ELS CONSELLS INSULARS COM A INSTITUCIONS DE LA COMUNITAT AUTONOMA

ESTUDIS

ELS CONSELLS INSULARS COM A

INSTITUCIONS DE LA COMUNITAT

\

AUTONOMA Fèlix Pons Irazazàbal

Advocat [1]

  1. Introducció i antecedents

La més polèmica de les matèries de l’autonomia de les Illes Balears, la que ha estat objecte de més extensa atenció doctrinal i sobre la que no hi ha un principi d’acord sufi­cient, és la naturalesa jurídica dels consells insulars1. Els dubtes i les controvèrsies neixen fonamentalment de la regulació dels consells en el marc normatiu autonòmic: textos esta­tutaris i lleis reguladores dels consells. Més concretament de la seva definició com a «insti­tucions de la comunitat autònoma». L’abast i la significació d’aquesta expressió estan per aclarir. Què es vol dir quan una norma jurídica afirma que els consells són institucions de la comunitat autònoma? Quina transcendència real i pràctica té aquesta proclamació?

/. I.’origen dels consells insulars

Els consells insulars tenen el seu origen al Reial decret llei 18/1978, de 13 de juny, que va aprovar el règim preautonòmic per a l’arxipèlag balear. Allà, de forma clara, ja es prejut­java la ubicació i la definició dels consells. Es deia que cada consell tendria «personalidad jurídica para los fines que se les encomienden» i que «su constitución se realizará de acuerdo con la legislación sobre elecciones locales», que estava ja en tramitació i a punt d’ésser aprovada i promulgada. La disposició final tercera del Reial decret llei esmentat, que es referia als consells com a «órganos», especificava que aquests tenien «carácter provisional hasta que se constituyan los establecidos en la Ley de elecciones locales». Quedava, per tant, prefigurada la naturalesa jurídica dels consells com a entitats locals. Tot just un mes després de la publicació de l’esmentat Reial decret llei, la Llei 39/1978, de 17 de juliol, reguladora de les eleccions de les corporacions locals, d’acord amb aquestes previsions, va disposar al seu article 39 que «el régimen local del archipiélago balear se organizará de conformidad con las siguientes reglas: a) Existirán tres Consejos Insulares, uno en Mallorca, otro en Menorca y otro en Ibiza-Formentera (…)». L’article 40 establia que «las competencias que actualmente corresponden a la Diputación de Baleares se entenderán atribuidas a los Consejos Insulares, salvo las de aquellos servicios que en aten­ción a su eficacia o por consideraciones de tipo social o económico deban atribuirse al Consejo General Interinsular (…)». Els consells insulars varen néixer dins el solc de les dipu­tacions provincials, com a substituts d’una entitat que a les Illes Balears estava abocada a l’extinció com a institució provincial, però que en certa manera semblava cridada a reen­carnar-se en els consells a nivell insular. I això tot i la diferència substancial entre els consells i les diputacions, derivada, entre altres, del fet que els consells no s’integren a partir dels municipis sinó que els seus membres han estat sempre d’elecció directa, amb [2]

la peculiaritat que la regulació estatutària vigent fins a la reforma de 2007 determinava que els consellers no fossin elegits com a tais sinó com a diputats, circumstància de la qual, com veurem més endavant, s’han volgut treure conclusions bastant agosarades sobre la naturalesa del consells.

La Constitució, a l’article 141.4, va confirmar aquesta catalogació originària i va ubicar els consells insulars entre les institucions de l’administració local, al capítol segon del títol VIII. Els Reials decrets 119/1979, de 26 de gener, i 1709/1979, de 8 de juny, confirmaren de forma coherent el tractament dels consells insulars com a ens d’administració local. En aquells moments, per tant, des del punt de vista estrictament jurídic, ningú no es va plan­tejar cap dubte sobre la naturalesa dels consells. La difuminació d’aquest esquema comença a produir-se quan es posa en marxa el procés autonòmic i es plantegen les distin­tes alternatives polítiques per organitzar l’autonomia de les Illes Balears. No és cap secret que les tensions més notòries varen ésser -i potser encara són- les derivades de les propostes que oscil·len entre una única comunitat autònoma pluriinsular i tres (o fins i tot quatre) comunitats autònomes d’àmbit estrictament insular, passant per propostes més o manco obertes de confederació d’illes. L’aspiració d’«autogovern» de cada una de les illes (aquesta és la paraula que utilitza l’Exposició de Motius de la Llei de consells de 1989) i, sobretot, de les illes de Menorca i d’Eivissa (les aspiracions de Mallorca es confonien, sense cap raó formal que ho justifiqués, amb l’aspiració genèrica a l’autonomia de les Illes Bale­ars), es construeix a partir dels consells ja existents, creats i integrats d’acord amb la legis­lació de l’administració local, els quals es fan servir com a plataforma o base de partida per fonamentar les propostes d’articulació específica i singular d’una autonomia que vagi més enllà de la «interiorització» autonòmica del nivell insular de l’administració local, a la que ens referirem més endavant.

COLOM PASTOR ha recordat detalladament les temptatives protoestatutàries de confi­guració de l’autonomia a partir d’uns consells insulars. Es tractava d’unes propostes que desbordaven àmpliament els orígens dels consells i intentaven convertir-los en peces del sistema institucional autonòmic[3].

  1. La regulació estatutària

El text estatutari de 1983 (que les reformes de 1994 i de 1999 varen deixar intacte en aquesta matèria), dedicava als consells insulars el capítol IV del títol tercer, que tractava de les institucions de la comunitat autònoma, i en feia una regulació deliberadament ambi­gua. A l’Exposició de Motius de la Llei 8/2000 es diu que «l’Estatut permet establir premis-

ses prou segures sobre l’essència dels consells, als quals reconeix, per imperatiu constitu­cional, la condició de corporacions locals i, simultàniament, els perfila com a institucions pròpies de la comunitat autònoma». A l’ambigüitat estatutària s’hi afegia la del legislador autonòmic, el qual no podent dir que l’Estatut atorgava als consells la condició d’institu­cions de la comunitat autònoma es refugiava a la fórmula transcrita, la qual hauríem d’in­terpretar en el sentit que, per al legislador, l’Estatut no havia catalogat expressament els consells com a institucions de la comunitat autònoma però n’havia fet una regulació que dibuixava un perfil clarament subsumible en aquesta categoria[4]. Però de l’article 18 es desprenia clarament que els consells no formaven part de l’organització institucional de la comunitat autònoma, malgrat la seva ubicació sistemàtica en el precepte introductori del títol III, dedicat precisament a les institucions de la comunitat autònoma. L’article 37 assen­yalava que «el govern, l’administració i la representació de les illes de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera i les illes adjacents a aquestes correspondran als consells insulars, els quals gaudiran d’autonomia en la gestió dels interessos propis, d’acord amb la Constitu­ció, amb aquest Estatut i amb el que establiran les lleis del Parlament». Aquestes parau­les, que han passat gairebé literalment als apartats 1 i 2 de l’actual article 61, reproduei­xen els termes de la definició de les entitats locals i de la garantia institucional de la seva autonomia establerts als articles 140 i 141 de la Constitució. És a dir, no afegeixen als consells res que la Constitució no els hagués ja reconegut. Si de cas, crida l’atenció que entre les normes susceptibles de configurar l’autonomia dels consells no es fes esment de les lleis estatals, cridades precisament a tenir la veu més important en aquesta complexa tasca. L’article 39 disposava que «els consells insulars, a més de les competències que els corresponguin com a corporacions locals, tendrán la facultat d’assumir dins el seu àmbit territorial la funció executiva i la gestió en la mesura en què la comunitat autònoma assu­mirà competències sobre aquestes, d’acord amb l’Estatut, en les matèries següents: (…)»[5]. L’altre article bàsic per a la configuració dels consells, com després veurem, era el 49.4, segons el qual, «els consells insulars tendrán potestat reglamentària normativa només quan aquesta resulti d’habilitació per llei de l’Estat o del mateix Parlament».

  1. La regulació en les lleis de consells

El panorama normatiu conformat per la Constitució i l’Estatut d’autonomia es va veure afectat en primer lloc -seguint un ordre cronològic- per la Llei 7/1985, de 2 d’abril, regu-

ladora de les bases del règim local (LRBRL), i més endavant per la Llei 5/1989, de 13 d’abril, de consells insulars, que acabaria essent substituïda per la Llei 8/2000, de 27 d’octubre. Diguem, simplificant i, per tant, assumint tots els riscs que comporten les simplificacions, que la Llei de bases de règim local va suposar una rotunda confirmació dels consells com a entitats de l’administració local i que les dues lleis autonòmiques de consells -especial­ment la segona- varen fer palesa una clara temptativa d’allunyar els consells d’aquest àmbit i de configurar unes institucions inspirades en la voluntat política de dotar-los d’una naturalesa que desbordàs i superàs la categoria de l’administració local, considerada infe­rior i limitada, i els aproximas a les institucions d’autogovern de la comunitat autònoma. L’Exposició de Motius de la Llei 8/2000 dóna una passa més i afirma que els consells són «ens territorials de perfils singulars, que és necessari entendre com a eixos vertebradors de l’edifici autonòmic, més que com a simples nivells intermedis d’administració» i els atri­bueix una «posició central». Per al legislador, «aquesta és la concepció que dimana de l’Es­tatut». Es tracta de paraules bastant sorprenents des d’una perspectiva jurídica. Perquè una cosa era que els consells cerquessin la manera de donar sentit i contingut a la seva aspiració de convertir-se en institucions de la comunitat autònoma (cosa que, com veurem, no eren precisament com a conseqüència d’una deliberada decisió del legisla­dor estatutari) i una altra, molt més agosarada, era que es proclamás que no sols eren institucions de la comunitat autònoma sinó que eren «els eixos vertebradors de l’edifici autonòmic». Es tracta d’una afirmació clarament desconnectada de la realitat institu­cional i del contingut de les normes reguladores de la matèria. Cal recordar que l’auto­govern que encarna l’autonomia constitucional no és accessible per a les illes, d’acord amb allò que disposa l’article 143.1 de la Constitució. El dret a l’autonomia previst a l’article 2 de la Constitució no el poden exercir territoris inferiors a la província. I cal recordar també que els poders a través dels quals s’exerceix l’autogovern són els que assenyala l’article 152 de la Constitució. De forma coherent amb aquesta explícita previ­sió constitucional, absolutament tots els estatuts d’autonomia proclamen que les seves institucions d’autogovern són el Parlament, el president i el Govern autonòmics. Alguns estatuts amplien la nòmina de les institucions «pròpies», però invariablement aquesta ampliació es refereix a institucions generals i comunes (síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell Audiovisual, Consell Econòmic i Social, etc.). Molts d’estatuts afir­men emfàticament que els poders d’autogovern s’exerceixen a través del Parlament, del president i del Govern autonòmics. Cap estatut no afegeix a l’exercici de l’autogovern cap d’aquestes altres institucions «pròpies» de naturalesa comuna o general. I, sobre­tot, cap comunitat no inclou entre les institucions d’autogovern els ens territorials, ni els creats per la legislació estatal ni els d’altre origen o procedència. Ni tan sols al País Basc ni a Canàries. Tota la peculiaritat dels Territoris Històrics, emparada constitucionalment, no és suficient per incloure’ls entre les institucions que exerceixen els poders d’autogo-

vern[6]. L’article 8.1 de l’Estatut de les Illes Canàries reprodueix literalment la fórmula del País Basc, que és, a més, la recollida a la majoria d’estatuts. Els cabildos, que l’Estatut considera institucions de la Comunitat Autònoma, queden expressament exclosos de les institucions d’autogovern. L’Estatut de les Illes Balears no conté una fórmula com les assenyalades, però sembla inqüestionable que aquest silenci no implica la possibilitat d’una opció diferent. Els consells no són ni poden ésser institucions a través de les quals s’exerceix l’autogovern constitucional. I si no participen de l’exercici de l’autogovern, resulta difícil entendre i acceptar que es puguin convertir en «eixos vertebradors de l’edi­fici autonòmic».

  1. La configuració legal dels consells com a institucions de la Comunitat Autònoma

És sorprenent la poca atenció que s’ha dedicat a la Llei de consells de 1989 si es pensa que aquesta Llei és la que realment donà la passa endavant i es va decidir a dir allò que l’Estatut intencionadament havia declinat afirmar. Com recorda COLOM PASTOR, a la tramitació parlamentària del projecte d’Estatut es va plantejar una esmena, que va ésser rebutjada, per que els consells insulars fossin considerats institucions de la comunitat autò­noma, al mateix nivell que el Parlament[7]. A la Llei de 1989, després d’una reiteració diàfana dels termes que situen els consells a l’àmbit de l’administració local (Exposició de Motius i articles 1 i 2), el capítol II regulava per primera vegada obertament «(e)ls consells com a institucions de la Comunitat Autònoma» i l’article 6 explicitava, ja sense embuts, que «ostenten iniciativa legislativa al Parlament, desenvolupen i exerceixen competències de la Comunitat Autònoma, col·laboren en el desenvolupament i en la execució dels acords del Govern i n’assumeixen la representació institucional ordinària en cada Illa». Aquest article té gran interès perquè fa una intencionada relació d’allò que, segons el legislador autonòmic, configura la condició dels consells com a institucions de la comuni­tat autònoma. És a dir, segons la dicció explícita de l’article 6 de la Llei 5/1989, allò que conferia als consells insulars el «plus» autonòmic, allò que els convertia en institucions de la comunitat autònoma eren aquestes quatre previsions. Algunes de les més importants aportacions doctrinals posteriors s’han inspirat directament en aquesta exposició de l’arti­cle 6 i han seguit el seu guió per justificar, d’acord amb la seva redacció literal, la natura­lesa autonòmica dels consells. La Llei 8/2000 no reprodueix l’article 6 de la Llei de 1989, però l’Exposició de Motius, després de referir-se a la condició dels consells com a institu­

cions de la comunitat autònoma, assenyala que «s’ha de recordar, en aquest sentit, que els consells exerceixen funcions importants de representació institucional, disposen d’ini­ciativa legislativa i són integrats pels diputats elegits per al Parlament a les illes de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera, aspecte que subratlla el caràcter especial del seu règim en relació amb altres ens de caràcter insular o provincial». Curiosament, no es fa referència, com a tret distintiu i singularitzador del règim dels consells, a la possibilitat d’assumir competències de la Comunitat Autònoma, aleshores prevista a l’article 39 de l’Estatut. Però la Llei 8/2000 donarà una passa més i definirà la naturalesa jurídica dels consells, quan ja la doctrina i la jurisprudència havien encunyat les expressions de «natu­ralesa híbrida», «bifronte» o «doble naturalesa» del consells. L’article 4.1 de la Llei 8/2000 assenyalava que «els consells insulars són institucions de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears i, al mateix temps, administracions locals»[8]. Aquesta redacció no només consagrava normativament la naturalesa híbrida, bifronte o doble dels consells sinó que anava més enllà. Sembla que els consells són en primer lloc institucions de la comunitat autònoma. Com que és evident que aquesta prioritat de la condició d’institucions auto­nòmiques que es predica dels consells no és una prioritat cronològica (no hi ha cap dubte que, en qualsevol cas, els consells varen ésser primer ens locals), és clar que el que es vol proclamar és la superioritat de la condició institucional autonòmica. Ésser institucions de la comunitat autònoma, segons aquest article 4, representa per als consells insulars una condició prèvia i superior a la de l’administració local. Però no només superior sinó domi­nant, de manera que la condició d’ens locals sembla ésser afegida damunt la primera i principal, quan és inqüestionable que les coses han anat en sentit contrari. Com ha quedat exposat, la «naturalesa autonòmica» dels consells és una problemàtica caracterització addicional, sobrevinguda damunt la d’ens de l’administració local. L’article 39 de l’Estatut tot just reformat diu ja definitivament que els consells integren el sistema institucional autonòmic i els posa al mateix nivell que el Parlament, el president i el Govern de la Comu­nitat Autònoma i l’article 61.3 proclama que «els consells insulars també són institucions de la comunitat autònoma». Aquest «també» és una mica enigmàtic perquè els dos apar­tats anteriors de l’article no han definit la pertinença dels consells a un altre àmbit insti­tucional, per bé que sembla evident que, una vegada més, el que s’ha volgut evitar és afir­mar l’adscripció dels consells a l’administració local. Els apartats 1 i 2 d’aquest article 61 incorporen la configuració constitucional del consells com a ens locals i la garantia insti­tucional de la seva autonomia, reproduint gairebé literalment els termes dels articles 140 i 141 de la Constitució. Però això es fa eludint tota referència als fonaments locals dels consells. Es tracta, en tot cas, com hem vist, d’una formulació ja anticipada a les lleis de

consells de 1989 i de 2000 però sens dubte diferent a la redacció estatutària que havia estat vigent fins a 2007. Cal, per tant, demanar-se si aquesta nova formulació és la conse­qüència d’altres canvis a la regulació dels consells, que hagin determinat la necessitat de reubicar-los en el sistema institucional, o si, en realitat, no ha canviat el tractament esta­tutari dels consells sinó que, senzillament, ara s’ha reconegut una circumstància que ja estava implícita en el text de 1983. Per altra banda, haurem de veure què aporten els trets que s’invoquen per atribuir als consells la condició d’institucions de la Comunitat Autò­noma. També haurem d’analitzar si la condició d’institucions de la Comunitat Autònoma dels consells anul·la, debilita o difumina la seva adscripció a l’administració local. No es pot passar per alt, com ja hem recordat, que l’única referència que el text de 1983 feia als consells com a ens de l’administració local (article 39) ha estat suprimida a la redacció de 2007 (article 70). De l’examen d’aquestes tres qüestions haurà de sortir -si és que surt- la resposta a la pregunta de què significa que els consells són institucions de la comunitat autònoma.

1. Inderogabilitat del caràcter local dels consells

Comencem per la darrera de les qüestions apuntades. L’anàlisi més rigorosa i extensa sobre aquesta matèria és la de PAREJO ALFONSO i ens podem remetre a ella perquè qual­sevol intent de millorar-la o d’ampliar-la es presenta com a extremadament dificultós. Afirma PAREJO ALFONSO que la inclusió dels consells entre les institucions de la comuni­tat autònoma és «inespecífica» (el comentari es fa a partir del text de la Llei 8/2000, ara recollit per la reforma de l’Estatut) i que «nada dice por sí misma sobre la naturaleza de dichos Consejos». I afegeix que «en otro caso, habría que conduir en la inconstitucio- nalidad de la atribución a las entidades insulares exclusivamente de tal condición (és a dir, d’institucions de la comunitat autònoma), por infracción del artículo 141.4 CE y de su desarrollo en la legislación general de régimen local». Per a PAREJO ALFONSO, per tant, és dar que els consells no poden ser només institucions de la comunitat autònoma sinó que aquesta condició «inespecífica» ha d’afegir-se, en qualsevol cas, a la condició intangible d’ens de l’administració local. Per a PAREJO ALFONSO, «comparativamente con las entidades municipal y provincial, en el caso de la isla es apreciable la admisión por la norma fundamental de un mayor grado de interiorización en la arquitectura insti­tucional autonómica (precisamente por ello en el caso de Canarias y de las Islas Balea­res, y a diferencia de las Comunidades Autónomas peninsulares, los Municipios no juegan papel alguno en la definición del territorio autonómico, véase art. 2 EAIB), que tiene sin embargo un límite claro: la dotación con una administración propia en térmi­nos precisamente de administración autónoma local o, dicho en términos negativos, la prohibición de la conversión de la Isla, en cuanto instancia territorial con entidad propia, en algo distinto a entidad autónoma local y significativamente, en administración auto-

nómica»[9]. Sembla inqüestionable, per tant, que d’acord amb el bloc de constitucionalitat (article 141.4 de la Constitució i legislació bàsica de règim local) els consells són institu­cions necessàries del règim local, que no poden ser suprimides pel legislador autonòmic ni objecte d’una regulació que els faci perdre la seva condició i naturalesa originàries.

2. Característiques atributives de la condició institucional autonòmica

És evident, com ja hem dit abans, que en el procés d’elaboració i aprovació del primer text estatutari, es va declinar expressament donar als consells el tractament d’institucions de la comunitat autònoma. Però també hem vist que això no va ésser obstacle perquè les lleis de consells de 1989 i de 2000 els reconeguessin explícitament aquesta condició. Per entendre la singularitat extraordinària de l’actual article 39 basta recordar que, com hem vist, a cap altre estatut podem trobar unes entitats territorials posades al mateix nivell que les tres institucions d’autogovern establertes a la Constitució (Parlament, president i Consell de Govern). Això ens ha de dur al bessó de la qüestió, que no és altre que inten­tar esbrinar quin és el contingut real, en termes jurídics, de la condició dels consells com a institucions de la Comunitat Autònoma. 0 també, dit en altres paraules, quins són els atributs afegits als consells que els han obert la porta d’accés a aquesta categoria supo­sadament superior a la d’ens locals. 0 fins i tot, quines són aquestes característiques que no caben dins de la indumentària tipològica de l’administració local.

L’article 6 de la Llei de consells de 1989 (i també l’Exposició de Motius i els articles 25 i 26 de la Llei 8/2000), com hem vist, xifrava la condició dels consells com a institucions de la Comunitat Autònoma a les següents circumstàncies: «ostenten iniciativa legislativa al Parlament, desenvolupen i exerceixen competències de la Comunitat Autònoma, col·laboren en el desenvolupament i en la execució dels acords del Govern i n’assumeixen la representació institucional ordinària en cada Illa». En tot el conjunt normatiu a consi­derar no és possible trobar cap altra manifestació del constituent, del legislador estatal o del legislador autonòmic en la qual es donin pistes explícites o implícites sobre el què signi­fica donar als consells la condició d’institucions de la comunitat autònoma. A més de les circumstàncies referides a l’article 6 de la Llei de 1989, s’ha considerat que la forma origi­nària d’integració dels consells amb els diputats del Parlament elegits a cada illa, també suposava un plus autonòmic diferencial del règim local[10] (la qual cosa suposaria una imbri­cació quasi hipostàtica dels consells amb la Comunitat Autònoma), i després de l’aprova-

ció de la Llei 8/2000, l’organització burocràtica introduïda, s’ha considerat incompatible amb l’irrenunciable esquema d’organització corporativa dels ens locals. Convé analitzar separadament cada una d’aquestes circumstàncies[11].

  1. La iniciativa legislativa

No sembla que reconèixer als consells iniciativa legislativa al Parlament autonòmic pugui servir per afirmar que són institucions de la Comunitat Autònoma. Com si aquest dret fos impensable i impossible de reconèixer a ens que no tenguèssin la condició d’ins­titució autonòmica. PAREJO ALFONSO destaca que aquesta circumstància «revela sólo, una vez más, la importancia (que no la naturaleza) de los Consejos Insulares en la organi­zación territorial de la Comunidad Autónoma»[12]. Basta pensar, en primer lloc, en l’article 87.2 de la Constitució, que reconeix als Parlaments autonòmics -a tots- el que conven­cionalment s’ha anomenat iniciativa legislativa al Parlament estatal. Això no converteix els parlaments autonòmics en institucions de l’Estat. Però encara més il·lustrativa i gràfica resulta l’anàlisi del tractament que la iniciativa legislativa rep als diferents estatuts. L’Esta­tut de Catalunya preveu (article 62.1) que una llei regularà la iniciativa legislativa dels òrgans representatius dels ens supramunicipals de caràcter territorial creats pel mateix Estatut. Òbviament, aquests ens territorials no adquireixen la condició d’institucions de la comunitat autònoma pel fet de tenir reconeguda la iniciativa legislativa. I els Estatuts d’An- dalusia (article 111.2), Astúries (article 31), Múrcia (article 30.1), Castella-La Manxa (arti­cle 12.1), Navarra (article 19.1 .c), Madrid (article 15.2) i Castella-Lleó (article 25.2) preveuen que una llei regularà la iniciativa legislativa dels ajuntaments. A cap d’aquests estatuts els ajuntaments són considerats institucions de la comunitat autònoma. La resta d’estatuts no fan cap referència a la iniciativa legislativa de les diputacions, dels ajunta­ments o d’altres ens territorials. Cas singular, molt semblant al de les Illes Balears, és el de Canàries. A l’Estatut de les Illes Canàries, els cabildos tenen una posició institucional paral·lela a la dels consells insulars. Són ens d’administració local per expressa disposició constitucional i també tenen la condició d’institucions de la comunitat autònoma per expressa previsió estatutària (article 8.2). Els cabildos, igual que els consells, tenen reco­neguda la iniciativa legislativa al Parlament autonòmic (article 12.5). El cas de Canàries, per tant, no aporta llum sinó que planteja exactament el mateix problema que estam analitzant. Les dades exposades permeten afirmar que el reconeixement de la iniciativa

legislativa no està reservat a les institucions de la comunitat autònoma i que, pel fet de tenir reconeguda la iniciativa legislativa a un àmbit extern al propi, una institució no és converteix en part de l’esfera institucional que ha de tramitar la iniciativa. Ni les comuni­tats autònomes són institucions de l’Estat pel fet de tenir iniciativa legislativa al Congrés dels Diputats ni els ajuntaments o altres ens territorials (comarcals o insulars) són institu­cions de les respectives comunitats autònomes pel fet de tenir reconeguda iniciativa legis­lativa als Parlaments autonòmics. Resulta, per tant, difícil d’entendre que s’hagi pogut presentar la facultat d’iniciativa legislativa dels consells com un atribut definidor de la seva condició d’institucions de la comunitat autònoma.

  1. El desenvolupament i l’execució dels acords del Govern

Una altra circumstància que es presentava per la Llei de 1989 com a integrant de I’es­tatus autonòmic dels consells era que aquests «col·laboren en el desenvolupament i en l’execució dels acords del Govern i n’assumeixen la representació institucional ordinària en cada Illa». Diguem d’entrada que la col·laboració entre administracions pressuposa iden­titats diferenciades. Si els consells són institucions de la Comunitat Autònoma, les rela­cions entre les institucions de la mateixa persona jurídica no poden ésser de col·laboració. Es col·labora precisament perquè no es forma part de la Comunitat Autònoma. La previ­sió de col·laboració respon als principis de relació entre les diferents administracions públi­ques establerts amb caràcter general i bàsic a l’article 4 de la Llei 30/1992, de règim jurí­dic de les administracions públiques[13]. La col·laboració en l’execució dels acords del Govern s’ha d’examinar des de la perspectiva de l’article 80 de l’Estatut. Aquest article confirma l’exterioritat dels consells respecte del conglomerat institucional de la Comuni­tat Autònoma. Els consells són equiparais als ajuntaments tant per a la participació en l’exercici de les funcions administratives de la Comunitat Autònoma com per a la seva eventual col·laboració en la gestió ordinària de les competències del Govern. Si aquestes tasques estiguessin reservades a les institucions de la Comunitat Autònoma, els municipis no podrien participar-hi. I si els municipis són cridats a intervenir al mateix nivell que els consells és perquè ambdós ocupen idèntica posició institucional. No es pot oblidar, per altra banda, el que disposa l’article 44.2 de la Llei 8/2000. Segons aquest article, «el consell insular que en faci la gestió ordinària (de les competències de la Comunitat Autò­noma) no tendrá facultats de resolució sobre les matèries que li hagin estat encomana-

des». És a dir, del conjunt de normes examinades i del seu més que evident sentit no es pot treure la conclusió que la seva finalitat sigui precisament la d’impulsar els consells a un estatus superior al de l’administració local o d’introduir-los a l’àmbit de les institucions autonòmiques. El que es defineix és una relació de col·laboració i instrumental que no aporta cap plus de singularitat institucional ni, encara menys, de potenciació. Tampoc, per tant, la naturalesa autonòmica dels consells no sembla que es pugui fonamentar en la seva col·laboració interadministrativa amb la comunitat autònoma.

  1. La representació ordinària del Govern

En primer lloc, cal observar que aquesta previsió no té fonament a l’Estatut, on no es pot trobar cap referència a la qüestió. Per altra banda, l’article 152.1 de la Constitució disposa que correspon als presidents de les comunitats autònomes la representació ordi­nària de l’Estat. Amb independència de les dificultats que ha presentat la integració del significat i contingut d’aquesta expressió, el que és inqüestionable és que pel fet d’osten­tar aquesta representació els presidents de les comunitats no es converteixen en institu­cions de l’Estat. Representen a l’Estat precisament perquè no són institucions de l’Estat. Finalment, l’article 26 de la Llei de consells de 2000 concreta el contingut d’aquesta repre­sentació ordinària dels consells. Aquest contingut no pot ésser més sorprenent. Resulta que la representació ordinària consisteix en vetllar per donar compliment a les lleis i regla­ments de la comunitat autònoma i en executar els acords que els afectin (apartat a); en actuar com a oficina de registre de l’Administració de la Comunitat Autònoma (apartat b); en establir una oficina d’informació al públic dels serveis de la Comunitat Autònoma (apartat c) i en representar, a través del seu president, el Govern de les Illes Balears en els actes oficials, llevat del cas que hi assisteixi el president de la Comunitat Autònoma. Es tracta d’un contingut obvi (complir les normes i els acords que els afectin) o estrictament auxiliar i de cooperació interadministrativa general (servir de registre i d’oficina d’informa­ció). Queda la representació protocol·lària. No sembla que es pugui afirmar seriosament que l’exercici d’aquestes funcions, francament irrellevants, fa dels consells institucions de la Comunitat Autònoma i els destaca de l’administració local, que resultaria un àmbit insu­ficient per exercir-les.

  1. El sistema d’integració dels consells

La integració dels consells, no a partir d’una elecció directa dels seus membres sinó atorgant la condició de consellers als diputats elegits al Parlament en cada una de les illes (article 37.1 del text de 1983), havia estat sempre considerada com una solució de circumstàncies. Es va adoptar per evitar el que aleshores es considerava una solució insti­tucionalment excessiva: una doble representació de les illes. Per evitar aquesta inflació de representats, es va estimar que els diputats podien acomplir les dues funcions: la repre-

sentació parlamentària a la institució representativa de la Comunitat Autònoma i, a més, la representació territorial als ens locals d’àmbit insular. Per idèntiques raons s’ha arbitrat la peculiar forma d’integració del nou Consell de Formentera13. No era, per tant, aquesta doble representació una circumstància que conferís als consells una aparença de condició institucional autonòmica o que reforçàs el seu paper sinó més aviat una mostra de debili­tat institucional o de minoria d’edat dels consells. Altra cosa hagués estat si el Parlament s’hagués integrat amb els consellers de les quatre illes, de manera que el poder legislatiu s’hagués posat en mans dels representants territorials insulars i el Parlament no hagués estat altra cosa que la suma dels consells. Un esquema institucional com aquest sí que hagués fer pensar sobre la condició dels consells -o, com a mínim, dels consellers- com a institucions de la Comunitat Autònoma, atès que un dels poders d’autogovern, el legisla­tiu, hauria quedat, de fet, residenciat en els consells. Però si la doble condició de dipu­tat/conseller no aportava res a favor de la qualificació dels consells com a institucions de la Comunitat Autònoma, la reforma de 2007, que ha suprimit aquella doble condició, ha acabat de desbaratar l’argument, privant-lo de tota consistència.

  1. La introducció de la gestió burocràtica

La gestió burocràtica dels consells establerta a la Llei 8/2000 va considerar-se un agosarat intent de ruptura amb els esquemes de l’administració local. Al marge de les objeccions d’inconstitucionalitat que va suscitar -fonamentades o no, que això encara està pendent de decisió del Tribunal Constitucional-, no es pot negar que la solució orgànica articulada desbordava clara i obertament els paràmetres aleshores vigents d’organització de l’administració local i feia pensar que els consells havien pres el vol cap a un estadi insti­tucional superior o, com a mínim, diferent. Tot i que no és fàcil acceptar que un canvi d’or­ganització pugui provocar un canvi de naturalesa (en qualsevol cas, no ho oblidem, un canvi postestatutari i que, per tant, no havia pogut tenir incidència a la redacció de 1983), el que és cert és que l’aparició de l’organització burocràtica va donar peu a considerar que els consells havien deixat d’ésser el que havien estat fins aleshores. Sobretot, que havien trobat el camí per a una transformació profunda, que donava sentit i pes a la seva condi­ció d’institucions de la Comunitat Autònoma. Els fets posteriors han ajudat a situar al seu lloc l’abast real i la transcendència de la reforma enllestida per la Llei 8/2000. Concreta­ment, la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de «Medidas para la Modernización del Gobierno Local», va venir a demostrar que la introducció de l’organització burocràtica als consells no només no era incompatible amb la seva adscripció a l’administració local sinó que, en certa manera, havia suposat una anticipació de la gestió moderna d’aquest nivell

3 Article 63.2 de l’Estatut.

administratiu. Efectivament, la Llei 57/2003, va afegir a la Llei reguladora de les bases de règim local un nou títol X, en el qual s’establia un sistema de govern burocràtic per als municipis de gran població. Es tracta d’una primera passa. No tots els membres de la Junta de Govern poden ésser externs al ple de la corporació i no tots els municipis es poden acollir a aquest sistema de govern burocràtic. En qualsevol cas, quedava clar, però, que el sistema burocràtic no desvirtuava la condició d’administració local dels municipis que l’haurien d’aplicar. Però encara hi ha més. La disposició addicional catorzena regulava l’ex­tensió del règim d’organització burocràtica als cabildos canaris i no als consells insulars. Dues coses criden l’atenció d’aquesta disposició: la primera, que aquest règim no es va estendre als consells perquè ja el tenien, i la segona, que l’extensió als cabildos la fa preci­sament la legislació bàsica de règim local, amb la qual cosa queda evidenciat que l’orga­nització burocràtica no era una eina per sortir de l’àmbit de l’administració local ni per catapultar-se cap a la condició d’institució de la comunitat autònoma. Per regir-se per un sistema de gestió burocràtica, els consells no necessitaven dotar-se d’una regulació auto­nòmica excepcional. La legislació bàsica del règim local era l’instrument idoni per regular aquesta matèria.

  1. El desenvolupament i l’exercici de les competències transferides

Molt més pes té, sens dubte, relacionar la condició d’institucions de la Comunitat Autònoma dels consells amb la potestat que la Llei de 1989 definia com desenvolupar i exercir competències de la Comunitat Autònoma, utilitzant, per cert, una expressió que no es corresponia exactament amb el contingut de l’Estatut. L’article 39 parlava de «funció executiva i de gestió» en relació a les competències assumides i l’article 49.4 es referia únicament a «potestat reglamentària normativa» quan resultàs «d’habilitació per llei de l’Estat o del mateix Parlament». En cap cas no es pot confondre la potestat reglamentària dels consells amb la potestat de desenvolupament legislatiu que l’article 11 del text de 1983 reconeixia a la Comunitat Autònoma. Aquest és possiblement el gran tema, amb una multiplicitat d’aspectes substancials a considerar que resulta impossible acollir en un espai limitat com el d’aquest article. La qüestió bàsica a examinar és si l’assumpció de competències de la Comunitat Autònoma pels consells és el fet que els atribueix la condi­ció d’institucions autonòmiques i si l’assumpció d’aquestes competències és impossible per ais ens de l’administració local i només es pot explicar des d’una configuració institu­cional diferent dels consells.

  1. L’atribució de competències

Per situar correctament l’anàlisi d’aquesta matèria cabdal resulta imprescindible recor­dar en primer lloc el règim de les competències dels consells com a ens de l’Administració local. L’article 2 de la LRBRL, quan regula la garantia institucional de l’autonomia de les

entitats locals, estableix que és la legislació de l’Estat i de les comunitats autònomes la que haurà d’atribuir-los les competències. L’article 41 assenyala que els consells insulars «asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les corres­pondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares». L’atribució de competències als consells via Estatut és, per tant, una de les modalitats previstes per la normativa bàsica del règim local. Per altra banda, l’article 7 de la LRBRL regula les formes d’atribució de les competències als ens locals. Les competències poden ésser atribuïdes com a pròpies o com a delegades. L’article 25 explicita que el municipi «ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias (…)» i per si no havia quedat clar, l’apartat 3 disposa que «sólo la Ley determina las competencias municipales en las materias enun­ciadas en este artículo». Aquest marc normatiu, que entenem íntegrament aplicable als consells, com després veurem, ens obri les portes a les primeres i necessàries reflexions sobre aquesta qüestió:

  • L’atribució de competències està prevista tant per via de legislació estatal com per via de legislació autonòmica. Cada un d’aquests nivells cedirà (atribuirà, és l’ex­pressió precisa de la LRBRL) les seves competències a les entitats locals. Aquesta atribució de competències no sembla que tengui virtualitats modificadores de la personalitat o naturalesa dels ens destinataris. Ni quan la transferència o atribució la fa l’Estat ni quan la fa la Comunitat Autònoma. Però si, com afirma l’article 6 de la Llei 5/1989, el desenvolupament i l’exercici de les competències transferides per la Comunitat Autònoma és una de les circumstàncies que determinen que els consells es converteixin en institucions autonòmiques, per la mateixa raó s’hauria d’admetre que la transferència als consells com a pròpies de competències estatals els insuflaría necessàriament la condició d’institucions de l’Estat. I això no ho sosté ningú.
  • La LRBRL preveu que l’Estat atribueixi competències a tots els nivells de l’Adminis­tració local: municipal, insular i provincial (articles 7, 25, 26 i 41.3). No sembla coherent establir que l’atribució de competències autonòmiques als consells els converteix en institucions de la comunitat autònoma i que l’atribució de compe­tències estatals o autonòmiques (aquesta segona possibilitat està prevista legal­ment) als municipis no altera el seu estatus ni els converteix en institucions de l’Es­tat o de la comunitat autònoma.
  • L’article 70 de l’Estatut estableix que «son competències pròpies dels consells insu­lars, a més de les que els siguin atribuïdes per la legislació estatal, les matèries següents (…)». El text, com resulta evident, barreja i confon dues categories: les competències i les matèries. No té sentit afirmar que són competències unes matè­ries, fora del cas que es vulgui assenyalar que l’Estatut atribueix als consells la inte-

gra totalitat de les competències imaginables sobre les matèries que enumera. No sembla que aquesta interpretació pugui acceptar-se. L’atribució de competències, com veurem tot seguit, exigeix la interposició d’una llei que defineixi les compe­tències que són objecte de transferència dins cada matèria. No és possible l’atri­bució de competències exclusives als consells sobre una matèria[14]. Com hem vist, l’article 25 de la LRBRL fa un llistat de matèries sobre les quals es considera que en tot cas els municipis hauran de tenir competències, però serà necessàriament la llei la que determinarà les competències «en las materias enunciadas». L’article 70 de l’Estatut enuncia també matèries sobre les quals els consells tendrán competències, però hauran de ser les lleis de transferències les que determinaran, dins l’àmbit d’aquestes matèries, quines competències s’atribueixen als consells[15]. Així s’ha fet a l’hora d’aplicar l’article 39 de l’Estatut de 1983. La redacció de 1983 deixava la porta oberta a que la llei que materialitzés la transferència acotàs, en relació a cada matèria, la part que era transferida i així ho va confirmar clarament l’article 29.1 de la Llei 8/2000. Aquest article reprodueix la confusió entre matèries i competèn­cies. L’article 39 del text de 1983 no feia una enumeració de competències sinó de matèries. Curiosament, les lleis de transferència de competències als consells, aprovades pel Parlament en aplicació i execució d’aquest article, parlen d’atribució de competències, és a dir, es refereixen a la tècnica d’integració de les competèn­cies dels ens locals prevista a la LRBRL. La diferència entre l’antic article 39 i Tac­tual article 70 no és de naturalesa. Ambdós acoten unes matèries sobre les quals es garanteix que els consells tendrán competències. El text de 1983 deixava les competències sobre aquestes matèries com a disponibles per als consells, als quals es reconeixia la facultat d’assumir-les. El text de 2007 acota unes matèries sobre les quals els consells tendrán competències necessàriament. Amb Tactual redacció, l’atribució de les competències en aquestes matèries no queda pendent de la voluntat dels consells d’assumir-les sinó únicament de la concreció i definició del

seu abast per part del legislador autonòmic, com està clarament recollit a l’article 30, apartats b) i c), de la Llei 8/2000. Per tant, hem de concloure que tal i com s’ha fet en el passat en relació a les matèries acotades a l’article 39, ara la concreció de les competències objecte de transferència dins el marc de l’article 70 s’haurà de fer també mitjançant les corresponents lleis[16]. El que volem significar és que tant l’an­tic article 39 com l’actual article 70 s’ajusten a la previsió sistemàtica de configu­ració de l’espai competencial del ens locals. Acotar matèries és una tècnica prevista i utilitzada a la LRBRL i no sembla que, per sí sola, aquesta reserva de matèries hagi de conferir als ens locals destinataris o beneficiaris la condició d’institucions de l’Es­tat (si és l’Estat el que fa la reserva) o de la Comunitat Autònoma (si és aquesta la que materialitza la reserva).

– Una de les poques conseqüències conegudes -si no decididament l’única- que ha tengut aquesta atribució de competències autonòmiques als consells insulars ha estat la d’alterar les regles establertes als articles 8 i 10 de la Llei de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa, en la què es determina quins són el òrgans jurisdic­cionals competents per revisar l’activitat (o la inactivitat) de les distintes adminis­tracions. La Sala de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears va consolidar una línia interpretativa segons la qual, tot i que els consells són ens de l’Administració local, s’havia d’entendre que quan exerceixen competències transferides per la Comunitat Autònoma, la competència per a l’enjudiciament dels seus actes no correspon als òrgans que tenen atribuïda legalment la competència per a la revisió dels actes de les entitats locals. En aquests casos els actes dels consells han de rebre el tractament processal reservat als actes de la Comunitat Autònoma i han de ser judicats pels òrgans jurisdiccio­nals que tenen atribuïda legalment la competència per revisar l’actuació de la Comunitat Autònoma[17]. SOCÍAS FUSTER ha fet una exposició completa del plan­tejament jurisprudencial[18], el qual es justifica àmpliament en el fet que, per pres­cripció estatutària, els consells són institucions de la Comunitat Autònoma i

concretament en el fet de «la indiscutible evolució dels consells insulars, que passa­ren de simple administració local d’escasses competències a ser la vertadera Admi­nistració de les illes, buidant cada vegada més les competències del govern». SOCÍAS FUSTER, que en general dóna suport a la línia de la Sala, en un conegut vot particular, que es reprodueix al treball esmentat, va discrepar del criteri segons el qual, aquesta línia duia a considerar que les Comissions Insulars d’Urbanisme eren òrgans perifèrics de la Comunitat Autònoma. Entendre que els consells són institucions de la Comunitat Autònoma perquè exerceixen competències transferi­des per la comunitat autònoma sembla un criteri discutible. Vegem el fonament de les possibles objeccions.

  1. L’atribució de competències i la descentralització

L’atribució de competències als consells insulars és una manifestació de descentralit­zació territorial (diferent de l’anomenada descentralització funcional o de serveis) que emana de les lleis estatals i autonòmiques. No forma part d’un procés d’autoorganització de l’Administració de la Comunitat Autònoma. No es un procés de desconcentració de l’Administració autonòmica. La circulació de competències no es produeix dins d’un mateix ens o persona jurídica; les competències no es distribueixen entre els òrgans d’una mateixa administració sinó que es transfereixen (per decisió del legislador estatal o auto­nòmic, que no del subjecte titular de l’atribució) a l’exterior de l’organització que tenia la titularitat originària. Van d’un ordenament superior a un altre territorialment inferior[19]. Es transfereixen a un altre ens, sense dependència ni relació orgànica amb l’ens transmitent. L’atribució de competències als consells insulars per la Comunitat Autònoma es un meca­nisme paral·lel en substància (mutatis mutandis) al procés de desenvolupament de l’estat autonòmic, edificat sobre un gegantesc desapoderament de competències en favor de les comunitats autònomes. A més de la descentralització operada directament pels articles 148 i 149.3 de la Constitució, l’article 150.2 estableix que «l’Estat podrà transferir o dele­gar en les comunitats autònomes, mitjançant llei orgànica, facultats corresponents a matèries de titularitat estatal que per la seva pròpia naturalesa siguin susceptibles de transferència o delegació». Sembla evident que els articles 39 del text de 1983 i 70 i 71 del text reformat de 2007 traslladen i reprodueixen aquest esquema a l’àmbit de la Comu­nitat Autònoma de les Illes Balears.

Com és ben sabut, la transferència de competències pròpies de l’Estat a les comuni­tats autònomes no les ha convertit en entitats de personalitat híbrida o de doble perso-

nalitat. No s’ha considerat que l’exercici d’aquestes competències transferides provocàs una inserció parcial o temporal de les comunitats autònomes en l’Administració de l’Estat. Pensem en les transferències efectuades a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per la Llei orgànica 9/1992, de 23 de desembre. Tots els actes dictats pels òrgans de l’Admi­nistració autonòmica balear en relació amb aquestes matèries estatals transferides (que no varen ésser assumides com a pròpies fins a les modificacions estatutàries operades per les lleis orgàniques 9/1994 i 3/1999) es varen sotmetre al règim jurídic autonòmic balear i varen ésser impugnats davant els òrgans competents per enjudiciar els actes emanats del Consell de Govern i dels consellers de la comunitat autònoma. No es va aixecar cap veu que postulàs que pel fet d’exercir competències transferides per l’Estat hagués d’interpre- tar-se que emanaven d’una personalitat «estatal» de la comunitat autònoma i que el seu enjudiciament s’havia de reservar al Tribunal Suprem o a l’Audiència Nacional. I, per descomptat, no consta que la Sala Contenciosa Administrativa declinàs en cap cas la competència perquè hagués entès que en exercir competències transferides la comunitat autònoma assumia la personalitat de l’Estat i quedava parcialment inserida en la seva administració. De la mateixa manera que l’origen de les competències no imprimeix a les comunitats autònomes una marca genètica que les adscrigui a l’estirp biològica adminis­trativa de l’Estat, tampoc els consells insulars muten la seva personalitat ni es transfonen en administració de la comunitat autònoma quan exerceixen competències que aquesta els ha transferit. Així ho ha assenyalat clarament el Tribunal Suprem en una recent resolu­ció[20]: «La cuestión consiste -diu el Tribunal Suprem- en decidir si las previsiones estatuta­rias sobre los cabildos Insulares (y en parecidos términos de los Consejos Insulares de las Islas Baleares) que los configuran no sólo como Administraciones locales sino también como instituciones de la Comunidad Autónoma y la progresiva asunción de competencias derivada del proceso descentralizador iniciado en los Estatutos de Autonomía y profundi­zado por la legislación autonómica (competencias que en otras Comunidades Autónomas no han sido transferidas a las Diputaciones Provinciales y que van a ostentar las instancias autonómicas) justifican una transmutación de su naturaleza jurídica para convertirlos en algo distinto a una Corporación local […] (La) previsión estatutaria que conceptúa formal­mente a los Cabildos como instituciones de la Comunidad Autónoma no ha de interpre­tarse, no obstante, en el sentido de considerar a los mismos como auténticas instituciones de autogobierno autonómico (en relación con la previsión análoga respecto de los Conse­jos Insulares, este Tribunal señaló en sentencia de 26 de junio de 1998 que los «Consejos Insulares tienen también carácter de órganos autonómicos, aunque no se trate de órga-

nos de autogobierno en el sentido de la dicción literal del articulo 148.1.1a de la Consti­tución»), sino que, tal previsión quiere destacar la trascendencia autonómica que, en el plano funcional, adquieren tales Administraciones que, no por ello, pueden ser privadas de su naturaleza local». La conclusió és «la consideración plena de los Cabildos Insulares como entes locales» també quan exerceixen competències rebudes de la comunitat autò­noma en el marc del procés de descentralització. Tanmateix, aquesta important resolució no dissipa tots els dubtes. Si afirma que els cabildos i els consells conserven en tot cas la seva naturalesa d’entitats locals, si afirma que l’exercici de les competències transferides no els converteix «en algo distinto a una Corporación local» i que, en cap cas, no es poden considerar institucions d’autogovern de la Comunitat Autònoma, queda sense aclarir el significat de la condició d’institucions de la Comunitat Autònoma. Què vol dir que tenen «trascendencia autonómica … en el plano funcional»? Quines són aquestes funcions que desborden la naturalesa local i transcendeixen al nivell autonòmic? Sembla que el Tribunal Suprem, un cop establerta la doctrina jurídica que el cas exigia i no podent eludir la dicció literal dels estatuts, que reconeixen la condició d’institucions de la Comunitat Autònoma als cabildos i als consells, ha optat per una formulació obiter dicta, buida de qualsevol significació jurídica precisa.

  1. L’ús i l’abús de la condició «estatal» i «autonómica»

És freqüent l’ús de l’expressió que afirma que les comunitats autònomes «també són Estat». Només en aquest sentit pot acceptar-se que els consells insulars «també són comu­nitat autònoma». Però aquestes visions més aviat mítico-panteistes (que procedeixen de plantejaments estrictament polítics), no tenen traducció jurídica- positiva. Els atributs de l’estatalitat de les comunitats autònomes no permeten afirmar que aquestes són «l’Estat» ni, molt menys encara, que integren l’Administració de l’Estat. El mateix es pot dir del consells insulars respecte de la comunitat autònoma. Són institucions de la comunitat (en el sentit que més endavant explicarem) però no són «la Comunitat» ni, encara menys, es poden confondre amb l’Administració de la comunitat autònoma.

Existeix el risc d’utilitzar la paraula Estat -o ara i aquí l’expressió comunitat autònoma- com un terme globalitzador que hauria d’acollir tota la realitat jurídica pública organitzada sobre el territori estatal o autonòmic. És inqüestionable que les comunitats autònomes, les províncies, els municipis, els consells insulars i els cabildos formen part d’un estat, de l’Es­tat espanyol. Renegar d’aquesta filiació mínima situaria aquests ens en una vaga esfera apàtrida sense sentit. Però aquesta adscripció a un Estat no permet dir en cap cas que les administracions autonòmiques, provincials, municipals o insulars són institucions o admi­nistracions de l’Estat. Ni tan sols, com acabam de veure, quan exerceixen competències que l’Estat els ha transferit o delegat. La consideració de la paraula «Estat» com una estructura globalitzada de l’organització pública respon a una visió simplificadora.

GARCÍA DE ENTERRÍA recorda que DUGUIT la va batiar com a «un mot còmode», perquè permetia la reducció de tota la realitat administrativa a un únic subjecte personalitzat[21]. Però la realitat és que el poder i les competències no resideixen en un centre únic, ni en l’Estat ni en les comunitats autònomes, sinó que resideixen en una pluralitat d’ens descen­tralitzats. La qualificació dels consells com a institucions de la comunitat autònoma sembla respondre a la mateixa filosofia, a la voluntat política de reconduir tota l’organització administrativa existent damunt el territori insular a un únic subjecte: la comunitat autò­noma. També així l’expressió «comunitat autònoma» acaba convertint-se en «mot còmode». 0 potser més aviat en una expressió «comodí», sense contingut i significació precisos i adaptable a les conveniències interpretatives de cada moment.

  1. La potestat reglamentària

Resta per examinar si la potestat reglamentària atribuïda als consells pot ésser una circumstància determinant de la seva consideració com a institucions de la comunitat autònoma o, fins i tot, tal vegada, no «una» sinó «la» circumstància determinant. Ja hem vist que no ho és l’actuació executiva de les competències transferides però convé exami­nar si pot ésser-ho l’exercici de les facultats normatives. La qüestió a analitzar és si la potes­tat reglamentària atribuïda als consells per l’Estatut és necessàriament diferent de la que tenen reconeguda com a ens locals. Cal recordar que l’article 4 de la LRBRL reconeix a les illes, «en su calidad de administraciones públicas de carácter territorial y dentro de la esfera de sus competencias», les potestats reglamentària i d’autoorganització, així com les potestats tributària i financera, i les de programació o planificació. Ens limitarem a l’ano­menada potestat reglamentària externa. L’article 49.4 del text de 1983 establia que «els consells insulars tendrán potestat reglamentària normativa (externa) només quan aquesta resulti d’habilitació per llei de l’Estat o del mateix Parlament». Convé cridar l’atenció, com ja hem avançat, que l’Estatut, contràriament a allò que deia l’article 6 de la Llei de 1989, no diu en la seva redacció actual (ni ho deia en la redacció de 1983) que els consells «desenvolupen» les competències de la comunitat autònoma. Tampoc ho diu la Llei 8/2000. Perquè la potestat reglamentària dels consells no és de desenvolupament, a dife­rència de la que té la comunitat autònoma respecte de les competències estatals. L’article 49.4 és una norma que avui ens resulta una mica sorprenent i innecessàriament redun­dant perquè, com hem vist, la legislació bàsica del règim local reconeix, als ens locals en general i als consells en particular, la potestat reglamentària «dentro de la esfera de sus competencias». Però hem de tenir en compte que l’Estatut s’aprovà abans que l’any 1985

la LRBRL fes una definició tan clara i categòrica de la potestat reglamentària dels consells. Però del fet que l’Estatut s’anticipàs no es pot treure la conclusió que la potestat regla­mentària és diferent de la que correspon als consells com a ens locals. Haurem de dedicar atenció especial a aquesta important qüestió.

La LRBRL no distingeix entre competències pròpies originàries dels ens locals (per exemple, les que l’article 25 acota per als municipis o l’article 36 per a les diputacions) i les que els puguin ésser atribuïdes posteriorment com a pròpies per llei estatal o autonò­mica. La potestat reglamentària dels consells és la potestat normativa inherent a les competències de qualsevol origen que tenguin atribuïdes. Però, sobretot, no és la potes­tat reglamentària inherent a la funció executiva, com a funció de govern, subordinada a la llei. Prova del que acabam de dir és que la potestat reglamentària dels consells no s’atri­bueix als òrgans de govern de l’executiu insular sinó al plenari de la corporació[22]. No és, per tant, una potestat diferent a la que correspon als consells com a ens locals ni el seu exercici comporta la producció de normes qualitativament diferents als reglaments i orde­nances locals, els quals, si els reconeguéssim una naturalesa «sui generis» serien impossi­bles d’ubicar a l’escala de la jerarquia normativa. La potestat reglamentària dels ens locals en les matèries que els han estat atribuïdes és qualitativament diferent de les competèn­cies que conformen la potestat reglamentària ordinària dels executius. I això és així perquè la relació amb la llei d’aquestes dues categories de normes és també diferent. A l’àmbit local, la llei configura el perfil de la competència local. La llei separa, en el marc d’una matèria, les competències que es reserva l’Estat o la comunitat autònoma. I la part que no es reserva i que és objecte de la transferència no és matèria sobre la qual els ens locals hagin de projectar funcions de desenvolupament reglamentari o d’execució sinó d’exercici plenari de la competència acotada, exercici protegit per la garantia institucional de l’au­tonomia local. La potestat reglamentària convencional, la que és inherent al poder execu­tiu, té una relació diferent amb la llei. La llei no separa una part d’una matèria per fer-la objecte de la potestat reglamentària, de manera que quedaria exclosa de l’àmbit de la competència legislativa. La potestat reglamentària de desenvolupament i execució de les lleis s’exerceix pels governs dins del mateix àmbit material que el que queda reservat al titular de la potestat legislativa i està subjecte a que el legislador modifiqui aquest àmbit material o, sobretot, modifiqui la regulació concreta que n’havia fet. Per dir-ho amb l’ex­pressió que utilitza EMBID IRUJO, la vinculació dels reglaments executius amb la llei és una vinculació positiva, mentre que la vinculació dels reglaments normatius locals amb la llei és una vinculació negativa: «(…) La tradición de la vieja legislación de régimen local y su

práctica administrativa y jurisprudencial, hacían residir en el principio de jerarquia norma­tiva la clave de las relaciones entre las ordenanzas y el derecho del Estado como tuve ocasión de estudiar y criticar en su momento, pero hoy no parece que éste único princi­pio pueda permitir todas las explicaciones sobre esas relaciones ordinamentales dada la existencia de la cláusula constitucional de autonomía local y sus necesarias implicaciones. Parece evidente, así, que en nuestro sistema constitucional las Ordenanzas no pueden siempre y en todo caso y circunstancia, caracterizarse como reglamentos ejecutivos de las leyes del Estado y de las CCAA al modo como lo son los reglamentos de los propios gobiernos estatal y autonómicos y, por tanto, considerarse necesariamente como subor­dinadas en todo punto a ellas, sin más capacidad que la de desarrollar los principios previamente establecidos. Esto sería contradictorio con esta cláusula constitucional de autonomía (…) Por otra parte y más allá de los datos constitucionales, tampoco el conte­nido de la normativa ordinaria local parece corresponderse con esa estricta posición de subordinación y desarrollo que implicaría la lisa y llana afirmación de la jerarquía y el carác­ter de reglamento ejecutivo de esas Ordenanzas: cuando el artículo 55 TRRL indica que «en ningún caso contendrán las (Ordenanzas y Reglamentos) preceptos opuestos a las leyes», está más bien trazando una suerte de vinculación negativa de la Ordenanza por la ley, que una vinculación positiva»[23]. També GARCÍA DE ENTERRÍA explica que els regla­ments locals es regeixen pel «principio de especialidad» més que pel de jerarquia i es refe­reix explícitament també a aquesta especialitat, definida per la llei, com a «límite nega­tivo» i, a més, afegeix que «junto a este límite negativo hay que situar otro correlativo de carácter positivo: la existencia de un ámbito reservado de materias cuya regulación se entrega al ente menor y en el que, por tanto, no puede ser afectado por los Reglamentos Estatales o de las Comunidades Autónomas»[24]. La línia dialèctica que defensa que quan els consells exerceixen la potestat reglamentaria en relació a competències transferides per l’Estat o per la comunitat autònoma ho fan baix un règim diferent al del règim local és una línia que intenta atribuir als consells un estatus normatiu més sòlid i potent que el derivat del règim local i com a conseqüència d’un estatus institucional diferent i superior. Però possiblement aquesta sigui una línia basada en prejudicis nominalistes que aboquen a un error de perspectiva. Els consells no poden estar subjectes a un règim jurídic dual i el règim jurídic de les entitats locals els garanteix, d’acord amb el principi d’especialitat i amb la garantia institucional de l’autonomia local que el protegeix, un àmbit d’actuació de la potestat reglamentària més potent i segur que el d’un suposat règim reglamentari espe­

cial autonòmic[25]. La nostra conclusió és que els consells no produeixen dos tipus diferents de normes reglamentàries externes -unes locals i altres autonòmiques- sinó que exercei­xen totes les seves competències reglamentàries baix el mateix règim jurídic i orgànic i que aquest règim no és altre que el que configura els consells com a ens locals, entre altres coses perquè no està definit ni insinuat enlloc quin seria el règim addicional o alternatiu.

I aquesta conclusió comporta necessàriament la de que tampoc és l’exercici de les potes­tats reglamentàries la circumstància que fa dels consells institucions de la Comunitat Autò­noma. Allò que interioritza els consells a la comunitat autònoma no és l’atribució d’un règim normatiu especial sinó l’espectacular descentralització que suposa atribuir-los la quantitat i qualitat de competències que preveu l’Estatut. Després de la reforma estatutà­ria els consells tendrán més poder però no un poder diferent al que els correspon com a consells, és a dir, com a ens locals.

  1. Conclusió: la «interiorització» dels ens locals a la Comunitat Autònoma

Hem recorregut les vies argumentáis que intenten justificar que els consells siguin considerats institucions de la Comunitat Autònoma i no hem trobat una explicació satis­factòria. Si els consells tenen personalitat jurídica pròpia, si la seva naturalesa immodifica- ble és la d’ens de l’administració local, si cap de les peculiaritats analitzades imposa un desbordament de la condició d’ens local, si l’administració dels consells no és administra­ció de la comunitat autònoma ni es pot confondre amb ella, si les competències transfe­rides les assumeixen i exerceixen com a pròpies, si els consells no participen de l’exercici de l’autogovern autonòmic, cal encara un esforç suplementari per intentar trobar un sentit a l’expressió de l’Estatut segons la qual els consells són institucions de la comunitat autò­noma. Perquè el que no podem amagar ni ignorar és que això és el que diu l’Estatut.

Els consells insulars són institucions de la comunitat autònoma en la mesura que l’Es­tatut «interioritza» l’illa. Des d’aquesta perspectiva hem d’entendre el que PAREJO ALFONSO qualifica de «solución específica (…) templada o moderada», perquè «la deci­sión estatutaria de «interiorización» de la Isla» s’ha d’entendre «sólo en el sentido de incorporarla al «gobierno y administración» de los intereses autonómicos en calidad de prolongación indirecta y descentralizada (es decir, conservando su identidad propia que viene dada por su determinación general) de las instituciones propias del autogobierno de la Comunidad Autónoma. Se trata, pues, de un grado de »interiorización» que, con inde-

pendencia de su intensidad, ni desnaturaliza los Consejos Insulares, ni los condena a un régimen jurídico dual desafiante de las leyes más elementales de la organización»[26]. Aquesta «interiorització» estatutaria de l’illa la inscriu PAREJO ALFONSO, com hem vist abans, en el marc que fa possible la interiorització dels ens territorials locals en l’àmbit autonòmic. La seva apreciació és que segons la Constitució, «comparativamente con las entidades municipal y provincial, en el caso de la Isla es apreciable la admisión (…) de un mayor grado de interiorización en la arquitectura institucional autonómica»». Però es tracta només d’una qüestió de grau. Els efectes d’aquesta interiorització, que no són altra cosa que constituir els consells en prolongació descentralitzada de les institucions d’auto­govern autonòmic però sense compartir l’autonomia política (xifrada al reconeixement de competències exclusives, capacitat legislativa, ordenament propi), són, per tant, limitats des del punt de vista jurídic.

És interessant, per altra banda, advertir que la reforma de 2007 ha comportat també un salt qualitatiu a la «interiorització» dels ens locals. Els actuals articles 8 i 80 conserven les referències que els anteriors articles 5 i 44 feien als municipis, amb unes lleugeres modificacions en el cas de l’article 80. Però ara el títol IV de l’Estatut, que és, no ho obli­dem, el que regula «Les institucions de la comunitat autònoma de les Illes Balears», tracta al seu capítol V «Dels municipis i d’altres entitats locals de les Illes Balears». És a dir, malgrat no se’n faci una proclamació expressa, els municipis reben el tractament d’insti­tucions de la comunitat autònoma, per cert de forma molt més clara que no el rebien els consells a l’Estatut de 1983. Resulta extraordinàriament significativa la previsió de l’article 75.5, segons la qual, «els ajuntaments de les Illes Balears, en la seva qualitat d’institucions de govern dels municipis illencs, podran assumir dins el seu àmbit territorial la funció executiva i la gestió de les competències pròpies dels consells insulars o d’aquelles que els hagin estat prèviament transferides»[27]. I això, naturalment, sense perjudici de les transfe­rències directes que els puguin fer l’Estat o la comunitat autònoma d’acord amb les previ­sions de la LRBRL. És a dir, el municipis es converteixen no només en ens susceptibles de protagonitzar la descentralització dins l’esfera local (assumint les competències pròpies dels consells, entenent per tais les originàries o «naturals» que els corresponen com a administració local) sinó la descentralització autonòmica de segon grau (assumint les competències que els consells han rebut de la comunitat autònoma) i fins i tot la descen­tralització estatal de tercer grau (assumint les competències que la comunitat autònoma

havia rebut de l’Estat). Es tracta sens dubte d’una interiorització de grau inferior a la dels consells però que suposa una passa molt considerable en relació a la regulació anterior. Aquesta incorporació espectacular dels municipis a l’àmbit estatutari desactiva notòria­ment la significació dels consells com a institucions de la Comunitat Autònoma perquè palesa la font comuna d’aquesta doble operació, que no és altra que la competència de la comunitat autònoma en matèria d’administració local. La interiorització o incorporació autonòmica dels consells i dels municipis, en la forma i amb l’abast amb què ho fa l’Esta­tut, només s’explica com a manifestació de la competència sobre la matèria «règim local». El municipis i els consells són institucions de la Comunitat Autònoma en la mesura que la Comunitat Autònoma exerceix sobre aquests ens la seves competències de règim local. BAÑO LEÓN explica que en relació a la matèria «règim local», «en términos teóricos cabe que la organización, la estructura y el funcionamiento sea impuesta exclusivamente por el Estado o por las Comunidades Autónomas. Aquí la decisión depende en todo de la inter­pretación de los conceptos constitucionales aplicables», però adverteix que «el Tribunal Constitucional y nuestra mejor doctrina coinciden al unísono en que también sobre la estructura y tipo básico de las administraciones locales, existe una concurrencia entre la legislación estatal y la autonómica. Corresponde al Estado establecer las bases de la orga­nización y estructura local y a las Comunidades Autónomas completar esas bases, de manera tal que quepan contenidos políticos distintos en la planta del régimen local (…). Como no es difícil de observar, el espacio entre los dos límites establecidos en esta doctrina (bases estatales y opciones diversas) es suficientemente amplio como para ser cubierto con muy distintos grados de intensidad»[28]. De fet, com no podia ésser d’altra manera, l’Exposició de Motius de la Llei de consells 8/2000, invoca com a títol competen­cia! el de l’article 11.2 del text estatutari de 1983, és dir, «règim local». En la mesura en que, fent ús d’aquestes competències, s’ha produït una regulado intensa dels consells des de la vessant autonòmica, es pot dir que els consells són institucions de la comunitat autò­noma. Diguem que s’ha produït una interiorització de grau màxim dins l’escala de les competències en aquesta matèria, si bé no diferent qualitativament de la interiorització dels municipis. Però aquesta conclusió no lleva el caràcter «inespecífic» de l’expressió segons la qual els consells són institucions de la comunitat autònoma. És dir, per sí sola aquesta expressió no té conseqüències jurídiques, no atribueix competències, drets o esta­tus, no té contingut regulador o normatiu[29]. Aquestes competències i aquest estatus els

hem d’anar a cercar, punt per punt, matèria per matèria, a les distintes normes i als dife­rents articles que els han establert. Podríem dir que l’expressió que ens preocupa no té una significació substantiva pròpia sinó descriptiva o adjectiva. Del conjunt de peculiaritats i especialitats que l’ordenament, i molt concretament l’Estatut, reconeix als consells, es pot treure la conclusió que els consells insulars són institucions de la Comunitat Autònoma, però aquesta conclusió seria aplicable també als municipis. Com també es podria dir que, ateses les competències de l’Estat en matèria de règim local que es projecten sobre els consells, aquests serien institucions de l’Estat, igual que ho serien els municipis. Però l’ex­pressió que ha motivat aquestes reflexions, en sí mateixa considerada, no afegeix cap especialitat, cap dret, cap estatus, ni cap competència. Possiblement la intencionalitat polí­tica de l’expressió va molt més enllà de la seva introbable significació jurídica normativa.

  1. Introducció i antecedents. 1. L’origen dels consells insulars. 2. La regulació esta­tutària. 3. La regulació en les lleis de consells insulars. II. La configuració legal dels consells com a institucions de la Comunitat Autònoma. /. Inderogabilitat del caràcter local dels consells. 2. Característiques atributives de la condició institucio­nal autonòmica. A. La iniciativa legislativa. B. El desenvolupament i l’execució dels acords del Govern. C. La representació ordinària del Govern. D. El sistema d’integració dels consells. E. La introducció de la gestió burocràtica. F. El desenvolupament i l’exercici de les competències transferides, a) L’atribució de les competències, b) L’atribució de compe­tències i la descentralització, c) L’ús i l’abús de la condició «estatal» i «autonòmica». G. La potestat reglamentària. III. Conclusió: la «interiorització» dels ens locals a la Comunitat Autònoma.
  2. L’exposició de motius de la Llei 8/2000, de consells insulars, reconeix que «la lectura dels preceptes estatutaris ha donat lloc en els darrers anys a interpretacions diverses, i de vegades contra­posades, sobre la naturalesa i les característiques fonamentals dels ens insulars».
  3. COLOM PASTOR, B. «Una vegada més sobre la naturalesa jurídica dels consells insulars: apro­ximació històrica, jurídica i política». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 2 (2003), pàg. 70.
  4. Aquesta és també la interpretació de CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J. L. «La potestad regla­mentaria de los Consejos Insulares». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 1 (2003), pàg. 45.
  5. Curiosament la reforma de 2007 ha substituït la referència a les competències que els corres­ponguin com a corporacions locals per la de «les que els siguin atribuïdes per la legislació estatal» (art. 70).
  6. L’article 24 de l’Estatut del País Basc estableix que «los poderes del País Vasco se ejercerán a través del Parlamento, del Gobierno y de su Presidente o Lendakari».
  7. COLOM PASTOR, B. «Un quart de segle de consells insulars: la descentralització del poder executiu de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears» en Estudios en homenaje a Miguel Coll Carreras. Palma: Aranzadi, 2006, pàg. 183.
  8. És interessant veure com a l’article 8.2 de l’Estatut de Canàries l’ordre és precisament l’invers.
  9. PAREJO ALFONSO, L. «La regulación de los Consejos Insulares a la luz del marco constitucional y estatutario», en Cuatro estudios sobre la Ley de Consejos Insulares. Palma: Institut d’Estudis Auto­nòmics, 2003, pàg. 36.
  10. PAREJO ALFONSO, L. «La regulación de los Consejos Insulares …», op. c/f., pàg. 38.
  11. També s’ha invocat la redacció originària de l’article 24.6 de l’Estatut per explicar la condició dels consells com a institucions de la comunitat autònoma. Havent estat suprimit el contingut d’aquest polèmic article, sembla evident que no suposava una peca de suport de la condició institu­cional autonòmica dels consells.
  12. PAREJO ALFONSO, L. «La regulación de los Consejos Insulares …», op. c/t., pàg. 38.
  13. A cada nivell institucional hi ha una administració, només una. Una administració de l’Estat. Una administració de la comunitat autònoma. Una administració municipal i una administració insu­lar. Els consells tenen personalitat jurídica pròpia i administració pròpia. No són administració de la comunitat autònoma. Precisament per aquesta alteritat o externalitat, perquè no són institucions de la comunitat autònoma, es parla de col·laborar en l’execució dels acords del Govern.
  14. Això està previst únicament als articles 7 i 8 de la Llei del Parlament Basc de 25 de novembre de 1983, de relacions entre les institucions comunes de la comunitat autònoma del País Basc i els òrgans forals del seus territoris històrics. Però aquesta atribució de competències exclusives als terri­toris històrics només és comprensible dins del marc excepcional del sistema foral basc i amb l’acom­panyament d’una norma com la de l’article 8.1 .a) de la llei esmentada, on es disposa que en les matè­ries que siguin de competència exclusiva dels territoris històrics aquests gaudiran de la potestat normativa, «aplicándose las normas emanadas de sus Órganos Forales con preferencia a cualesquiera otras», la qual cosa suposa que la competència no té límit ni tan sois a la reserva de llei. Les normes forals poden regular tot Tespectre de la matèria atribuida, sense barreres formals o de jerarquia normativa. Òbviament, aquest no és el cas de la capacitat normativa dels consells.
  15. Vid. article 30.a) i b) de la Llei 8/2000.
  16. CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J. L. ressalta «la necesaria interposición de la ley para el esta­blecimiento de sus límites precisos (de cada competencia i de l’abast de la potestat reglamentaria que comporta), pues es a ella a la que corresponde la determinación del carácter insular de los intereses en juego», en «¿a potestad reglamentaria … », op. cit, pàg. 48.
  17. Vid., entre altres resolucions, actes núm. 365 de 12/9/01, 512 de 4/12/01 i 532 de 17/12/01.
  18. SOCÍAS FUSTER, F. «Els consells insulars en la doctrina del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears», en D.A.: Els consells insulars en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Palma: Lleo- nard Muntaner, editor, 2007.
  19. PAREJO ALFONSO, L. Manual de Derecho Administrativo. Vot. I, 5a ed. Barcelona: Ariel, 1988, pàg. 316.
  20. Acte de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, Secció Primera, de 25/10/2007, recurs núm. 11350/2004, ponent LEDESMA BARTRET.
  21. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Curso de Derecho Administrativo. Tom I, 9a ed. Madrid: Civitas, 1999, pàg. 368.
  22. Art. 22.1 .c) i d) de la LRBRL; art. 50.3 del reglament d’organització, funcionament i règim jurí­dic de les entitats locals, i, sobretot, article 8.1 .i) de la Llei 8/2000.
  23. EMBID IRUJO, A. «Ordenanzas y reglamentos municipales», en Tratado de Derecho Municipal. MUÑOZ MACHADO, S. (dir.). Tom I, 2a ed. Madrid: Civitas, 2003, pág. 532.
  24. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Curso de derecho administrativo, 12a ed. Madrid: Civitas, 2004, pàg. 220.
  25. Així ho ha vist ORTEGA ÁLVAREZ, L: «Al meu parer, en termes generals, s’observa un gran confusionisme en el terreny formal entre el règim organitzatiu i el règim competencial. La doble natu­ralesa del consells insulars els fa ostentar, finalment, una posició d’autonomia inferior a la que els hagués correspost com a ens locals purs» en «Reflexions sobre les funcions i competències dels consells insulars». AUTONOMIES, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 28 (desembre 2002), pàg. 54.
  26. PAREJO ALFONSO, L. La regulación de los consejos insulares …. op. c/f., pàg. 45.
  27. Un precedent significatiu es troba a la disposició addicional tercera de la Llei 8/2000, on es contemplava la participació de l’Ajuntament de Formentera a la gestió de les competències transfe­rides al Consell d’Eivissa i Formentera.
  28. BAÑO LEÓN, J. M. «La ordenación de las normas reguladoras del régimen local» en Tratado de Derecho Municipal. MUÑOZ MACHADO, S. (dir.), Tom I, 2a ed. Madrid: Civitas, 2003, pàg. 450.
  29. Aquesta és també l’opinió de MAS RIGO, J. M. «Los consejos insulares. El problema de su natu­raleza jurídica». Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 32 (octubre 1999).