Guía práctica de la motivación del acto administrativo. Comentada con jurisprudencia, doctrina de Tribunales Administrativos / Juntas Consultivas de Contratación y del Tribunal de Cuentas. H. MORATA CASELLAS. Cizur Menor: Aranzadi, 2022 [Colección Guías Prácticas].
I
Hugo Morata té experiència en l’exercici de funcions jurídiques, atès que ha exercit d’advocat i ha ocupat llocs de treball en el Servei Jurídic de la Conselleria de Medi Ambient i Territori i en la Intervenció General de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, per la qual cosa ha tingut oportunitat de viure de prop el problema de la motivació dels actes administratius, dels informes jurídics i dels recursos administratius en els que ha intervingut.
La motivació és un dels conceptes centrals de la teoria general de l’acte administratiu i està molt present, com poques altres institucions juridicoadministratives, en la pràctica administrativa i forense. No obstant, sorprenentment, ha estat objecte de pocs estudis monogràfics i, menys encara, d’anàlisis fetes des del punt de vista pràctic, aspecte que es cobreix amb escreix amb aquesta Guia pràctica que comentam; una obra que dona llum a la lacònica regulació de la motivació, avui continguda en la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, i que té com a antecedents la Llei del procediment administratiu de 1958 i la posterior Llei 30/1992, amb regulacions igualment concises.
Des de fa dècades, allò que ha canviat substancialment és el context jurídic constitucional (principis que prefiguren l’administració pública) i, sobretot, la jurisprudència, sobre la qual l’autor ha estudiat i concretat els distints criteris que permeten realitzar una correcta motivació de l’acte, el que suposa anar més enllà d’una «referència succinta de fets i fonaments de dret» (art. 35.1 de la Llei 39/2015). En efecte, la motivació dels actes administratius ha anat evolucionant fins al punt que, actualment, ja no es concep com un element formal de l’acte, sinó com una manifestació del dret a la bona Administració. Com que es tracta d’una de les matèries sobre les quals habitualment es pronuncien els tribunals de justícia, els tribunals administratius i els òrgans de control extern, aquesta es presenta com una vertadera guia per tal que els funcionaris de l’Administració pública, els professionals del dret i els estudiants tenguin una visió completa sobre aquesta matèria. Així, el lector trobarà jurisprudència abundant, doctrina dels tribunals administratius i de les juntes consultives de contractació, com també del Tribunal de Comptes.
II
En aquest context, la Guia objecte de comentari s’estructura en set capítols, que comprenen el règim jurídic general de la motivació (concepte, contingut, requisits o caràcters, l’ús de models normalitzats, la tècnica in aliunde i les conseqüències de la falta o defectuosa motivació), les conseqüències penals (amb especial referència a la figura del cooperador necessari i de l’inductor del delicte de prevaricació administrativa) i, finalment, una part especial relativa a la motivació en l’àmbit de la contractació administrativa.
L’autor recull el concepte gramatical, doctrinal i jurisprudencial de motivació de l’acte administratiu (capítol 1) i el contingut de la motivació des d’un punt de vista jurídic positiu (art. 35.1 de la Llei 39/2015) i jurisprudencial, amb una selecció de sentències didàctiques sobre com s’han d’exposar els fets i els fonaments de dret i els motius pels quals es dicta la resolució (capítol 2). L’aportació més important de l’autor ha estat l’esforç de sistematització dels casos de motivació abreujada.
Respecte als requisits o caràcters de la motivació (capítol 3), l’autor explica que hi ha poques referències normatives i que aquesta insuficient i difusa regulació queda pal·liada per la doctrina jurisprudencial, traslladant la doctrina de la motivació de les sentències judicials als actes administratius i indicant els requisits i caràcters de la motivació d’aquests que es desprenen d’una nombrosa jurisprudència (extensió, suficiència, claredat i congruència). A més, cita (capítol 4) la distinció que fa la jurisprudència del Tribunal Suprem entre la motivació genèrica i l’ús de models normalitzats.
L’autor incorpora a l’obra (capítol 5) l’estudi que ja va publicar en el núm. 19 d’aquesta Revista, sobre la motivació in aliunde, a partir de la insuficient regulació d’aquesta figura prevista en l’article 88.6 de la Llei 39/2015. En concret, analitza la doctrina jurisprudencial sobre els requisits que es consideren suficients per entendre motivat un acte o una resolució administrativa quan es fonamenta en informes o dictàmens de tercers.
Posteriorment (capítol 6), l’autor examina sentències del Tribunal Constitucional i del Tribunal Suprem per concretar les conseqüències administratives i, fins i tot, penals de la manca o defectuosa motivació, atès que no hi ha cap referència a la mateixa en els articles 47 i 48 de la Llei 39/2015.
Per finalitzar, en el capítol 7, el més extens, l’autor recull informes de juntes consultives de contractació i resolucions del Tribunal Administratiu de Recursos Contractuals.
III
Aquest llibre destaca per la nombrosa i acurada recerca de jurisprudència realitzada per l’autor, que se centra en la manera en què s’haurien de motivar els actes i els informes justificatius que consten en els expedients administratius. A més, l’autor critica la insuficient regulació d’aquesta matèria en la legislació administrativa perquè no especifica els requisits concrets pels quals un acte s’ha de considerar suficientment motivat. En aquest sentit, crida l’atenció el fet que no s’hagi aprofitat la Llei 39/2015 per incorporar la jurisprudència existent sobre aquesta matèria, cosa que provoca inseguretat jurídica i dona peu, en la pràctica, a exemples de falta o d’insuficient motivació d’alguns actes administratius, com també que hi hagi més litigiositat, tant en via contenciosa administrativa com, en els casos més greus, en via penal. Més si tenim en compte que els cossos facultatius no jurídics són moltes vegades els responsables d’informar sobre un determinat fet. Per tant, l’autor és partidari d’una reforma legislativa en aquest sentit.
L’obra facilitarà la tasca dels operadors jurídics en sistematitzar la matèria en camps pràctics: quan es pot realitzar la motivació abreujada, quina ha de ser l’extensió de la motivació, quan un acte es pot considerar suficientment motivat i quan un empleat públic pot ser considerat cooperador necessari i inductor (fins i tot per omissió).
En l’àmbit específic de la contractació pública, l’autor cita informes de les juntes consultives de contractació, de tribunals administratius de contractació públics i del Tribunal de Comptes que complementen la jurisprudència donant llum als operadors jurídics sobre, per exemple, com es justifiquen cada un dels informes que formen part d’un expedient de contractació, la necessitat formal i material i, també, la conveniència del contracte (destinat a un interès públic), les despeses convenients i necessàries, com es justifica la manca de mitjans en els contractes de serveis i sobre situacions en les quals es considera que la puntuació de l’oferta està defectuosament justificada.