COMENTARIS I NOTES

INTRODUCCIÓN A LA NUEVA LEY 4/2009,

DE 11 DE JUNIO,

DE SERVICIOS SOCIALES DE LAS

ILLES BALEARS Mariángeles Berrocal Vela

Abogada de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears

1. Introducción. II. Ámbito de aplicación de la Ley. La universalidad en el acceso a los servicios sociales: el problema de la situación de los extranjeros en situación irregular. III. El sistema público de servicios sociales. Las prestaciones básicas. IV. La distribución de competencias en materia de servicios sociales.

I. Introducción

Transcurridos más de veinte años desde la promulgación de la Ley 9/1987, de 11 de fe­brero, de Acción Social, era indiscutible la necesidad perentoria de contar con una nueva regulación de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Efectivamente, la norma hasta ahora vigente padecía el defecto esencial de concebir las prestaciones en materia de servicios sociales desde una perspectiva meramente asistencial, y de que la mayor parte de su contenido consistía en meras declaraciones de intenciones generalistas, sin que se dotase a aquél de un sistema que garantizase al usuario de los ser­vicios sociales las garantías necesarias en cuanto a la existencia de los recursos y el acceso a los mismos.

Si lo anterior ya era razón suficiente para plantear una nueva regulación de este sector, había que añadir el revulsivo que, en relación con las personas en situación de dependencia, ha supuesto la promulgación y puesta en marcha de la Ley 36/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Depen­dencia, que crea un derecho subjetivo público, exigible frente a todas las administraciones con competencias en la materia y que, asimismo, contiene una primera ordenación estatal del sector y de sus prestaciones.

Pero es más, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en adelante EAIB, aprobado por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, introduce, en el Título I (artículo 12), como uno de los principios que deben regir la actividad pública de todas las instituciones propias de la Comunidad Autónoma, el de la promoción del desarrollo sostenible encaminado al pleno empleo, la cohesión social y el progreso científico y técnico, de modo que se asegure a toda la ciudadanía el acceso a los servicios públicos y el derecho a la salud, la educación, la vi­vienda, la protección social, el ocio y la cultura. Y, a renglón seguido, en el Título II, bajo la rúbrica «De los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos de las Illes Balears», se es­tablece, en el artículo 16, que los poderes públicos de las Illes Balears defenderán y promo­verán los derechos sociales de los ciudadanos de las Illes Balears, que representan un ámbito inseparable del respeto a los valores y derechos universales de las personas y que constituyen uno de los fundamentos cívicos del progreso económico, cultural y tecnológico de la Co­munidad Autónoma. Además, prevé que, mediante una ley del Parlamento se elaborará la Carta de Derechos Sociales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, como expresión del espacio cívico de convivencia social de los ciudadanos de las Illes Balears, que contendrá el conjunto de principios, derechos y directrices que informan la actuación pública de las ad­ministraciones públicas de las Illes Balears en el ámbito de la política social. Por último, el artículo 19 EAIB especifica los derechos en relación con las personas dependientes, garan­tizándoles, en todo caso, el derecho a las prestaciones públicas necesarias para asegurar su autonomía personal, su integración socio-profesional, su participación en la vida social de la comunidad, la accesibilidad espacial de las instalaciones, los edificios y los servicios pú­blicos, y el uso de la lengua de signos propia de las personas sordas, que deberá ser objeto de enseñanza, protección y respeto.

Por tanto, superada la situación social de hace algunas décadas, en la que los usuarios natos de los servicios sociales eran las personas en clara situación de exclusión social, y en la que el sistema dejaba fuera de la atención de los poderes públicos a un amplio sector de la población, que no presenta carencia de recursos económicos —tal y como la concibe la normativa vigente— pero que tampoco alcanza a sufragar los costes de la atención espe­cializada que requiere, era imprescindible que la Comunidad Autónoma se dotase de un nuevo instrumento normativo que ofreciera una respuesta eficaz y, en especial, que reor­ganizase los recursos existentes y que tendiese a la universalización del sistema.

1. Ámbito de aplicación de la Ley. La universalidad en el acceso a los servicios sociales: el problema de la situación de los extranjeros en situación irregular

El legislador autonómico reconoce que el principio de universalidad evoluciona hacia una nueva consideración de los servicios sociales como derechos subjetivos de las personas y pretende, asimismo, garantizar un nivel mínimo de prestaciones homogéneas a todas las personas en el territorio de la Comunidad Autónoma, independientemente del municipio o la isla donde vivan.

Dicha declaración se convierte en principio general en el artículo 4 de la Ley objeto de comentario, que dispone que los servicios públicos garantizarán a todo el mundo el derecho de acceso a los servicios sociales y al uso efectivo en condiciones de igualdad, equidad y jus­ticia distributiva, y se concreta en el artículo 5, que establece quiénes son los destinatarios de los servicios sociales del siguiente modo:

«1. El sistema de servicios sociales se ofrece a toda la población.

1. Son titulares del derecho a acceder al sistema de servicios sociales establecido en esta Ley las personas nacionales de los estados miembros de la Unión Europea y también las personas extranjeras no comunitarias residentes.
2. También pueden acceder al sistema de servicios sociales las personas extranjeras que se encuentren en las Illes Balears y tengan la condición de exiliados, refugiados o apátridas, de acuerdo con lo que establezcan la legislación vigente y los tratados y con­venios internacionales y, en su defecto, de acuerdo con el principio de reciprocidad.
3. Lo que disponen los puntos anteriores se debe entender sin perjuicio de los re­quisitos adicionales que establezcan las disposiciones que regulen el acceso a determi­nadas prestaciones.
4. En todo caso, las personas que se encuentren en las Illes Balears en una situación de necesidad personal básica pueden acceder a las prestaciones del sistema de servicios sociales que permitan atender esta situación. El personal profesional de los servicios so­ciales la valorarán de acuerdo con su gravedad, precariedad o perentoriedad».

Como vemos, se establece la universalidad del sistema, al que puede acceder «toda la población», si bien, el apartado 4 previene que el acceso a determinadas prestaciones con­cretas puede estar sujeto a requisitos adicionales^[1]; no obstante, se asegura que, en todo caso, a quienes se encuentren en una situación de necesidad personal básica se les permitirá el acceso a las prestaciones que atiendan dicha situación.

La norma, por tanto, asegura a los inmigrantes, sea cual sea su situación administrativa en relación con la legislación en materia de extranjería, un mínimo nivel de prestaciones para los casos de necesidad personal básica.

Como es sabido, el artículo 14 de la LO 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Liber­tades de los Extranjeros en España, contempla dos tipos de situaciones: por un lado, los ex­tranjeros residentes, que tendrían derecho a los servicios y a las prestaciones sociales, tanto a los generales y básicos como a los específicos que se ofrezcan en España en igualdad de condiciones que los españoles; y, por otro, todos los extranjeros, con independencia de su situación administrativa, que sólo tendrían derecho a los servicios y prestaciones sociales bá­sicas.

Como ha señalado la doctrina^[2], se trata de un precepto confuso, que incurre en graví­simas deficiencias técnicas, que hacen de él un precepto difícilmente recognoscible en el sis­tema jurídico vigente. Ello obliga al intérprete a realizar un esfuerzo importante de clarificación. Así, ÍÑIGUEZ HERNÁNDEZ enumera las siguientes deficiencias en la técnica normativa de la disposición: utiliza criterios diferentes a los empleados en otros artículos para determinar su ámbito subjetivo; reúne confusamente en su regulación lo que llama ser­vicios sociales con las prestaciones de la Seguridad Social, materias distintas que deberían recibir un tratamiento diferenciado; no tiene en cuenta que la competencia legislativa y ad­ministrativa sobre los primeros no es estatal, sino autonómica y, en numerosas ocasiones, local; y, por último, porque se refiere con carácter general a los servicios sociales, cuando algunos otros artículos del mismo Título regulan también cuestiones que pudieran incluirse en ellos, resultando en consecuencia un artículo confuso y de difícil aplicación.^[3]

Por tanto, no queda claro tampoco, del texto de la Ley 4/2009, de Servicios Sociales, cómo deberá interpretarse dicho precepto, en relación con lo que dispone la LO 4/2000 y su Reglamento, que no determinan qué debe considerarse como «servicios básicos» cuando se trata de extranjeros en situación irregular.^[4]

Parece, en principio, que el artículo 5 de la Ley 4/2009 pretende que los inmigrantes re­sidentes en las Illes Balears, sea cual sea su situación en España, incluso irregular, han de dis­frutar, al menos, de las prestaciones básicas descritas en aquélla como básicas garantizadas en situaciones de necesidad; mientras que, si se encuentran en situación de residencia tem­poral o permanente, dispondrán de todos los servicios que contempla la Ley.

Debe recordarse que la Ley establece, por vez primera, la existencia de las carteras de servicios, que, una vez aprobadas, convierten a las prestaciones que contengan, en palabras de la propia Exposición de Motivos, en «derecho subjetivo que podrá exigir a las adminis­traciones competentes y, en última instancia, ante los tribunales, lo que elimina el carácter asistencialista de los servicios sociales».

1. El sistema público de servicios sociales. Las prestaciones básicas

La Ley define el sistema público de servicios sociales como el conjunto de recursos, pres­taciones, actividades, programas, proyectos y equipamientos destinados al bienestar social de la población, de titularidad del Gobierno de las Illes Balears, de los Consejos Insulares y de las Entidades Locales, así como los que la Administración contrate con las entidades de iniciativa social, mercantil o civil.

Respecto a éstas últimas, otra de las novedades de la Ley es la amplia regulación que contiene de la iniciativa privada en la prestación de los servicios sociales, lo que supone un gran avance al superar la limitación que contenía la derogada Ley de Acción Social, que exi­gía a las entidades privadas, para poder integrarse en la red de servicios sociales, la ausencia de ánimo de lucro. Dicho requisito impedía acudir a la concertación de plazas con el sector privado, que puede ofrecer servicios sociales en el mercado bajo cualquier forma societaria, incluidas ahora las mercantil y civil.

En este punto, el Título Vil de la Ley regula la iniciativa privada, considerando como tal la que llevan a cabo las personas físicas y jurídicas que tienen como finalidad y como actividad prioritaria la prestación de servicios sociales, exigiendo que las entidades, los centros y los servicios que los presten deben obtener y mantener las autorizaciones ad­ministrativas que se disponen en la propia Ley, y también estar inscritos en el Registro Unificado de Servicios Sociales.

Una vez inscritas en el Registro y obtenida la autorización, las entidades de iniciativa privada, en su condición de entidades prestadoras de servicios sociales, pueden gestionar servicios sociales de titularidad pública, mediante la formalización del correspondiente contrato con la Administración competente, contratación que la propia Ley sujeta a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación, con una expresa re­misión a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

Se establece también un nuevo sistema de autorización y de inspección, así como un régimen específico de infracciones y sanciones aplicables a todos los prestadores de servicios sociales.

Asimismo, la Ley enumera las situaciones cuya necesidad de atención se considera prio­ritaria, y que son las siguientes:

1. Discapacidad física, psíquica o sensorial.
2. Dificultades de integración familiar o comunitaria derivadas de enfermedades men­tales y enfermedades crónicas.
3. Dificultades de integración social vinculadas a condiciones laborales precarias, desempleo y pobreza.
4. Necesidad social, como la relacionada con la falta de vivienda o con la desestructu­ración familiar.
5. Vulnerabilidad, riesgo o desamparo para la gente mayor, la infancia y la adolescencia.
6. Violencia machista y las diversas manifestaciones de violencia familiar.
7. Discriminación por razón de sexo, lugar de procedencia, discapacidad, enfermedad, etnia, cultura o religión o por cualquier otra razón.
8. Dificultad de integración familiar o comunitaria derivada de la drogodependencia y de otras adicciones.
9. Vulnerabilidad, exclusión y aislamiento sociales.
10. Problemas de convivencia y de cohesión social.
11. Urgencias sociales.
12. Emergencias sociales por catástrofe.

Determinadas éstas, el sistema se configura como una red territorial, estructurada en servicios sociales comunitarios y en servicios sociales especializados, siendo imprescindible, en relación con la iniciativa privada, que estén acreditados por la Administración autonó­mica para gestionar las prestaciones incluidas en la Ley o en la cartera de servicios socia­les.

Respecto de la cartera de servicios sociales, se prevé que cada Administración compe­tente redacte su propia cartera, pero, en todo caso, será el instrumento que definirá cada tipo de prestación, la población a la que va destinada, el establecimiento o el equipo pro­fesional que debe gestionarla, los perfiles y ratios del personal profesional del equipo y los

estándares de calidad. La cartera de servicios sociales tendrá una vigencia cuatrienal, y con­tendrá dos tipos de prestaciones: las garantizadas y las no garantizadas.

El artículo 24, en su apartado 4, establece que las prestaciones garantizadas son exigi­bles como derecho subjetivo de acuerdo con lo establecido en la cartera de servicios sociales, que incluirá, al menos, la necesidad de una valoración profesional previa y de una prueba objetiva que acredite su necesidad.

Son prestaciones garantizadas, a tenor de lo que establece la Ley, aquéllas que den co­bertura a las necesidades básicas, entendiendo por tales, en todo caso, el alojamiento, la alimentación y el vestido. Por tanto, la Ley concede a estas últimas la naturaleza de derecho subjetivo público, exigible a la Administración en todo caso y por cualquier beneficiario que acredite su necesidad, por lo que la respuesta de la Administración no queda ya supeditada a la disponibilidad presupuestaria, como sí lo estará el acceso a las prestaciones no garan­tizadas, que quedará sujeto a los créditos presupuestarios asignados y a los principios de prelación y concurrencia.

En cuanto a estos principios, y en relación con las convocatorias de subvenciones que se concedan a entidades de iniciativa social, supone asimismo un avance la previsión con­tenida en el articulo 90 de la Ley, que prevé que, como excepción a lo que dispone la legis­lación balear reguladora de las subvenciones^[5], pueden realizarse, con carácter general, pagos anticipados de las subvenciones concedidas a las entidades de iniciativa social con cargo a los créditos de materias del ámbito de servicios sociales, dada la naturaleza de estas ayudas. Añade el precepto que estos pagos suponen la entrega de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a las subvenciones otorgadas y la consecución de la finalidad para la que se con­cedieron. Esta excepción a la regla general de la justificación previa del gasto para poder ob­tener la subvención solicitada era imprescindible, puesto que el sistema general de garantías establecido en la legislación de subvenciones ahogaba de facto el funcionamiento de mu­chas entidades de iniciativa social, cuyo presupuesto no permitía hacer frente al pago de los servicios subvencionados con carácter previo a recibir precisamente los fondos que les per­miten prestar aquellos servicios.

A este respecto, la Ley dedica todo su Título VI a regular la financiación del sistema pú­blico de servicios sociales que se nutre, además, de las aportaciones presupuestarias de todas las Administraciones públicas con competencias en la materia, de:

• las herencias intestadas si corresponde heredar a las Administraciones públicas de las Illes Balears;
• las obras sociales de las cajas de ahorros;
• las aportaciones de otras entidades privadas, y
• las de las personas usuarias, y cualesquiera otras aportaciones.

Es decir, que aunque la Ley reitere en diferentes preceptos que el sistema tiende a la gra- tuidad, se prevé el copago del usuario en determinados servicios sociales ya ocurre así en las prestaciorfes derivadas de la Ley de Dependencia , aunque se remite a la cartera de ser­vicios sociales como el instrumento en el que se determinará en qué tipo de prestaciones será necesaria la participación del usuario y las condiciones de las mismas, estableciendo, eso sí, que en ningún caso el beneficiario puede quedar sin atención por falta de medios económicos propios.

1. La distribución de competencias en materia de servicios sociales

Razona la Ley 4/2009, en su Exposición de Motivos, que «el título III del Estatuto, sobre las competencias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, incluye como competen­cias exclusivas de ésta —artículo 30— la tercera edad; la acción y el bienestar social; el desarrollo comunitario y la integración; el voluntariado social; los complementos de la Seguridad Social no contributiva; las políticas de protección y apoyo a las personas con dis­capacidades físicas, psíquicas y sensoriales; las políticas de atención a personas dependien­tes; y las políticas de atención a las personas y a los colectivos en situación de pobreza o necesidad social. Además, también son competencia de la Comunidad Autónoma la pro­tección social de la familia; la conciliación de la vida familiar y laboral; las políticas de género y protección de menores; y las actividades que se vehiculan a través del sistema de servicios sociales».

El artículo 70 EAIB determina que, entre otras, son competencias propias de los Consejos Insulares: los servicios sociales y la asistencia social; el desarrollo comunitario y la integración; la política de protección y atención a personas dependientes; los complementos de la Se­guridad Social no contributiva; el voluntariado social, y las políticas de atención a las per­sonas y a los colectivos en situación de pobreza o necesidad social. Asimismo, los Consejos tienen competencias en tutela, acogimiento y adopción de menores, y en políticas de gé­nero, conciliación de la vida familiar y laboral, y mujer.

Por lo tanto, el nuevo marco competencial surgido del EAIB requiere una adecuación normativa en el ámbito de los servicios sociales con el fin de reforzar el protagonismo local y las nuevas estructuras organizativas en la prestación de servicios, así como la actuación coordinada y participada de todas las instancias del sistema.

Los municipios, como entidades locales básicas de la organización territorial, son instru­mentos fundamentales en las políticas de servicios sociales por su proximidad a la ciudada­nía. El artículo 26 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local de las Illes Balears, otorga a los municipios, además de las competencias derivadas de la legis­lación básica del Estado y del ejercicio de las que puedan ser delegadas, «la regulación y prestación de los servicios de atención a las personas, de los servicios sociales públicos de asistencia primaria y fomento de las políticas de acogida de las personas inmigradas», así como «la regulación y desarrollo de procedimientos, estructuras organizativas y políticas para la participación ciudadana en la vida local, así como elaboración y aprobación de pro­gramas de fomento del voluntariado y asociacionismo».

Visto lo anterior, parece que la Ley quiere dotar de un mayor protagonismo a los muni­cipios respecto de la gestión administrativa de los servicios sociales, pero, sin duda, lo más relevante en cuanto a la distribución de competencias lo constituye el nuevo marco surgido desde la aprobación de la reforma del EAIB operada por la LO 1/2007, de 28 de febrero, en relación con la potestad reglamentaria de los Consejos Insulares.

Así, el artículo 70 EAIB^[6], al enumerar las competencias propias de los Consejos Insulares, incluye entre las mismas, las siguientes:

«4. Servicios sociales y asistencia social. Desarrollo comunitario e integración. Política de protección y atención a personas dependientes. Complementos de la Seguridad So­cial no contributiva. Voluntariado social. Políticas de atención a las personas y a los co­lectivos en situación de pobreza o necesidad social».

Respecto de dichas competencias, deberá recordarse que la potestad reglamentaria la tienen atribuida en exclusiva, según lo dispuesto en el artículo 72 EAIB^[7], los Consejos Insu­lares, lo que plantea el problema de determinar, en materia de servicios sociales, a quién co­rresponde, en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, el desarrollo reglamentario de la Ley 4/2009, y el alcance que deba darse a la previsión del artículo 58 EAIB, que permite al Gobierno de las Illes Balears, en las competencias que, de acuerdo con este Estatuto, los Consejos Insulares hayan asumido como propias, establecer los principios generales sobre la materia, garantizando el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de aquéllos.

1. A título de ejemplo, para ser beneficiario del sistema de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, el art. 5 de dicha Ley exige residir en territorio español y haberlo hecho durante cinco años, de los cuales dos deberán ser inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. ↑
2. Vid. MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE, C. «Artículo 14», en Comentario a la Ley y al Reglamento de Extranjería e Integración Social (LO 4/2000, LO 8/2000 y RD 864/2001). Granada: Comares, 2001, p. 253. ↑
3. Vid. ÍÑIGUEZ HERNÁNDEZ, D. «Artículo 14», en Comentarios a la nueva Ley de Extranjería. Valladolid: Lex Nova, 2000, p. 107. ↑
4. Vid. Decreto 188/2001, de 26 de junio (LCAT 2001,440), de la Generalitat de Cataluña, sobre la aplicación de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero (RCL 2000, 72, 209), de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. ↑
5. El Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Subvenciones, regula, en sus arts. 69 a 87, los modos de justificación de la subvención. En dicha regulación sólo se prevé el pago anticipado en el art. 65, que regula las subvenciones pre­vistas nominativamente en los presupuestos, como excepción a la regla general de que debe justi­ficarse el gasto con anterioridad al pago de la subvención. ↑
6. Vid. BLASCO ESTEVE, A. (Dir.). Comentarios ai Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. Navarra: Thomson Civitas, 2008. ↑
7. ¹ Vid. PONS IRAZAZÁBAL, F., et. al. Els consells insulars en l’Estatut d’autonomia de les Illes Ba­lears. Palma: Lleonard Muntaner, Editor, 2007. ↑