ELS CONSELLS INSULARS EN EL NOU ESTATUT D’AUTONOMIA DE 2007

ESTUDIS

ELS CONSELLS INSULARS EN EL NOU ESTATUT D’AUTONOMIA

DE 2007 Avel·lí Blasco Esteve

Catedràtic de dret administratiu Universitat de les Illes Balears [1]

  1. Introducció: sentit general de la reforma

A) La regulació que dels consells Insulars fa la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB), parteix de la idea bàsica de reforçar llur configuració com a institucions de la Comunitat Autònoma en detriment del seu caràcter d’Administració local, tant pel que fa a l’estructura com a les competències. Quant a la primera, concretament, la reforma que s’ha fet intenta de manera reiterada aplicar als consells criteris d’organització i de règim jurídic similars als que s’apliquen a l’Administra­ció autonòmica (és a dir, els criteris propis d’una Administració de caire institucional buro­cràtic), enfront de l’estructura i el règim jurídic de les administracions locals, que són admi­nistracions de caire corporatiu i funcionen com a tais.

En aquest sentit, la reforma s’insereix en la línia que ja va iniciar la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, la qual va suposar un salt qualitatiu en la direcció esmen­tada, aprofitant les possibilitats que oferia la redacció original de l’EAlB de 1983 (EAIB/83). Amb el nou text estatutari, existirà una més clara cobertura normativa a algunes de les solucions implantades per la Llei 8/2000, ja que gaudiran del rang normatiu reforçat que suposa que s’incloguin a l’Estatut d’autonomia.

En efecte, l’article que obre el títol dedicat a les institucions de la Comunitat Autò­noma al nou Estatut (art. 39), ja assenyala que «el sistema institucional autonòmic està integrat pel Parlament, el Govern, el president de la Comunitat Autònoma i els consells insulars de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera». I de manera més explícita encara, l’article 61.3 del text nou estableix que «els consells insulars també són institucions de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears». Per tant, i a diferència de la redacció de l’arti­cle 18.2 de l’Estatut original,’ els consells ja no són simples institucions de la Comunitat Autònoma (ni tan sols qualificades expressament com a tais al text original), sinó que s’in­tegren de ple dret en l’estructura institucional bàsica o primària de la Comunitat, al mateix nivell que el Parlament, el Govern o el president:[2] [3] la seva integració en el «sistema insti­tucional autonòmic» conjuntament amb aquestes altres institucions així ho posa de mani­fest.

Aquesta concepció dels consells com a institucions de la Comunitat Autònoma sembla inspirada en l’Estatut d’autonomia basc (1979) i en el tractament que aquest fa de les províncies basques o territoris històrics. En efecte, també aquesta norma inclou els terri­toris històrics en un títol (el II) anomenat «Dels poders del País Basc», en un article (el 24) en el qual s’enumeren les institucions més directes de la comunitat (Parlament, Govern i president o lehendakari) i a continuació, es refereix als territoris esmentats; i també els atri­bueix competències exclusives sobre diferents matèries (art. 37.3).

Al meu parer, la idea d’institució ha de ser entesa aquí no com l’entenia la doctrina juridicopública clàssica (Maurice HAURIOU o Santi ROMANO), sinó com l’entén la polito- logia francesa actual (per tots, Maurice DUVERGER) que la identifica amb el concepte d’òr­gan o «part» d’una organització. Els estatuts d’autonomia utilitzen el concepte d’institu­ció com a sinònim d’òrgan o organització inserida en una estructura superior, que és la comunitat, i aquest és el sentit que convé retenir, en la meva opinió; tesi que es confirma amb el tenor literal de l’article 39 del nou Estatut; «el sistema institucional autonòmic està integrat pel […] i els consells insulars».

Aquesta conceptuado dels consells com a institució de la Comunitat Autònoma explica, ho torn a dir, tota una sèrie de conseqüències en la reforma:

  1. La seva inserció en l’organització institucional autonòmica (art. 39);
  2. La ubicació del capítol que regula els consells (cap. IV) en un títol de la Llei la rúbrica del qual és «De les institucions de la Comunitat Autònoma de les Illes Bale­ars» (títol IV): això significa que els consells gaudeixen clarament d’aquesta condi­ció;
  3. El blindatge de competències dels consells a l’article 70 («Competències pròpies»), mitjançant la tècnica que l’Estatut els atribueixi tota una sèrie de competències de manera directa;
  4. L’atribució d’iniciativa legislativa als consells (art. 47.2);
  5. La generalització de la fórmula organitzativa del consell executiu com a òrgan necessari en tots els consells, amb membres lliurement nomenats pel president del consell, encara que no siguin electes (art. 63 i 66);
  6. La possibilitat d’exercir les funcions administratives i la gestió ordinària de les competències de la Comunitat Autònoma a través dels consells (art. 80).

més institucions autonòmiques que administracions locals, i per tant, resulta una mica sorprenent aquest «també» de l’apartat 3. En tot cas, s’ha de reconèixer que la introducció de l’adverbi al text lleva contundència a la proposta remesa des del Parlament balear respecte a la naturalesa dels consells, però al meu parer no desvirtua les afirmacions que he fet a dalt, tal com es desprèn del conjunt de la regulació global dels consells al nou text estatutari, si fem una interpretació sistemàtica de tots.

B) Entesos els consells d’aquesta forma, no hi ha dubte de la competència de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears per regular-los de la manera que ho fa la reforma. Recor­dem que, segons l’article 147.2.c) de la Constitució, els estatuts han de fer constar «La denominació, l’organització i la seu de les institucions autònomes pròpies» Per tant, no sols la denominació sinó també «l’organització» de les institucions autonòmiques, com ara els consells en el cas balear. D’acord amb aquest mandat, l’article 148.1 de la Consti­tució habilita les comunitats autònomes per assumir competències sobre «organització de les seves institucions d’autogovern» Cal demanar-se llavors: podem considerar els consells com a «institucions d’autogovern» de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, en el sentit emprat per l’article 148.1 de la Constitució?

L’argument principal que s’ha emprat entre nosaltres en contra de considerar els consells com a «institucions d’autogovern» és la contraposició aparent que feia la dispo­sició transitòria cinquena de l’EAlB de 1983 entre institucions d’autogovern i altres tipus d’institucions («En promulgar-se l’Estatut, les institucions d’autogovern de les Illes Balears hauran de respectar les competències que els consells insulars hagin rebut de l’ens preau- tonòmic»). D’entrada, cal dir que aquesta disposició es podria interpretar de manera contrària a l’exposada, entenent que entre les institucions d’autogovern a què es refereix la disposició hi ha també els mateixos consells, per la qual cosa no hi hauria pròpiament contraposició entre unes i altres institucions.

Al meu parer, la solució del tema va en aquesta última direcció, i s’ha de fer una inter­pretació de tota la normativa existent de forma sistemàtica (no fent prevaler un únic precepte -la disposició transitòria cinquena- amb un tenor literal ambigu, no recollit a la resta de l’Estatut) i s’ha d’atendre també la substancialitat de les coses. En efecte, la idea fonamental en aquest aspecte és el paper o la funció que fan els consells en l’entramat de les institucions de la Comunitat: segons els articles 18.2 i 36 de l’EAlB de 1983 (art. 61 de la reforma), correspon a cada consell «el govern, l’administració i la representació de les illes […]». Per tant, no sols l’administració i la representació de l’illa, sinó també i sobretot «el govern», és a dir, la decisió i direcció dels afers polítics al més alt nivell. Aquesta és una terminologia que no empra la legislació local ni tan sols respecte als municipis, i molt menys respecte a les províncies i les illes, per la qual cosa consider que la frase és indica­tiva que ens trobam en presència de qualque cosa distinta, d’unes institucions que van més enllà d’allò que és local, i que l’Estatut ha volgut situar els consells en una posició destacada en l’arquitectura estructural de la Comunitat Autònoma balear. En congruència amb això, l’Estatut atorga als consells tota una sèrie de possibilitats d’actuació i de compe­tències que estan molt lluny de les que tenen les corporacions locals.

Però hi ha més arguments per considerar els consells com a institucions d’autogovern de la Comunitat. Perquè, si no s’inclouen en aquesta categoria els consells i altres institu­cions pròpies (com el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes o el Consell Econòmic

i Social), no existeix cap altra clàusula atributiva de competència que permeti a la Comu­nitat llur regulació. En efecte, si no fossin «institucions d’autogovern», aquestes altres institucions no haurien trobat emparament en les llistes competencials dels articles 10 a 12 de l’EAlB de 1983 a l’efecte de la seva regulació, perquè no formaven part de l’Admi­nistració autonòmica en sentit propi, ni tampoc de l’Administració local, per la qual cosa no es podia invocar els títols competencials referits a aquestes dues administracions. Per això, la solució més raonable consistia a entendre que, si calia trobar un títol d’atribució competencial als articles 10 a 12 de l’EAlB de 1983 (actuals articles 30 a 32), aquest títol era el d’«instítucions d’autogovern» contingut a l’article 10.1 de 1983. Tal com ha dit brillantment el professor J. L. CARRO en referència a l’article 27.1 de l’Estatut gallec, que conté la mateixa referència a «institucions d’autogovern»:

«En el sentido más estricto, la citada expresión puede entenderse referida exclusi­vamente a las instituciones políticas fundamentales de la Comunidad Autónoma […] Si se aceptase esta interpretación habría de convenirse en la enorme estrechez del campo competencial diseñado en el artículo 148.1.1 de la Constitución y en el artículo 27.1 del Estatuto gallego. En el mejor de los casos la competencia citada actuaría como legitimadora de la normativa de la Comunidad Autónoma sobre las instituciones políticas fundamentales. Y digo en el mejor de los casos, pues dicha normativa se encuentra ya expresa y concretamente prevista en otras partes del propio Estatuto (arts. 9.2, 11.5, 12.1, 15.4, 16.4). Poco añadiría, pues, la compe­tencia del 27.1 al ámbito competencial autonómico si fuese interpretada en un sentido tan restrictivo. Cabe entender la expresión instituciones de autogobierno en un sentido algo más amplio que el descrito, no identificándola exclusivamente con las instituciones del artículo 152.1 de la Constitución (que serían, claro está, las instituciones fundamentales necesarias, de la Comunidad Autónoma), sino considerándola equivalente a la más general de «instituciones autónomas propias», identificadas como aquellas instituciones pertenecientes al entramado institucional básico de la Comunidad Autónoma, no susceptibles por tanto de ser incluidas en su aparato administrativo; piénsese, por ejemplo, en los Defensores del Pueblo autonómicos, en los Consejos o Tribunales de Cuentas, en los Consejos Consultivos, en los Consejos Económico-Sociales, etc. Puede añadirse también que significativamente la expresión «instituciones autónomas propias» es, por lo demás, la misma que utiliza el artículo 147.2.c de la Constitución a la hora de describir el contenido obligatorio de los Estatutos de Autonomía.

Sin embargo, no creo que el alcance de la competencia del artículo 27.1 del Esta­tuto gallego deba venir determinado exclusivamente a partir de la expresión utili­zada en el citado artículo 147.2.c […] Y ello porque entiendo que si así fuese sólo las instituciones ya previstas expresamente en el texto estatutario serían a las que

se referiría la competencia asumida por su artículo 27.1, con lo cual no habríamos conseguido gran cosa y dicha competencia no se libraría de cierta carga de super­fluidad. Me parece, por el contrario, que es perfectamente posible afirmar que la competencia en cuestión alcanza también a las instituciones autonómicas de carácter básico no previstas inicialmente en el texto estatutario; la creación, por ejemplo, de un Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma o de un Consejo Económico-Social, instituciones no contempladas en el Estatuto gallego, se apoya­ría justamente en la competencia asumida por el 27.1 »[4].

Fins aquí l’opinió literal del professor CARRO. Altres autors notables com MUÑOZ MACHADO, FONT i LLOVET, LÓPEZ RAMÓN o JIMÉNEZ BLANCO coincideixen amb aquesta interpretació amplia del que són «institucions d’autogovern», i no és menester citar ara les referències exactes dels autors esmentats.

El Tribunal Constitucional s’ha pronunciat diferents vegades sobre el tema que ens ocupa. En alguna ocasió ha mantingut una interpretació aparentment restrictiva del concepte «institucions d’autogovern», incloent-hi únicament els òrgans polítics superiors de la Comunitat, com ara l’assemblea legislativa, el Consell de Govern i el president (així, la STC 76/1983, de 5 d’agost, sobre la LOAPA). No obstant això, cal reparar en el fet que aquesta posició «restrictiva» del TC s’ha donat en relació amb supòsits referents a l’orga­nització de la funció pública autonòmica o de les relacions entre diferents administracions públiques, però no quant als aspectes estructurals interns de cada administració.

Altres vegades, en canvi, el TC ha sostingut una interpretació àmplia de la figura que comentam, admetent, per exemple, que les institucions d’autogovern no es limiten única­ment a les assenyalades a l’Estatut d’autonomia. Així, la STC 35/1982, de 14 de juny, considera el Consell Basc de Relacions Laborals com una d’aquestes institucions, entenent que aquestes «son primordialmente las que el Estatuto vasco crea y que están por ello constitucionalmente garantizadas, pero no sólo ellas, pues la Comunidad puede crear otras en la medida que lo juzgue necesario para su propio autogobierno». S’ha de repa­rar llavors com un organisme de transcendència política i administrativa molt relativa és inclòs entre les institucions d’autogovern. En la mateixa línia, la STC 165/1986, de 18 de desembre, assenyala que «aun cuando las instituciones de autogobierno sean primordial­mente las que el Estatuto crea y la Constitución garantiza, la Comunidad Autónoma puede crear otras en la medida que lo juzgue necesario para su autogobierno» (FJ 6). I especialment, la STC 204/1992, de 26 de novembre, sobre la Llei orgànica del Consell d’Estat, permet a les comunitats autònomes la creació d’òrgans similars al dit Consell

sobre la base precisament del títol competencial que comentam: «[…] esa garantía proce- dlmental debe cohonestarse con las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido para regular la organización de sus instituciones de autogobierno (artículo

  1. CE), de modo que esa garantía procedimental debe respetar al mismo tiempo las posibilidades de organización propia de las Comunidades Autónomas que se deriven del principio de autonomía organizativa (arts. 147.2.C y 148.1.1 CE). Ningún precepto cons­titucional impide que en el ejercicio de esa autonomía organizativa las Comunidades Autónomas puedan establecer en su propio ámbito órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado». Veiem així com el Tribunal Constitucional ha acabat mantenint una posició flexible o àmplia pel que fa al concepte d’institucions d’autogovern, que és el que aquí invocam com a fonamentador de la competència de l’EAlB per regular els consells insulars de la manera com ho fa.

Aquesta reflexió es reafirma si pensam en la nova redacció que la Llei dóna a l’article

  1. de l’Estatut, relatiu a les competències exclusives de la Comunitat Autònoma (ante­rior article 10.1): aquesta té competència exclusiva sobre «organització, règim i funciona­ment de les seves institucions pròpies en el marc d’aquest Estatut». Ja no es parla, per tant, en aquest precepte d’institucions d’autogovern, tal com ho feia la versió de 1983, sinó d’institucions pròpies,[5] equiparant-les a aquelles primeres. Les institucions d’autogo­vern de 1983 són les mateixes que les institucions pròpies de 2007, i aquest canvi posa de manifest a les clares el sentit ampli que se li havia de donar a l’expressió comentada i que també s’ha de donar actualment a la nova expressió. La nova redacció de l’article 30.1 palesa la interiorització de la matèria organitzativa en el nou Estatut, com a mostra del poder d’autodisposició de la Comunitat Autònoma sobre si mateixa. En conclusió, hem d’afirmar que els consells insulars són alhora «institucions d’autogovern» en el sentit de l’article 148.1 1a de la Constitució i «institució pròpia» en el sentit de l’article 30.1 del nou text estatutari.

En el treball present examinarem els aspectes més importants dels consells quant a la composició, l’organització, el règim jurídic i llurs competències.

  1. Composició dels consells insulars
  2. Una de les grans novetats de la reforma és l’opció pel sistema de llistes separades al Parlament i als consells insulars (article 64.1). Recordem que, al text original de l’Estatut (1983), s’establia un sistema de llista única al Parlament, de manera que els membres dels consells eren els diputats elegits a cada illa per al Parlament autonòmic (amb dues excep-

dons aïllades). Per tant, els diputats al Parlament eren al mateix temps consellers o membres del consell respectiu. Aquesta fórmula ja es va canviar en la reforma estatutària de 1999,[6] i es va permetre la possibilitat que tant els diputats com els consellers renun- ciassin al seu escó i fossin substituïts pel següent de la llista a l’últim designat, amb un màxim del 50 per cent dels electes de cada candidatura a cada circumscripció electoral (art. 37 de l’Estatut de 1983).

Aquesta fórmula havia donat lloc a moltes disfuncions en la pràctica: la gran càrrega de treball d’alguns diputats consellers; la inevitable desatenció de la gestió pròpia dels consellers de les illes menors mentre eren a les sessions del Parlament; la necessitat dels electors de votar en un únic sentit quan en realitat es tractava de dues institucions dife­rents; la impossibilitat de dissoldre el Parlament, atès que no es podien dissoldre els consells.

Per aquestes raons, la reforma de 2007 fa desaparèixer el sistema de llista única i opta decididament pel sistema de llistes separades i diferenciades: una per al Parlament i una altra per a cada consell, sens perjudici que pugui haver-hi persones repetides en una i altra llista. Això és el que diu clarament l’article 64.1 del nou Estatut.

  1. En congruència amb aquesta gran novetat, l’article 64 regula alguns altres aspectes complementaris. D’entrada, la durada del mandat dels membres dels consells: quatre anys (art. 64.2). Segon, algunes incompatibilitats legals amb el càrrec de membre del consell insular que ja figuraven en la versió anterior de l’Estatut: president de les Illes Balears, president del Parlament, membre del Govern i senador de la comunitat autònoma (art. 64.3). Aquí la reforma de 2007 ha mantingut la redacció de la reforma de 1999, amb l’ex­cepció dels portaveus dels grups parlamentaris, que han estat suprimits. Tercer, l’afirmació que el nombre de membres que integren cada consell es determina per una llei del Parla­ment (amb independència del nombre de diputats al Parlament de cada illa), així com les seves causes d’inelegibilitat i d’incompatibilitat (art. 64.4). Aquesta llei hauria de ser la Llei electoral de la comunitat autònoma de les Illes Balears (en l’actualitat, Llei de 26 de novembre de 1986, modificada diferents vegades). I, finalment, un termini màxim per a constituir els consells després de les eleccions: 45 dies (art. 64.5).
  2. Organització dels consells insulars

1. En general

L’article 62 del nou Estatut fixa les fonts normatives fonamentals que han de regir l’or­ganització dels consells: «Els consells insulars establiran la seva organització d’acord amb

la Constitució i amb aquest Estatut. Una llei del Parlament en regularà l’organització».[7] Són, per tant, la Constitució, l’Estatut i la llei les normes que han de regular aquesta matè­ria, i és una llei del Parlament (la Llei de consells insulars lògicament) la primera norma de desenvolupament de l’Estatut en la matèria. Aquest article pretén donar llavors una cober­tura normativa suficient a la regulació organizativa que faci la Llei de consells, al marge, si escau, de la legislació bàsica local; per això, l’article remet a l’Estatut i a la llei, sense parlar en absolut de la legislació local. D’aquesta manera, bastarà la regulació continguda en el mateix Estatut i en la Llei de consells per poder regular-ne l’organització al marge de la legislació local, encara que seria convenient simultàniament la derogació de l’article 41.3 de la Llei de bases de règim local[8], per tal que hi hagi congruència total entre aquesta llei i la regulació de l’Estatut. En conseqüència, som davant un article molt important perquè fixa la font normativa a la qual s’ha de vincular l’organització dels consells i, per tant, el model mateix que ha de seguir aquesta organització, sense esmentar per res la legislació bàsica local.

Per descomptat, malgrat que sigui la Llei de consells la norma primera de desenvolupa­ment de l’Estatut en aquesta matèria, això no exclou la possibilitat que hi hagi altres normes de desenvolupament estatutari de rang inferior, com ara el reglament orgànic del consell insular: per exemple, l’article 65 fa diferents mencions al reglament orgànic, encara que no és estrictament necessària aquesta remissió, ja que també podria fer-la la Llei de consells.

  1. Òrgans necessaris

A) L’apartat 1 de l’article 63 determina l’estructura organizativa mínima dels consells, amb excepció del Consell de Formentera: el ple, el president i el consell executiu. Aquesta organització mínima podrà evidentment ser desenvolupada per la Llei de consells i pel reglament orgànic de cada institució (amb altres òrgans necessaris i amb òrgans comple­mentaris), però l’Estatut ja fixa així l’esquelet orgànic indisponible de cada consell.

Com es pot veure, la reforma adopta amb caràcter necessari la fórmula de consell executiu introduïda per la Llei 8/2000; però, a diferència d’aquesta (art. 7.1), el consell executiu és un òrgan obligatori en tot cas i no potestatiu. D’altra banda, l’Estatut supri­meix la comissió de govern com a òrgan necessari,[9] ja que considera segurament que

quan existeix consell executiu no és indispensable de mantenir la comissió de govern, la qual cosa prova una vegada més que la reforma de l’Estatut no ha tingut en compte la regulació de la legislació bàsica local, que exigeix que existeixi obligatòriament la junta de govern. D’aquesta manera, la reforma es decanta clarament per la fórmula d’un consell de govern fort, lliurement designat pel president del consell insular (art. 66.2), reforçant així el paper del president, i separant-se de les estructures orgamtzatives locals, en què la totalitat o la majoria de membres de les juntes de govern han de ser membres electes pertanyents a la corporació de què es tracti. Aquí tenim un nou exemple de l’acostament de la figura dels consells insulars en l’Estatut a fórmules d’administració burocràtica enfront de fórmules d’administració corporativa.

B) En el cas del Consell Insular de Formentera (art. 63.2), i atès el seu caràcter de muni­cipi consell, el nou Estatut determina algunes excepcions a les regles generals establertes per als altres consells. D’entrada, la composició: aquell Consell no estarà integrat per consellers elegits a l’illa, sinó pels regidors de l’Ajuntament de Formentera. Es produirà aquí una identitat personal entre regidors de l’Ajuntament i consellers del Consell Insular, que no deixarà de presentar problemes jurídics quant al règim jurídic aplicable, en els quals ara no podem entrar en aquesta breu exposició.

La segona excepció és de caire més general: en aquest Consell «la Llei de consells insu­lars o una llei específica podrà establir, si n’és el cas, singularitats de règim jurídic i d’or­ganització pròpies». I, d’entrada, el mateix Estatut estableix una d’aquestes singularitats: en aquest Consell «no serà preceptiva l’existència de consell executiu», la qual cosa vol dir que el consell executiu no és un òrgan necessari, però tampoc no està prohibit i teòrica­ment podria ser implantat, amb tots els problemes que això pot generar i que no són gens fàcils de solucionar.

En resum, podem dir que el Consell de Formentera haurà de tenir inevitablement una regulació pròpia diferent dels altres consells (a la Llei de consells insulars o en una llei espe­cífica), que sens dubte posarà a prova la imaginació del legislador autonòmic a l’hora de fer compatible i de regular de manera adient el doble caràcter d’ajuntament i de consell insular que tindrà l’òrgan representatiu de l’illa de Formentera. Crec que és evident que, en aquest cas, no es produeix el mateix grau d’allunyament del caràcter d’Administració local que es dóna en el cas dels altres consells.[10]

  1. El plenari
  2. L’article 65 del text estatutari regula el plenari o ple del consell insular, i en reforça el caràcter d’òrgan independent de l’executiu insular i l’acosta al model parlamentari. De bell nou ens allunyam del model local, tal com ja ho va fer en el moment oportú la Llei 8/2000.

L’apartat 1 del precepte assenyala algunes de les funcions primordials del ple, ja reco­llides a la Llei de consells 8/2000: el ple «exerceix la iniciativa legislativa davant el Parla­ment de les Illes Balears, la funció normativa, aprova els pressuposts del consell insular, controla l’acció de govern del consell executiu, elegeix el president i en disposa el cessa­ment i exerceix totes les funcions que li atorguen aquest Estatut, les lleis del Parlament de les Illes Balears i les pròpies normes aprovades pel consell insular» La motivació d’aquest apartat sembla lògica. Com que no es té ja com a referència la legislació bàsica local, era convenient introduir a l’Estatut una regulació mínima d’aquestes funcions, perquè, si no es feia així, no existiria cap referència normativa supralegal vinculant per a la futura Llei de consells.

Tal com es pot veure, aquestes atribucions bàsiques o nuclears del ple s’assemblen, mutatis mutandis, a les típiques d’un parlament: elegir el president, controlar l’acció de l’òrgan de govern respectiu, exercir la potestat normativa -reglamentària- de la institució, aprovar el pressupost. En tot cas, sembla adequat que l’Estatut incorpori aquesta regula­ció per les raons dites.

Cal destacar, finalment, que a l’apartat esmentat s’atribueix al ple, amb el nom de «funció normativa», la potestat reglamentària «externa» del consell (els reglaments que l’Estatut de 1983 anomenava «potestat reglamentària normativa» a l’art. 49.4), mentre que consider que la potestat reglamentària interna o organitzativa pot ser compartida entre el ple i el president del consell, tal com ho estableix ara la Llei de consells de 2000 (art. 9.2.f).

  1. Els apartats 2, 3 i 4 de l’article 65 recullen diferents regles de funcionament, que, per cert, semblen més pròpies de la Llei de consells insulars que de l’Estatut d’autonomia, però alguns grups parlamentaris les varen voler introduir al text estatutari per garantir al màxim nivell que fossin observades. D’entrada, l’apartat 2 estableix que el ple es regirà pel reglament orgànic (oblida fer esment també de la Llei de consells insulars), que n’assegu­rarà la periodicitat, el caràcter públic de les sessions i la transparència dels acords. En concordança amb aquesta preocupació per la transparència i la participació efectiva -en especial, de les minories-, l’apartat 3 diu que el reglament orgànic establirà la formació dels grups polítics, la participació d’aquests en el procés d’elaboració de la normativa (només de la normativa?), la funció de la junta de portaveus i altres qüestions necessàries per al bon funcionament de la institució. Finalment, l’apartat 4 determina que els conse-

llers tindran accés a tota la informació generada per la institució. En tots els casos, es tracta de regles dirigides a assegurar al màxim nivell i a garantir l’observança efectiva dels esmentats principis de funcionament democràtic de la institució. Malgrat l’exclusiva refe­rència del text estatutari només al reglament orgànic -sense parlar de la Llei de consells insulars-, no hi ha dubte que aquesta podrà desenvolupar les esmentades previsions de l’Estatut.

  1. L’apartat 5 del precepte recull les típiques tècniques de control polític dels òrgans executius a càrrec dels òrgans col·legiats plenaris, en termes similars als continguts a la Llei de consells (art. 8.1.b): moció de censura, qüestió de confiança, debats, preguntes, inter­pel·lacions i mocions. El seu desenvolupament queda reservat a la dita llei.
  2. El president

La figura del president del consell insular està prevista a l’article 66 del nou Estatut. Aquest article regula mínimament la figura del president del consell. En desaparèixer la referència a la legislació local, és imprescindible que hi hagi una regulació mínima o bàsica dels òrgans necessaris i, en concret, del president del consell:

  1. A l’apartat 1 es descriu la sessió d’investidura del president del consell de manera similar (encara que abreujada) a la prevista a l’Estatut per al president del Govern.
  2. A l’apartat 2 s’assenyala la funció clau del president del consell (dirigir el govern i l’administració insulars) i la seva primera prerrogativa: nomenar i separar lliurement els membres de l’executiu insular, malgrat que no siguin membres electes del consell. Com ja s’ha dit, amb aquesta regulació ens separam definitivament del model organitzatiu corporatiu (que és el de l’Administració local), per anar al model organitzatiu institucional burocràtic (que és el dels governs autonòmics), en el qual el president del Govern nomena lliurement els seus components. És la fórmula que ja permet l’actual Llei de consells insulars i que, amb el nou text de la reforma, assoleix la màxima cobertura normativa.
  3. A l’apartat 3, es regula la responsabilitat política del president del consell, a través de les tècniques clàssiques (moció de censura, etc.), reproduint l’article 16.3 de l’actual Llei de consells insulars.
  4. El consell executiu

L’article 67 regula també els trets bàsics de l’òrgan executiu insular, que ha de desen­volupar la Llei de consells:

  1. L’apartat 1 assenyala la composició dels consells executius en termes semblants als que hi ha en l’actualitat a la Llei 8/2000, encara que suprimint el nombre mínim de tres consellers que exigeix l’article 7.5 d’aquesta.
  2. L’apartat 2 defineix la funció principal dels consellers executius: dirigir, sota la direc­ció superior del president del consell, el departament que encapçalen. En darrer lloc, es remet l’estructuració interna bàsica dels departaments a la llei i al regla­ment orgànic de cada institució: aquí es parla de «bàsica» per no eliminar la limi­tada potestat organizativa de què disposa actualment el president del consell (arti­cle 9.2.f de la Llei 8/2000), a fi de crear o suprimir departaments.
  3. L’apartat 3 defineix de manera general la funció genèrica del consell executiu: exer­cir la funció executiva o gestió administrativa (és a dir, no normativa) en relació amb totes les competències del consell. En principi, doncs, correspon al consell executiu el gruix de les funcions executives del consell insular: l’Estatut estableix aquí una assignació general de les competències executives de la institució a aquest òrgan. L’antecedent d’aquest precepte es troba en l’article 12.a) de la Llei 8/2000.

Ara bé, el precepte no suposa que absolutament totes les competències executi­ves del consell insular pertoquin al consell executiu. Tal com diu l’Estatut, l’atribu­ció ho és «sens perjudici de les atribucions conferides a altres òrgans de govern», la qual cosa vol dir que han de respectar-se les atribucions conferides a altres òrgans de govern, com ara les competències reglamentàries i resolutòries (de gestió) del ple, o les competències fonamentalment resolutòries del president. Al meu parer, l’apartat 3 té bàsicament dues virtualitats:

  • D’entrada, el precepte suposa una directriu o un mandat a favor del consell executiu quant a l’exercici de les competències executives del consell insular, mandat que vincula la Llei de consells a l’hora de distribuir les atribucions entre els diferents òrgans del consell;
  • D’altra banda, la regla comporta una clàusula residual d’atribució de compe­tències a favor del consell executiu quan es tracti de competències executives o de gestió.[11]
  1. Finalment, l’apartat 4 remet a la llei (s’entén la Llei de consells) la determinació de l’estatut personal i de les incompatibilitats dels membres del consell executiu.
  2. Règim jurídic dels consells insulars

A) L’article 68 ha introduït dues regles molt importants. La primera és l’exigència que la Llei de consells ha de ser aprovada per majoria de dos terços dels diputats del Parla-

ment. Es tracta d’una majoria molt elevada, que suposarà inevitablement l’acord necessari entre els partits majoritaris. Aquesta exigència posa en relleu la importància sistemàtica que el nou Estatut atorga al tema dels consells insulars, atès que nomès tres lleis han de menester aquesta majoria qualificada.[12]

La segona regla és la referència a una llei específica en el cas del Consell de Formen­tera, encara que aquesta exigència ja està continguda a l’article 63.2 de la Llei de reforma, amb la qual se superposa en gran part la regla que ara comentam.

B) L’article 68 també és important sistemàticament quan estableix que és la Llei de consells insulars la norma que determina les regles de funcionament i de règim jurídic de l’actuació dels consells i dels seus òrgans: si s’ha abandonat en general el referent de la legislació bàsica local en la regulació dels consells, alguna norma n’haurà de determinar les regles de funcionament i el règim jurídic, com també el règim de les seves funcions i competències. Per tant, era imprescindible establir una norma de cobertura al màxim nivell (és a dir, al nivell estatutari) de la futura normativa que es dicti per regular el funcionament i el règim jurídic dels consells, cosa que pretén fer aquest article 68. En cas contrari, persis­tiria el dubte de si les normes de funcionament i el règim jurídic que es dicti han de respec­tar o no la legislació bàsica local.

Aquí, no obstant això, al Congrés dels Diputats es va afegir al final d’aquest apartat la frase «respectant la legislació bàsica de l’Estat». Jo no sé si, en redactar aquesta frase, s’es­tava pensant concretament en la legislació bàsica de règim local, però hem d’observar dues coses en aquest aspecte. Primer, que una interpretació en aquest sentit seria contra­dictòria amb tota la regulació que el nou Estatut dóna a l’organització dels consells. En efecte: l’article 62 fixa les fonts normatives en matèria organitzadora sense parlar de la legislació local (per què no s’ha introduït una frase similar a la que comentam en aquest article 62?); els articles 63 a 67 també determinen els òrgans necessaris dels consells fugint de l’estructura bàsica local, sobretot en crear la figura del consell executiu amb lliure designació dels membres. Aleshores, i fent una interpretació sistemàtica de conjunt, la frase final de l’article 68 («respectant la legislació bàsica de l’Estat») no es pot referir pròpiament a la legislació bàsica local. A què es refereix llavors aquesta frase? Al meu parer, fa esment més aviat a la legislació bàsica estatal sobre procediment i actes admi­nistratius (Llei 30/1992 en especial), la qual també conté regles de funcionament dels òrgans col·legiats i regles de procediment i règim jurídic d’actuació en general.

Dites aquestes coses, s’ha de reconèixer, no obstant això, que la solució que proposam no implica necessàriament i en tot cas l’abandonament de les regles locals de funciona­ment i règim jurídic, ja que la futura Llei de consells pot adoptar perfectament fórmules locals de funcionament en determinats casos, encara que no estarà obligada a fer-ho (per exemple, en la composició i les atribucions de determinades comissions: no hi ha cap problema que els òrgans que es vulgui tenguin estructura corporativa, amb representants dels grups de l’oposició). Però en tal cas la llei ho farà des de si mateixa i per lliure deci­sió, i no per aplicació obligada de la legislació bàsica local.

  1. Les competències dels consells insulars

El nou Estatut dedica cinc articles al tema directe de les competències dels consells (del 69 al 73) i algunes referències addicionals més en altres articles. En aquest conjunt d’arti­cles es dibuixa l’esquema següent:

  • una primera llista de «competències pròpies» (art. 70);
  • una segona llista de competències transferibles o delegables («funció executiva de competències»: art. 71);
  • una clàusula residual de competències («la clàusula de tancament» de l’article 69);
  • una potestat transversal -com és la potestat reglamentària- en les competències pròpies (art. 72: «potestat reglamentària»);
  • un altra funció transversal o instrumental en les competències pròpies, com és l’ac­tivitat de foment (art. 73: «activitat de foment i fixació de polítiques pròpies»),

A continuació examinarem cada un d’aquests punts.

1. Les competències pròpies

  1. L’article 70 del nou Estatut recull un llistat de 20 matèries a les quals qualifica com a «competències pròpies» dels consells, «a més de les que els siguin atribuïdes per la legis­lació estatal». D’aquesta manera hem de considerar com a competències pròpies no només les contingudes als 20 apartats de l’article 70 sinó també aquelles competències que hagin estat atribuïdes als consells per una llei de l’Estat com a pròpies (no com a dele­gades). Aquestes darreres competències són fonamentalment les que els consells han rebut mitjançant la legislació local, encara que no únicament, atès que la menció legal no es redueix a la legislació local -tal com ho feia l’anterior article 39 EAIB/83- sinó que parla de la «legislació estatal» en general; per tant, de tota la legislació de l’Estat, sigui local o d’altre caire.

Respecte al llistat contingut en els 20 apartats de l’article 70, aquests no fan sinó enumerar fonamentalment les competències que ja havien estat transferides de la Comu­nitat Autònoma als consells per les setze lleis de transferències promulgades abans de la reforma de 2007. Aquestes lleis varen començar per la Llei 9/1990, que transferia compe­tències en matèria d’urbanisme i habitabilitat, i acaben per la Llei 21/2006, en matèria de joventut i lleure. En qualque cas, l’enumeració es fa amb alguns matisos, ja què es descriuen submatèries de la matèria de què es tracta, com ara en el cas del turisme (art. 70.4), agricultura (70.12), artesania (70.14) i cultura (70.18). En definitiva, el que s’acaba de dir significa que les competències que l’Estatut qualifica en l’article 70 com a pròpies dels consells són bàsicament les competències que ja estaven transferides i en poder de les administracions insulars gràcies a les transferències ja efectuades des de la Llei 9/1990. Quin és llavors el sentit d’aquesta qualificació de les competències com a pròpies?

Al meu parer, es tracta d’una mena de mecanisme de protecció o blindatge a favor dels consells de les competències esmentades. En efecte, en qualificar les vint matèries com a pròpies del consells, l’Estatut està prohibint a la legislació autonòmica ordinària vulnerar o atemptar contra la competència insular en la matèria de què es tracti: aquesta legislació haurà de respectar d’ara endavant l’esfera competencial dels consells en les matèries esmentades, de tal manera que una llei que no respectàs l’atribució estatutària que comentam seria contrària a la Constitució per infringir el bloc de la constitucionalitat (art. 28.2 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional). Les competències de l’article 70 EAIB queden així protegides davant eventuals agressions de la legislació del Parlament balear. I, de la mateixa manera, qualsevol reglament, acte o resolució de l’Administració autonòmica balear que no respecti tampoc la competència pròpia d’un consell serà impugnable per aquest en via contenciosa administrativa per anar en contra de l’Estatut.

Ara bé, què és el que s’ha atribuït realment als consells insulars en l’article 70 EAIB? És cert que hi ha un llistat de 20 matèries i submatèries, però, vol dir això que la totalitat de la matèria esmentada pertany als consells? La resposta ha de ser clarament negativa al meu parer, per diferents raons:

– D’entrada, perquè és clar que la potestat legislativa en la matèria (urbanisme, esport i lleure, o la que sigui) no passa als consells sinó que continua residint en el Parlament balear, tal com assenyala l’article 58.1 EAIB («Correspon al Govern l’exercici de les competències de la Comunitat Autònoma a què es refereix el títol III del present Estatut, exceptuant les que són pròpies dels consells insulars o els hagin estat transferides, sers perjudici de les competències legislatives que corres­ponen al Parlament de les Illes Balears»). Per tant, l’article 70 atribueix únicament potestats o funcions reglamentàries i executives en general. Aquesta conclusió es

confirma addicionalment si recordam l’antecedent de l’actual article 70, que és l’article 39 EAIB/83 («Els consells insulars […] tindran la facultat d’assumir […] la funció executiva i la gestió […] en les matèries següents:»).

  • Segon, perquè la Comunitat Autònoma no pot atribuir als consells competències i potestats de les quals no disposa: en concret, la Comunitat només por transferir les seves potestats o funcions però no aquelles que corresponen a l’Estat o als ajun­taments sobre la matèria de què es tracti. Un bon exemple és la matèria d’agricul­tura i de ramaderia: l’article 30.10 qualifica certament aquestes matèries com a exclusives de la Comunitat Autònoma, però és conegut que l’Estat conserva impor­tants funcions sobre aquestes matèries. Doncs bé, l’atribució als consells de les dites matèries en l’article 70.12 no pot suposar en absolut la negació de la compe­tència estatal sobre agricultura i ramaderia, sinó que ha de ser interpretada siste­màticament amb el conjunt de l’ordenament jurídic, reconeixent les funcions que mantengui l’Estat sobre la matèria. El mateix passa amb altres matèries com ara l’urbanisme: l’atribució que fa l’art. 70.1 al consells ho és sense detriment de les àmplies competències urbanístiques municipals, les quals continuen subsistint. Tot això significa, en conclusió, que les competències «pròpies» del consells segons l’article 70 EAIB són les competències reglamentàries i executives de què disposava la Comunitat Autònoma sobre les matèries esmentades en el moment de la promulgació de l’Estatut (o de les que pugui disposar en el futur). Aquesta conclu­sió es confirma també si recordam una altra vegada el començament de l’article 39 EAIB/83 («Els consells insulars […] tindran la facultat d’assumir dins el seu àmbit territorial la funció executiva i la gestió en la mesura en què la Comunitat Autò­noma assumirà competències sobre aquestes, d’acord amb aquest Estatut, en el matèries següents:»).
  • Tercer, perquè el Govern pot establir «principis generals sobre la matèria» en les competències que els consells hagin assumit com a pròpies, encara que «garantint l’exercici de la potestat reglamentària per part dels consells insulars» (art. 58.3 de l’Estatut). Després tornarem sobre aquest tema.
  • En conclusió, els tres arguments exposats conformen i relativitzen l’abast de l’atri­bució de competències pròpies als consells que efectua l’article 70 EAIB.

No obstant el que s’acaba de dir, l’exercici de les competències pròpies ha de perme­tre o fer possible que els consells tenguin polítiques pròpies i, per tant, diferenciades, tal com ho recorda l’article 73: «Correspon als consells insulars, en les matèries que aquest Estatut els atribueix competència pròpia […] la fixació de polítiques pròpies o, quan així ho decideixin, la fixació de polítiques comunes amb altres consells insulars i amb altres illes, comunitats o amb l’Estat d’acord amb el Govern de les Illes Balears». Aquesta és la conse­qüència de la titularitat de la competència ex estatuto: la possibilitat d’implementar polí-

tiques que puguin ser diferents de les que dugui a terme un altre consell, la qual cosa es veu altament afavorida pel fet que en les competències pròpies la potestat reglamentària també correspon als consells (art. 72.1). És cert que aquestes polítiques estaran sempre determinades i orientades al màxim nivell per les lleis que dicti el Parlament autonòmic o estatal, però també s’ha de reconèixer l’espai de lliure decisió que implica i ha d’implicar per als consells el pronunciament de l’article 73 de l’Estatut.

  1. Un altre tema ben interessant és el del moment en què es produeix l’assumpció de les competències pròpies per part dels consells insulars. El paràgraf final de l’article 70 assenyala respecte d’això que «a l’entrada en vigor del present Estatut d’autonomia es transferiran les competències atribuïdes com a pròpies als consells insulars, mitjançant decret de traspàs acordat en comissió mixta de transferències», amb la qual cosa podria semblar que fins que no es dictin els corresponents decrets de traspassos no serà efectiva l’assumpció de la competència pels consells. Aquesta tesi no és correcta si aplicam aquí la doctrina del Tribunal Constitucional sobre els traspassos de competències de l’Estat a les comunitats autònomes. En efecte, tal com ha dit el Dictamen 104/2007 del Consell Consultiu, les competències de l’article 70 són assumides pels consells directament per obra de l’Estatut, i els decrets de traspassos sols transfereixen els mitjans personals i mate­rials necessaris per a l’exercici de la competència, encara que és cert que aquests decrets poden servir com a elements interpretatius per delimitar la competència de què es tracti. D’aquesta manera, el nou Estatut canvia l’anterior sistema d’atribució de competències autonòmiques als consells (art. 39 anterior), que necessitava d’una llei específica de trans­ferència en cada cas, i al contrari, opera per si mateix una atribució directa de determina­des competències als consells, sens perjudici de la necessitat de dictar un decret de tras­pàs per concretar els mitjans personals i materials que es transfereixen en cada compe­tència.[13]

No hem d’oblidar, a més, que la gran majoria de les matèries de l’article 70 ja han estat transferides per lleis autonòmiques anteriors a la reforma de l’Estatut (així, per exemple, l’urbanisme), per la qual cosa la competència respectiva ja estava en poder dels consells a l’entrada en vigor de la reforma de 2007. Aquestes lleis conserven en principi la seva vigència i, evidentment, no cal tornar a transferir els mitjans personals i materials que ja varen ser traspassats per la respectiva llei autonòmica, sens perjudici que en alguns casos

la transferència inicial hagi o pugui ser completada per un decret de traspàs quan sigui necessari o convenient.

  1. Resten per examinar altres aspectes de les competències pròpies. En primer lloc, el fet que l’atribució que efectua l’article 70 és vinculant per a tots els consells (inclòs el de Formentera), per la qual cosa cap consell es podrà negar en el futur a ser titular d’aquesta competència, tal com era possible abans (art. 28 de la Llei de consells insulars). La doctrina ha parlat aquí de l’existència d’un principi d’horitzontalitat[14] o del caràcter obligatori i indisponible de l’exercici d’aquestes competències pels consells.[15] En realitat, el que és obligatori és l’acceptació de la titularitat de la competència, ja que -com la generalitat de les competències- les competències de l’article 70 són alhora perfectament transferibles o delegables a altres administracions, tal com ho demostra el cas del Consell de Formen­tera, que ha delegat en el Consell d’Eivissa l’exercici d’un ampli ventall de les seves compe­tències.
  2. Les competències transferibles o delegables de l’article 71
  3. El segon bloc de competències dels consells insulars és el de l’art. 71 de l’Estatut. Aquest article conté una llista de matèries que ja figuraven abans en l’article 39 EAIB/83, però què no han estat incloses en la llista de competències pròpies del nou l’article 70. La primera cosa que hem de dir d’aquest article és ressaltar la seva inadequada denominació («funció executiva de competències»), ja què no és congruent amb el nom dels articles que l’envolten: seria bastant més encertat titular l’article «competències transferibles o delegables», per exemple.

De les competències de l’article 71 hem de dir d’entrada que comporten només funcions o potestats executives i de gestió, tal com ho expressa l’incís inicial del precepte («els consells insulars […] podran assumir […] /a funció executiva i la gestió en les matèries següents:»). I, a l’igual que en el cas de les competències pròpies de l’article 70, es tracta de les funcions executives de què disposa la Comunitat Autònoma sobre les matèries esmentades, atès que la Comunitat sols pot transferir allò que té.

Hem d’observar també que encara que l’incís inicial del precepte comença dient que els consells «podran assumir» aquestes competències, en realitat aquesta afirmació està matisada pel que digui la llei del Parlament que ha d’establir el procediment de transfe­rència o delegació de la competència als consells (art. 71 in fine).’$ En l’actualitat, aquesta llei és la Llei de consells insulars de 2000, la qual requereix que sigui una llei del Parlament la que efectuï la transferència o delegació de la competència. Per tant, ara per ara és en definitiva el Parlament de les Illes Balears el que ha de decidir sobre la transferència o dele­gació de la competència, i no són els consells els que lliurement l’assumeixen, malgrat l’afirmació inicial de l’article 71. Aquest procediment de transferir o delegar competències als consells està d’acord amb l’article 50.6 de l’Estatut, el qual atribueix al Parlament preci­sament la funció d’«aprovar i decidir transferències o delegacions de competències a favor dels consells insulars i d’altres ens locals de la Comunitat Autònoma».

Dit això, també s’ha de reconèixer que l’article 71 assenyala una tendència o un mandat de l’Estatut en el sentit que aquestes competències d’execució siguin transferides o delegades als consells, malgrat la dificultat de fer-ho en alguns casos (en especial, sani­tat o ensenyament): d’aquí ve la importància que té la respectiva llei de transferència o delegació, atès que ha de precisar l’abast exacte de la matèria o submatèria que es trans­fereix o delega i quines potestats es reserven al Govern sobre la matèria.

Com veurem després, una altra diferència important amb les competències pròpies és que en les competències de l’article 71, els consells no disposen en principi de potestat reglamentària sobre la matèria (tret que la llei de transferència o delegació digui el contrari, tal com ho deia expressament l’article 49.4 de l’anterior Estatut).

  1. En relació amb les competències transferibles o delegables, hem de recordar els límits que assenyala l’article 69: «[Les competències no atribuïdes expressament com a pròpies als consells insulars] sense que en cap cas no siguin susceptibles de transferència aquelles que per la seva pròpia naturalesa tenguin un caràcter suprainsular, que incideixin sobre l’ordenació i la planificació de l’activitat econòmica general en l’àmbit autonòmic o aquelles competències l’exercici de les quals exigeixi l’obligació de vetllar per l’equilibri o la cohesió territorial entre les diferents illes». L’Estatut estableix aquí uns límits a la possi­bilitat de transferència (o delegació) de les competències de l’article 71, fixant tres prohi­bicions a la possibilitat de transferir la competència (sigui una matèria, submatèria o una funció sobre aquelles):

– Quan aquestes «tenguin caràcter suprainsular»; l’Estatut fa ús aquí de la doctrina dels interessos insulars i interessos suprainsulars (autonòmics), considerant que si [16]

la matèria, la submatèria o la funció afecten aquests darrers interessos, no s’ha de fer la transferència als consells. En qualsevol cas, la presència d’interessos suprain- sulars en un cas determinat s’haurà de justificar adequadament per la Comunitat Autònoma, sense que basti la mera invocació;

  • Quan aquestes «incideixin sobre l’ordenació i la planificació de l’activitat econò­mica general a l’àmbit autonòmic»: aquesta prohibició recorda la competència estatal de l’article 149.1.13 de la Constitució i és un cas clar de presència d’inte­ressos suprainsulars. Sens dubte suposarà un important títol competencial per a la Comunitat Autònoma enfront dels consells, a fi de retenir funcions o submatèries sobre la llista de l’article 71. Igual que en el cas anterior, la Comunitat Autònoma haurà de justificar la incidència de la matèria o funció de què es tracti sobre l’acti­vitat econòmica general en l’àmbit autonòmic;
  • «Aquelles competències l’exercici de les quals exigeixi l’obligació de vetllar per l’equilibri o la cohesió territorial entre les diferents illes»: una altra vegada estam davant d’un supòsit d’interessos suprainsulars, definits per la presència de «l’equi­libri o la cohesió territorial»: es tracta certament de conceptes jurídics indetermi­nats, però no discrecionals, per la qual cosa s’hauran de justificar de manera adequada en cada cas.

Cal dir finalment que, encara que l’article 69 comença referint-se a les competències que no són pròpies (és a dir, les de l’article 71), entenc que els tres supòsits que acabam d’examinar operen també en el cas de les competències pròpies de l’article 70, atesa la seva finalitat sistemàtica i la rotunditat de l’expressió «sense que en cap cas no siguin susceptibles de transferència aquelles que […]». Dit això, també hem d’afirmar que la projecció de la clàusula que comentam sobre les competències de l’article 70 no pot tenir la mateixa intensitat que sobre les competències de l’article 71, atès que aquelles són pròpies i s’entenen ja adquirides pels consells ex estatuto, mentre que aquestes s’han de transferir o delegar en cada cas, mitjançant una llei. En qualsevol cas, tant la llei com el decret de traspàs respectiu hauran de precisar les competències que queden en mans del Govern per tenir caràcter suprainsular.

  1. Un darrer punt que hem d’abordar és el del règim jurídic de les competències una vegada estiguin ja transferides (no delegades) per la llei corresponent. El nou Estatut no en diu res, però recordem que l’article 29.3 la Llei de consells insulars de 2000 estableix que les competències transferides tenen la consideració de competències pròpies dels consells i aquests les exerciran en règim d’autonomia i sota la seva responsabilitat. Això vol dir que les competències de l’article 71 no són evidentment pròpies dels consells mentre no siguin transferides, però un cop ho hagin estat, passen a tenir també la condició de pròpies (encara que això és una declaració d’una llei i no de l’Estatut); dit d’una altra manera, les compe-

tències de l’article 71 no són pròpies dels consells inicialment però poden esdevenir pròpies si es practica la seva transferència. La diferència amb les competències de l’article 70 és que aquestes gaudeixen de la protecció reforçada que els confereix la seva atribució directa pel mateix Estatut, mentre que les pròpies transferides plantegen la qüestió de en quina mesura podrien ser afectades per una llei posterior a la de transferència.

  1. La clàusula residual de competències

L’article 69 del nou Estatut conté al seu començament una autèntica clàusula residual de competències a favor del Govern, entès aquí com a Administració de la Comunitat Autònoma («Les competències no atribuïdes expressament com a pròpies als consells insulars en el present Estatut d’autonomia corresponen al Govern de les Illes Balears […]»). La clàusula recorda la continguda en l’article 149.3 de la Constitució,[17] encara que no té la mateixa funcionalitat. En efecte, en el sistema constitucional operava l’anomenat sistema dispositiu, pel qual les comunitats autònomes assumien les competències que volien dins el marc dels articles 148 i 149 CE; d’aquí la necessitat d’una clàusula residual de competències -habitual en els Estats descentralitzats-, que digués a qui pertanyen les competències no assumides pels estatuts d’autonomia. En canvi, en el sistema estatutari balear els consells no poden per si mateixos assumir competències, ja que aquestes o bé són atribuïdes per l’Estatut (art. 70) o bé són transferides o delegades per llei del Parla­ment (art. 71). Això vol dir que la «clàusula de tancament» no era estrictament necessà­ria en el sistema de distribució competencial de l’Estatut, ja que és evident que les compe­tències no atribuïdes com a pròpies als consells (és a dir, les de l’article 71 o altres no pròpies) corresponen certament al Govern, però sols mentre no siguin transferides per la llei corresponent: si es dicta una llei de transferències, la competència passa als consells i deixa de pertànyer al Govern. En qualsevol cas, la idea que manifesta l’incís inicial de l’ar­ticle 69 és clara: mentre la competència de què es tracti no sigui transferida als consells, pertany al Govern, entès en el sentit d’Administració de la Comunitat Autònoma.

  1. La potestat reglamentària

L’article 72 del nou Estatut atribueix als consells l’exercici de la potestat reglamentària «en les competències que són atribuïdes com a pròpies». Aquesta menció sembla referir­se només a les competències de l’article 70, encara que hem d’observar que les compe­tències de l’article 71 també adquireixen el caràcter de pròpies un cop estan transferides, però en canvi en aquestes competències no hi ha potestat reglamentària per als consells

llevat que la llei de transferència així ho disposi. Per tant, en les competències de l’article 70, els consells tenen la potestat reglamentària, per la qual cosa poden dictar els regla­ments de desenvolupament de les lleis que pertoquin i fins i tot els reglaments indepen­dents, en cas que hi siguin possibles.

Aquesta és una de les gran novetats de la regulació estatutària en el tema dels consells insulars i he de confessar que és una novetat amb llums i ombres al meu parer. En efecte, és cert que aquesta atribució als consells incrementa sens dubte el grau d’autonomia i de descentralització de les entitats insulars, reforçant el seu àmbit de poder i d’atribucions, la qual cosa permetrà que puguin existir regulacions diferenciades d’una illa a un altra en una mateixa matèria: és una mesura sens dubte que configura un major grau de descen­tralització a favor dels consells. Però no és menys cert que el fet que una llei pugui ser desenvolupada per quatre reglaments diferents provoca un sentiment d’incertesa en els operadors jurídics, i pot donar lloc a introduir en la pràctica un grau de diversitat excessiu en la regulació d’una matèria determinada: imaginem, per exemple, que hi pugui haver quatre reglaments de gestió urbanística distints. Per això, convé des d’ara fer una crida a l’ús més homogeni possible d’aquesta potestat reglamentària dels consells, a fi de no arri­bar a una complexitat i divergència excessiva de l’ordenament jurídic aplicable en una matèria concreta. Aquí seria bo que funcionassin les tècniques de coordinació entre els consells a l’hora de dictar els seus reglaments i que determinats temes es tractin en els òrgans de coordinació apropiats, com pot ser la Conferència de Presidents prevista a l’ar­ticle 74 de l’Estatut.

Precisament a fi i efecte que no es produeixi massa diversitat en l’exercici de la potes­tat reglamentària dels consells, l’article 58.3 de l’Estatut preveu la possibilitat que el Govern pugui establir «principis generals sobre la matèria, garantint l’exercici de la potes­tat reglamentària per part dels consells insulars». L’Estatut sembla inspirar-se aquí en la fórmula constitucional legislació bàsica estatal / legislació de desenvolupament autonò­mica, per la qual cosa aquests principis generals hauran de tenir naturalesa i forma norma­tiva (decrets del Govern), atès que afecten l’exercici d’una competència pròpia d’una altra administració dotada d’autonomia com són els consells, i també que es projectaran fona­mentalment sobre la potestat reglamentària d’aquests, com ho demostra la darrera frase de l’article 58.3. Per descomptat, aquests principis no poden exhaurir la regulació de la matèria de què es tracti, atès que han de ser «principis» i també «generals», per la qual cosa han de deixar espai normatiu suficient a la potestat reglamentària dels consells. I qualsevol excés del Govern en dictar aquests principis es podrà recórrer davant la jurisdic­ció contenciosa administrativa.[18] Però s’ha d’observar que, amb aquesta previsió que

comentam, la potestat reglamentària en les matèries pròpies de l’article 70 es convertirà en compartida entre la Comunitat Autònoma (quan dicti els principis generals sobre la matèria) i el consell insular (que dictarà el seu reglament, però respectant aquells principis generals establerts també per un altre reglament -del Govern-): amb l’exercici d’aquests principis generals, la potestat reglamentària dels consells sobre matèries pròpies deixarà de ser exclusiva d’aquests i passarà a ser compartida en realitat.

La potestat reglamentària dels consells a què ens referim es projectarà sobre tots els àmbits possibles de les matèries de l’article 70, tant si es tracta de desenvolupar lleis esta­tals com si són lleis autonòmiques. De la mateixa manera, els consells podran dictar regla­ments independents sobre aquestes matèries en els àmbits que siguin legalment i consti­tucionalment possibles.

5- Ea coordinació i el control de les competències insulars

La tècnica dels principis generals que ha d’establir el Govern és en el fons una tècnica de coordinació i, per tant, connecta amb la previsió més general de l’apartat 2 del mateix article 72: «La coordinació de l’activitat dels consells insulars en tot allò que pugui afectar els interessos de la Comunitat Autònoma correspondrà al Govern», encara que l’apartat 3 requereix la participació dels consells en la coordinació de les competències pròpies.[19] Aquesta coordinació ja estava prevista en l’article 40 de l’Estatut de 1983, el qual establia una clàusula general de coordinació molt semblant a la del l’actual article 72.2, i a conti­nuació preveia que «quan les competències siguin transferides en virtut d’una llei del Parlament, s’establiran les formes de control i coordinació que se li reservaran al Govern de la Comunitat Autònoma». L’actual article 72 només parla de la coordinació de l’actua­ció dels consells, però no de control d’aquesta actuació. Significa això que ha desapare­gut la possibilitat d’establir formes de control en les lleis de transferència de competències de l’article 71 ? La resposta és negativa al meu parer, atès que aquestes lleis són els instru­ments que han de delimitar amb precisió l’abast de la transferència que efectuen, els inte­ressos autonòmics afectats i les tècniques de coordinació i de control de l’activitat dels consells en l’exercici de les esmentades competències precisament perquè hi ha presents interessos suprainsulars.

Tornant a les tècniques de coordinació i control, hem de recordar que hi ha una extensa jurisprudència constitucional sobre aquestes tècniques en les relacions Estat- comunitats autònomes, a la qual m’he de remetre en aquest punt. I, en l’àmbit de la CAIB,

la coordinació i el control estan desenvolupats actualment en els articles 31 a 36 de la Llei de consells insulars de 2000: recordem que la coordinació es desenvolupa preferentment mitjançant tres instruments prioritaris: directrius de coordinació (art. 32), plans i progra­mes sectorials (art. 33), i òrgans de col·laboració (art. 34). El control, per la seva part, s’exercita fonamentalment a través de la potestat de supervisió, i de l’obligació dels consells de remetre anualment una memòria sobre la gestió de les competències transfe­rides (art. 36).

Un òrgan específic de coordinació i col·laboració que ha introduït el nou Estatut és la Conferència de Presidents (art. 74), integrada pel president de la Comunitat Autònoma i pels presidents dels quatre consells insulars. L’article diu que la Conferència s’ha de cons­tituir «d’acord amb els principis de cooperació, col·laboració i lleialtat institucional, com a marc general i permanent de relació, deliberació, participació, formulació de propostes, presa d’acords i intercanvi d’informació […] en les matèries d’interès comú». Aquest òrgan sembla seguir el model de la Conferència de Presidents de l’Estat i les Comunitats Autò­nomes, i suposa sens dubte un avenç en el camí de la necessària coordinació entre les parts del «sistema institucional autonòmic» (art. 39 EAIB). Hem d’esperar que, a diferèn­cia de la Conferència estatal -que funciona d’una manera molt deficient-, la Conferència balear sigui un òrgan d’autèntica coordinació i col·laboració mútua.

  1. L’activitat de foment

L’article 73 atribueix als consells l’exercici de l’activitat de foment «en les matèries que aquest Estatut els atribueix competència pròpia […] sens perjudici de l’activitat que corres­pongui a la Comunitat Autònoma»[20]. Com és conegut, l’activitat de foment és una acti­vitat instrumental d’una determinada competència, dirigida a afavorir i promoure actua­cions dels ciutadans en la matèria de què es tracti, i que siguin d’interès per als poders públics (normalment es tracta de mesures de tipus econòmic, com ara subvencions, ajuts, beques, bonificacions, etc.).[21] En conseqüència, l’activitat de foment no implica una acti-

vitat addicional o exterior sobre la matèria de què es tracti, sinó una facultat més de gestió respecte d’aquella matèria: per exemple, si la matèria és «agricultura», l’activitat de foment comportarà la gestió de les subvencions als agricultors.

L’Estatut ha seguit aquí la mateixa tècnica de l’article 86, el qual atribueix al Govern l’exercici de l’activitat de foment «en les matèries de la seva competència […] sens perju­dici de l’activitat que correspongui a l’Estat», precepte que a la vegada està inspirat en l’ar­ticle 114 del nou Estatut de Catalunya de 2006, que també individualitza l’activitat de foment de les diferents classes de competències que té la Generalitat.

L’atribució als consells de l’exercici de l’activitat de foment estava implícita en realitat en l’atribució mateixa de la competència pròpia, atès que aquestes competències són sempre de gestió (i aquí consistiria en gestió de subvencions i ajudes, incloent-hi llur trami­tació i atorgament). Això no obstant, l’especificació que fa l’article que comentam és clarament positiva en el sentit que contribuirà a aclarir els possibles dubtes que poguessin sorgir en l’exercici de la competència. L’article que comentam restringeix l’exercici de l’ac­tivitat de foment a les competències pròpies dels consells (les de l’article 70), però una interpretació sistemàtica de les competències de l’article 71 ha de conduir a la mateixa conseqüència, atès que aquí també es transfereix l’activitat de gestió o funció executiva, tal com ja s’ha dit abans.

En conclusió, l’article 73 significa que la tramitació i l’atorgament de subvencions i ajudes corresponents a competències pròpies dels consells els correspon amb caràcter general. Només quan «l’activitat [de foment] correspongui a la Comunitat Autònoma» quedarà exclosa la regla general esmentada, la qual cosa haurà d’estar expressada de manera manifesta i degudament justificada en el decret de traspàs acordat en comissió mixta de transferències (i, de la mateixa manera, en la corresponent llei de transferència, si es tracta d’una competència de l’article 71).

  1. Conclusió

Els consells insulars són, al meu parer, la creació més original del dret públic balear quant a l’organització administrativa, alhora que la institució que més ha evolucionat des

En realidad, la llamada actividad de fomento, como diferente de las de policía y servicio público, según la ya mentada clasificación de JORDANA DE POZAS, tiene perfiles borrosos. De ahí que se haya propuesto sustituir dicho término por el de actividad de promoción o por el más expresivo de ayudas públicas, que es el que utiliza el Derecho europeo. Promoción y fomento es, a nuestros efectos, lo mismo, mientras que el término de ayudas públicas rinde una idea más acabada del núcleo de esta actividad» (en el seu Ilibre Derecho Administrativo, Parte General, 3a edició. Madrid: Tecnos, 2007, pág. 763).

de la seva aparició el 1978, en la línia abans descrita de reforçar llur configuració com a institucions de la Comunitat Autònoma en detriment del seu caràcter d’Administració local. Ara resta pendent la tasca d’adaptar la Llei de consells insulars de 2008 al nou text estatutari, com també el repte de trobar fórmules de funcionament apropiades per al nou Consell de Formentera.

  1. Introducció: sentit general de la reforma. II. Composició dels consells insulars. III. Organització dels consells insulars. 1. En general. 2. Òrgans necessaris. 3. El plenari. 4. El president. 5. El consell executiu. IV. Règim jurídic dels consells insu­lars. V. Les competències dels consells insulars. 1. Les competències pròpies. 2. Les competències transferibles o delegables de l’article 71. 3. La clàusula residual de competències. 4. La potestat reglamentària. 5. La coordinació i el control de les competències insulars. 6. L’activitat de foment. VI. Conclusió.
  2. Art. 18: «1. L’organització institucional autonòmica és integrada pel Parlament, el Govern i el president de la Comunitat Autònoma. 2. Als consells insulars, els correspondran el govern i l’admi­nistració de les illes de Mallorca, Menorca i Eivissa-Formentera i de les illes adjacents (…)».
  3. En la proposta de reforma que va aprovar el Parlament de les Illes Balears no figurava l’adverbi «també» a l’article 61.3, sinó que només deia que «e/s consells insulars són institucions de la Comu­nitat Autònoma de les Illes Balears». Aquest adverbi es va presentar com a esmena conjunta dels grups Popular i Socialista al Congrés dels Diputats i afirma implícitament que els consells són qualque cosa més que institucions autonòmiques, la qual cosa sembla que fa referència al caràcter originari d’administracions locals i el vol recordar. Des d’un punt de vista sistemàtic, l’adverbi no encaixa bé en el conjunt de l’article 61, ja que els apartats 1 i 2 van més en la línia d’afirmar que els consells són
  4. Al llibre CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J. L. (dir.). Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Galicia. Madrid: MAP, 1991, pàg. 335.
  5. Encara que, en un lapsus, la disposició transitòria sisena de la Llei de reforma de 2007 continua parlant d’«institucions d’autogovern».
  6. Reforma efectuada per la Llei orgànica 3/1999, de 8 de gener.
  7. El text remès pel Parlament balear deia: «Els consells insulars establiran la seva organització d’acord amb aquest Estatut i amb la Llei de consells insulars que dicti el Parlament».
  8. «Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales…».
  9. Art. 7.1 de la Llei 8/2000: «A tots els consells insulars ha d’haver-hi un president, un o més vice- presidents, el Ple, la Comissió de Govern I el Consell Executiu, llevat que el Reglament orgànic no disposi la constitució d’aquest darrer òrgan».
  10. La Llei 25/2006, de 25 de desembre, de mesures tributàries i administratives, va atribuir al llavors inexistent Consell Insular de Formentera les competències que havia d’assumir inicialment en el moment de la seva constitució, assignant-li amb relació amb l’illa de Formentera les competències que varen ser transferides al Consell d’Eivissa-Formentera per les lleis d’atribucions que enumera la disposició addicional primera d’aquesta llei.
  11. Caldrà pensar per això si és compatible amb aquesta clàusula supralegal la regla de l’article 9.1.x) de la Llei 8/2000, que assigna ai president del consell «exercir aquelles altres atribucions que la legislació assigni al consell insular i que no estiguin expressament conferides a altres òrgans».
  12. La majoria de dos terços tan sols es demana al nou Estatut en quatre casos:
    • art 41.4, per a l’aprovació de la Llei electoral;
    • art 68.1, per a la Llei de consells insulars;
    • art. 96, per nomenar els membres del Consell de Justícia de les Illes Balears;
    • art. 139, per a l’aprovació de la reforma de l’Estatut a càrrec del Parlament balear.

    La crítica que se li ha de fer a aquesta regla és la de la seva ubicació sistemàtica: una regla com aquesta no pot aparèixer de sobte en un article que es diu «Funcionament i règim jurídic» (no és ni una cosa ni l’altra), sinó que hauria de figurar en algun dels primers articles del capítol referit als consells insulars (com per exemple, l’article 62).

  13. Per aquesta raó, no és del tot correcta la frase «a l’entrada en vigor del present Estatut d’au­tonomia es transferiran les competències atribuïdes com a pròpies als consells insulars», atès que els consells ja tenen les competències pròpies per obra o ministeri de l’Estatut i des de la entrada en vigor d’aquest.
  14. COLOM PASTOR, B. «La posició dels consells insulars: organització i competències», en el llibre col·lectiu Els consells insulars en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Palma: Lleonard Muntaner, 2007, pàg. 122.
  15. MUNAR FULLANA, J. «El nou marc jurídic de les competències dels consells insulars dins la reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears i de la legislació sobre govern i Administració local», en el llibre col·lectiu Els consells insulars en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Palma: Lleonard Muntaner, 2007, pàg. 63.
  16. «Una llei del Parlament establirà el procediment de transferència o delegació de competències als consells insulars».
  17. Art. 149.3 CE: «La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado […]».
  18. En aquest mateix sentit s’ha pronunciat ja el Consell Consultiu de les Illes Balears en els dictà­mens 104/2007 i 197/2007.
  19. Sistemàticament, no s’entén la inclusió de la coordinació en l’article 70 de l’Estatut, article que està referit a la potestat reglamentària. La regulació de la coordinació hauria d’anar en un article inde­pendent, a l’igual que es feia en l’article 40 de l’Estatut de 1983.
  20. De manera indeguda, l’article 73 regula en un mateix precepte l’activitat de foment (què es instrumental i de segon nivell) amb la important declaració que l’exercici de les competències pròpies pot donar lloc a la «fixació de polítiques pròpies dels consells insulars». Aquesta declaració hauria d’estar inclosa en l’article 70 o en un article independent a continuació del 70, però no dins l’article que regula l’activitat de foment i continuació d’aquesta.
  21. SÁNCHEZ MORÓN, M. defineix aquesta activitat de la manera següent: «La actividad que en nuestra doctrina jurídica suele denominarse de fomento comprende, en términos generales, todas aquellas medidas de los poderes públicos que tienen por finalidad estimular, promover, incentivar o sostener determinadas actividades o iniciativas privadas, por entender que en ello concurre un inte­rés público […].