La competencia autonómica sobre ordenación del litoral: la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre

La competencia autonómica sobre ordenación
del litoral: la gestión de los títulos de ocupación y uso
del dominio público marítimo-terrestre

Sentencia del Tribunal Constitucional (recurso de inconstitucionalidad) núm. 18/2022,
de 8 de febrero (Pleno) (ponente: Sr. Enríquez Sancho).

La impugnación de la Ley catalana de ordenación del litoral que atribuye a los ayuntamientos la potestad de autorizar usos en el demanio

La Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 18/2022, de 8 de febrero, desestimó el recurso de inconstitucionalidad 2721-2021, interpuesto por el presidente del Gobierno de la Nación contra los artículos 20.1.b) y 30.d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral. Dichos preceptos atribuyen a los ayuntamientos la potestad de otorgar autorizaciones para actividades previstas en los planes de uso del litoral y de las playas.

El recurso de inconstitucionalidad era de carácter competencial. En concreto, se fundaba en que los preceptos impugnados desbordaban la competencia puramente ejecutiva o de gestión que tiene la Comunidad Autónoma de Cataluña respecto de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, de conformidad con el artículo 149.3.b) de su Estatuto de Autonomía ―tras la reforma de 2006― y los consiguientes decretos de traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalitat. De acuerdo con el recurso, los artículos cuestionados suponían desapoderar a la Administración de la Comunidad Autónoma de una competencia que tiene estatutariamente reservada y, además, incurrían en una inconstitucionalidad mediata por contradecir la legislación básica estatal (el art. 115 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas), que no incluye la potestad de conceder autorizaciones sobre dominio público marítimo-terrestre al enumerar las competencias que corresponden a los ayuntamientos en esta materia.

Por todo ello, el recurso concluía que los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre deben ser otorgados por la Administración autonómica, y no por los ayuntamientos, según el régimen jurídico establecido en la Ley de costas, el Estatuto de Autonomía de Cataluña y los decretos de traspasos del Estado a la Generalitat.

La presentación del recurso de inconstitucionalidad comportó la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, al haberse invocado expresamente los artículos 161.2 de la Constitución y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. No obstante, cuando estaba próximo a vencer el plazo de cinco meses que establecen estos dos últimos artículos, el Tribunal Constitucional acordó levantar la suspensión.

La delimitación de la competencia de gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre y su relación con la ordenación del litoral

El punto central de la fundamentación del Tribunal Constitucional en esta Sentencia es la delimitación de la competencia de la Generalitat sobre la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre y, singularmente, su relación con la competencia de ordenación del litoral. La norma clave en esta cuestión es el artículo 149.3.b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuye a la Comunidad Autónoma, en materia de ordenación del litoral y respetando el régimen general del dominio público, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones.

De la argumentación del Tribunal Constitucional para concretar el contenido de esta competencia y precisar su conexión con la ordenación del litoral, pueden destacarse los siguientes pronunciamientos:

a) La competencia sobre ordenación del litoral ―según ya afirmó el Tribunal Constitucional en la Sentencia núm. 149/1991, de 4 de julio, sobre la Ley de costas, y ha reiterado en resoluciones más recientes― se corresponde materialmente con la competencia sobre ordenación de territorio, aunque proyectada sobre la específica franja de terreno que es el litoral. Por lo tanto, es competencia autonómica la ordenación territorial del demanio costero, que tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse este espacio físico.

b) Al tener las comunidades autónomas costeras competencias de ordenación del litoral y otras específicas en este ámbito espacial (por ejemplo, sobre puertos que no sean de interés general o marisqueo y acuicultura), la competencia estatal de protección del demanio marítimo-terrestre concurre con las citadas atribuciones autonómicas.

c) La gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, que el artículo 149.3.b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña confiere a la Generalitat, se integra en la competencia más amplia de ordenación del litoral (como ya apuntó el Tribunal Constitucional en la Sentencia núm. 31/2010, de 28 de junio, sobre la reforma estatutaria de 2006).

d) De acuerdo con la función de los estatutos de autonomía en el ordenamiento constitucional español, el artículo 149.3.b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña debe entenderse como una norma por la que la comunidad autónoma asume expresamente, frente al Estado, la competencia que hasta entonces ejercía este sobre los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre.

e) La «gestión» a que se refiere el Estatuto de Autonomía de Cataluña en relación con los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre no agota las facultades o funciones que puede ejercer la comunidad autónoma en esta materia. Dicho de otro modo, no puede equipararse esa mención estatutaria de la «gestión» de las autorizaciones con el empleo de los términos «gestión» o «ejecución» en la Constitución para excluir la asunción y el ejercicio de facultades normativas por las comunidades autónomas.

f) La interpretación del artículo 115 de la Ley de costas ―que forma parte del régimen de autorizaciones y concesiones de uso y explotación del dominio público marítimo-terrestre, como competencia derivada del artículo 149.1.23 de la Constitución― debe cohonestarse con el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Desde dicha reforma estatutaria, pues, la competencia del Estado ha de entenderse limitada a establecer el régimen jurídico de la utilización del dominio público y, en concreto, de las autorizaciones. Por consiguiente, esa competencia estatal ya no incluye el otorgamiento de las autorizaciones, ni es obstáculo para que la comunidad autónoma pueda conferir tal potestad a los ayuntamientos.

Por todo ello, el Tribunal Constitucional resuelve que, de acuerdo con el reparto constitucional y estatutario de competencias, el artículo 115 de la Ley de costas no impide a la Comunidad Autónoma de Cataluña atribuir a los ayuntamientos la competencia para otorgar las autorizaciones de uso del dominio público marítimo-terrestre, respetando el régimen general del dominio público establecido por el Estado.

El interés de la Sentencia para las Illes Balears: la concreción de las competencias estatales y autonómicas sobre gestión del litoral ante el anunciado traspaso de funciones y servicios

La STC núm. 18/2022, de 8 de febrero, tiene especial interés para las Illes Balears porque, apenas tres meses después de dictarse (a principios de mayo de 2022), los responsables políticos de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma ―la ministra de Política Territorial y portavoz del Gobierno central, y la presidenta de las Illes Balears― anunciaron la previsión de realizar el traspaso de funciones y servicios de ordenación y gestión del litoral antes de acabar el año.

En una materia singularmente compleja como esta, caracterizada por una intensa interconexión de competencias estatales y autonómicas y por una prolija relación de funciones y servicios a traspasar, es útil contar con pronunciamientos recientes del Tribunal Constitucional que permitan concretar determinadas potestades afectadas por el traspaso, como es la gestión de las autorizaciones de usos del dominio público-marítimo terrestre.

Sin embargo, cabe tener presente que el Tribunal Constitucional fundó su decisión en una interpretación sistemática y teleológica del título competencial de referencia ―el artículo 149.3.b) del Estatuto de Cataluña―, con particular atención al tenor del precepto y a su encuadramiento estatutario. Por lo tanto, la posible aplicación de la doctrina de esta Sentencia al ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears deberá hacerse con los necesarios matices, porque su Estatuto de Autonomía regula la materia ―en los artículos 30.3 y 32.17― en unos términos y con una sistemática no del todo coincidentes con el Estatuto de Autonomía de Cataluña y, además, incluye en el cuadro de relaciones interadministrativas a los consejos insulares (ya que el art. 70.13 les atribuye la ordenación del litoral como competencia propia).

En definitiva, se trata de una Sentencia relevante para las Illes Balears en un momento en que parece próxima la materialización del traspaso de funciones y servicios sobre el litoral, pero que debe leerse a la luz de las específicas previsiones competenciales e institucionales de su Estatuto de Autonomía.

Vicente Juan Calafell Ferrá