Jurisprudencia Contencioso Administrativa

Terminación del procedimiento sancionador
en los casos de pago voluntario y cómputo del plazo
de impugnación ante la jurisdicción

Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears núm. 466/2020,
de 30 de septiembre (ponente: Sr. Fiol Gomila).

Esta reciente Sentencia, dictada en los autos del rollo de apelación núm. 191/2019, dimanantes de las actuaciones del Procedimiento Abreviado núm. 80/2019, seguidos ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Palma, desestimó el recurso, confirmando la declaración de inadmisibilidad de la demanda por extemporaneidad.

En dichos autos, se impugnaba por la recurrente la Resolución de la Directora General de Comercio y Empresa de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, dictada por delegación del Consejero de Trabajo, Comercio y Empresa, de 27 de diciembre de 2018.

Como hechos probados no existió controversia alguna. De forma resumida, la Directora General dictó el día 19 de octubre de 2018 la resolución constitutiva de Acuerdo de inicio del procedimiento sancionador, en el que se expresaba la posibilidad del pago voluntario, acogiéndose la presunta responsable a lo previsto en el art. 85.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP); como consecuencia de ello, la parte recurrente, presentó escrito a través de su representación letrada el día 13 de noviembre de 2018, interesando el abono voluntario de la sanción impuesta, con reducción del 20 % y renunciando al ejercicio de cualquier acción en vía administrativa, sin perjuicio de la acción judicial pertinente. Posteriormente, la Administración le expidió carta de pago y el día 26 de noviembre siguiente se procedió al efectivo pago, lo que fue comunicado a la Administración. A continuación, la Administración dictó la Resolución de 27 de diciembre de 2018, notificada el siguiente 31 de diciembre. En dicha notificación no se reflejaba más que el procedimiento había finalizado por haber procedido al pago voluntario. Finalmente, la recurrente, el día 25 de febrero de 2019, interpuso demanda ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo en impugnación de la anterior resolución.

Con estos hechos, y en aplicación del art. 85.2 LPACAP, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Palma el 2 de mayo de 2019 dictó la Sentencia núm. 109/2019 de inadmisibilidad por extemporaneidad con el siguiente fundamento:

«Primero. […] El apartado segundo regula la controversia y, no discutiéndose las fechas señaladas, debe tenerse por terminado el procedimiento el 26/11/2018, es decir, la fecha de pago de la sanción.

Dicha fecha por cuanto terminó el procedimiento con el pago, sin necesidad de resolución administrativa, pues es la parte recurrente la que realiza el acto que pone fin al procedimiento. La parte recurrente plantea que, conforme el artículo 21 de la Ley 39/15, debió la Administración resolver, pero la resolución que se dicte como consecuencia del pago no podrá más que ratificar lo que ya determina la Ley por ministerio de la misma, siendo mera constancia de los hechos acaecidos con ocasión del pago. Así, toda resolución posterior al pago voluntario que regula el artículo 85 será mera confirmación de la terminación ya producida y, por tanto, no deberá entenderse comenzado el plazo con la notificación de esta sino con el pago realizado, en coherencia con el artículo 28 LJCA.»

Esta posición fue confirmada en la Sentencia objeto del presente comentario, dictada desestimando el Recurso de Apelación en los siguientes términos:

«PRIMER. […] El jutge va prendre en compte, encertadament, el que es preveu a l’article 85.2 de la reiterada Llei 39/2015, que disposa la finalització dels procediments sancionadors, pel cas, quan la sanció té un caràcter pecuniari. És més, el punt 3, de forma taxativa, assenyala que s’aplicaran les reduccions de, al menys, un 20% sobre l’import de la sanció proposada, tal qual aquí va succeir. Per tant, l’aplicació del dit precepte opera ope legis. No hi ha vulneració dels principis de bona fides i confiança legítima tal com afirma la part apel·lant.

Fou, doncs, la resolució impugnada, una mera constància de la finalització del procediment el qual havia clos amb l’abonament de la sanció. La resolució no podia tenir altre sentit que el de ratificació de la finalització del procediment. En conseqüència, el contenciós fou extemporani —pot pensar-se aquí, fins i tot, en la dicció literal de l’article 28 de la Llei de 1998—».

Y dicha extemporaneidad, concluye, no supone vulnerar el art. 24.1 CE.

Efectivamente, esta sucinta pero contundente Sentencia no hace más que constatar una nueva forma de terminación del procedimiento administrativo, prevista de forma específica para el procedimiento sancionador. La aprobación y entrada en vigor de la LPACAP y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) propiciaron no solo la derogación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino también, por lo que se refiere al procedimiento sancionador, la derogación del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. Con ello, entre las principales novedades de la LPACAP destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial, que la Ley 30/1992 regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común.

La LPACAP prevé como disposiciones generales del Capítulo V («Finalización del procedimiento») del Título IV («De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común»), en tres preceptos, las formas de terminación del procedimiento, distinguiendo, por un lado, en el art. 84, las típicas: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas; por otro lado, en el art. 86, la forma de terminación convencional, celebrando acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado; y, por último, la terminación en los procedimientos sancionadores en el art. 85, que añade otros modos de terminar el procedimiento administrativo si se dan determinadas circunstancias en el marco específico del procedimiento sancionador:

«Artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente».

Este precepto prevé como finalización del procedimiento, por un lado, el reconocimiento de la responsabilidad por el infractor; así como, por otro lado, el pago voluntario de la sanción, si esta tiene carácter pecuniario, en cualquier momento anterior a la resolución. En ambos casos, se podrán aplicar reducciones de la sanción, que serán acumulables entre sí.

Cabe destacar que las reducciones deberán estar determinadas en la notificación de inicio del procedimiento y su efectividad está condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa. Extremo este último que supone una verdadera novedad con respecto a la regulación anterior que existía en el reglamento regulador del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que preveía la posibilidad del pago voluntario sin perjuicio del derecho a interponer los recursos administrativos procedentes. Y esto deriva de una exigencia de rango de ley para poder exigir la renuncia de los recursos administrativos (STC núm. 76/1990, de 26 de abril, que declaró la legalidad de la Ley General Tributaria al exigir para el pago voluntario con reducción de las sanciones en ella previstas la renuncia a interponer cualquier recurso administrativo), que no a los jurisdiccionales, pues en caso contrario se estaría vulnerando el derecho constitucional previsto en el art. 24 CE relativo a la tutela judicial efectiva.

En relación con el pago voluntario, es importante señalar que el art. 85.2 referenciado establece expresamente que dicho pago «implicará la terminación del procedimiento». En consecuencia, este precepto está reconociendo en su literalidad una nueva forma de terminación del procedimiento ope legis, tácita y a voluntad del presunto responsable infractor. Derivado de ello, se originan dos cuestiones novedosas en el procedimiento sancionador que tratamos a continuación.

La no obligación de resolver mediante resolución expresa

Desde el mismo momento de la aplicación del pago voluntario, se ha planteado, tanto desde la Administración como desde otros operadores jurídicos, si la Administración está obligada o no a resolver el procedimiento con una resolución expresa en virtud de lo previsto en el art. 21.1 LPACAP. Al margen de que existan diferentes opiniones al respecto lo cierto es que, de la lectura de dicho precepto, no se puede obtener una conclusión clara.

Dicho precepto establece, en primer lugar, la obligación de la Administración de resolver expresamente como forma normal de terminación de los procedimientos. En segundo lugar, prevé que, para otras formas de terminación del procedimiento, se dicte una resolución que consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Y, por último, se exceptúan de la obligación expresa de resolver los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio (fórmula de terminación prevista en el art. 86 LPACAP), así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Por tanto, como decíamos, no existe una regulación específica con respecto a lo que procede en los casos de pago voluntario, que conllevan la terminación del procedimiento. Y, en consecuencia, hay quienes postulan que la Administración debe dictar resolución expresa y quienes no. Pero, en todo caso, lo cierto es que siendo una terminación prevista ope legis y a voluntad del presunto responsable, la conclusión más lógica y derivada del contexto normativo es que la Administración quedaría excepcionada de la obligación de resolver de forma expresa; del mismo modo que se exceptúa en el caso de terminación por pacto o convenio, así como en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración, pues en todos ellos existe la intervención de sujetos al margen de la Administración. A lo sumo, y en su defecto, procedería una declaración expresa confirmatoria, pero sin efectos más allá de ser mera reproducción de la voluntad manifestada del responsable de la terminación del procedimiento con su pago voluntario.

Cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso administrativo

Como consecuencia de la nueva redacción del art. 85.2 y de la previsión de que el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, la cuestión jurídica controvertida en la Sentencia comentada se centra en cuál es el inicio del plazo para interponer el recurso contencioso administrativo. Como se ha señalado anteriormente, entre los efectos del pago voluntario, además de la reducción de la sanción, está el del desistimiento o la renuncia a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción, pero no en vía contenciosa ante los órganos jurisdiccionales. En este caso, no cabe la menor duda —y así se ha confirmado en la Sentencia— de que la fecha para el inicio del cómputo para interponer el recurso contencioso administrativo debe ser a partir del día siguiente de la fecha del pago en cómputo de fecha a fecha, dado que el plazo previsto para interponer el recurso debe ser el de dos meses en virtud de las previsiones de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).

Y esto debe ser así, no solo porque el presunto responsable es plenamente conocedor de las consecuencias de su decisión en lo que se refiere a la renuncia al ejercicio de acciones administrativas pero no judiciales, sino porque, además, respecto al contenido del acuerdo de iniciación, el apartado d) del art. 64.2 LPACAP exige a la Administración que este deba indicar «la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85». Por tanto, debe informarse de la posibilidad de acogerse al reconocimiento de la responsabilidad, al pago voluntario y a conocer las reducciones que se apliquen, así como el medio y forma de ingreso del pago voluntario.

Posteriormente, realizado el pago en la forma expresada en el acuerdo de inicio, el responsable lo comunicará —o no— a la Administración, pero el efecto de la terminación del procedimiento ya se ha producido ope legis. De ahí que se pueda hablar de resolución tácita del procedimiento y/o a voluntad del administrado.

Llegados a este punto, quien debe tener en cuenta los plazos previstos en la LJCA a los efectos de interponer recurso contencioso-administrativo ante los Tribunales es el propio interesado, sin que la recepción posterior de notificación alguna por parte de la Administración confirmando la terminación del procedimiento —que no tendría por qué ser obligatoria como hemos sostenido— suponga la apertura de un posterior plazo a los efectos de acceder a la jurisdicción. En este sentido, estaríamos ante un acto reproductivo o confirmatorio de otro anterior que, como decimos, no abriría un nuevo plazo para recurrir en tanto en cuanto el procedimiento ya estaba terminado en términos literales del art. 85.2 LPACAP.

Esta regla, que supone una fórmula novedosa en la Ley reguladora del procedimiento administrativo común, no es ajena a la normativa vigente con anterioridad en materias sectoriales. Así, por ejemplo, el art. 94 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, prevé, por un lado, la terminación del procedimiento sin necesidad de resolución expresa, y, por otro, que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se inicia al día siguiente a aquel en el que tenga lugar el pago; o el art. 54.3 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, que establece igualmente que con el pago se produce la terminación del procedimiento sin necesidad de resolución expresa, lo que debe extenderse a los efectos del cómputo del plazo para la interposición, en su caso, del recurso contencioso-administrativo.

Por tanto, a falta de que la Sentencia comentada devenga firme o se interponga Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo —a cuyos efectos habrá que esperar si se admite el recurso y, en su caso, cuál es el parecer del más Alto Tribunal— esta y no otra es la interpretación de la regulación novedosa de la LPACAP, así asumida como doctrina que se postula correcta por la Sala de lo Contencioso del TSJIB. La terminación del procedimiento sancionador tiene su origen en una actuación del interesado —el pago voluntario—, que pone fin al procedimiento ope legis, iniciándose a partir del día siguiente el cómputo del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, que, por otro lado, es la respuesta coherente al sistema previsto en el art. 85 LPACAP, y que sostuvo la representación de la Abogacía de la Comunidad Autónoma, sin que se genere indefensión ninguna al administrado. Este conoce desde el acuerdo de inicio todas las consecuencias de beneficiarse de las reducciones del pago voluntario y es quien posee el control del momento de la terminación, pues es él quien procede y elige el momento del pago.

 

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