamos al mismo resultado aplicando la doc­trina de la responsabilidad patrimonial de la Administración (art. 139 LRJAP).
  6. Es necesario significar que el Título VIII del TRRL, «Haciendas Locales», donde están incardinados estos dos artículos, fue derogado por la Ley 39/1988 de Haciendas Locales (LHL).
  7. Como es sabido, con la nueva estructura de la contabilidad local, aprobada O. M. de 20-09-1989, despareció el capítulo 0, hablándose ahora de «ejercicios cerrados».
  8. Es obvio que si existe consignación presupuestaria por haberse incluido una partida específica para ello, bien en la aprobación del presupuesto o bien a través de una habilitación de crédito en el presupuesto aprobado, el órgano competente será el alcalde por haberse autorizado ya el crédito por el Pleno.
  9. Ésta es también la opinión de HERRERO POMBO, C: «Creemos que no se trata de un mero acto de reconocimiento de derechos, pues aunque en el ámbito del derecho privado, ese derecho subjetivo de crédito contra la hacienda local existe aunque sólo sea por aplicación de la doctrina del enriqueci­miento sin causa, en el ámbito del derecho público y, más en concreto, del derecho administrativo, el derecho de crédito solo adquiere existencia desde el momento en que es reconocido formalmente por el Pleno de la Entidad, pues antes estaba viciado de nulidad de pleno derecho»; cfr. «El reconoci­miento extrajudicial de créditos», El Consultor, n° 1 (enero 1998), p. 39 y ss. En parecidos términos se pronuncian RUBIO DE URQUÍA y ARNAL SURÍA: «Se reconstruye todo el proceso de gestión del gasto (ordenación, reconocimiento y pago), como sí se tratara de atenciones nuevas, a pesar de que en algunos casos corresponden a suministros a largo tiempo consumidos u obras ya recibidas»; cfr. Comentarios a la Ley de Haciendas Locales.
  10. Se trata de una innovación legislativa en relación a la LGP de 1988.
  11. En este mismo sentido se manifiesta HERRERO POMBO, ibídem.
  12. Cfr. MARTIN REBOLLO, L. «Comentario a la STS de 19 de diciembre de 1990, sobre impugnación de la vigente Ley de Régimen Local por pretendido exceso en la delegación legislativa» en la La Ley, núm. 2745, de 16 de mayo de 1991.
  13. Con fundamento en este artículo 60.2, la revista El Consultor, en multitud de consultas al respec­to, se ha pronunciado en contra de la posibilidad de que el Pleno pueda delegar la aprobación de un expediente de REC (Vid., por todas, EC 3214/1994 y 1906/2002). Ahora bien, en el apartado 3 de este mismo artículo se especifica que en «Las bases de ejecución del presupuesto para cada ejercicio recogerán las delegaciones o desconcentraciones que en materia de reconocimiento y liquidación de obligaciones se hayan efectuado». Es decir, no impide, sino que más bien parece que lo permite, la delegación del REC. Por otra parte, tampoco podría hacerlo atendido el mayor rango jerárquico del TRRL.
  14. Para DOMÍNGUEZ VILA, A: «Partiendo de la calificación de nulidad de pleno derecho de las obli­gaciones contraídas fuera del limite presupuestario, el artículo 60.2 del Real Decreto 550/1990, de 20 de abril, resulta claramente un exceso del reglamento administrativo sobre lo establecido en la Ley, pues se produce al amparo de un reglamento ejecutivo una innovación normativa del ordenamiento que vulnera el principio de legalidad formal en materia presupuestaria al excederse el reglamento de en su función ejecutiva de Ley…»; cfr. «El procedimiento administrativo de contratación», dentro de la II Jornada d’Estudi sobre la Llei de contractes de les administracions públiques (Palma, 24 de mayo de 1996), organizadas por la Conselleria de la Funció Pública del Govern Balear. Esto puede ser cier­to para las diputaciones (y consejos y cabildos insulares), pero es mucho más discutible para los ayun­tamientos, toda vez que el mencionado artículo 60.2 se limita a reproducir el art. 23.1.e) TRRL.
  15. Lo mismo establece el articulo 173.5 TRLHL, si bien no contiene, obviamente, la referencia «a las disposiciones generales de rango inferior a la ley».
  16. Cfr. ANDREU MESTRE, A.: Las modificaciones presupuestarias. Un análisis en el ordenamiento financiero del Estado y en el de las comunidades autónomas (Palma 2005), p. 220. Según SESMA SÁNCHEZ, no se produce tal convalidación, mediante la aprobación de la Ley de Crédito Extraordinario o Suplemento de Crédito, aunque se produzca indirectamente este resultado, sino que con ello el Legislativo se limita a aprobar determinadas partidas presupuestarias con una finalidad par­ticular que hace posible atender al pago de las obligaciones contraidas sin consignación presupues­taria; cfr. «La aparente nulidad de los gastos contraidos sin crédito presupuestario: criterios para una reinterpretación del principio de especialidad cuantitativa», Revista Española de Derecho Financiero, núm. 101 (1999).
  17. LÓPEZ MÁRQUEZ, J. E: «La falta de consignación presupuestaria como supuesto especial de nuli­dad de la actuación administrativa», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 22, 1979, p. 365 y ss. Para el Consejo de Estado: «Las obligaciones contraídas sin crédito legislativo previo care­cen de legalidad por estar condenadas a la nulidad por el ordenamiento. Su convalidación no es posi­ble en el procedimiento administrativo, debiendo hacerse en una norma legal con carácter previo a la concesión de los recursos extraordinarios solicitados para su cobertura» (Dictamen de 2 de octubre de 1970). En otra ocasión anterior había manifestado: «La convalidación en Consejo de Ministros es suficiente para la legalización de atenciones para las que exista crédito suficiente y disponible, pero no alcanza a las obligaciones carentes de tal crédito, respecto de las cuales se precisa la convalidación por Ley» (Dictamen de 1 de abril de 1965).