LA CONFLICTIVITAT COMPETENCIAL DAVANT EL TRIBUNAL CON STITU CIO NAL

 

LA CONFLICTIVITAT COMPETENCIAL DAVANT EL TRIBUNAL

CON STITU CIO NAL Ramon Riu Fortuny

Advocat de la Generalitat de Catalunya

  1. Algunes conclusions sobre els prop de trenta anys de conflictivitat. II. Les xifres de la conflictivitat. III. Un epíleg prospectiu.

1 Aquest text ha estat elaborat a partir de la ponència presentada en el Seminari sobre els eixos actuals de la jurisprudència del Tribunal Constitucional celebrat a Palma, el 20 de març 2009, que va ser organitzat per l’Institut d’Estudis Autonòmics de les Illes Balears.

I. Algunes conclusions sobre els prop de trenta anys de conflictivitat

En aquest article volem mostrar i comentar algunes xifres indicatives de la conflictivitat competencial, és a dir, dels litigis que plantegen l’Estat i les comunitats autònomes davant el Tribunal Constitucional (TC) per resoldre les controvèrsies competencials que els enfron­ten. La Constitució espanyola (CE) va encomanar al TC la solució dels conflictes competen­cials entre l’Estat i les comunitats autònomes i entre elles, però, mentre que la conflictivitat entre comunitats ha estat escassa i ha tingut relativament poca transcendència, la plante­jada entre Estat i comunitats ha estat molt nombrosa, ha confrontat les diverses opcions d’organització territorial de l’Estat autonòmic i ha determinat que el TC, al llarg dels prop de 30 anys transcorreguts des que va iniciar la seva activitat, tingui un paper protagonista en la conformació de l’estructura composta de l’Estat i en la delimitació del sistema de dis­tribució de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes.

Les xifres que mostrarem il·lustren sobre la dimensió i les variacions en el temps d’aquest fenomen i permeten constatar, entre d’altres aspectes, qui ha plantejat conflictivitat com­petencial, en quin moment ho ha fet, per mitjà de quins procediments, el nombre de litigis competencials que ha promogut o la cadència amb la qual els resol el TC. L’anàlisi i la com­paració d’aquestes dades ens permetràn sostenir algunes valoracions com les que, a tall in­troductori i sens perjudici de les matisacions i dels comentaris que s’aniran formulant al llarg d’aquest article, podem relacionar a continuació:

  • El nombre de litigis competencials plantejats davant el TC ha estat molt elevat.
  • Però aquest nombre d’impugnacions competencials ha variat força en el temps, ha estat més elevat en els períodes de governs de l’Estat de majoria absoluta i, espe­cialment els primers anys, es va concentrar entre unes poques comunitats autòno­mes i l’Estat.
  • La creació i funcionament dels òrgans i procediments de col·laboració entre Estat i comunitats autònomes han permès resoldre controvèrsies competencials i evitar en bona part la formalització de conflictivitat davant el TC.
  • El TC pateix un gran retard en la solució de la conflictivitat competencial i a finals de l’any 2008 es trobava en una situació quasi bé de paràlisi respecte d’aquesta funció.
  • El retard en la solució d’aquests procediments determina la seva escassa eficàcia per oferir solucions immediates i efectives a les controvèrsies competencials entre l’Estat i les comunitats autònomes.
  • La reforma introduïda l’any 2007 en la Llei orgànica del TC (LOTC), d’acord amb la interpretació i aplicació que n’ha començat a fer el TC en el darrer any, podria corregir en part aquesta disfunció.
  • Des de l’any 1989, l’Estat ha plantejat molt pocs conflictes de competència davant el TC i, en canvi, la impugnació per motius competencials de les normes reglamen-

táries o actes de les comunitats autònomes l’ha formalitzat mitjançant impugnacions davant els tribunals de l’ordre contenciós administratiu.

  • En determinats períodes algunes comunitats autònomes no han plantejat les seves discrepàncies competencials davant el TC i algunes comunitats han plantejat en molt poques ocasions conflictes positius de competència en front de l’Estat.
  • La Generalitat de Catalunya ha estat la Comunitat que ha plantejat un major nom­bre de litigis competencials davant el TC i, de forma destacada, la que ha plantejat un major nombre de conflictes positius de competència.
  • En el sistema d’institucions establert per la CE, el TC és la darrera garantia jurídica del repartiment territorial del poder i, per tant, és un element imprescindible per a la integració de les comunitats autònomes en l’Estat, però, per tal que aquesta via sigui practicable, cal que en el futur també Catalunya i les demés comunitats autò­nomes puguin continuar reconeixent la seva auctontas.
  1. Les xifres de la conflictivitat

Les xifres de la conflictivitat competencial que s’exposen en aquest treball procedeixen de la base de dades MAP-Lexter[1], disponible abans en la pàgina d’internet del Ministeri d’Administracions Públiques i, des d’abril de 2009[2], en la del Ministeri de Política Territorial.[3] A més, aquest treball és deutor dels estudis inclosos cada any en els informes «Comunida­des Autónomas».[4]

El quadre número 1, que s’exposa a continuació, expressa la conflictivitat total plante­jada davant el TC, per períodes bianuals. Per a la comptabilització de les impugnacions, s’han computat de forma agregada tant els recursos d’inconstitucionalitat com els conflictes de competència formalitzats davant el TC, i compren tant les impugnacions plantejades per l’Estat versus les comunitats autònomes, com les plantejades per aquestes versus l’Es­tat.

  1. Conflictivitat total davant el TC per períodes de 2 anys

Dades a 31 de desembre de 2008

Anys 81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

Total
Impugnacions 100 169 227 193 92 50 34 60 66 86 100 87 37 47 1.348
Desistiments 5 10 17 30 23 65 43 15 10 11 26 30 69 11 365
Assumptes

sentenciats

32 54 57 64 74 119 86 45 58 33 31 41 35 16 745
Assumptes

pendents

0 0 0 0 0 0 0 0 7 28 59 64 34 46 238

La primera fila d’aquest quadre revela que el nombre absolut d’impugnacions plante­jades ha estat molt elevat, però que el ritme amb què s’han anat plantejant ha sofert unes variacions molt considerables. Si atenem a aquestes variacions podem distingir les etapes següents:

  1. La dels anys de màxima conflictivitat, des de 1981 a 1989. Cal recordar que aquell període coincideix pràcticament amb un govern de l’Estat format a partir de majories absolutes del PSOE al Congrés. Van ser també els anys de màxima producció legis­lativa per part de l’Estat en desplegament de les previsions de la CE de 1978. En aquell període no existien o encara no estaven en funcionament els mecanismes bi­laterals o multilaterals de negociació entre l’Estat i les comunitats autònomes.
  2. En el període 1990 a 1995 es va reduir considerablement la conflictivitat. Des del mateix TC s’havien llençat clars missatges que alertaven sobre l’excés de conflictivitat competencial. Des de l’Estat i des de les comunitats autònomes que plantejaven una major litigiositat es va assumir la necessitat d’endegar vies de cooperació que permetessin prevenir-la, evitar-la i resoldre la que ja es trobava plantejada i pendent de resolució del TC. A aquests efectes, per exemple, es va constituir l’any 1987 la Comissió Bilateral de Cooperació Estat-Generalitat de Catalunya. En aquell període, també el TC va «incentivar» els desistiments i aplanaments de les parts en els litigis pendents pel procediment de dictar un elevat nombre de proveïments que invocaven les previsions contingudes en l’art. 84 LOTC, per requerir a les parts dels conflictes positius de competència, que estaven plantejats i pendents de sentència, a manifes­tar si, a la llum de la doctrina establerta en les seves sentències anteriors, es podia ja entendre resolta la controvèrsia i donar-los per finalitzats o bé si era necessari mantenir-los i resoldre’ls en una futura sentència.
  3. Des de 1991 a 1995 el Govern de l’Estat, el Govern del PSOE, estava en minoría al Congrés i va tenir el recolzament d’altres grups parlamentaris. El major grau de con­sens amb aquests grups va determinar també una reducció de la conflictivitat en aquest període.
  4. En el període 1996 a 2004 es produeix un increment significatiu de la conflictivitat. Cal recordar que en aquells anys el Govern de l’Estat s’havia format a partir del re­colzament del Grup parlamentari Popular al Congrés dels Diputats. Fins a 1999 es tractava de governs en minoria i amb recolzament també d’altres grups parlamen­taris, però en el període 1999 a 2004 es tractava ja de governs recolzats per una ma­joria absoluta. El canvi de majoria política comportarà la modificació de moltes lleis estatals i això determinarà, especialment en el període de governs de majoria abso­luta del Partit Popular, un increment notable de la conflictivitat.
  5. En el període 2005 a 2008 es redueix altre cop la conflictivitat i coincideix amb go­verns altre cop del PSOE a l’Estat, però que només disposaven d’un recolzament minoritari al Congrés.

Podem concloure, per tant, que en termes absoluts, 1.348 procediments de conflictivitat competencial denoten un índex de litigiositat molt alt, però que des del moment que van aparèixer i van entrar en funcionament els òrgans i procediments de negociació bilateral o multilateral entre l’Estat i les comunitats autònomes, es va reduir la conflictivitat. En els darrers anys, i a manca encara de fer algun dia la reforma del Senat per tal que representi la voluntat política de les comunitats autònomes i sigui l’òrgan en el qual debatre i forjar els grans pactes sobre l’organització territorial de l’Estat de les autonomies, avui existeixen ja un bon nombre d’òrgans, procediments i pràctiques administratives que serveixen de forma habitual per a la prevenció o la solució extra processal de la conflictivitat, com són les comissions bilaterals de l’Estat amb cadascuna de les comunitats autònomes, les conferèn­cies sectorials, la informació mútua sobre els projectes normatius, les cartes de cooperació entre l’Estat i les comunitats i la negociació pel procediment previst en l’art. 33.2 LOTC.[5] A més, el fet que aquests òrgans i procediments de col·laboració hagin tingut per fi reconei­xement formal en els estatuts d’autonomia de les comunitats autònomes que s’han refor­mat des de l’any 2006[6], sens dubte ajudarà a normalitzar les relacions de col·laboració

inherents al funcionament de tot Estat compost i a relegar els procediments de conflicte a la condició de només darrer recurs per integrar en el sistema constitucional aquelles situa­cions en què no ha estat possible conciliar una posició comuna.

També podem concloure que els períodes en els que els governs de l’Estat disposaven del recolzament de grups parlamentaris amb majories absolutes al Congrés, i que no de­penien dels pactes amb altres grups parlamentaris o forces polítiques, han estat els de mà­xima conflictivitat.

Un indicador que ens ho confirma el tenim en la segona fila del quadre núm. 1, en la qual s’indiquen els desistiments pels mateixos períodes bianuals. Es quantifiquen en aquest cas de forma agrupada tots aquells procediments de recurs d’inconstitucionalitat o de con­flicte positiu de competència que van ser plantejats davant el TC i que finalitzen sense sen­tència sobre el fons, ja sigui pel desistiment de la part actora, per l’aplanament de la demandada o per desaparició sobrevinguda del seu objecte declarada pel mateix TC.

Veiem que aquests desistiments sumen un total de 365, que pràcticament equival a un 27% de les impugnacions que es van plantejar.[7] Per tant, podem constatar que una pro­porció considerablement elevada de les impugnacions competencials s’acaba resolent per acords extraprocessals. Però també apareix de forma clara que aquesta proporció ha variat en el temps, i que els períodes compresos entre els anys 1987 a 1994 i 2004 a 2006 van ser els que van generar més desistiments. Podem recordar que es tracta de dues etapes de governs del PSOE amb minoria a l’Estat, i si s’analitzen amb detall els procediments concrets que es van desistir apareix que molt majoritàriament van ser els que s’havien plantejat du­rant les legislatures anteriors amb governs de l’Estat del PSOE i del PP, amb majories abso­lutes.

Així i tot, si atenem al retard amb què el TC acostuma a resoldre els procediments de conflictivitat competencial, sembla clar que el temps que transcorre des del plantejament de les impugnacions afavoreix la desaparició sobrevinguda del seu objecte, o que es pro­dueixin canvis de majories polítiques que aproven modificacions legislatives o que troben alternatives extraprocessals per resoldre les controvèrsies que inicialment es van formalitzar en impugnacions competencials.

Efectivament, la fila següent del quadre núm. 1 relaciona el nombre d’assumptes sen­tenciats pel TC, comptabilitzats també pels mateixos períodes bianuals. No es tracta del nombre de sentències dictades pel TC sinó del d’assumptes resolts per sentència, i com que sovint els litigis competencials s’acumulen i se’n resolen diversos d’acumulats en una

La conflictivitat competencial davant el Tribunal Constitucional

mateixa sentència, el nombre de sentències dictades pel Tribunal cada any és diferent i inferior.

Amb l’evolució del nombre d’assumptes resolts es constata que el TC no en resol cada any el mateix nombre sinó que, des de l’inici, el TC va anar incrementant el nombre dels as­sumptes que resolia i que els anys de màxima producció per part del TC van ser des del 1989 a 1994. Posteriorment, el ritme de solució d’assumptes per part del TC s’ha anat alentint i es pot comprovar com a partir de 1999 aquest ritme baixa notablement, i que des de 2006, en què van ser plantejats els recursos contra els estatuts d’autonomia de Catalunya, els litigis competencials resolts han estat molt pocs.

Al mateix temps, si atenem a les xifres que apareixen a la fila inferior del quadre, la dels assumptes pendents, es constata que la borsa total d’assumptes pendents s’ha anat incre­mentant perquè el nombre dels que es plantegen en cada període acostuma a ser superior a la suma dels que es resolen, ja sigui per desistiment o per sentència. Aquest fet pot resultar una mica sorprenent ja que semblaria que amb l’extens cos doctrinal establert pel TC quant a la distribució de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes, el TC disposaria ja de criteris per resoldre amb relativa facilitat els nous conflictes. Però, d’acord amb el que des del mateix Tribunal s’ha posat de manifest en la memòria anual dels darrers anys, el seu retard és la conseqüència del desorbitat nombre de recursos d’empara que es presentaven, la tramitació dels quals, tot i que en una immensa majoria no fossin admesos, ocupava quasi tot el temps i els recursos humans de què disposava.

Però, les xifres que apareixen a la darrera fila del quadre núm. 1 també revelen el retard del TC en oferir solució a cadascuna de les impugnacions competencials que es plantegen i es veu com, al final del 2008, encara es trobaven pendents de sentència assumptes que van ser plantejats els anys 1997 i 1998. Certament, en la solució d’aquests litigis, el TC no ha seguit mai de forma absolutament estricta l’ordre cronològic en què van ser plantejats, sinó que a vegades ha avençat la solució d’alguns assumptes que ha valorat com més ur­gents pels drets o interessos que podien estar afectats. Però sí es pot afirmar que la majoria dels recursos i conflictes competencials es resolen al cap de més de cinc anys i molts al cap de més de vuit anys des que van ser plantejats. Aquest retard determina que en molts casos la sentència no pot oferir cap solució a les situacions concretes que van donar lloc al litigi i s’ha de limitar a fer, molts anys després, una pura declaració en abstracte de la titularitat de la competència.

Tot i això, la darrera reforma de la LOTC, aprovada l’any 2007 amb l’expressa voluntat de resoldre i d’evitar la saturació de treball que han comportat els procediments de recurs d’empara i de facilitar el compliment de les altres funcions constitucionalment assignades al TC, com la de resoldre la conflictivitat competencial, està començant a demostrar la seva utilitat i el Tribunal ja ha utilitzat les noves disposicions de la seva llei orgànica no només per agilitar la solució dels recursos d’empara, sinó també per a la solució ràpida dels conflictes competencials.[8] Potser per aquesta via en el futur es podria agilitar la solució dels conflictes avui pendents i dels que en el futur sorgeixin entre l’Estat i les comunitats autònomes.

En qualsevol cas, possiblement fins avui aquest retard del TC en resoldre ha estat també un dels factors determinants de la pràctica que segueixen l’Estat i les comunitats autònomes de plantejar una part de les seves controvèrsies competencials davant els tribunals de l’ordre contenciós administratiu. Amb el quadre núm. 2 que reproduïm a continuació es pot con­firmar també aquesta dada.

  1. Conflictivitat per tipus de procés i posició de les parts, cada 2 anys

Dades a 31 de desembre de 2008

Anys 81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

Total
Conflictes Estat versus CCAA 38 46 55 27 7 2 2 0 5 10 2 2 3 1 200
Recursos Estat

versus CCAA

18 22 23 28 27 16 11 16 17 14 29 12 8 7 248
Conflictes CCAA versus Estat 36 70 117 98 39 15 12 11 13 23 16 34 16 23 523
Recursos CCAA

versus Estat

8 31 32 40 19 17 9 33 31 39 53 39 10 16 377

En les dues primeres files d’aquest segon quadre veiem quants conflictes positius de com­petència i quants recursos d’inconstitucionalitat ha plantejat l’Estat contra les comunitats au­tònomes. Si comparem les respectives sumes totals, crida l’atenció que l’Estat hagi plantejat menys conflictes —contra normes reglamentàries i actes administratius— que recursos d’in­constitucionalitat —contra normes amb rang de llei—, quan semblaria lògic que fos al con­trari, ja que les comunitats autònomes no tenen competències legislatives ni aproven normes amb rang de llei en totes les matèries en les que han assumit competències i, a més, és evi­dent que l’ordenament jurídic —també el propi de cada comunitat autònoma— es compon d’un nombre molt més elevat de normes reglamentàries que de normes amb rang de llei.

Però si ens fixem en el detall per períodes bianuals, veiem que entre els anys 1981 a 1987 l’Estat va plantejar més conflictes que recursos, però que des d’aleshores n’ha plan­tejat molt pocs, tot i que es tracta de la suma de tots els que va plantejar contra les disset comunitats autònomes. Aquesta reducció dels conflictes plantejats és deguda que l’Estat, des de 1987, va optar per plantejar la conflictivitat competencial contra normes reglamen­tàries de les comunitats autònomes mitjançant recursos davant els tribunals de l’ordre con­tenciós administratiu.

Certament, el conflicte positiu de competència i el recurs contenciós administratiu tenen un objecte diferent[9], malgrat que a vegades es tracta d’una distinció difícil d’establir a la practica. Així, tot i les reticències expressades per una part de la doctrina científica[10] en el sentit que el TC és, per als conflictes competencials, la jurisdicció especial prevalent deter­minada per l’art. 161.1c CE, de facto avui hem d’admetre que existeix la doble jurisdicció electiva, fonamentada en considerar que la jurisdicció contenciosa administrativa és com­petent per conèixer les pretensions contra els actes i les disposicions de rang inferior a la llei fonamentades en qualsevol vici de legalitat o constitucionalitat (art. 106 i 153.C CE i art. 1 LJCA), i ben poques sentències han determinat la inadmissió dels conflictes compe­tencials formulats en forma de recurs contenciós administratiu i, en canvi, s’ha reiterat la jurisprudència que admet la coexistència d’ambdues vies.[11]

Val a dir que, amb la pràctica de plantejar en l’ordre contenciós administratiu la major part de la conflictivitat contra disposicions reglamentàries i actes de les comunitats autòno­mes, sens dubte l’Estat va obtenir una disminució efectiva de les xifres de la conflictivitat da­vant el TC. El plantejament d’un conflicte al TC té una major repercussió als mitjans de

comunicació i denota un grau superior de confrontació política i, en canvi, la formulació d’un recurs contenciós no acostuma a ser una notícia destacada per si mateixa, té una apa­rença de controvèrsia més tècnica i no té la càrrega de confrontació institucional i política que té el conflicte davant el TC de manera que, en determinades conjuntures polítiques, aquesta eficàcia discreta ha estat també valorada per la part actora. A més, amb el recurs contenciós l’Estat pot obtenir la solució jurisdiccional del cas concret i també disposa en el procés de la possibilitat de sol·licitar l’adopció de mesures cautelars com la suspensió de l’acte o la norma impugnada. Per tant, a la vista de la pràctica continuada que segueix l’Estat en la utilització de la via contenciosa administrativa per plantejar la conflictivitat com­petencial,’no hi ha dubte que la valora com un recurs útil i eficaç per resoldre la problemà­tica concreta que poden suscitar normes reglamentàries o actes concrets de les comunitats autònomes.

Les comunitats autònomes també plantegen controvèrsies competencials contra normes reglamentàries i actes de l’Estat mitjançant el recurs en via contenciosa administrativa, però no estem en condicions de poder fer un estudi complet sobre aquest ordre jurisdiccional, entre d’altres raons, perquè de la litigiositat competencial que es planteja davant els tribu­nals de l’ordre contenciós administratiu només disposem de dades fragmentàries, ja que so­vint en els litigis s’invoquen vicis competencials però també altres vicis d’inconstitucionalitat

  1. de legalitat de la norma o acte objecte del recurs i, per tant, es fa difícil singularitzar-los
  2. comptabilitzar-los. A més, mentre que l’Estat impugna les normes reglamentàries i els actes administratius de les comunitats autònomes en els jutjats de l’ordre contenciós admi­nistratiu o en els tribunals superiors de Justícia de la respectiva comunitat, les comunitats autònomes impugnen les normes reglamentàries i els actes de l’Estat davant l’Audiència Na­cional o el Tribunal Suprem i, per tant, caldria fer la recerca dels procediments i de les corresponents sentències en un nombre d’òrgans judicials bastant extens i divers.

Les dades que hem pogut consultar sobre els recursos contenciosos amb fonament competencial i plantejats entre l’Estat i les comunitats autònomes han estat les dels informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas dels anys 1990 i 1991[12] [13], en què es van examinar un cert nombre de sentències del TS. Posteriorment, des de l’any 1992, en l’edició anual de I’Informe Comunidades Autónomas™, s’ha inclòs un estudi de sentències dictades pel TS en les quals es resol sobre aspectes competencials. A grans trets, de la consulta d’aquestes fonts apareix, tot i que amb una certa variabilitat, que cada any el TS dicta, aproximada- ment, entre unes 30 i 60 sentències mitjançant les que resol impugnacions competencials i que, també en termes generals, es pot considerar que les resol en aplicado de la doctrina prèviament establerta pel TC. Si ens atenem també a aquestes fonts, apareix que l’Estat ha impugnat per aquesta via més normes autonòmiques que les comunitats autònomes nor­mes de l’Estat.

Si atenem ara a les dues darreres files de xifres del quadre núm. 2 podem veure que les comunitats autònomes han plantejat davant el TC un nombre molt més elevat de recursos d’inconstitucionalitat i de conflictes competencials contra l’Estat que els que ha plantejat l’Estat contra elles. En total, pràcticament el doble de litigis.

Això indica, potser de forma molt primària, que o bé les comunitats autònomes estan menys satisfetes amb el funcionament del sistema de distribució de competències que l’Es­tat, o bé les comunitats opten per portar al TC i no a la via contenciosa administrativa les accions de defensa jurídica front a l’aplicació de normes i actes de l’Estat que consideren contràries a les seves competències.

Quant als més de 500 conflictes que les comunitats han plantejat front a l’Estat, tot i que constitueixen per si mateixos una xifra molt elevada, hem de remarcar que un 40% dels requeriments previs, que en la fase pre-processal preceptiva han formulat els governs au­tonòmics conforme al que exigeix l’art. 63 LOTC, no passen a conflicte. És a dir, estaríem parlant aproximadament d’uns 900 requeriments previs formulats. Aquesta alta proporció de requeriments que no passen a conflicte denota que quan el debat competencial passa de mantenir-se entre la conselleria autonòmica i el Ministeri sectorial directament afectat, a formular-se de Govern autonòmic a Govern de l’Estat, la qüestió controvertida es resol en un bon nombre de casos.

Després veurem que no totes les comunitats autònomes formulen el mateix nombre de conflictes positius de competència i de recursos d’inconstitucionalitat contra l’Estat. Mentre que pel que fa als recursos hi ha menys diferències entre comunitats, els conflictes els han plantejat en gran proporció només algunes comunitats, com Catalunya, que n’ha plantejat pràcticament la meitat del total.

Si desglossem per períodes de 2 anys els conflictes i els recursos de les comunitats en front de l’Estat, veiem que apareixen les mateixes variacions en el temps que ja hem obser­vat respecte de les xifres agregades en el quadre núm. 1.

Certament és freqüent que una mateixa disposició de l’Estat, ja sigui amb rang de llei o reglamentari, sigui impugnada per més d’una comunitat autònoma però, si seguim els anuncis que el TC fa en el BOE de l’admissió a tràmit dels litigis, i veiem quines disposicions impugna cada comunitat, podem constatar una manca de coherència aparent en el capte­niment de cada comunitat. Ni totes les comunitats amb competències equivalents impug­nen la mateixa norma de l’Estat per vulnerar llurs competències, ni les comunitats que en un moment donat impugnen una disposició estatal, en altres moments impugnen també les altres disposicions que comporten vulneracions equivalents. En alguna mesura també la formulació de conflictivitat per part de l’Estat apareix mancada també de coherència. Podem posar uns exemples relativament recents, però se’n podrien posar molts altres, i tant en re­lació amb conflictes contra normes reglamentàries com respecte de recursos d’inconstitu­cionalitat. Així: 1) Totes les comunitats tenen competència de caràcter exclusiu en assistència social però només una va impugnar l’anomenada Llei de la dependència.[14] 2) Totes les co­munitats tenen competència per autoritzar línies de transport elèctric que no ultrapassin llur territori; Extremadura i Castella-la Manxa van aprovar lleis de qualitat del subministrament elèctric que el Govern de l’Estat va recórrer davant el TC[15]; en canvi, l’Estat no va impugnar la que va aprovar la Comunitat de Madrid[16] en termes molts similars; i només Canàries i Ga­lícia van impugnar[17] les lleis de l’Estat 54/1997, del sector elèctric, i 17/2007, que la va re­formar, i que van suposar de fet una redefinició del sistema de repartiment competencial respecte del que resulta de l’art. 149.1.22 CE. 3) La Llei de l’Estat 8/2007, de 28 de maig, de sòl, la impugnaren mitjançant sengles recursos d’inconstitucionalitat només les comu­nitats de Madrid, La Rioja i Illes Canàries, quan totes les altres comunitats tenen competèn­cies equivalents en matèria d’urbanisme.

Per tant, si atenem a qui planteja en cada cas les impugnacions competencials en de­fensa de les seves competències, obtenim un resultat que no reflecteix uns mateixos patrons de conducta dels diferents titulars de competències equivalents, i aquest resultat aparent­ment aleatori només es pot explicar si acceptem que hi ha una notable dosi d’oportunitat política en la decisió de plantejar els litigis davant el TC. Aquest factor d’oportunitat política, també queda clarament reflectit si desglossem les xifres de la conflictivitat per comunitats autònomes, com fem a continuació en el quadre núm. 3.

  1. Conflictivitat total per comunitats autònomes

Dades a 31 de desembre de 2008

Comunitats Impugnacions Desistiments Assumptes Assumptes
autònomes totals sentenciats pendents
País Basc 254 51 198 5
Catalunya 455 108 272 75
Galícia 109 26 75 8
Andalusia 99 41 36 22
P. d’Astúríes 24 7 10 7
Cantàbria 29 9 19 1
La Rioja 10 1 2 7
R. de Múrcia 8 3 3 2
C. Valenciana 34 7 17 10
Aragó 61 16 19 26
Castella-la Manxa 48 29 5 14
Canàries 57 9 33 15
C. F. de Navarra 33 13 14 6
Extremadura 34 17 7 10
Illes Balears 47 19 22 6
C. de Madrid 23 3 4 16
Castella i Lleó 23 6 9 8
Totals 1.348 365 745 238

En aquest quadre, les comunitats autònomes apareixen ordenades cronològicament, en funció del moment que van accedir a l’autonomia. De cadascuna de les comunitats veiem les quatre magnituds que en el quadre núm. 1 apareixen desglossades per períodes bianuals. Per tant, les xifres es refereixen, respecte de cada comunitat, tant a la suma dels litigis en què la comunitat autònoma ha estat la part actora com a la d’aquells en què ha actuat com a part demandada.

Quant al nombre d’impugnacions totals, es comprova que alguna de les quatre comu­nitats que van accedir al sostre competencial superior per la via ràpida (art. 152 CE) han estat part en, aproximadament, el 68% dels processos. Entre País Basc i Catalunya sumen el 52% de la conflictivitat. Hem de recordar que Catalunya i País Basc han estat governa­des durant molts anys per formacions nacionalistes de signe oposat al dels governs de l’Estat.

Podem afegir també que el País Basc, si bé va plantejar fins l’any 1991 el mateix nombre de litigis competencials que Catalunya, a partir d’aquell moment va deixar de plantejar con- flictivitat competencial davant el TC[18] i, per això, veiem que quasi no té litigis pendents, ja que el TC va resoldre els que havia plantejat amb anterioritat i només resten pendents els formulats per l’Estat contra disposicions d’aquella Comunitat Autònoma.

Galícia va plantejar els litigis competencials al TC fins l’any 198 9[19], en què va desistir dels que tenia aleshores plantejats i no en va plantejar cap més fins la legislatura 2004-2009, en la qual ha comptat amb governs de coalició del PSOE i BNG. Per això apareix que només té 8 assumptes pendents de sentència del TC.

Al seu torn, Andalusia va plantejar més conflictivitat entre els anys 1996 a 2004, mentre comptava amb governs del PSOE i l’Estat amb governs del PP. En canvi, els desistiments d’Andalusia es van produir sobre tot l’any 2005, quan tant la Comunitat com l’Estat comp­taven amb governs del PSOE. El mateix, tot i que en menor proporció, es pot dir de Castella- la Manxa i d’Extremadura, que també havien plantejat el gruix dels seus litigis durant les dues legislatures en què l’Estat va comptar amb governs del PP i aquestes comunitats van comptar amb governs del PSOE, i l’any 1995 van optar per desistir de part d’aquella conflictivitat.

Catalunya, en termes absoluts, acumula el màxim nombre de «desistiments», però, pro­porcionalment al total dels que ha plantejat, es troba per sota d’Andalusia, Cantàbria i Illes Balears.

Si ens fixem en la proporció entre les xifres de les columnes d’assumptes sentenciats i dels pendents podem veure quines comunitats recentment no han plantejat litigis. Així, el fet que Cantàbria no té assumptes pendents al TC coincideix amb el fet que fins l’any 2003 comptà amb governs del PP, però que des d’aleshores compta amb governs de coalició PSOE i PRC. En canvi, les comunitats autònomes en què la proporció dels litigis pendents és més alta, ho és també perquè els han plantejat en els darrers anys i encara no han estat resolts. La Rioja i la Comunitat de Madrid, governades pel PP, han plantejat la seva conflic­tivitat durant l’anterior i l’actual legislatura, quan l’Estat comptava i compta amb un govern del PSOE.

Per fi, podem veure en el quadre núm. 4 la conflictivitat total de cada comunitat autò­noma, desglossada en funció del tipus de litigi i de la posició de les parts en el procés.

  1. Conflictivitat total per comunitats autònomes, tipus de litigi i posició de les parts Dades a 31 de desembre de 2008
Comunitats

autònomes

Conflictes CA v. Estat Recursos CA v. Estat Conflictes Estat v. CA Recursos Estat v. CA Totals
País Basc 119 48 55 32 254
Catalunya 245 90 69 51 455
Galícia 45 26 23 15 109
Andalusia 30 42 8 19 99
P. d’Astúries 2 13 1 8 24
Cantàbria 9 5 7 8 29
La Rioja 2 6 0 2 10
R. de Múrcia 1 2 0 5 8
C. Valenciana 11 5 5 13 34
Aragó 21 27 1 12 61
Castella-la Manxa 5 31 1 11 48
Canàries 9 27 4 17 57
C. F. de Navarra 0 14 5 14 33
Extremadura 3 17 1 13 34
Illes Balears 5 13 14 15 47
C. de Madrid 9 4 3 7 23
Castella i Lleó 7 7 3 6 23
Totals 523 377 200 248 1.348

En aquest darrer quadre, les comunitats autònomes també apareixen ordenades crono­lògicament en funció del moment en què van accedir a l’autonomia. De cadascuna d’aques­tes comunitats autònomes veiem el nombre total de conflictes positius de competència i de recursos d’inconstitucionalitat que han plantejat contra l’Estat i els que l’Estat ha plantejat en contra seva.

Es confirma amb aquestes xifres que les tres comunitats que més conflictivitat han plan­tejat en front de l’Estat són les que també han estat demandades en més litigis competen­cials per part de l’Estat.

Però el que resulta més destacable d’aquest quadre és que posa de manifest les dife­rències molt notables en la utilització del conflicte positiu de competències; i tant entre unes comunitats i altres com respecte de la utilització que en fa l’Estat, com ja havíem ob­servat en el quadre núm. 2.

Així, mentre que Catalunya ha plantejat pràcticament la meitat del nombre total de conflictes positius de competència contra l’Estat, en canvi, altres comunitats autònomes n’han plantejat un nombre molt baix. Però potser crida especialment l’atenció el fet que al­gunes comunitats autònomes han plantejat recursos d’inconstitucionalitat però, en canvi, han plantejat un nombre de conflictes proporcionalment molt baix. Seria el cas del Principat d’Astúries, de Castella-la Manxa, d’Extremadura i, molt especialment, de Navarra, que no ha plantejat mai cap conflicte front a l’Estat davant el TC.

Per tant, amb les xifres mostrades en els quadres 3 i 4, podem comprovar que, si bé el nombre de litigis competencials plantejats davant el TC ha estat molt elevat, la conflictivitat ha variat força en el temps i, si inicialment es va concentrar especialment en relació amb unes determinades comunitats, posteriorment ha variat i, al menys en part, tant el plante­jament d’accions com els desistiments han variat en funció de la proximitat política entre les majories que formen el govern a cada comunitat i a l’Estat. Ja hem indicat que el País Basc no ha plantejat conflictivitat competencial al TC des de 1992; Galícia no va plantejar conflictivitat competencial al TC des de 1989 a 2001, i algunes comunitats i el mateix Estat utilitzen en molt poques ocasions el conflicte positiu de competència quan, en canvi, sí que plantegen recursos d’inconstitucionalitat.

  1. Un epíleg prospectiu

Així doncs, Catalunya ha estat la comunitat autònoma que, amb gran diferència, ha plantejat un major nombre de litigis competencials al TC, però podem pensar que potser en el futur no és segur que mantingui aquest capteniment; això pot deprendre en alguna mesura de com es percebin des de Catalunya les sentències que han de resoldre els recursos d’inconstitucionalitat plantejats contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006.

En aquest sentit cal tenir present que, quan les comunitats autònomes i l’Estat sotmeten les seves controvèrsies competencials al TC, expressen així també no només el seu reconei­xement a la legitimitat del TC per a resoldre-les, sinó el reconeixement envers l’auctoritas del Tribunal. Fins avui, el TC ha tingut aquest reconeixement imprescindible per complir la seva funció integradora del sistema institucional establert per la CE de 1978, en la mesura que s’ha mantingut estrictament en el seu paper de darrera garantia jurídica del repartiment territorial del poder, ha actuat només quan les vies de diàleg polític entre l’Estat i les comu­nitats autònomes han fracassat, i ho ha fet només en la mesura imprescindible per garantir la integritat i supremacia del marc jurídic de la Constitució, però sense restringir la diversitat d’opcions de desenvolupament legislatiu que aquest marc permet.

Però, com exposaven Manuel BALLBÉ, Joaquim FERRET i Lluís CASES ja l’any 1992[20], en molts sistemes comparats s’han produït en algun moment els anomenats efectes bumerang, de rebuig de la jurisdicció constitucional per part d’aquells ens subestatals que no senten prou ben reconeguda la seva capacitat d’autogovern per la jurisprudència del respectiu tri­bunal constitucional. A Canadà és clàssica entre la doctrina científica la metàfora que com­parava la Cort Suprema de Canadà amb la Torre de Pisa (The legal tower of Pisa), inclinada cap al poder central. Fenòmens equivalents s’han produït en molts altres estats com els d’USA, Itàlia o Bèlgica.

L’any 1984, Francisco TOMÁS y VALIENTE va qualificar d’equilibrada la doctrina del nos­tre TC sobre distribució de competències «por haber seguido una línea equidistante entre dos opciones posibles —centralista y autonomista—», però va afegir a continuació que les seves sentències havien estat «acaso calificables, en términos globales, como moderada­mente centralistas, si es que se quiere aquilatar al máximo lo que sin lentes de precisión se percibe como equilibrado. En la fase actual de dar realidad normativa a un modelo de Es­tado prefigurado, pero no definitiva y conclusivamente configurado por la Constitución, una línea jurisprudencial abiertamente autonomista hubiera podido poner en peligro un Estado que, antes de autonómico, ha de continuar siendo un Estado».[21]

Potser avui, quan al notable retard que pateix el TC en la solució de la conflictivitat competencial s’hi afegeix la confrontació de legitimitats polítiques que plantegen els re­cursos formulats contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya, és necessari tenir ben present, d’una banda, que les discrepàncies competencials són inherents a la distribució territorial del poder en un Estat compost, però que no es pot traslladar de forma automàtica al TC i als tribunals de l’ordre contenciós administratiu la seva solució, sinó que cal que existeixin procediments de negociació bilateral i multilateral que permetin resoldre de forma extra- processal aquesta conflictivitat, mitjançant la negociació i la cooperació entre les parts. Però, també cal tenir ben present que el TC no pot ser la prolongació institucional ni la caixa de ressonància on es manifesti la pura confrontació política entre els grups parlamen­taris, que d’aquesta manera erosionen de forma irreversible una institució que només es justifica en el sistema d’òrgans constitucionals mentre sigui reconeguda la seva auctoritas.

Les sentències que el TC haurà de dictar en els recursos d’inconstitucionalitat plantejats contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006 i contra d’altres estatuts d’autonomia, han generat una gran expectació i, sens dubte, el paper que en els propers anys la Generalitat de Catalunya podrà reconèixer al Tribunal per a la resolució de la futura conflictivitat com­petencial, dependrà en molt bona mesura de com es percebin i es valorin des de la societat catalana aquestes sentències. Si a Catalunya es produís un d’aquells efectes bumerang i la Generalitat no pogués continuar plantejant al TC el diàleg en termes jurídics sobre les con­trovèrsies competencials en les quals no ha pogut acordar una solució amb l’Estat, es perdria la possibilitat d’utilitzar una via imprescindible per a la integració de Catalunya a l’Estat.

Per això tenen avui plena actualitat i hem de recordar aquelles premonitòries paraules del discurs que va pronunciar el primer president del TC, Manuel GARCÍA-PELAYO, en l’acte solemne de la constitució del Tribunal, el 12 de juliol de 1980. En aquell discurs, l’il·lustre professor va advertir del risc que els òrgans i forces polítiques legitimades per emprendre accions davant el Tribunal intentessin instrumentalitzar-lo per continuar així la confrontació política, i va dir:

«Nos referimos al riesgo […] de que unos u otros entiendan su propio enfoque de los problemas o su propio repertorio de soluciones como los únicos constitucionalmente posibles y acudan ante el Tribunal en demanda de que se declaren ilegítimos los enfo­ques o las soluciones discordantes. Una Constitución democrática como es la Constitu­ción española es siempre un orden abierto que puede dar lugar a políticas plurales, todas las cuales, en cuanto llevadas a cabo por órganos democráticamente legitimados y respetando el marco constitucional, tienen en principio a su favor una presunción de validez que sólo argumentos sólidos pueden allanar. El intento de resolver por vía juris­diccional contiendas que sólo por vía política pueden encontrar solución satisfactoria es el medio más seguro para destruir una institución cuya autoridad es la autoridad del De­recho».

RESUM

El funcionament de l’Estat de les autonomies ha donat lloc a la formalització d’un nom­bre molt elevat de litigis competencials entre l’Estat i les Comunitats Autònomes, destaca- dament davant el Tribunal Constitucional. L’article mostra algunes xifres indicatives de la dimensió i les variacions en el temps d’aquest fenomen i n’extrau diverses conclusions. Entre aquestes apareix l’ús comparativament més intens que la Generalitat de Catalunya ha fet d’aquests procediments i el reconeixement que això suposa de ¡’auctoritas del Tribunal Constitucional, que es pot veure afectat per la solució que es doni als recursos plantejats contra el vigent Estatut d’autonomia de Catalunya.

Paraules clau: Tribuna! Constitucional, conflicte positiu de competències, Comunitats Autònomes, Estatut d’autonomia, jurisdicció contenciosa administrativa.

RESUMEN

El funcionamiento del Estado de las Autonomías ha dado lugar a la formalización de un número muy elevado de litigios competenciales entre el Estado y las Comunidades Autó­nomas, destacadamente ante el Tribunal Constitucional. El artículo muestra algunas cifras indicativas de la dimensión y las variaciones en el tiempo de este fenómeno, extrayendo al­gunas conclusiones. Entre éstas aparece el uso comparativamente más intenso que la Ge­neralidad de Cataluña ha hecho de estos procedimientos y el reconocimiento que ello supone de la auctoritas del Tribunal Constitucional, que se puede ver afectado por la solu­ción que se dé a los recursos planteados contra el vigente Estatuto de Autonomía de Ca­taluña.

Palabras clave: Tribunal Constitucional, conflicto positivo de competencias, Comuni­dades Autónomas, Estatuto de Autonomía, Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

COMENTARIS I NOTES

  1. Aquesta base de dades ofereix els resultats per períodes anuals, però, per tal de poder presentar les xifres en una grandària de fàcil lectura, s’han agrupat per períodes bianuals. De fet, l’agrupació permet apreciar igualment les variacions entre els diferents períodes.
  2. En virtut de l’RD 542/2009, de 7 d’abril, es van reestructurar els departaments ministerials.
  3. http://www.map.es/documentacion/politica_autonomica/regimenjuridico.html
  4. Tant l’Informe Pi-Sunyer sobre Comunidades Autónomas, editat per Civitas els anys 1989 i 1990, i, posteriorment, per la Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals fins al corresponent als anys 1995-1996, com I’Informe Comunidades Autónomas editat cada any pel Instituto de Derecho Público, des de 1992 a 2008.
  5. Pel procediment previst en l’art. 33.2 LOTC, d’acord amb les dades que comptabilitza el MAP en l’informe sobre la VIII legislatura del Congrés dels Diputats, de 45 lleis (17 de l’Estat i 28 autonòmiques), es van assolir acords en prop del 70% (32 lleis), ja fossin interpretatius o de compromís de modificació, que van evitar la formalització dels corresponents recursos d’inconstitucionalitat.
  6. El més recent i complet estudi monogràfic de les relacions de col·laboració en els nous estatuts d’autonomia es pot trobar en el núm. 19 de la Revista Jurídica de Castillay León, de setembre de 2009.
  7. No es comptabilitzen com desistiments els requeriments previs d’incompetència que acaben sense donar lloc a la formulació d’un conflicte positiu de competència i que, en termes globals, han estat aproximadament un 40% de tots els que, des de l’any 1981 fins al final de 2008, s’han formulat entre els governs de l’Estat i els de les comunitats autònomes.
  8. És el cas de la STC 200/2009, de 28 de setembre, de la Sala Primera, per la qual es resol el conflicte positiu de competència 3800-2009 plantejat per la Junta de Galícia contra l’Estat amb motiu de l’RD 1916/2008, de 21 de novembre, pel qual es regula la iniciativa de modernització de destins turístics madurs. Cal observar que la demanda del conflicte es va presentar en el Tribunal el 23 d’abril de 2009 i, per tant, que el procediment s’ha resolt pràcticament en només uns cinc mesos.
  9. Així, es pot dir que en el conflicte es debat sobre la titularitat de la competència i que la STC estableix la delimitació competencial en abstracte, amb efectes generals, i que determina els límits externs de la competència, a banda que també aplica les conseqüències de la delimitació competencial establerta en l’acte o en la norma concrets. En canvi, en el recurs contenciós es debat la forma en què s’ha exercit la competència i es persegueix únicament l’anul·lació de l’acte o de la norma concrets.
  10. Un panorama molt complet d’aquest debat es troba en DD.AA. Jurisdicción Ordinaria y Dis­tribución Competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. II Jornadas de Estudio del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía. Granada: Junta de Andalucía – Comares, 1998; i també en el comentari de GARCÍA ROCA, J. a l’art. 61 LOTC en REQUEJO PAGÉS, J. L. (coord.). Comen­tarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Madrid:Tribunal Constitucional – Boletín Oficial del Estado, 2001.
  11. Si be es pot apreciar una certa ambigüitat en els pronunciaments del TC, com la Interlocutória del TC 886/1988, de 5 de juliol, i les STC 88/1989, d’11 de maig, 67 i 74/1992, de 30 d’abril i 14 de maig, i 26/2008, d’11 de febrer; en canvi, les sentències del TS de 28-7-1999, 11-10-1999, 10- 11 -2000 i 10-7-2008, i la Sentència AN Sala CA Sec 8a de 16-1-2009 (Westlaw – JUR 2009\59616) admeten sense vacil·lacions el coneixement de les controvèrsies competencials.
  12. Vid. Carles VIVER I PI-SUNYER en els estudis de jurisprudència del TS inclosos en \’Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas editat per la Fundació Pi-Sunyer els anys 1990 i 1991.
  13. Marc CARRILLO, i des de 2006, juntament amb Maribel GONZÁLEZ PASCUAL en els estudis de la jurisprudència del TS inclosos en I‘Informe Comunidades Autónomas editat cada any des de 1992 fins a l’actualitat pe! Instituto de Derecho Público.
  14. La Llei 39/2006, de 14 de desembre, de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència, només va ser impugnada mitjançant un recurs d’inconstitucionalitat plantejat pel Govern de Navarra.
  15. La Llei de Castella-la Manxa 6/1999, de 15 d’abril, de protecció de la qualitat del subminis­trament elèctric, va ser objecte del recurs d’inconstitucionalitat 3446/1999. La Llei d’Extremadura 2/2002, de 25 d’abril, de protecció de la qualitat del subministrament elèctric, va ser objecte del recurs d’inconstitucionalitat 4573/2002.
  16. Llei de la Comunitat de Madrid 2/2007, de 27 de març, per la qual es regula la garantia del subministrament elèctric de la Comunitat de Madrid.
  17. Recursos d’inconstitucionalitat núm. 838/1998 i 867/1988, del Parlament i del Govern de Canàries, i recurs d’inconstitucionalitat 2631/2008, de la Junta de Galícia.
  18. Es pot observar que el Govern basc deixa de plantejar conflictivitat al TC immediatament després que el TC va dictar la Sentència 56/1990, mitjançant la qual va resoldre els recursos d’inconstitucionalitat formulats contra la Llei orgànica del Poder Judicial.
  19. L’any 1989, a Galícia, les eleccions autonòmiques van donar la majoria al PP, i quan Manuel FRAGA va assumir la Presidència de la Xunta, la Comunitat va desistir en bloc de tots els litigis que en aquell moment tenia plantejats davant el TC.
  20. BALLBÉ MALLOL, M„ FERRET JACAS, J. i CASES PALLARÈS, LL, en l’informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas de 1992, editat per la Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals.
  21. En l’informe sobre el Tribunal Constitucional de España que Francisco TOMÁS y VALIENTE, com a magistrat del TC va presentar l’any 1984 a la VI Conferencia de Tribunales Constitucionales Europeos, publicat en DD.AA. Tribunales Constitucionales Europeos y Autonomías Territoriales. Ma­drid: Centro de Estudios Constitucionales – Tribunal Constitucional, 1985.