La insularidad como hecho diferencial de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears:
su reconocimiento, desarrollo y protección en
el Estatuto de Autonomía^[1]*

Vicente Juan Calafell Ferrá

Profesor asociado de Derecho Constitucional

Universitat de les Illes Balears

RESUMEN

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, tras la reforma de 2007, ampara la insularidad de la Comunidad Autónoma como hecho diferencial y merecedor de protección especial. En este trabajo se examina el tratamiento de la insularidad en el Estatuto de Autonomía y en su desarrollo legislativo. Este repaso del reconocimiento normativo de la insularidad sirve para hacer un balance de su trascendencia en la configuración y la evolución de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en sus cuatro décadas de existencia, así como para identificar algunos aspectos del hecho insular aún pendientes de la adecuada regulación.

Palabras clave: insularidad, hechos diferenciales, Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, régimen especial de las Illes Balears.

RESUM

L’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, després de la reforma de 2007, empara la insularitat de la Comunitat Autònoma com a fet diferencial i mereixedor de protecció especial. En aquest treball s’examina el tractament de la insularitat en l’Estatut d’autonomia i en el seu desenvolupament legislatiu. Aquest repàs del reconeixement normatiu de la insularitat serveix per fer un balanç de la seva transcendència en la configuració i l’evolució de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears en les seves quatre dècades d’existència, així com per identificar alguns aspectes del fet insular encara pendents de la regulació adequada.

Paraules clau: insularitat, fets diferencials, Estatut d’autonomia de les Illes Balears, règim especial de les Illes Balears.

ABSTRACT

The Statute of Autonomy of the Balearic Islands, after the 2007 reform, protects the insularity of the Autonomous Community as a differential fact which is worthy of special protection. This paper examines the treatment of insularity in the Statute of Autonomy and its legislative development. This review of the legal recognition of insularity serves to assess its importance in the configuration and evolution of the Autonomous Community of the Balearic Islands in its four decades of existence, as well as to identify some aspects of the insularity that are not yet properly regulated.

Key words: insularity, differential facts, Statute of Autonomy of the Balearic Islands, Balearic Islands’ Special Regime.

SUMARIO

I. La insularidad como hecho diferencial de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. II. La insularidad en la Constitución: la relevancia constitucional del hecho insular. III. La evolución del reconocimiento de la insularidad en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears: la relevancia estatutaria del hecho insular. 1. El Estatuto de Autonomía de 1983. 2. La reforma estatutaria de 1999. 3. El Estatuto de Autonomía de 2007. IV. Algunos temas pendientes en el reconocimiento normativo de la insularidad de las Illes Balears.

I. La insularidad como hecho diferencial de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears

La insularidad es un rasgo físico, propio de los territorios que son islas o archipiélagos. La condición insular no es, sin embargo, una simple característica geográfica que define los espacios de tierra rodeados de agua por todas partes, sino un factor que determina en gran medida la vida de sus habitantes, porque incide —de un modo u otro— en los aspectos esenciales de su existencia individual y colectiva (político, institucional, económico, social e identitario).^[2]

La Constitución española de 1978 tomó en consideración el hecho insular para el diseño de la organización territorial del Estado. Así, el artículo 143.1 incluyó los territorios insulares entre los sujetos titulares del derecho a la autonomía política del artículo 2. En palabras del Tribunal Constitucional, esta previsión suponía que, «en lo que se refiere al ámbito territorial de las Comunidades Autónomas, la Constitución tiene en cuenta el hecho insular para remitirse a los “territorios insulares” como sustrato territorial de las constituidas por islas», de acuerdo con «el art. 143 CE que configura el ejercicio del derecho a la autonomía del art. 2 CE y, en consecuencia, el autogobierno de las Comunidades Autónomas sobre la base de los “territorios insulares”» (STC 8/2013, de 17 de enero, FJ 5).

Las Illes Balears eran, evidentemente, uno de los territorios insulares que mencionaba el artículo 143.1 de la Constitución. Con esta legitimación, pues, iniciaron el proceso para constituirse en comunidad autónoma y acceder al autogobierno, que culminó con la aprobación de su Estatuto de Autonomía mediante la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero.

Tras la reforma aprobada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, el vigente Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (EAIB) «ampara la insularidad del territorio de la Comunidad Autónoma como hecho diferencial y merecedor de protección especial» (preámbulo y art. 3.1). Tal reconocimiento de la insularidad, en la parte expositiva y entre las disposiciones generales del Estatuto de Autonomía, tiene una innegable trascendencia. El Estatuto de Autonomía, como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, define y configura —conforme a la Constitución— los aspectos capitales del autogobierno de las Illes Balears. Por ello, al consagrar la insularidad como hecho diferencial de la Comunidad Autónoma, el Estatuto de Autonomía le confiere el carácter de auténtico valor fundamental del sistema autonómico de las Illes Balears, con proyección en todos sus elementos.

Con dicha proclamación de la insularidad, el Estatuto de Autonomía viene a expresar, por un lado, su importancia decisiva para la identidad de las Illes Balears como colectividad social y política. Esto significa que la condición insular de las Illes Balears no es una mera peculiaridad dentro de la organización territorial del Estado, sino un factor determinante para la conformación, la evolución y la defensa de una conciencia autonómica propia.^[3] Por otro lado, ese reconocimiento estatutario de la insularidad la erige en un auténtico principio vertebrador del autogobierno, que informa todo el ordenamiento jurídico y guía la actuación de los diversos poderes públicos para su realización efectiva.^[4]

El hecho insular es, en suma, una característica definitoria de la autonomía de las Illes Balears. Por ello, la insularidad ha sido, desde el primer momento, una referencia constante en la configuración de la Comunidad Autónoma y en la actuación de sus instituciones. Sin embargo, el Estatuto de Autonomía no ha reflejado siempre, con la debida extensión e intensidad, su significación como nota distintiva de la Comunidad Autónoma. La verdadera consagración de la insularidad como principio esencial del autogobierno de las Illes Balears ha tenido lugar con la reforma estatutaria de 2007.

La celebración del cuadragésimo aniversario del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears es una buena ocasión para hacer un balance de la trascendencia del hecho diferencial de la insularidad —desde el punto de vista de su reconocimiento en la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma— para el desarrollo y la evolución del autogobierno balear en estas cuatro décadas. Dicha efeméride tiene lugar, además, en un momento en el que hay un debate público de cierta entidad en torno a la problemática del hecho insular en el Estado autonómico (como lo demuestra, por ejemplo, la creación —a finales de 2021— de una ponencia de estudio del Senado sobre la insularidad, cuyo informe ha sido aprobado por el Pleno de la Cámara en septiembre de 2022).^[5]

II. La insularidad en la Constitución: la relevancia constitucional del hecho insular

La Constitución prestó una atención especial a la insularidad al regular la organización territorial del Estado. Según ha dicho repetidamente el Tribunal Constitucional, el hecho insular es una «circunstancia geográfica específica, propia de las Comunidades Autónomas que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución» (por todas, STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3).

La Constitución, en efecto, «hace referencia en diversas ocasiones a la singularidad del hecho insular» (STC 8/2013, FJ 5) y, por lo tanto, reconoce su especificidad en diferentes preceptos y desde variadas ópticas jurídicas: la isla o —en su caso— la agrupación de islas como circunscripción electoral para el Senado (art. 69.3), el hecho insular como criterio señalado para la realización efectiva del principio de solidaridad (art. 138.1), la isla como entidad local que debe contar con una administración propia (art. 141.4), los territorios insulares como sujetos a quienes se atribuye el derecho de acceder al autogobierno y erigirse en comunidades autónomas (art. 143.1) o la existencia de un régimen económico y fiscal especial (disposición adicional tercera).

Por la consideración que la Constitución le dedica, se puede afirmar que la insularidad es un hecho diferencial de relevancia constitucional. El concepto de hecho diferencial se basa en la existencia de una realidad peculiar; es decir, consiste en una característica o circunstancia especial, distinta de las comunes o generales, que concurre en uno o varios sujetos o entes. Los hechos diferenciales tendrán relevancia constitucional cuando sean tomados en cuenta por la Constitución —sin perjuicio de que otras normas, como las integrantes del bloque de la constitucionalidad (y, en particular, los estatutos de autonomía) o las de la Unión Europea, puedan ayudar a concretarlos— y, con base en ese reconocimiento en la Ley Fundamental, reciban un tratamiento jurídico específico que tenga presente su singularidad.^[6] Como ha afirmado el Tribunal Constitucional, otorgar a la insularidad una consideración normativa especial es una «[o]pción legislativa que resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado “hecho insular”», al que alude el artículo 138.1 de la Constitución (STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 7).

Desde el punto de vista jurídico-constitucional, la relevancia del hecho insular se manifiesta en ámbitos y aspectos diversos. Por de pronto, la idea de la insularidad en la Constitución no se concreta, necesariamente, en una realidad física única. Así parece recogerlo la propia Constitución, que ampara en el hecho insular regímenes relativos tanto a las islas, individualmente consideradas (arts. 69.3 y 141.4), como a los grupos de islas o archipiélagos (arts. 69.3 y 143.1 y disposición adicional tercera). En ambos planos está claramente presente la noción de la insularidad, pero no desde idéntica perspectiva. Por lo tanto, el hecho insular constitucionalmente relevante puede tener, en principio, dos vertientes: una colectiva, como conjunto de islas que conforma una unidad, y otra individual, predicable de cada isla en cuanto entidad diferenciada (aunque forme parte de un archipiélago). Estas distintas facetas de la realidad insular podrán exigir, correlativamente, respuestas jurídicas ad hoc, que tengan en cuenta en cada caso las necesidades singulares de la insularidad (como, por ejemplo, la plurinsularidad o la doble insularidad, a las que se alude frecuentemente al hablar de los efectos económicos del hecho insular).

La variedad de dimensiones de la insularidad se refleja, asimismo, en sus consecuencias. Los efectos más reconocidos del hecho insular son los económicos. Prácticamente nadie discute los múltiples obstáculos y costes de la insularidad, que generan evidentes desventajas y desequilibrios para las regiones insulares en comparación con los territorios continentales.^[7] No es casual, pues, que la Constitución conecte la atención especial que merece el hecho insular con el deber del Estado —como garante de la realización efectiva del principio de solidaridad— de velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (art. 138.1).

Sin embargo, las repercusiones de la insularidad no se reducen a la esfera económica, sino que se extienden a otros ámbitos. Uno de los más destacados es el institucional, como —por cierto— se desprende de la propia Constitución (arts. 69.3, 141.4 y 143.1). Además, tampoco parece que del artículo 138.1 deba extraerse una interpretación en clave exclusivamente económica de la atención constitucional a la insularidad, porque este mismo precepto —ubicado dentro de los principios generales de la organización territorial del Estado— ha servido al Tribunal Constitucional para reconocer la licitud de regulaciones específicas por razón del hecho insular en otras materias.^[8]

En todo caso, el examen de la insularidad en la Constitución y en la legislación que la desarrolla permite constatar que la relevancia constitucional del hecho insular —además de su importancia como elemento identitario— se manifiesta, sobre todo, en las dos facetas citadas: la institucional y la económica.

La regulación de la insularidad comprende diversos bloques normativos. Evidentemente, su ordenación se halla presidida por la Constitución, que reconoce el hecho insular como una singularidad de determinados territorios merecedora de una especial consideración jurídica. La articulación del hecho insular en la organización territorial del Estado supone, asimismo, que las disposiciones del bloque de la constitucionalidad —y, en primer lugar, los estatutos de autonomía— estén legitimadas para regularlo, de conformidad con lo que establece la Constitución. Por la significación económica de la insularidad, también pueden contribuir a su realización efectiva la ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas (que se halla integrada en el bloque de la constitucionalidad) y las leyes que establezcan regímenes especiales para los territorios insulares. De igual modo, la insularidad deberá ser atendida por el legislador —estatal y autonómico— al regular las diversas materias con las que pueda tener relación directa. Por último, el hecho insular es relevante para el Derecho de la Unión Europea, particularmente en materia de cohesión económica, social y territorial (art. 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).^[9]

Finalmente, el deber de prestar atención a las circunstancias de la insularidad, como hecho de relevancia constitucional, incumbe a todos los poderes públicos. Unas veces, el ordenamiento jurídico individualiza esta obligación. Es el caso del artículo 138.1 de la Constitución, que atribuye al Estado el rol de garante del principio de solidaridad, para cuya consecución deberá tener especialmente en cuenta el hecho insular. En otras ocasiones, la norma no concreta el destinatario del mandato, sino que alude a los poderes públicos, sin singularizarlos. Así lo hace el artículo 3.2 EAIB, con arreglo al cual los poderes públicos garantizan la realización efectiva de todas las medidas necesarias para evitar que del hecho diferencial de la insularidad puedan derivarse desequilibrios económicos o de cualquier otro tipo que vulneren el principio de solidaridad entre todas las comunidades autónomas. Parece que, con tal mención genérica, el artículo 3.2 EAIB —que es una ley del Estado y forma parte de su ordenamiento jurídico— establece una obligación no solo para las instituciones de la Comunidad Autónoma, sino para todos los poderes públicos en función de sus respectivas competencias. En otros supuestos, en fin, el ordenamiento prevé una cooperación específica entre diversas administraciones para la adopción de determinadas medidas de salvaguardia del hecho insular, como ocurre con la Comisión Mixta de Economía y Hacienda entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (art. 125 y disposición adicional sexta EAIB).

III. La evolución del reconocimiento de la insularidad en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears: la relevancia estatutaria del hecho insular

1. El Estatuto de Autonomía de 1983

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears originario, aprobado por la Ley Orgánica 2/1983, no hizo un reconocimiento general de la insularidad como hecho diferencial de la Comunidad Autónoma, ni le dio un extenso desarrollo expreso. El primigenio texto estatutario incluyó escasamente dos referencias más o menos explícitas a la insularidad: una de índole relativamente identitaria y otra referente a la incidencia del hecho insular en la financiación de la Comunidad Autónoma. Por un lado, en el preámbulo se expuso que el Estatuto de Autonomía se fundamentaba en la cooperación entre los pueblos que forman la comunidad insular. Por otro lado, el artículo 61 —dentro del título de hacienda, patrimonio y economía— dispuso que el porcentaje de participación en impuestos estatales no cedidos debía determinarse con arreglo al mayor costo medio de los servicios sociales y administrativos de la comunidad autónoma derivados de la insularidad, la especialización de su economía y las notables variaciones estacionales de su actividad productiva.

Sin embargo, donde se suscitó el verdadero debate sobre la plasmación estatutaria que debía recibir la insularidad fue en el plano institucional (en concreto, en su dimensión interna). En este ámbito se planteó, desde el mismo inicio del proceso autonómico, el problema de satisfacer adecuadamente el deseo de las diferentes islas de participar en el autogobierno. Los temas capitales fueron el reparto por islas de los diputados del Parlamento de las Illes Balears y el papel político que habían de asumir los consejos insulares en la estructura de la Comunidad Autónoma. Es más, puede afirmarse que la polémica política y jurídica sobre la traslación del hecho insular a las instituciones de la Comunidad Autónoma fue una de las principales causas de la dilatada tramitación del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

Por una parte, el Estatuto de Autonomía reguló importantes aspectos de los consejos insulares (posición institucional, composición y competencias) y los dotó de un régimen jurídico que permitió empezar a considerarlos no solo como entidades locales, sino también como instituciones de la Comunidad Autónoma.^[10] Esto suponía, sin duda, dar una gran relevancia interna al hecho insular.

Por otra parte, la delicada cuestión de la composición del Parlamento no tuvo respuesta en el Estatuto de Autonomía, que la defirió a una ley de la propia cámara. Las intensas discusiones en este tema versaban sobre la conveniencia de adoptar un sistema electoral paritario (esto es, que el número de diputados de Mallorca fuera igual al del conjunto de las otras islas) o proporcional a la población de cada isla (si bien corregido para asegurar la representación de los diversos territorios). Tras largos debates, se aprobó la Ley 8/1986, de 26 de noviembre, electoral de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. En ella se estableció en cincuenta y nueve el número de escaños y se optó por un sistema proporcional, aunque notablemente corregido a favor de Menorca (13 diputados), Ibiza (12 diputados) y Formentera (1 diputado) en relación con Mallorca (33 diputados). Contra esta distribución de escaños —que se ha mantenido inalterada y sigue generando controversia hoy en día— se interpuso un recurso de inconstitucionalidad, por dos razones: porque concedía más diputados a Menorca que a Ibiza (cuando esta isla tenía más población que aquella) y porque la atribución de un solo parlamentario a Formentera convertía allí en mayoritario puro el sistema electoral. El Tribunal Constitucional (STC 45/1992) desestimó ambos motivos con algunos fundamentos ligados a la significación del hecho insular.^[11]

2. La reforma estatutaria de 1999

La siguiente fase en la evolución de la insularidad en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears fue la reforma aprobada por la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero.^[12] Esta modificación estatutaria, a la que hay unir determinadas leyes aprobadas en su marco, supuso un cierto avance en el reconocimiento de la insularidad como signo distintivo de la Comunidad Autónoma.

Las modificaciones del Estatuto de Autonomía más estrechamente vinculadas a la insularidad se hallaban en los nuevos aparados 4 y 5 que, respectivamente, se añadían a los artículos 17 y 58 (número que pasaba a recibir el anterior art. 54). De acuerdo con el artículo 17.4, la Comunidad Autónoma podía solicitar al Gobierno del Estado la celebración de tratados internacionales en materia de interés para las Illes Balears y, en especial, los derivados de su condición de insularidad o para el fomento de su cultura. Por su parte, la modificación del artículo 58 consistió en la adición de un apartado 5, con el siguiente tenor: «Una ley de las Cortes Generales regulará el reconocimiento específico del hecho diferencial de la insularidad como garantía de la solidaridad y del equilibrio interterritorial».

En el contexto de esta reforma estatutaria, se promulgaron dos destacadas leyes —una estatal y otra autonómica— relacionadas con el hecho insular. Por un lado, medio año antes de la Ley Orgánica 3/1999, las Cortes Generales habían aprobado la Ley 30/1998, de 29 de julio, del régimen especial de las Illes Balears. A esta norma se referiría después el apartado 5 del artículo 58 del Estatuto de Autonomía. La iniciativa para tramitar el régimen especial fue ejercida por el Parlamento de las Illes Balears, que presentó una proposición de ley con medidas económicas y fiscales. No obstante, las Cortes Generales aprobaron un texto integrado por disposiciones económicas de compensación de los costes de la insularidad en diferentes ámbitos, pero sin prácticamente ninguna previsión fiscal. Además, las medidas establecidas no eran, en su mayoría, de aplicación inmediata (salvo las relativas al transporte), sino que estaban sujetas a una concreción o materialización posterior entre las administraciones estatal y autonómica, para lo que debía constituirse un conjunto de comisiones mixtas.^[13] En general, las medidas incluidas en la Ley 30/1998 han tenido un desarrollo insuficiente. Por ello, el impacto real de este régimen especial de las Illes Balears ha sido bastante relativo.

Por otro lado, la faceta institucional del hecho insular tuvo un relevante tratamiento en la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de consejos insulares. Esta norma representó un paso decidido en dos grandes aspectos: por una parte, afirmó sin ambages la doble naturaleza de los consejos insulares como entidades locales y como instituciones de la Comunidad Autónoma; y, por otra, los dotó de un nuevo modelo de organización, de carácter mixto, que combinaba el elemento corporativo-representativo (propio de los entes locales) con el burocrático-institucional y permitía crear órganos ejecutivos no necesariamente integrados por miembros electos. La Ley 8/2000 suscitó controversia, porque podía carecer de suficiente fundamento en el marco jurídico vigente entonces, y fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional —en una sentencia dictada cuando ya estaba en vigor el Estatuto de Autonomía de 2007 (al que se habían incorporado las grandes decisiones de la Ley 8/2000)— dio por buena la nueva organización de los consejos insulares sobre la base, precisamente, de la consideración constitucional de la insularidad. En concreto, el Tribunal Constitucional argumentó que la singularidad del hecho insular —reflejada en el artículo 141.4 de la Constitución— legitimaba la doble consideración de los consejos insulares, como administración específica de cada isla y como instituciones de la Comunidad Autónoma, y confería al legislador estatutario un amplio margen de decisión para regular su régimen jurídico (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 4).

3. El Estatuto de Autonomía de 2007

La relevancia de la insularidad en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears adquirió una mayor intensidad y extensión con la reforma aprobada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero. La exposición de motivos de la propia Ley orgánica ya parecía anunciar este avance, al especificar que uno de los factores que demandaban una adecuación del Estatuto para dar mejor respuesta a las nuevas necesidades de los ciudadanos era, justamente, una mayor profundización en el reconocimiento del hecho insular.

Tras la reforma de 2007, el Estatuto ampara la insularidad del territorio de la Comunidad Autónoma como hecho diferencial y merecedor de protección especial (preámbulo y art. 3.1), e impone a los poderes públicos la garantía de su realización efectiva (art. 3.2). Como se ha visto, con esta proclamación de la insularidad en su parte expositiva (preámbulo) y entre las disposiciones generales (art. 3), el Estatuto la consagra explícitamente como un valor fundamental del autogobierno de las Illes Balears. Además, esta Ley orgánica no solo hace un reconocimiento general del hecho diferencial de la insularidad, sino que lo concreta y desarrolla —tanto en la vertiente institucional como en la económica— de un modo más preciso y detallado que los textos estatutarios precedentes.

Por lo que respecta a la faceta institucional de la insularidad, la reforma estatutaria de 2007 implica, sobre todo, la culminación de la importante evolución normativa de los consejos insulares. Ahora, el Estatuto de Autonomía afirma inequívocamente la doble condición de administraciones locales e instituciones autonómicas (arts. 39 y 61.3) de los consejos insulares, regula con extensión todos los aspectos esenciales de su régimen jurídico (composición, organización, funcionamiento, atribuciones y relaciones institucionales) y les confiere —como propias— competencias y potestades que se encuadran en el poder ejecutivo de la Comunidad Autónoma. Además, en atención a la singularidad de Formentera (que es isla y municipio), se prevé la posibilidad de un régimen especial para su consejo insular. En suma, el vigente Estatuto de Autonomía ha dado a los consejos insulares la plena consideración de instituciones básicas de autogobierno y, con ello, ha adaptado la organización superior de la Comunidad Autónoma a la realidad insular de las Illes Balears. También en relación con las instituciones autonómicas, la reforma de 2007 ha elevado a rango estatutario la fijación de la isla como circunscripción electoral del Parlamento de las Illes Balears (art. 41.3).

En el plano económico de la insularidad, el vigente Estatuto concreta una serie de aspectos destacados. El artículo 120.2.c), dentro del título de financiación y hacienda, incluye el hecho diferencial de la insularidad entre los principios en que se fundamenta la financiación de la Comunidad Autónoma. Este precepto está relacionado, a su vez, con el artículo 126.2.d), sobre las funciones de la Comisión Mixta de Economía y Hacienda, y el artículo 130.1, que recoge los criterios y principios para determinar el nivel de recursos financieros de que dispone la Comunidad Autónoma. La disposición adicional sexta —sin duda, el contenido estatutario más reseñable en este ámbito— prevé un régimen especial insular de las Illes Balears, aprobado por una ley de las Cortes Generales, que reconocerá el hecho específico y diferencial de la insularidad. En el marco de esta ley, la Administración General del Estado ajustará sus políticas públicas a la realidad plurinsular de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, especialmente en determinadas materias. Para garantizar su finalidad, el régimen especial insular regulará un instrumento financiero que, con independencia del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma, dote los fondos necesarios para su aplicación. Por último, la disposición transitoria novena estableció —mientras no se llevara a efecto lo previsto en la disposición adicional sexta y, en todo caso, en un plazo no superior a siete años— un compromiso temporal de inversiones del Estado en las Illes Balears en determinados sectores. Este compromiso debía atender a la inversión media per cápita realizada en las Comunidades Autónomas de régimen común, así como a las circunstancias derivadas de los hechos diferenciales y excepcionales de las Illes Balears con incidencia en la cuantificación de la inversión pública.

Entre la legislación de desarrollo del Estatuto de Autonomía de 2007 en relación con la insularidad, hay que citar, sobre todo, el Real Decreto-ley 4/2019, de 22 de febrero, del Régimen Especial de las Illes Balears (que deroga la Ley 30/1998 en lo que se oponga a él). Este Real Decreto-ley es una norma básica estatal —dictada en cumplimiento de la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía— que tiene por objeto regular el régimen especial de las Illes Balears mediante el establecimiento de medidas de orden económico y fiscal, con especial atención a ciertos sectores o materias (como la energía y el transporte). También forma parte del régimen especial el llamado factor de insularidad, consistente en una asignación que se incluirá como dotación en los presupuestos generales del Estado de cada ejercicio (si bien será revisado a la finalización del primer quinquenio de funcionamiento). Esta asignación se destinará a la financiación de actuaciones en el territorio de la Comunidad Autónoma, en ámbitos especialmente afectados por la situación de insularidad. La dotación inicial del factor de insularidad para el primer ejercicio —que se actualizará en los siguientes— debe fijarse a partir de una metodología consensuada en el marco de la Comisión Mixta de Economía y Hacienda. Este órgano es, además, el encargado de llevar a cabo el seguimiento de todo el régimen especial, así como de aplicar la coordinación y la cooperación necesarias para su ejecución.

La puesta en práctica del régimen especial de las Illes Balears no ha sido inmediata y, por ello, ha dado lugar a vivos debates políticos. La controversia ha alcanzado, además, una trascendencia jurídica del máximo nivel, porque el Parlamento de las Illes Balears ha interpuesto un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de presupuestos generales del Estado de 2021, por la omisión de determinados contenidos del Real Decreto-ley 4/2019 (la financiación del transporte público terrestre regular de viajeros y el factor de insularidad) que consideraba de obligada inclusión. Este recurso —que está pendiente de resolver— fue informado previamente, con carácter preceptivo, por el Consejo Consultivo de las Illes Balears, que expresó su parecer favorable e hizo consideraciones muy interesantes sobre la caracterización jurídica y la eficacia real del régimen especial de las Illes Balears, con especial atención a su encuadramiento en el bloque de la constitucionalidad (Dictamen 21/2021).^[14] Los presupuestos generales del Estado de 2022 ya incluyeron el factor de insularidad, al haber acordado la Comisión Mixta de Economía y Hacienda (el 23 de septiembre de 2021) la metodología para fijar su dotación inicial.

Por último, el Proyecto de ley de presupuestos generales del Estado para 2023 —que fue aprobado por el Gobierno de la Nación en el Consejo de Ministros del día 4 de octubre de 2022— ha incorporado un régimen fiscal especial de las Illes Balears, con efectos para los períodos impositivos entre el 1 de enero de 2023 y el 31 de diciembre de 2028. Se establece, así, en el marco del régimen especial de la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía, un conjunto de beneficios fiscales, con particular atención a ciertos sectores (como reducciones tributarias por la reserva para inversiones en las Illes Balears o medidas específicas para empresas industriales, agrícolas, ganaderas y pesqueras). Esta parte fiscal del régimen especial de las Illes Balears ha suscitado opiniones y valoraciones encontradas. Por un lado, se estima positiva, en general, la previsión de medidas de carácter fiscal, que es una antigua reclamación desde ámbitos políticos y económicos de las Illes Balears (cuya referencia constante ha sido el régimen económico y fiscal de Canarias). Por otro lado, sin embargo, diferentes fuerzas políticas y actores sociales y económicos han criticado el limitado alcance —material y temporal— de las medidas fiscales, así como su establecimiento por la ley de presupuestos (pues se entiende que deberían formar parte de la norma reguladora del régimen especial).^[15]

IV. Algunos temas pendientes en el reconocimiento normativo de la insularidad de las Illes Balears

El repaso del tratamiento de la insularidad en los sucesivos textos del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, así como en la principal legislación de desarrollo (estatal y autonómica) aprobada en el marco estatutario, ha permitido constatar la evolución de la atención normativa prestada al hecho insular —en sus diversas dimensiones— como elemento diferencial de la Comunidad Autónoma. Este examen ha servido, pues, para —como se decía al principio de este trabajo— hacer un balance del papel de la insularidad, desde el punto de vista de su reconocimiento normativo, en la configuración y el desarrollo del autogobierno de las Illes Balears en sus cuatro décadas de existencia.

Sin embargo, esta visión no se puede considerar completa sin hacer referencia, siquiera brevemente, a algunas cuestiones del hecho insular aún pendientes de la adecuada regulación. El reconocimiento efectivo de la insularidad —como hecho de relevancia constitucional y estatutaria— exige dar respuesta a todas sus circunstancias y necesidades en las diferentes normas que conforman su régimen jurídico. Por ello, se van a exponer, a continuación, algunos aspectos que deberían ser objeto de especial consideración normativa.

En primer lugar, si se tiene presente que una singularidad constitucional del hecho insular es la presencia en el Senado de las islas o los grupos de islas con cabildo o consejo insular (art. 69.3), carece hoy de todo sentido —como pone de relieve, precisamente, la Ponencia del Senado sobre la insularidad— la excepción de Formentera. Esta isla es, actualmente, la única sin representación propia en la Cámara Alta, pese a contar —desde 2007— con su consejo insular, distinto del de Ibiza. Se trata, por lo tanto, de una anormalidad que repercute en la correcta consideración constitucional del hecho insular y que, por ello, debería resolverse. Con este objeto, el Pleno del Parlamento de las Illes Balears aprobó (el 9 de octubre de 2018) una proposición de ley de reforma del artículo 69.3 de la Constitución, a fin de que los ciudadanos de la isla de Formentera elijan un senador con independencia del que corresponde a Ibiza. Esta iniciativa se presentó ante el Congreso de los Diputados, donde está pendiente de toma en consideración.

En segundo lugar, la debida atención al hecho insular en la configuración de las instituciones de la Comunidad Autónoma exige corregir la asignación de un diputado más a Menorca que a Ibiza en el Parlamento de las Illes Balears, que aún hoy sigue haciendo la Ley 8/1986. El reparto de escaños entre las islas fue un tema muy difícil en el proceso autonómico y en los primeros años de la autonomía, y no es presumible que vaya a cambiar en un futuro próximo. Asimismo, aunque la vigente distribución de diputados entre islas comporta sensibles diferencias de representación en relación con la población de cada una, parece —de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional— un sistema constitucionalmente admisible en su conjunto.^[16] Ahora bien, resulta difícil, si no imposible, seguir aceptando hoy —sobre todo, tras el Estatuto de Autonomía de 2007— la atribución de un escaño más a Menorca que a Ibiza, que la STC 45/1992 no consideró inconstitucional. Las razonas tomadas en cuenta en aquel momento por el Tribunal Constitucional han cambiado sustancialmente: por un lado, el actual censo de Menorca sí es significativamente menor que el de Ibiza; por otro lado, esta isla ha dejado de formar con Formentera un único consejo insular y, además, los diputados del Parlamento ya no son simultáneamente los integrantes de los consejos insulares, pues se ha separado la elección de unos y otros. Por ello, se ha afirmado —seguramente con razón— la inconstitucionalidad sobrevenida de la vigente distribución de diputados entre Menorca e Ibiza, porque no parece que el hecho insular justifique en modo alguno (sino más bien lo contrario) su mantenimiento. Tal conclusión debería llevar, pues, al legislador autonómico a enmendar cuanto antes este aspecto del reparto de escaños del Parlamento (igualando, al menos, el número de diputados de las dos islas), o bien al Tribunal Constitucional a declararlo contrario a la Constitución tan pronto como tenga la oportunidad de hacerlo, lo que no será fácil.^[17]

En tercer lugar, la evolución que ha experimentado el régimen jurídico de los consejos insulares es una clara muestra de la relevancia de la vertiente interna del hecho insular en la concepción política de la Comunidad Autónoma. La exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/2007 expresó abiertamente esta idea, al afirmar que «el sentimiento y la idiosincrasia isleños han dado un mayor protagonismo a cada una de las islas y de sus respectivos Consejos Insulares». Llegados a este punto, el gran desafío (político y normativo) es articular debidamente los dos planos —individual y colectivo— de la insularidad. La clave radica, pues, en combinar los importantes niveles de autonomía y de capacidad de decisión de los consejos insulares —que todavía se pueden incrementar, si se hacen efectivos los traspasos de funciones y servicios pendientes en relación con sus competencias propias— con un poder autonómico balear también fuerte, capaz de defender con eficacia los intereses comunes de las Illes Balears en el Estado y en la Unión Europea. Esto obligará, sin duda, a un gran esfuerzo de lealtad interinsular y autonómica.^[18] Asimismo, la singularidad institucional de los consejos insulares debería ser reconocida en la legislación básica de régimen local, que sigue estableciendo que les son de aplicación las normas que regulan la organización y el funcionamiento de las diputaciones provinciales.^[19]

En cuarto lugar, la dimensión económica y financiera de la insularidad plantea importantes interrogantes. Por una parte, el régimen especial balear, aprobado por el Real Decreto-ley 4/2019, apenas acaba de ponerse en práctica y ya ha causado una intensa polémica. Entre los temas que suscita desde el punto de vista jurídico-constitucional, destacan la determinación de la norma que ha de regularlo, su pertenencia o no al bloque de la constitucionalidad, la extensión de su posible contenido fiscal, el alcance de la obligación del Estado de dotarlo —teniendo presente que, conforme al art. 138.1 de la Constitución, tiene un carácter necesariamente evolutivo y finalista, como ha dicho el Tribunal Constitucional para Canarias (STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 5)— o el grado de cooperación y coordinación que deben mantener el Estado y la Comunidad Autónoma para aplicarlo. Por otra parte, la importancia del régimen especial balear no puede hacer olvidar que, para la atención del hecho insular en su vertiente económica, el sistema de financiación autonómica debería dar respuesta bastante a sus necesidades, cosa que no ocurre en la actualidad. Por ello, más allá de la eficacia —relativa— de las cláusulas del Estatuto de Autonomía sobre los principios de la financiación de la Comunidad Autónoma (pues esta se define, sustancialmente, en un marco de cooperación y coordinación interterritorial y multilateral), el verdadero reto para las Illes Balears es lograr que el hecho diferencial de la insularidad sea suficientemente reconocido en la ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas. Finalmente, es imprescindible que los sobrecostes de la insularidad, que tienen repercusión en innumerables ámbitos de la vida económica y social, sean atendidos como corresponde por la legislación sectorial (por ejemplo, en materia de transporte, energía, cambio climático, residuos o función pública), sobre todo por la del Estado. Aunque la normativa sectorial estatal ha hecho referencia —con diferente intensidad— a aspectos concretos de la insularidad, no ha dado solución a todas sus particularidades y carencias. Por ello, parece conveniente que —como propone la Ponencia del Senado antes citada— las iniciativas legislativas del Estado tengan en cuenta la óptica de la insularidad, porque esta perspectiva puede facilitar una comprensión integral de las diversas necesidades del hecho insular que deben ser reguladas.

Por último, es necesario que la insularidad de las Illes Balears tenga —como vienen reclamando desde hace tiempo sus instituciones— un reconocimiento justo en el ámbito comunitario europeo, para lo que se requiere la decidida implicación de los poderes públicos competentes (y, en particular, del Estado). Si bien es cierto que el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se refiere expresamente a las regiones insulares como territorios a los que la política de cohesión económica, social y territorial debe dedicar especial consideración, esto no se ha conseguido hasta la fecha. Las normas y las instituciones comunitarias no han diseñado instrumentos específicos que permitan satisfacer las múltiples necesidades de los territorios insulares (por ejemplo, en la política agraria común —no obstante, la que va a entrar en vigor en 2023 parece corregir algo esta situación— o en la normativa de las ayudas de minimis), ni han eliminado algunos obstáculos, carentes de justificación objetiva, para su acceso a fondos europeos (como la separación máxima de 150 kilómetros de las fronteras marítimas para los proyectos de cooperación transfronteriza).^[20] El apartado 5 de la disposición adicional sexta del Estatuto expresa, en cierto modo, esta exigencia de atender el hecho insular desde la perspectiva europea, al establecer que el Estado velará para que cualquier mejora relativa al régimen económico o fiscal de los territorios insulares establecida por la Unión Europea (con excepción de las motivadas exclusivamente por el carácter ultraperiférico, como es el caso de Canarias) sea aplicable a las Illes Balears.

1. * Artículo sometido a evaluación ciega: 14.11.2022. Aceptación final: 30.12.2022. ↑
2. Mendoza Cabrera, J. «La realidad insular y la arquitectura territorial del Estado: notas para la reforma del Senado», en BALADO RUIZ-GALLEGOS, M. (dir.). La España de las autonomías. Reflexiones 25 años después. Madrid: Instituto Internacional de Ciencias Políticas – Bosch, 2005, pág. 716. ↑
3. Ballester Cardell, M. «Els fets diferencials. La insularitat i el dret civil», en BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Manual de dret públic de les Illes Balears. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2012, págs. 52 y 53. ↑
4. Bauzá Martorell, F. «Artículo 3. Insularidad», en BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentarios al Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares. Cizur Menor: Thomson-Civitas, 2008, págs. 66 y 67. ↑
5. La Ponencia de estudio sobre la insularidad y la situación periférica de las Ciudades de Ceuta y Melilla se constituyó dentro de la Comisión de Despoblación y Reto Demográfico del Senado el 12 de noviembre de 2021. Ante ella comparecieron destacados actores políticos, sociales y académicos de las Illes Balears. El Informe de la ponencia se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, XIV Legislatura, núm. 354, de 23 de junio de 2022. El Pleno del Senado, en la sesión del día 21 de septiembre de 2022, aprobó el Informe sin modificaciones (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, XIV Legislatura, núm. 387, de 23 de septiembre de 2022). ↑
6. Villar Rojas, F. J.; Betancort Reyes, F. J. «El hecho insular: hecho diferencial constitucional y comunitario». Estudios Canarios. Anuario del Instituto de Estudios Canarios, núm. 44 (1999), pág. 166. También, López Aguilar, J. F. «Hechos diferenciales y federalismo competitivo». Revista de Derecho Político, núms. 48-49 (2000), págs. 20, 21 y 24. ↑
7. Un estudio detallado de los efectos económicos de la insularidad para las Illes Balears es el de Groizard Cardosa, J. L.; Bru Martínez, L.; Oliver Rullán, F. y Santana Gallego, M. Los costes de la insularidad de las Islas Baleares: evaluación de políticas actuales y propuestas de futuro. Palma: Universitat de les Illes Balears, 2016. ↑
8. El Tribunal Constitucional ha apelado a la especial consideración del hecho insular en la Constitución al pronunciarse sobre cuestiones como el régimen electoral (STC 46/1992, de 2 de abril, FJ 5 y STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 7), la organización de las instituciones autonómicas (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3 y 4) o —en relación con la delimitación urbanística de la propiedad en suelo insular— las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de derechos constitucionales (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 51). ↑
9. Sobre esta cuestión, se puede ver DUEÑAS JOLLARD, P. El tractament de la insularitat en l’àmbit europeu. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2001. ↑
10. BLASCO ESTEVE, A. «Consejos insulares y diputaciones provinciales». Documentación Administrativa (nueva época), núm. 3 (2016), págs. 37 y 38. ↑
11. Por un lado, respecto a la asignación de un escaño más a Menorca que a Ibiza, el Tribunal Constitucional entendió que, además de no haberse demostrado que el censo de Menorca fuese significativamente menor, la posible diferencia de trato entre ambas islas tendría una explicación razonable y no discriminadora en el hecho de que, para el cómputo de escaños, se debía considerar la unidad —reconocida por el art. 69 de la Constitución— entre Ibiza y Formentera, que formaban entonces un único consejo insular. De esta manera, el legislador había preferido establecer una igualdad de representación entre los consejos insulares de Menorca y de Ibiza-Formentera (integrados por los diputados elegidos en esas islas), aun al coste de consagrar una mínima diferencia de representación —no desproporcionada ni arbitraria— entre Menorca e Ibiza. Por otro lado, en relación con el único escaño de Formentera, el Tribunal Constitucional afirmó que el carácter globalmente proporcional de un sistema electoral era compatible con el hecho de que, en atención a circunstancias especiales (como puede ser la condición insular), haya que otorgar una representación específica y propia a determinada población (FJ 5). ↑
12. Anteriormente, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears había sido reformado por la Ley Orgánica 9/1994, de 24 de marzo, pero esta modificación tuvo un alcance puramente competencial. ↑
13. Llinàs Álvarez, L. M. «Disposición adicional sexta. Del régimen especial insular de las Illes Balears». Comentarios al Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, op. cit., págs. 1447-1452. ↑
14. Se puede ver un extenso análisis de estas cuestiones en Ballester Cardell, M. «Doctrina del Consejo Consultivo de las Illes Balears en relación al planteamiento de la inconstitucionalidad por omisión de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 32 (2019), págs. 17-42. ↑
15. En relación con la controversia sobre la norma que debe regular esta materia, cabe señalar que el Grupo Parlamentario Popular en el Senado presentó una proposición de ley relativa al régimen fiscal especial de las Illes Balears (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, XIV Legislatura, núm. 91, de 8 de octubre de 2020). Esta iniciativa —frente a la que el Grupo Parlamentario Izquierda Confederal formuló una proposición de ley alternativa (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, XIV Legislatura, núm. 101, de 6 de noviembre de 2020)— fue tomada en consideración por el Pleno del Senado el 20 de octubre de 2021 y remitida al Congreso de los Diputados, donde se halla en el trámite de presentación de enmiendas (que se ha ido ampliando sucesivamente). ↑
16. Como ha dicho el Tribunal Constitucional en relación con el sistema electoral canario, es legítimo corregir o atemperar parcialmente el imperativo de proporcionalidad del articulo 152.1 de la Constitución para asegurar la representación de las diversas zonas del territorio en las comunidades autónomas insulares, pues esta opción legislativa encuentra apoyo, precisamente, en la singularidad constitucional del hecho insular (STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 7). ↑
17. Oliver Araujo, J. Los sistemas electorales autonómicos. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2011, págs. 263 y 264. El autor señala que la posibilidad de conocer de este asunto se le podría presentar al Tribunal Constitucional mediante la elevación de una cuestión de inconstitucionalidad por un órgano judicial, o bien a través de una autocuestión de inconstitucionalidad planteada a raíz de un recurso de amparo. En todo caso, también reconoce las dificultades de articular una y otra vía con probabilidades de éxito. Así quedó demostrado, en la práctica, con la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears de 26 de enero de 2016, que resolvió el recurso interpuesto por un partido político de Ibiza contra el Decreto 2/2015, de 30 de marzo, del presidente de las Illes Balears, por el que se disolvía el Parlamento y se convocaban elecciones. El recurso se fundaba en que el decreto —en aplicación de la Ley 8/1986, de 26 de noviembre, electoral de las Illes Balears— asignaba más diputados a Menorca que a Ibiza, cuya población es mayor, lo que vulneraba el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2, en relación con el art. 14, de la Constitución) y el mandato de proporcionalidad de los sistemas electorales (art. 152 de la Constitución y art. 41 del Estatuto de Autonomía). Por ello, el recurrente solicitaba, asimismo, la elevación de una cuestión de inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley 8/1986 (que establece la distribución de escaños). El Tribunal desestimó el recurso y no planteó la cuestión de inconstitucionalidad. ↑
18. Oliver Araujo, J.; Calafell Ferrá, V. J. «El Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares: gestación y balance». La España de las autonomías. Reflexiones 25 años después, op. cit., pág. 1149. ↑
19. La Comisión de Entidades Locales del Senado aprobó, el 22 de octubre de 2020, una moción por la que se insta al Gobierno de la Nación a reconocer el valor de los consejos insulares de las Illes Balears como instituciones de autogobierno con un sistema de organización y funcionamiento diferenciado del de las diputaciones provinciales, debiendo ser reconocida esta singularidad por las normas que regulan el régimen local (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, XIV Legislatura, núm. 106, de 6 de noviembre de 2020). ↑
20. Sobre este tema, se puede ver JANER TORRENS, J. D. «La insularitat mediterrània en el marc de la política de cohesió de la Unió Europea». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 20 (2021), págs. 59-88. ↑