La insularitat mediterrània en el marc de la política de cohesió de la Unió Europea

La insularitat mediterrània en el marc de la política de cohesió de la Unió Europea[1]*

Joan David Janer Torrens

Professor titular de dret internacional públic

Universitat de les Illes Balears

RESUM

Si bé l’article 174 del TFUE fa referència de forma expressa a les regions insulars com a territoris als quals la política de cohesió econòmica, social i territorial ha de prestar «especial atenció», la veritat és que, a data d’avui i tot i que la Unió és conscient que la insularitat és un factor que limita el desenvolupament de les 26 regions que tenen aquesta consideració i dels 21 milions de persones que les habiten, no s’han dissenyat instruments específics que hagin permès pal·liar aquests problemes. Tenint en compte la rellevància dels territoris insulars mediterranis en termes econòmics, mediambientals, demogràfics i també geoestratègics, l’objectiu d’aquest estudi és analitzar les diferents mesures que ha adoptat la Unió Europea en l’àmbit de la política de cohesió que hagin pogut tenir una projecció en les regions insulars mediterrànies, les crítiques que s’han fet a les mesures que s’han adoptat, les propostes que s’han realitzat i quin serà l’escenari d’una possible política específica per als territoris insulars mediterranis en el marc de la nova política de cohesió per al període pressupostari 2021-2027.

Paraules clau: política de cohesió, Unió Europea, territoris insulars mediterranis, fons europeus, regions ultraperifèriques.

RESUMEN

Si bien el artículo 174 del TFUE alude de forma expresa a las regiones insulares como territorios a los cuales la política de cohesión económica, social y territorial debe prestar «especial atención», lo cierto es que, a fecha de hoy y a pesar de que la Unión es consciente de que la insularidad es un factor que limita el desarrollo de las 26 regiones que tienen dicha consideración y de los 21 millones de personas que las habitan, no se han diseñado instrumentos específicos que hayan permitido paliar dichos problemas. Teniendo en cuenta la relevancia de los territorios insulares mediterráneos en términos económicos, medioambientales, demográficos y también geoestratégicos, el objetivo de este estudio es analizar las distintas medidas que ha adoptado la Unión Europea en el ámbito de la política de cohesión que hayan podido tener una proyección en las regiones insulares mediterráneas, las críticas que se han hecho a las medidas que se han adoptado, las propuestas que se han realizado y cuál será el escenario de una posible política específica para los territorios insulares mediterráneos en el marco de la nueva política de cohesión para el período presupuestario 2021-2027.

Palabras clave: política de cohesión, Unión Europea, territorios insulares mediterráneos, fondos europeos, regiones ultraperiféricas.

ABSTRACT

Despite the fact that Article 174 of the TFEU expressly refers to insular regions as territories to which economic, social and territorial cohesion policy must pay «special attention», the truth is that, up to now and even if the EU is aware that insularity is a factor that limits the development of the 26 regions that have such consideration and of the 21 million people who inhabit them, no specific instruments have been designed to alleviate these problems. Taking into account the relevance of the Mediterranean island territories in economic, environmental, demographic and geostrategic terms, the objective of this study is to analyze the different measures that the European Union has adopted in the field of cohesion policy that may have had a projection in the Mediterranean island regions, the criticisms that have been made of the measures that have been adopted, the proposals that have been made and what will be the scenario of a possible specific policy for the Mediterranean island territories within the framework of the new policy of cohesion for the 2021-2027 budget period.

Key words: Cohesion policy. European Union. Mediterranean island territories. European funds. Outermost regions.

SUMARI

I. Introducció. II. Els problemes derivats de la insularitat i la seva incidència en la cohesió econòmica, social i territorial de la Unió. III. El reconeixement tardà de la insularitat en el dret originari: l’absència d’un desenvolupament específic. IV. Les mesures adoptades a favor de la insularitat en el marc de la nova dimensió de la política de cohesió per al període 2007-2013. V. La creació d’Agrupacions Europees de Cooperació Territorial com a via per pal·liar els desavantatges de la insularitat. VI. Les insuficiències del programa Interreg-MED. VII. Les illes i els ajuts estatals de finalitat regional. VIII. El tractament discriminatori respecte de les regions ultraperifèriques. IX. La nova política de cohesió per al període 2021-2027: una oportunitat perduda en relació amb la insularitat. X. Consideracions finals.

I. Introducció

Europa és un continent relativament petit, d’una mica més de 10 milions de km². Tot i que la dimensió de la Unió Europea és encara més reduïda (4,4 milions de km²), allò cert és que compta amb una diversitat territorial molt gran i dispar. La política de cohesió territorial, econòmica i social de la Unió, dotada amb la segona major partida pressupostària i principal política d’inversió de la UE, constitueix un dels eixos essencials de la integració europea en la mesura en què pretén corregir els desequilibris que puguin existir entre les 271 regions dels 27 estats de la Unió.[2]

El fet insular és una realitat molt present en la configuració territorial de la Unió.[3] Al marge de Malta, Xipre i Irlanda, que es configuren com els estats insulars, 26 regions de 13 estats que agrupen un total de 286 illes en què viuen 21 milions de persones tenen la consideració de regions insulars. Els territoris insulars de la Unió es reparteixen de forma més o menys uniforme entre tres grans àrees geogràfiques: la zona atlàntica, la bàltica i la mediterrània, si bé, des del punt de vista demogràfic, hi ha importants desequilibris. En aquest sentit, el 95 % de la població dels territoris insulars de la Unió viu a la conca mediterrània. Sicília, Sardenya, Còrsega, Creta i les Illes Balears concentren el 85 % del total de la població. Sicília, l’illa més habitada amb una mica més de 5 milions d’habitants, té una població superior a estats de la Unió com Luxemburg, Malta o Xipre. Des del punt de vista econòmic, el conjunt dels diferents territoris insulars de la Unió tenen un PIB menor que el de la mitjana comunitària i uns nivells d’atur més elevats. Així mateix, cal tenir present que totes les regions ultraperifèriques de la Unió com Guadalupe, Martinica, Mayotte, Reunió, Sant Martí, Açores, Madeira i Canàries, llevat de la Guaiana Francesa, són illes. Aquestes regions, al marge dels problemes derivats de la insularitat que comparteixen amb la resta de territoris insulars de la Unió, tenen una problemàtica particular lligada a la seva gran llunyania respecte del continent europeu i compten amb un tractament i reconeixement específic en l’article 349 del TFUE.

Els territoris insulars presenten característiques i particularitats comunes que es manifesten de manera permanent i les distingeixen netament dels territoris continentals de la Unió. L’exposició de motius del Reial decret llei 4/2019, de 22 de febrer, del règim especial de les Illes Balears, recull de forma molt clara tota la problemàtica lligada al fet insular (extrapolable a qualsevol territori insular de la Unió) quan assenyala que «[l]a insularitat és una característica física del territori que genera un conjunt de desequilibris que es poden resumir en els punts següents: un encariment superior de la vida; més costos de producció de les empreses que s’aprovisionen d’inputs intermedis; un encariment superior dels productes energètics; més costos d’inversió en béns d’equipament; més costos de funcionament de l’Administració en la provisió de béns públics; un aprofitament inferior de les economies d’escala; la proliferació de conductes anticompetitives en els mercats; una alta dependència dels ports i els aeroports, i una gran vulnerabilitat davant de conjuntures externes».[4]

Tot i que, des dels seus inicis, la insularitat forma part de la realitat geogràfica i política de la Unió Europea, la veritat és que no va ser fins a l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa en 2009 quan aquesta va tenir un reconeixement exprés i específic en la política de cohesió de la Unió. Ara bé, tot i que l’article 174 del TFUE al·ludeix de forma expressa a les «regions insulars» com a territoris als quals la política de cohesió econòmica, social i territorial ha de prestar «especial atenció», la veritat és que, a data d’avui, no s’han dissenyat instruments específics que hagin permès corregir els problemes derivats de la insularitat, ja que aquests subsisteixen i estan lluny de veure’s pal·liats.

Aquesta qüestió adquireix una major rellevància en les regions insulars mediterrànies que agrupen el 85 % del total de persones que habiten a les regions insulars de la Unió. No només els gairebé 20 milions de persones que habiten a les illes de la Mediterrània pateixen els problemes econòmics, de transport, d’energia, de cost de vida, etc., derivats de la insularitat, sinó que aquests problemes s’han vist agreujats com a conseqüència de la crisi econòmica sense precedents derivada de la COVID-19 atesa la seva gran dependència del sector terciari (indústria turística). Així mateix, diferents estudis han posat de manifest que on majors seran els efectes adversos del canvi climàtic seran a la conca mediterrània que s’està escalfant un 20 % més de pressa que la resta del planeta. Per tot això, han estat múltiples les iniciatives adoptades per diferents illes mediterrànies (particularment, les de la Mediterrània Occidental) dirigides a aconseguir un reconeixement real en la política de cohesió de la Unió de l’anomenada «Insularitat Mediterrània» amb l’objectiu d’aconseguir l’adopció de mesures efectives que permetin fer front als problemes derivats d’aquesta insularitat. Si bé els territoris insulars mediterranis constitueixen realitats econòmiques, administratives, culturals i socials heterogènies, allò cert és que comparteixen reptes i problemes comuns que, en una conca fragmentada com la mediterrània, exigeixen que la política de cohesió de la Unió els tracti en un àmbit conjunt més específic.[5]

Atesa la rellevància dels territoris insulars mediterranis en termes econòmics, mediambientals, demogràfics i també geoestratègics (formen part d’una frontera sud de la Unió molt pròxima al nord d’Àfrica), l’objectiu d’aquest estudi és analitzar les diferents mesures que ha adoptat la Unió Europea en l’àmbit de la política de cohesió que hagin pogut tenir una projecció en les regions insulars mediterrànies, les crítiques que s’han fet a les mesures que s’han adoptat, les propostes presentades i quin serà l’escenari d’una possible política específica per als territoris insulars mediterranis en el marc de la nova política de cohesió per al període pressupostari 2021-2027.

II. Els problemes derivats de la insularitat i la seva incidència en la cohesió econòmica, social i territorial de la Unió

Si bé el dret originari esmenta en l’article 174 del TFUE les «regions insulars» com a regions a les quals la política de cohesió ha de prestar una «especial atenció» no es defineix què s’ha d’entendre per regió insular. En la declaració núm. 33 annexa a l’Acta final de la Conferència Intergovernamental que va adoptar el Tractat de Lisboa s’assenyalava que «[…] la referència a les “regions insulars” continguda en l’article 174 pot incloure estats insulars en llur totalitat, sempre que compleixin les condicions necessàries».

Tot i la referència als estats insulars en la declaració annexa, l’aplicació de la política de cohesió a través de la definició dels nivells NUTS (Nomenclatura d’Unitats Territorials Estadístiques) no contempla com a tals els estats insulars com a beneficiaris d’aquesta política, però sí a les illes d’aquests estats que es configuren com a nivells NUTS-2 i NUTS-3. En aquest sentit, d’acord amb la definició d’Eurostat, una illa és qualsevol territori que compleix els següents cinc criteris: tenir una superfície mínima d’un quilòmetre quadrat; estar situada a més d’un quilòmetre de distància del continent; tenir una població resident permanent d’almenys 50 persones; no tenir un vincle físic permanent amb el continent, i no tenir en el seu interior la capital d’un estat membre de la UE.[6]

La definició donada per Eurostat, la qual no té fonament jurídic, és de 1994 i la realitat geogràfica de la Unió va canviar el 2004 amb la incorporació de dos nous estats insulars com Malta o Xipre. En aquest sentit, el Comitè Econòmic i Social de la Unió Europea (CES) ja va plantejar el 2009 la necessitat de «[…] revisar y actualizar esta definición, empezando por el simple hecho de que una isla es un territorio al que no se puede llegar a pie».[7] Un total de 286 territoris de la Unió poden considerar-se illes a l’efecte de la definició que utilitza Eurostat, les quals es caracteritzen per la seva gran heterogeneïtat. Totes les illes presenten elements diferencials que les distingeixen de les altres si bé «[…] los factores comunes que existen en los territorios insulares de la UE son más intensos que las diferencias particulares de cada uno de ellos y, sobre todo, de una gran importancia en aspectos como el transporte, el medioambiente, el turismo o el acceso a los servicios públicos esenciales».[8] En tot cas, tres són els elements definidors de la insularitat: el tamany reduït, la llunyania i la vulnerabilitat.

El fenomen de la insularitat i, concretament, el fet d’estar envoltats d’aigua, la mateixa dimensió reduïda en la majoria dels casos del territori i la distància respecte del continent, es configura com un factor que condiciona i limita clarament el desenvolupament econòmic i social d’una illa. Si bé hi ha algun document en què la Comissió i el Parlament Europeu fan referència als problemes que genera la insularitat, ha estat el CES qui ha aprovat diferents dictàmens en els quals de forma detallada s’al·ludeix als desavantatges lligats al fet insular que necessiten d’una atenció especial per part de la Unió. Aquests problemes són comuns a la insularitat, si bé cal tenir en compte també que hi ha altres problemes comuns que comparteixen aquests territoris derivats de l’impacte negatiu que, de sempre, han tingut les polítiques comunitàries existents.[9]

En relació amb els problemes derivats de la insularitat cal assenyalar en primer lloc que les illes s’enfronten a diferents reptes demogràfics. Algunes illes (particularment, les de l’Atlàntic i del Bàltic) s’enfronten a greus amenaces de despoblament a causa de la partida de la població activa com a conseqüència de la manca d’oportunitats laborals, a l’envelliment de la població o a les dures condicions climatològiques. D’altres, per la seva situació geogràfica en les fronteres exteriors de la Unió (com les situades a la Mediterrània central i oriental), afronten fluxos de població inversos ja que es troben exposades a una immigració irregular procedent de països tercers que ha dut a situacions d’extrema emergència humanitària (com la viscuda a l’illa grega de Lesbos com a conseqüència de l’arribada massiva de migrants procedents de Turquia). La discontinuïtat territorial i la llunyania del continent constitueix un altre desavantatge que afecta totes les illes, la qual cosa implica un augment dels costos de transport, de distribució i de producció, més incertesa en els subministraments i la necessitat de comptar amb majors estocs i capacitat d’emmagatzematge, així com una dependència absoluta del transport marítim i aeri. Aquests factors es tradueixen en una major dificultat en accedir als avantatges derivats del mercat interior europeu. La reduïda dimensió dels territoris insulars condiciona també la producció i l’estructura dels mercats. La major part del seu teixit productiu està format per petites empreses i microempreses, les quals són molt vulnerables. Les illes també són fràgils des del punt de vista de l’I+D+I com a conseqüència de la debilitat del teixit empresarial, els nivells de formació, l’accés al mercat interior o l’escassa inversió en infraestructures de recerca.

Al marge dels problemes derivats de la dependència de determinades regions insulars del sector turístic amb els seus efectes en la qualitat i durada dels contractes de treball i en el medi ambient, les regions insulars també afronten problemes comuns que afecten l’agricultura, la ramaderia i la pesca. En aquest sentit, el CES ha observat que «[…] la producción agrícola y pesquera de las islas se caracteriza por una gran fragilidad debida, principalmente, a las dificultades que derivan de la lejanía, el pequeño tamaño de sus explotaciones, el escaso grado de diversificación de sus producciones, la dependencia de los mercados locales, su fragmentación y las condiciones climatológicas. Todo ello repercute en la industria agroalimentaria insular, que depende de sus propios productos. La debilidad de las producciones agrícolas y ganaderas conlleva que la industria agroalimentaria insular también sea débil».[10]

Així mateix, cal destacar que la dependència de combustibles fòssils en la producció d’energia i les variacions dels costos energètics, així com l’escassetat d’aigua, constitueixen igualment aspectes comuns als territoris insulars que incideixen en la seva fragilitat.

Tots els problemes apuntats es refereixen a les conseqüències derivades dels desavantatges permanents de la insularitat, els quals tenen una clara incidència en el seu desenvolupament econòmic i es configuren com un element que distorsiona la pròpia cohesió econòmica, territorial i social de la Unió Europea. L’objectiu d’aquesta política, d’acord amb el que disposa l’article 174.1 del TFUE, és el «desenvolupament harmoniós del conjunt de la Unió» mitjançant la reducció de les disparitats regionals i l’eliminació dels obstacles per al seu desenvolupament, inclosos els derivats de les limitacions naturals i geogràfiques.

III. El reconeixement tardà de la insularitat en el dret originari: l’absència d’un desenvolupament específic

Tot i que el fet insular forma part des dels seus inicis de la realitat política i física del projecte europeu, la referència a aquesta qüestió no es va incorporar en el dret originari fins l’1 de maig de 1999 amb l’entrada en vigor del Tractat d’Amsterdam. Inicialment, quan l’any 1958 va entrar en vigor el Tractat de la Comunitat Econòmica Europea, potser podia tenir un cert sentit la manca de referència a aquesta qüestió en els tractats en la mesura en què el fet insular només tenia una certa rellevància per a Itàlia i França. Però aquesta realitat va canviar el 1973 amb l’adhesió de Dinamarca, Irlanda i el Regne Unit. Aquests dos últims eren estats insulars i es van incorporar nous territoris insulars com Groenlàndia, les illes Feroe, l’illa de Bornholm, l’illa de Mann, l’illa de Wight, les illes del Canal de la Mànega o les illes Shetland, Orkney i Hèbrides. L’adhesió de Grècia en 1981 va suposar un augment molt destacable de la presència del factor insular en la configuració territorial de l’actual Unió Europea, ja que comptava amb 2.000 illes (repartides entre diferents arxipèlags) de les quals al voltant de 200 estaven habitades. La incorporació el 1986 d’Espanya i Portugal va reforçar la presència del fet insular tant a la Mediterrània (Illes Balears) com a l’Atlàntic (Illes Canàries, Açores i Madeira) i, ja el 1995, amb l’adhesió de Finlàndia i Suècia i la incorporació de les Illes Åland i Gotland, aquesta es va consolidar de forma definitiva.

L’antic article 158 TCE en la redacció donada pel Tractat d’Amsterdam (inserit en el títol XVII relatiu a la cohesió econòmica i social) feia per primera vegada esment al fet insular en el dret originari ja que es referia a l’adopció per part de la Comunitat Europea de mesures dirigides a «[…) reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales». La inserció en el mateix Tractat de la declaració núm. 30 que duia per títol «Declaración sobre las regiones insulares» va introduir confusió respecte a si l’article 158 del TCE es referia al conjunt de territoris insulars atès que reconeixia les limitacions vinculades a la insularitat i a la necessitat d’adoptar mesures per fer front als desavantatges o si únicament cabia desenvolupar una política limitada a les illes menys afavorides. La Comissió Europea va entendre que, tot i la referència genèrica continguda en la declaració núm. 30, no cabia una interpretació que permetés una aplicació de l’article 158 a qualsevol illa ja que va assenyalar que l’esmentat article «[…] no se refiere, pues, a todas las islas, sino exclusivamente a aquéllas menos favorecidas».[11]

Tot i l’existència d’un nou marc legal i de la referència expressa en el TCE a les illes menys afavorides, la veritat és que fins a l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa el 2009 no es va adoptar cap norma de dret derivat dirigida de forma expressa i específica a donar efectivitat a aquesta disposició i a la declaració sobre insularitat.[12] La definició d’una política comunitària en matèria d’insularitat passava no només per l’adopció de mesures específiques en favor de les regions insulars, sinó també per la modulació de l’aplicació de les disposicions comunitàries que fossin susceptibles de tenir repercussions negatives en el desenvolupament econòmic i social d’aquestes regions. Només així seria possible fer front als desavantatges de les regions insulars i situar-les al mateix nivell que les regions continentals. L’element central de la política de cohesió era el PIB per habitant i no altres indicadors complementaris com els desavantatges lligats a la insularitat, la qual cosa implicava no abordar realment la problemàtica d’aquest fet. Això segurament es lligava al fet que la política de cohesió era econòmica i social, però no territorial.[13] La responsabilitat d’aquesta inacció normativa requeia, en primer lloc, en la mateixa Comissió Europea ja que li corresponia proposar les normes de dret derivat que havien de donar compliment al que disposa l’article 158 del TCE. Així mateix, estats com Espanya, Grècia, Itàlia o França també podrien haver instat la Comissió a presentar iniciatives en aquest àmbit ja que comptaven amb illes en el seu territori.

Potser la falta de desenvolupament d’una política en matèria d’insularitat per part de les institucions europees obeïa a la gran heterogeneïtat dels diferents territoris insulars, la qual cosa condicionava l’adopció d’una política en aquest àmbit. Així, l’any 2009, la Comissió Europea va assenyalar que «[…] la especificidad geográfica por sí sola no constituye necesariamente un problema. Las estadísticas sugieren que la homogeneidad de estos territorios en términos socioeconómicos es más bien escasa. En consecuencia, no tiene sentido utilizar un enfoque único (p. ej. una política insular general)».[14] La insularitat i els problemes que aquesta implica són comuns, però també hi ha diferències importants que són les que dificultaven el disseny d’una política comuna per a totes aquestes regions i, per tant, feia difícil la posada en pràctica del que disposava l’article 158 del TCE. Aquests territoris presentaven [i continuen presentant] una gran heterogeneïtat pel que fa a la població, superfície, grau d’autonomia política i nivell de vida, amb un PIB que es movia entre el 45 % i el 110 % de la mitjana comunitària. Al marge que determinades illes havien de fer front també als problemes lligats a la micro insularitat, i a la doble o triple insularitat, havia així mateix regions insulars que acumulaven un doble o fins i tot un triple hàndicap: zona insular, muntanyosa i de baixa densitat de població.[15]

Segurament no es tractava de definir una única política en matèria d’insularitat per part de les institucions comunitàries (i, particularment, per part de la Comissió), sinó d’establir un marc integrat de polítiques dirigides a cobrir de forma coherent tots els problemes rellevants que afectaven les regions insulars. D’aquesta manera, es faria efectiu el que disposava l’article 158 del TCE. Per tant, el raonament de la Comissió Europea era discutible, ja que es podria haver fet un plantejament integral de la insularitat que donàs resposta als desavantatges lligats a la insularitat que no necessàriament havia de descansar sobre la política de cohesió. L’any 2009, el CES va elaborar un informe en el qual, després de posar de manifest i de criticar la manca d’una anàlisi integrada de les dificultats insulars per part de la Comissió, assenyalava la necessitat d’adoptar un enfocament integrat que no només cobriria la política regional i de cohesió «[…) sino que también cubre, en particular, los siguientes ámbitos políticos: transportes; energía y agua; educación y empleo; investigación, desarrollo tecnológico e innovación; competencia; política industrial; medio ambiente; y agricultura y pesca».[16]

IV. Les mesures adoptades a favor de la insularitat en el marc de la nova dimensió de la política de cohesió per al període 2007-2013

Tot i la inexistència d’una política en matèria d’insularitat per part de la Unió Europea, la veritat és que, en el marc de la política de cohesió per al període 2007-2013 vinculada a l’aprovació de les perspectives financeres per al mateix període i al rellançament de l’Estratègia de Lisboa aprovada pel Consell Europeu al març de 2005, es van adoptar diferents iniciatives que, encara que fos de forma tangencial, van tenir una clara rellevància en relació amb el tractament i reconeixement del fet insular per part de les institucions comunitàries amb l’objectiu de fer front als problemes derivats d’aquesta realitat.

La insularitat es configurava com un aspecte rellevant de la dimensió territorial de la nova política de cohesió ja que era un factor que generava un important desequilibri en el desenvolupament regional de la Unió. En les directrius estratègiques en matèria de cohesió per al període 2007-2013, el Consell va assenyalar que «[l]a dimensión territorial contribuirá a desarrollar comunidades sostenibles y a evitar un desarrollo regional desequilibrado que obstaculice el potencial de crecimiento global. Este enfoque exige también que se aborden los problemas y las oportunidades propios de las zonas rurales y urbanas, así como los de territorios particulares, como las zonas transfronterizas y transnacionales o las regiones que sufren otras desventajas debido a su insularidad, su lejanía (como las regiones ultraperiféricas o árticas), su escasa densidad demográfica o su carácter montañoso».[17]

El nou plantejament de la política de cohesió econòmica, social i territorial —que tenia per objectiu fonamental corregir l’augment de les disparitats econòmiques, socials i territorials derivades de les ampliacions de 2004 i 2007— descansava, des del punt de vista del finançament de les diferents iniciatives que poguessin desenvolupar-se en aquest àmbit, en una versió renovada dels Fons Estructurals (Fons Europeu de Desenvolupament Regional —FEDER— i Fons Social Europeu —FSE—) i del Fons de Cohesió (FC),[18] així com en l’Agrupació Europea de Cooperació Territorial (AECT),[19] nova figura jurídica creada amb l’objectiu de fomentar la cooperació territorial.

De forma particular, els fons FEDER i la nova figura de l’AECT podien servir clarament per fer front als problemes derivats de la insularitat. En el preàmbul del Reglament 1080/2006 relatiu al FEDER s’assenyalava que aquest fons «[…] debe atender a las especiales dificultades que experimentan islas, zonas de montaña, regiones fronterizas y zonas escasamente pobladas cuyo desarrollo se ve frenado por su situación geográfica, con objeto de apoyar su desarrollo sostenible». D’altra banda, l’AECT és configurava com una nova figura jurídica dirigida a fomentar les iniciatives de cooperació territorial (transfronterera, transnacional i interregional) que presentàssin les autoritats regionals i locals de la UE i, en aquest sentit, podia ser un instrument de gran utilitat per a les illes per obtenir el finançament necessari per fer front als problemes derivats de la insularitat.

Durant el període 2007-2013, la política de cohesió va estar dotada amb 347.000 milions d’euros i es va centrar en una sèrie àmbits concrets considerats prioritaris: creixement, competitivitat, ocupació i medi ambient. Sobre aquesta base, es van establir tres grans objectius (Convergència, Competitivitat regional i ocupació i Cooperació territorial) a aconseguir a través del finançament dels diferents fons europeus.[20] L’objectiu «Convergència» finançat a través dels tres fons, tenia com a finalitat accelerar la convergència de les regions amb un PIB per capita inferior de la mitjana UE-25, la qual cosa va implicar que no totes les illes poguessin obtenir finançament per aquesta via. L’objectiu «Competitivitat regional i ocupació», finançat a través del FEDER i de l’FSE, tenia com a finalitat reforçar la competitivitat i l’ocupació de les regions no incloses en l’objectiu anterior de convergència i va implicar que un bon nombre de territoris insulars obtenguessin finançament en el marc d’aquest objectiu. Aquest finançament va servir per dinamitzar l’economia, l’energia o el transport, però no per donar una resposta global i de conjunt als problemes que presentaven els territoris insulars. En darrer terme, a través del FEDER, l’objectiu «Cooperació territorial» permetia finançar programes transfronterers i transnacionals que podien tractar els problemes específics derivats d’una economia integrada en tot el territori europeu.[21]

V. La creació d’Agrupacions Europees de Cooperació Territorial com a via per pal·liar els desavantatges de la insularitat

L’objectiu «Cooperació territorial europea» definit en el marc de la nova política de cohesió per al període 2007-2013 i finançat pel FEDER pretenia proporcionar un marc per a la implementació d’accions conjuntes i l’intercanvi d’experiències entre els diferents actors nacionals, regionals i locals en l’àmbit empresarial, de la innovació, el medi ambient, l’accessibilitat o el desenvolupament urbà sostenible, entre altres. Aquesta cooperació es concretava en tres àmbits de cooperació: a) la transfronterera; b) la transnacional, i c) la interregional. Les iniciatives de cooperació transfronterera eren les que concentraven el major import de recursos econòmics i eren les plantejades per territoris que compartien fronteres no només terrestres, sinó també marítimes; les transnacionals eren les plantejades per un total de 15 grans espais geogràfics que abastaven diferents països (espai Adriàtic-Jònic, Alpí, Atlàntic, Mediterrani, Danubi, Europea Central, Índic, Amazones, etc.),[22] mentre que les interregionals era qualsevol iniciativa de cooperació que volgués dur a terme qualsevol de les 271 regions de la UE amb independència del seu caràcter limítrof o de la seva pertinença a una determinada àrea geogràfica.

Amb el propòsit de gestionar les iniciatives plantejades en el marc de la cooperació territorial europea, es va preveure que els estats, regions i ens locals podien, a l’empara del que disposava el Reglament 1082/2006, constituir una AECT. Aquesta figura jurídica cal situar-la en el nou context de foment i intensificació de la cooperació territorial i en línia amb el concepte de «governança de múltiples nivells» que buscava fer partícips els ens territorials en l’elaboració i aplicació de les polítiques comunitàries.[23] En aquest sentit, les AECT van sorgir com un nou instrument jurídic dirigit a donar resposta a les dificultats amb què els estats membres i les seves autoritats regionals i locals es van trobar a l’hora de dur a terme i gestionar les activitats de cooperació territorial com a conseqüència de l’existència de legislacions i procediments nacionals diferents. El valor afegit que representava la constitució d’una AECT residia en la creació d’una figura jurídica dotada de personalitat jurídica pròpia amb capacitat per gestionar fons europeus de forma autònoma i amb independència dels ens participants.[24]

La pràctica i l’experiència acumulada en la gestió dels fons de cohesió durant el període 2000-2006 havia posat de relleu que figures existents fins al moment com la de l’Agrupació Europea d’Interès Econòmic (AEIE)[25] o la Societat Cooperativa Europea (SCE)[26] no havien estat de gran utilitat per organitzar la cooperació territorial canalitzada fins aquell moment a través de la iniciativa Interreg. D’aquí la necessitat de dissenyar un nou instrument jurídic que fos útil per gestionar l’augment important dels recursos econòmics que el Fons Europeu de Desenvolupament Regional, el Fons Social Europeu i el Fons de Cohesió dedicaven a la cooperació territorial en el període 2007-2013. La figura de l’AECT ha estat especialment atractiva per a les diferents regions i ens locals de la Unió com a via per obtenir i gestionar fons vinculats a la política de cohesió. El fet que, a juny de 2020, hi hagi un total de 77 AECT registrades constitueix una manifestació de l’èxit que han tingut. Així mateix, cal destacar que les regions i ens locals espanyols han estat especialment actius en aquest àmbit en integrar-se en 17 AECT.[27]

Certament, els territoris insulars mediterranis han vist en les AECT una oportunitat per gestionar i accedir amb més facilitat als fons dissenyats en el marc de la política de cohesió com una via per pal·liar els desavantatges derivats del fet insular. Així, l’AECT Amphictyony (creada el 2008 en la qual s’integren municipis mediterranis de Grècia, Itàlia, França, Xipre, Albània i de l’Autoritat Palestina), l’AECT Archimed (creada el 2011 i de la qual formen part les Illes Balears, Sardenya, Sicília, Creta i l’Agència de Desenvolupament Local de Larnaka Xipre), l’AECT Pirineus Mediterrània (creada el 2009 en la qual s’integren Catalunya, Illes Balears i els departaments francesos de Llenguadoc-Rosselló i Migdia-Pirineus) o l’AECT Parc Marin International des Boques de Bonifacio (creada el 2013 entre Còrsega i Sardenya per gestionar conjuntament l’espai natural de l’estret de Bonifacio que comparteixen les dues illes) constitueixen exemples d’AECT creades per territoris mediterranis dirigides a fomentar la cooperació territorial.

Ara bé, la veritat és que la participació dels territoris insulars mediterranis en AECT no s’ha traduït necessàriament en un accés a finançament europeu com a conseqüència de la regulació prevista en relació amb la distància física màxima entre els territoris que presenten iniciatives de cooperació transfronterera separats per fronteres marítimes. El Reglament 1083/2006 del Consell, d’11 de juliol de 2006, sobre les disposicions generals relatives a FEDER, FSE i FC[28] va incloure, per primera vegada, la possibilitat de finançar les iniciatives de caràcter transfronterer de les regions marítimes, la qual cosa va suposar un avenç per als territoris insulars de la UE respecte de l’anterior període de programació[29]. Ara bé, l’article 7.1 de l’esmentat Reglament, tot i reconèixer explícitament l’elegibilitat de les fronteres marítimes per a la cooperació transfronterera, excloïa, de manera general, aquelles fronteres marítimes separades per una distància superior als 150 km.[30] Això afectava negativament a tres arxipèlags (dos d’ells situats a la Mediterrània): les Illes Balears (situades a 210 km de la costa catalana i a 270 km de França, la frontera marítima més propera), les Cíclades (Grècia) i les Hèbrides (Regne Unit). Aquestes illes no es trobaven incloses en el llistat de regions de nivell NUTS-3 que podien rebre finançament de FEDER en el marc del vessant transfronterer de l’objectiu de cooperació territorial. Aquest criteri es manté en l’actualitat, ja que l’article 3 (àmbit d’aplicació geogràfica) del Reglament 1299/2013 del Parlament i del Consell, de 17 de desembre de 2013, pel qual s’estableixen les disposicions específiques relatives al suport del Fons Europeu de Desenvolupament Regional a l’objectiu de cooperació territorial europea, manté el criteri de «las fronteras marítimas separadas por una distancia máxima de 150 kilómetros».[31]

El Govern de les Illes Balears ha reivindicat de forma insistent la necessitat d’eliminar el criteri dels 150 km, no només perquè perjudica l’accés a fons europeus a través de les diferents iniciatives en què pugui participar, sinó també perquè no té cap justificació objectiva. En una Resolució d’11 d’abril de 2008, la Conferència de les Regions Perifèriques Marítimes d’Europa assenyalava que «[…] les regions insulars integrants de la CRPM consideren que el límit de 150 km. impedeix, de facto, la possibilitat de cooperació transfronterera d’alguns territoris».[32] El Parlament Europeu també es va manifestar el 2010 a favor d’eliminar el criteri de la distància utilitzat en la classificació de les illes com a regions frontereres que podien acollir-se al finançament dels programes de cooperació transfronterera en el marc de l’objectiu de cooperació territorial i va assenyalar que «[…] en caso de que sea necesario fijar algún tipo de límite, sería más conveniente, en el caso de las regiones insulares, aplicar la condición de territorio transfronterizo a escala de cuenca marítima».[33] L’any 2018, el Comitè de les Regions es va pronunciar al respecte assenyalant que «[e]n el caso de las fronteras marítimas, se debe eliminar el límite de los 150 km ya que reduce las posibilidades de participación de las regiones insulares».[34] Recentment, en un dictamen aprovat l’octubre de 2020, aquest òrgan consultiu ha instat la Comissió «[…] a que, en todos los programas de cooperación transfronteriza, exima a las regiones insulares mediterráneas del límite de los 150 km».[35]

Certament, l’existència d’aquest límit geogràfic implica un obstacle a la participació efectiva de determinats territoris insulars en estructures de cooperació com les AECT que pretenen obtenir finançament europeu, ja que això limita que els projectes que es presentin siguin elegibles per ser finançats amb càrrec al FEDER. El Govern de les Illes Balears va presentar el 26 d’abril de 2010 una sèrie de propostes de millora de la normativa sobre la cooperació transfronterera per a les regions insulars, entre les quals defensava l’eliminació del criteri dels 150 km atès que el criteri no era idoni i era arbitrari. En aquest sentit, el Govern balear assenyalava que «[…] no només no és el quilòmetre la unitat de mesura de les distàncies marítimes (que és la milla), sinó que el mar constitueix una frontera natural que separa regions i països, independentment de la distància que hi hagi entre ells. Si es tracta de regions no contigües, la proximitat geogràfica no pot ser l’únic paràmetre per donar cobertura financera comunitària a activitats de cooperació transfronterera. Per contra, s’han de tenir en compte altres paràmetres com ara els llaços històrics entre les regions que cooperen, la proximitat sociocultural, la situació en una mateixa conca marítima o els intercanvis existents entre les seves respectives estructures econòmiques, autoritats públiques i societat civil».

Així mateix, cal tenir en compte que el límit de 150 km no és coherent amb el mateix article 174 del TFUE que reconeix la problemàtica específica derivada de la insularitat pels desavantatges estructurals que aquesta implica i exclou, per la seva simple posició geogràfica, a determinades illes a la Mediterrània d’obtenir finançament a través de FEDER. En tot cas, l’Estat espanyol, malgrat tenir la capacitat d’influir en el procediment legislatiu pel fet de formar part del Consell en el sentit de traslladar l’existència d’una problemàtica concreta i de promoure un debat amb la resta d’estats per tal de modificar aquest límit en el reglament corresponent, no ha dut a terme cap actuació, la qual cosa no s’acaba d’entendre atès que perjudica l’accés al finançament europeu per part d’un territori insular seu.

VI. Les insuficiències del programa Interreg-MED

Des de la seva creació a la dècada dels 90 en el marc de la política de cohesió, el programa Interreg ha servit per finançar iniciatives de cooperació transnacional, transfronterera i interregional.[36] Per al període 2014-2020, Interreg comptava amb un pressupost de 10.100 milions d’euros finançat pel FEDER que ha servit per finançar 60 programes de cooperació transfronterera, 15 programes de cooperació transnacional i 4 programes de cooperació interregional. Precisament, en l’àmbit de la cooperació transnacional és on se situa el programa Interreg-MED que abasta 57 regions situades a la Mediterrània pertanyents a 10 estats de la Unió i 3 estats candidats a l’adhesió. Totes les illes de la Mediterrània es poden beneficiar d’aquest fons que té com a objectiu «[…] to reduce the existing disparities between the EU regions in terms of their economic and social development and environmental sustainability, taking into account their specific territorial features and opportunities».[37] Certament, un dels avantatges del programa Interreg és que pot finançar iniciatives de cooperació entre qualsevol regió mediterrània, ja que no es fa referència a cap distància màxima entre les fronteres marítimes dels ens que cooperin.[38] Com s’ha assenyalat, en les iniciatives de cooperació transfronterera hi ha un límit de 150 km a la distància màxima entre les fronteres marítimes dels ens participants.

Si bé totes les illes de la Mediterrània es poden beneficiar d’aquest fons, el problema rau en el fet que aquest pot tenir un impacte més aviat limitat en relació amb el fenomen de la insularitat. En efecte, en línia amb el que disposa l’Estratègia Europa 2020 per a un creixement intel·ligent, sostenible i integrador[39] i l’Agenda Territorial 2020 de la Unió Europea,[40] entre els objectius i prioritats del programa Interreg-MED no figura el finançament dels costos derivats de la insularitat o el suport directe a les mesures dirigides a pal·liar el fet insular. Aquest programa se centra essencialment en quatre prioritats principals: a) promoure les capacitats d’innovació per desenvolupar el creixement intel·ligent i sostenible; b) afavorir l’eficiència energètica i les estratègies de baix nivell d’emissions de carboni; c) protegir i promoure els recursos naturals i culturals de la Mediterrània, i d) millorar la governança transnacional dels països mediterranis.[41] Les regions insulars mediterrànies podran, a través dels seus estats, presentar projectes de cooperació transnacional per ser finançats que vagin en línia amb alguna d’aquestes quatre prioritats i, potser, aquests (per exemple, els relatius a l’eficiència energètica) poden servir per fer front a algun dels reptes que planteja la insularitat, però, en conjunt, no sembla que aquest programa serveixi per pal·liar els desavantatges derivats de la insularitat. En aquesta línia, el Comitè Europeu de les Regions ha demanat «una mejor adaptación de los actuales instrumentos de financiación de la UE a las realidades del contexto mediterráneo insular», ha reclamat «la subvencionabilidad de las inversiones relacionadas con las infraestructuras de accesibilidad y transporte aeroportuario, portuario y terrestre de las islas mediterráneas» i ha sol·licitat «la creación de un subprograma de Islas del Mediterráneo dentro del futuro programa Interreg MED 2021-2027, como vía más eficaz para trabajar con los recursos de la UE destinados a los territorios insulares de la cuenca».[42]

VII. Les illes i els ajuts estatals de finalitat regional

Els ajuts estatals, en la mesura en què distorsionen la lliure competència en el mercat interior de la Unió, estan prohibits segons disposa l’art. 107.1 del TFUE. Ara bé, en determinats casos, l’apartat 3 d’aquest article permet que la Comissió Europea autoritzi que les empreses rebin ajuts dels poders públics si aquests estan destinats a impulsar el desenvolupament econòmic de determinades regions. Aquests tipus d’ajuts contribueixen a la cohesió econòmica, social i territorial dels estats membres i la de la UE en el seu conjunt, ja que es tracta d’una via per donar suport a la inversió i l’ocupació, fomentant la diversificació de l’activitat econòmica de les empreses situades en regions menys desenvolupades. En aquest sentit, aquests ajuts «[…] consisten en ayudas a la inversión concedidas a grandes empresas o, bajo determinadas circunstancias, en ayudas de funcionamiento, en ambos casos destinadas a regiones específicas a fin de paliar disparidades regionales. También se considera como ayuda de finalidad regional todo aumento de los niveles de ayuda a la inversión en favor de pequeñas y medianas empresas situadas en regiones menos favorecidas que supere lo autorizado en otras regiones».[43]

Les illes van ser incloses en el plantejament que es va fer durant el període 2007-2013 dels ajuts d’Estat amb finalitat regional ja que són esmentades tant a l’apartat 3.4.2 sobre regions subvencionables com en l’apartat 5 relatiu als ajuts de funcionament de les directrius sobre ajuts d’Estat amb finalitat regional (DAR). Es podria pensar que aquestes directrius podien beneficiar les empreses situades a les illes, permetent, entre d’altres i a tall d’exemple, obtenir ajudes per pal·liar els costos productius derivats de la insularitat. Ara bé, la veritat és que, durant el període 2007-2013, la Comissió va adoptar una visió molt restrictiva del fet insular, ja que si bé les illes eren considerades regions subvencionables, s’exigien un seguit de requisits que excloïen a determinades illes dels beneficis derivats dels ajuts d’Estat. Així, només eren subvencionables les illes que posseïen un PIB inferior a la mitjana (en aquest moment, la UE comptava amb 25 estats membres) o bé una taxa d’atur superior al 115 % de la mitjana nacional o aquelles illes amb una població inferior a 5.000 habitants.[44] A les DAR per al període 2014-2020,[45] les quals han estat prorrogades fins a 31 de desembre de 2021,[46] es manté la possibilitat que les illes es beneficiïn dels ajuts d’Estat, però no totes sinó, en línia amb el règim anterior, aquelles que tinguin «(…) un PIB per cápita inferior o igual a la media de la EU-27, o una tasa de desempleo superior o igual al 115 % de la media nacional, o menos de 5.000 habitantes» (apt. 168, criteri 3).

El plantejament adoptat per les DAR en relació amb els territoris insulars és criticable per dos motius. D’una banda, només les illes amb unes determinades característiques de població, nivell de desenvolupament o atur poden optar a aquests ajuts de manera que això implica excloure determinades illes que pateixen igualment els desavantatges derivats del fet insular. Per una altra, no té sentit que les regions ultraperifèriques (integrades majoritàriament per illes) i les regions poc poblades, però no la resta d’illes, puguin beneficiar-se dels ajuts de funcionament amb l’objectiu de compensar els costos addicionals del transport com estableixen les DAR.[47]

VIII. El tractament discriminatori respecte de les regions ultraperifèriques

L’absència d’una política integral per part de la Unió dirigida a pal·liar els problemes que, en termes de cohesió econòmica, social i territorial, implica, tal com preveu l’article 174 del TFUE, el fet insular no s’acaba de comprendre, doncs, malgrat les dificultats i la seva heterogeneïtat, la Unió ha adoptat mesures a favor de les regions ultraperifèriques, les quals, llevat de la Guaiana Francesa, són illes. L’article 349 del TFUE fa referència de forma expressa (com també ho fa l’article 174 en relació amb el fet insular) a la necessitat que, tenint en compte les peculiaritats derivades de la seva gran llunyania, insularitat, reduïda superfície, relleu i clima adversos i dependència econòmica d’un reduït nombre de productes que influeixen en el seu desenvolupament econòmic, la Unió adopti mesures específiques per fer front als desavantatges que la ultraperificitat implica.

A tall d’exemple, les regions ultraperifèriques es beneficien de mesures específiques en les principals polítiques de la UE com a agricultura, cohesió i competència. Entre 2014 i 2020, els Fons Estructurals i d’Inversió Europeus i un programa específic sobre mesures agrícoles (l’anomenat «Programa d’Opcions Específiques d’Allunyament i Insularitat»)[48] van proporcionar gairebé 13.300 milions d’euros a les regions ultraperifèriques, incloent així mateix dues assignacions específiques en els sectors del desenvolupament regional i la pesca per compensar els costos addicionals als quals s’enfrontaven aquestes regions a causa de la seva situació particular. Aquestes regions, així mateix, compten amb normes específiques en àmbits com els ajuts estatals, pel que fa als ajuts de funcionament i a les inversions[49] i en fiscalitat[50] per contribuir a impulsar la seva competitivitat.

La Comissió, de manera reiterada, ha insistit en les particularitats de les regions ultraperifèriques en el sentit de reconèixer un tractament diferenciat dirigit a compensar els problemes que la seva especificitat geogràfica implica. El fet que, a la mateixa Direcció General de Política Regional hi hagi una unitat administrativa per a les regions ultraperifèriques (mentre que no existeix aquesta unitat per a les regions insulars)[51] o que, no fa gaire, s’hagi proposat un nou enfocament de les polítiques de la Unió amb l’objectiu de procurar el desenvolupament de les regions ultraperifèriques[52] posa de manifest que el tractament de la insularitat d’aquestes regions constitueix una prioritat de la Comissió. Aquest enfocament proactiu, però, no es projecta, tot i compartir desavantatges equiparables a les de les regions ultraperifèriques, respecte de la resta de regions insulars de la Unió Europea. Així, les illes mediterrànies, tot i enfrontar-se a reptes similars als de les regions ultraperifèriques, són tractades, davant l’absència de disposicions que impliquin un tractament específic, com a regions continentals.

IX. La nova política de cohesió per al període 2021-2027: una oportunitat perduda en relació amb la insularitat

L’aprovació del marc financer plurianual per al període 2021-2027 dotat amb un import global de 1.074 bilions d’euros a través del Reglament 2020/2093 del Consell de 17 de desembre de 2020[53] permetrà definir la política de cohesió de la Unió per a aquest període. Ja hem assenyalat que, tot i el que disposa l’article 174 del TFUE, els diferents instruments i programes desenvolupats fins al moment en el marc de la política de cohesió (particularment, el vigent en el període 2013-2020) no han servit per pal·liar els desavantatges derivats de la insularitat. De facto, les regions insulars han estat tractades més aviat com a regions continentals sense que s’hagin dissenyat vies específiques per part de la Unió per pal·liar els dèficits que aquestes presenten.

En el segon (Cohesió, Resiliència i Valors) dels set àmbits de despesa del nou pressupost se situa la política de cohesió. Si bé encara no s’han adoptat els diferents reglaments que han de donar forma a aquesta política per al nou període financer, la Comissió Europea va presentar l’any 2018 una proposta de reglament relatiu al Fons Europeu de Desenvolupament Regional i al Fons de Cohesió en el qual es fixaven cinc grans objectius: a) una Europa més intel·ligent, promovent una transformació econòmica innovadora i intel·ligent; b) una Europa més verda i baixa en carboni, promovent una transició energètica neta i equitativa, la inversió verda i blava, l’economia circular, l’adaptació al canvi climàtic i la prevenció i la gestió de riscos; c) una Europa més connectada, millorant la mobilitat i la connectivitat regional de les TIC; d) una Europa més social, mitjançant l’aplicació del pilar europeu de drets socials, i e) una Europa més propera als seus ciutadans, fomentant el desenvolupament integrat i sostenible de les zones urbanes, rurals i costaneres i les iniciatives locals.[54] En aquesta proposta no hi ha cap referència a les regions insulars ni tampoc a la possibilitat d’establir mesures específiques per a aquestes regions, mentre que sí que hi ha una referència específica (article 11) a les regions ultraperifèriques en fer referència a l’existència d’una dotació addicional específica que «[…] se utilizará para compensar los gastos adicionales realizados en esas regiones como consecuencia de una o varias de las limitaciones permanentes para su desarrollo enunciadas en el artículo 349 del TFUE».

La nova política de cohesió manté l’objectiu de cooperació territorial europea a través del programa Interreg amb alguna novetat destacable en relació amb la regulació de la cooperació transfronterera i transnacional. En efecte, la proposta de reglament presentada per la Comissió el 2018 sobre disposicions específiques per a l’objectiu de cooperació territorial europea (Interreg) finançat amb ajuda del Fons de Desenvolupament Regional i els instruments de finançament exterior no al·ludeix a cap límit de distància entre territoris a efectes de presentar iniciatives de cooperació transfronterera i transnacional.[55]

Ara bé, la veritat és que es manté l’indicador del PIB per habitant per tal de poder optar a finançament europeu quan el més oportú, a efectes del mateix reconeixement dels problemes derivats del factor d’insularitat, hauria estat la inclusió de criteris geoeconòmics (com la mateixa perificitat o la insularitat) en el sistema d’assignació de fons en la mesura que representen obstacles físics permanents i dificulten el desenvolupament sostenible de les illes mediterrànies. Així mateix, hagués estat oportú una major flexibilització dels requisits de concentració temàtica, atenent, no sols als nivells estatals de desenvolupament, sinó, sobretot, a la realitat econòmica, social i territorial de les regions insulars mediterrànies.

Els contorns de la nova política de cohesió vinculada al nou marc plurianual encara no s’han concretat, però, malauradament, no sembla que hi hagi una clara i ferma convicció per part de la Unió de materialitzar el que disposa l’article 174 del TFUE. Transcorreguts més de 10 anys de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, això resulta incompressible.[56]

X. Consideracions finals

Si bé l’article 174 del TFUE fa referència de forma expressa a les regions insulars com a territoris als quals la política de cohesió econòmica, social i territorial ha de prestar «especial atenció», la veritat és que, a data d’avui i tot i que la Unió és conscient que la insularitat és un factor que limita el desenvolupament de les 26 regions que tenen aquesta consideració i dels 21 milions de persones que les habiten, no s’han dissenyat instruments específics que hagin permès pal·liar aquests problemes.

El FEDER i el programa Interreg-MED es configuren, sens dubte, com les vies més òptimes per a les regions insulars per obtenir finançament per desenvolupar iniciatives dirigides a fer front als desavantatges de la insularitat. Així mateix, la concessió d’ajuts públics a empreses per pal·liar els costos productius derivats de la insularitat o la modulació de determinades polítiques de la Unió (com l’agrícola, l’energètica, la de transports o la industrial) amb l’objectiu d’oferir un marc integrat als problemes lligats a la insularitat es configuren com a mesures que servirien per fer front al fenomen insular, contribuint d’aquesta manera al desenvolupament harmoniós del conjunt de la Unió. Ara bé, ja sigui perquè els fons europeus no han servit directament i en el seu conjunt per finançar projectes presentats per les regions insulars per pal·liar els dèficits en la mesura que no s’ajustaven a les prioritats temàtiques, sinó només per finançar projectes puntuals o bé perquè no s’ha pogut optar a la concessió de finançament dels projectes de cooperació transfronterera com a conseqüència del límit de 150 km a les fronteres marítimes, el cert és que es constaten importants deficiències en les mesures dissenyades per la Unió per fer front als dèficits de les regions insulars mediterrànies. D’altra banda, la configuració dels ajuts estatals amb finalitat regional i l’exigència de determinades característiques relatives al nombre de població, nivell de desenvolupament o atur de les illes per poder beneficiar-se’n suposa un tractament discriminatori que no permet oferir una alternativa de conjunt als problemes que implica la insularitat.

Si bé l’absència d’un tractament global de la insularitat s’ha justificat amb l’argument que aquests territoris són molt heterogenis entre si, aquest raonament no resulta convincent en la mesura que aquesta heterogeneïtat també existeix respecte de les regions ultraperifèriques (que són majoritàriament illes) i, no obstant això, la Unió sí que ha adoptat un conjunt de mesures i iniciatives dirigides a corregir els problemes que presenten aquestes regions. Les regions insulars i, particularment, les mediterrànies són tractades de facto com a regions continentals, cosa que no resulta acceptable.

L’aprovació i entrada en vigor del nou pressupost de la Unió per al període 2021-2027 no sembla que hagi de suposar un canvi de tendència respecte de la política de cohesió en relació amb els territoris insulars. La manca de referències específiques a aquests territoris, la no inclusió de criteris geoeconòmics i el manteniment del criteri de l’indicador del PIB per habitant a les propostes normatives que han de regir els diferents programes lligats al nou pressupost impliquen el manteniment d’una política que hauria de tenir en compte de manera particular el fet insular. Aquesta manca de compromís real de la Unió amb aquests territoris potser no és més que una manifestació de l’absència de compromís dels estats amb les seves pròpies regions insulars i amb els problemes que aquesta implica com posa de relleu el deficient i incomplet règim especial vigent a Espanya en relació amb les Illes Balears. La presentació el 30 de març de 2021 per part del Parlament de les Illes Balears d’un recurs d’inconstitucionalitat contra la Llei 11/2020, de 30 de desembre, de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2021, per no incloure les consignacions pressupostàries necessàries per donar compliment als articles 15 (transport terrestre) i 17 (factor d’insularitat) del Reial decret llei 4/2019, regulador del règim especial de les Illes Balears, és un exemple clar de la falta de sensibilitat i comprensió de l’Estat en relació amb el fet insular i els problemes que se’n deriven.

  1. * Article sotmès a avaluació cega: 18.05.2021. Acceptació final: 18.05.2021.
  2. Per a una anàlisi de la realitat territorial de la Unió, vegeu LUZÓN BENEDICTO, J. L. «Tipologías de regiones en la Unión Europea. Una aproximación a la nueva geografía regional», en Tipologías de regiones en la Unión Europea y otros estudios. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2014, pàg. 11-70.
  3. Vegeu ASÍN CABRERA, M. A. Islas y archipiélagos en las Comunidades Europeas. Madrid: Tecnos, 1988.
  4. BOE núm. 47, de 23 de febrer de 2019.
  5. En relació amb la problemàtica dels territoris insulars mediterranis, vegeu MANERA, C.; GARAU, J. (ed.). Insularidad en el Mediterráneo: retos económicos y ambientales. Madrid: Ediciones Pirámide, 2010, i DURÀ GUIMERÀ, A.; OLIVERAS GONZÁLEZ, X. «Cooperación territorial y articulación del arco mediterráneo». Papeles de Geografía, núm. 51 i 52 (2010), pàg. 95-104.
  6. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Island_region
  7. Dictamen del Comitè Econòmic i Social sobre el tema «Una mejor integración en el mercado interior como factor clave para la cohesión y el crecimiento en las islas», apt. 2.2 (DOUE C núm. 27, de 3 de febrer de 2009). En aquest mateix sentit, vegeu Analysis of the island regions and outermost regions of the European Union. Planistat Europe, March 2003, pàg. 4.
  8. Dictamen del Comitè Econòmic i Social sobre el tema «Problemas específicos de las islas», ponent: J. M. Espuny Moyano, ECO/300 (DOUE C núm. 181, de 21 de juny de 2012).
  9. «Informe sobre los problemas de las regiones insulares de la Unión Europea», de la Comissió de Política Regional del Parlament Europeu (Informe Viola), de 23 de març de 1998 (A4-0118/98), pàg. 12.
  10. Ídem nota 7.
  11. Resposta de la Sra. Wulf-Mathies (comissària de Política Regional) de dia 6 de gener de 1999 a la pregunta escrita P-3723/98 de l’eurodiputat Roy Perry relativa a les obligacions comunitàries respecte de les illes en virtut del que disposa el Tractat d’Amsterdam (DOCE C núm. 207, de 21 de juliol de 1999, pàg. 115).
  12. Així ho va reconèixer el Parlament Europeu en la Resolució de 15 de març de 2017 sobre «Las islas y las limitaciones naturales y económicas en el marco de la política regional» assenyalant que ni l’article 158 del TCE ni la Declaració sobre regions insulars annexa al Tractat d’Amsterdam mai no foren objecte de disposicions d’execució, motiu pel qual existeixen desequilibris en el desenvolupament econòmic entre el centre de la Unió Europea i les illes de la seva perifèria (Resolució P6_TA (2007) 0082 – DOUE C núm. 301E, de 13 de desembre de 2007).
  13. El 2003, el Parlament Europeu va plantejar la necessitat d’abordar la cohesió no només des del punt de vista econòmic i social, sinó també des de la perspectiva territorial definint-la com «[…] la aspiración a establecer un principio de igualdad entre los ciudadanos europeos, independientemente de su lugar de residencia, pretendiéndose con él ofrecer a los habitantes de la Unión unas condiciones de acceso equitativas a los servicios de interés general, así como garantizar unas condiciones óptimas de competitividad, desarrollo sostenible y mejora de la calidad de vida al conjunto de sus territorios, teniendo especialmente en cuenta la diversidad de sus situaciones geográficas y demográficas» [Resolució del Parlament Europeu de 2 de setembre de 2003 sobre les regions estructuralment desfavorides (illes, regions de muntanya i regions amb baixa densitat de població) en el context de la política de cohesió i de les seves perspectives institucionals (DOUE C núm. 76E, de 25 de març de 2004, considerant K)].
  14. Resposta de 22 d’octubre de 2009 de la Comissió Europea a la pregunta (H-0344/09) formulada el 6 d’octubre per l’eurodiputada Estarás Ferragut relativa al compliment de les disposicions del TCE en matèria d’insularitat.
  15. Comunicació de la Comissió «Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social», de 30 de gener de 2002 (COM (2002) 46 final, pàg. 15).
  16. Dictamen del Comitè Econòmic i Social Europeu sobre el tema «Una mejor integración en el mercado interior como factor clave para la cohesión y el crecimiento en las islas», apt. 3.4 i 3.5.1 (DOCE C núm. 27, de 3 de febrer de 2009).
  17. Decisió del Consell, de 6 d’octubre de 2006, relativa a les directrius estratègiques comunitàries en matèria de cohesió, apt. 2, pàg. 28 (DOUE L núm. 291, de 21 d’octubre de 2006).
  18. Reglament 1080/2006 del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juliol de 2006, relatiu al Fons Europeu de Desenvolupament Regional; Reglament 1081/2006 del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juliol de 2006, relatiu al Fons Social Europeu; Reglament 1083/2006 del Consell, d’11 de juliol de 2006, pel qual s’estableixen les disposicions generals relatives al Fons Europeu de Desenvolupament Regional, al Fons Social Europeu i al Fons de Cohesió, i el Reglament 1084/2006 del Consell, d’11 de juliol de 2006, pel qual es crea el Fons de Cohesió (tots aquests reglaments es varen publicar en el DOUE L núm. 210, de 31 de juliol de 2006).
  19. Aquesta nova figura jurídica va ser creada a través del Reglament 1082/2006 del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juliol de 2006, sobre l’Agrupació Europea de Cooperació Territorial (DOUE L núm. 210, de 31 de juliol de 2006). La regulació de l’AECT va ser modificada posteriorment l’any 2013 mitjançant el Reglament 1302/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 17 de desembre de 2013, amb l’objectiu d’aclarir, simplificar i millorar la creació i el funcionament d’aquestes agrupacions (DOUE L núm. 347, de 20 de desembre de 2013).
  20. Per a una major anàlisi, vegeu KÁISER MOREIRAS, J. L. «La política regional europea 2007-2013: principales novedades con respecto a 2000-2006». Presupuesto y Gasto Público, núm. 52 (2008), pàg. 129-142.
  21. En relació amb els tres objectius i també per a una anàlisi de l’evolució de la política regional, vegeu SÁNCHEZ DE GÓMEZ, L. «Evolución histórica de la cohesión económica y social en la Unión Europea». Revista de Estudios Empresariales, núm. 2 (2011), pàg. 4-28.
  22. Juntament amb les iniciatives de cooperació transnacional, la UE ha dissenyat la figura de les «macroregions», les quals també poden rebre ajuts per fer front als desafiaments comuns als quals s’enfronta una zona geogràfica determinada i que engloben regions dels estats membres i de tercers estats. L’estratègia macroregional de la Unió es va establir en el Reglament 1303/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 17 de desembre de 2013 (DOUE L núm. 347, de 20 de desembre de 2013) i, a data d’avui, s’ha creat la macroregió de la regió del Mar Bàltic, de la regió del Danubi, de la regió Alpina i de la regió de les zones Adriàtica i Jònica. En aquestes quatre macroregions estan involucrades regions de 19 estats de la Unió i de 8 estats no membres. Per a una anàlisi de la implementació de l’estratègia macroregional, vegeu Commission Staff Working Document accompanying the document Report on the implementation of EU macro-regional strategies (SWD (2019) 6 final), de 29 de gener de 2019.
  23. En el Llibre blanc del Comitè de les Regions sobre la governança multinivell (DOUE C núm. 211, de 4 de setembre de 2009) es definia la governança multinivell «[…] como la acción coordinada de la Unión, los Estados miembros y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión Europea» (pàg. 5).
  24. En relació amb la figura de l’AECT, vegeu FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANÍ, C.; EMBID IRUJO, A. Las Agrupaciones europeas de cooperación territorial. Madrid: Ed. Iustel, 2008; SANZ RUBIALES, I. «La Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT): ¿Una nueva Administración Pública de Derecho comunitario? Algunos problemas». Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 31 (2008), pàg. 673-710, i LEVRAT, N. Le Groupement Européen de Coopération Territoriale, Comité des Régions (Janvier 2007).
  25. Reglament 2137/85 del Consell, de 25 de juliol de 1985, relatiu a la constitució d’una agrupació europea d’interès econòmic (DO L núm. 199, de 31 de juliol de 1985).
  26. Reglament 1435/2003 del Consell, de 22 de juliol de 2003, relatiu a l’Estatut de la Societat Cooperativa Europea (DOUE L núm. 207, de 18 d’agost de 2003).
  27. Les AECT amb participació d’ens regionals i locals espanyols són les següents: AECT GaliciaNorte de Portugal, amb seu a Vigo; AECT Archimed (que compta amb participació de les Illes Balears) amb seu a Taormina; AECT Pirineus Mediterrani, amb seu a Tolouse i també amb participació de les Illes Balears; AECT ZASNET, amb seu a Bragança; AECT Hospital de la Cerdanya, amb seu a Puigcerdà; AECT Espacio Portalet, amb seu a Sallent de Gállego; AECT Nueva AquitaniaEuskadiNavarra, amb seu a Hendaya; AECT Ciudades de la Cerámica, amb seu a Talavera de la Reina; AECT Eurocidade ChavesVerín, amb seu a Verín; AECT Huesca PirineosAltos Pirineos, amb seu a Osca; AECT Faja Pirítica Ibérica, amb seu a Tharsis; AECT LeónBragança, amb seu a Lleó; AECT Instituto Micológico Europeo, amb seu a Soria; AECT InterpalMedio Tejo, amb seu a Palència; AECT Eurociudad del Guadiana, amb seu a Ayamonte, i AECT Rio Minho, amb seu a Valença. En relació amb aquesta qüestió, vegeu el nostre estudi «La participación de los entes regionales y locales españoles en las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial». Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 35 (2010), pàg. 117-142.
  28. DOUE L núm. 210, de 31 de juliol de 2006.
  29. En relació amb les novetats que va implicar la nova política de cohesió en la cooperació transfronterera, vegeu GARCÍA-DURÁN, P.; MILLET, M.; CASANOVA, E. «La nueva cooperación territorial transfronteriza y sus implicaciones para España». Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 32 (2009), pàg. 121-150.
  30. Per a la Unió, només semblen rellevants les fronteres físiques i no les marítimes entre les regions a l’efecte de les iniciatives que puguin plantejar-se en el marc de la política de cohesió com posa de manifest la Comunicació de la Comissió «Impulsar el crecimiento y la cohesión en las regiones fronterizas de la UE», COM (2017) 534 final, de 20 de setembre de 2017.
  31. DOUE L núm. 347, de 20 de desembre de 2013. Aquest criteri geogràfic també s’aplica en relació amb les iniciatives de cooperació transfronterera plantejades respecte de les fronteres marítimes per les unitats territorials NUTS 3 pertanyents a estats membres i a tercers països que optin a obtenir finançament a través de l’Instrument Europeu de Veïnatge tal com preveu l’article 8.1 (b) del Reglament 232/2014 del Parlament Europeu i del Consell, d’11 de març de 2014, pel qual s’estableix un Instrument Europeu de Veïnatge (DOUE L núm. 77, de 15 de març de 2014).
  32. La CRPM és una associació fundada l’any 1973, constituïda per 160 regions de 25 estats membres i no membres de la Unió, que té com a objectiu defensar els interessos de les regions perifèriques marítimes d’Europa (www.crpm.org). Des de dia 15 d’abril de 2021, i per un període de dos anys, les Illes Balears presideixen la Comissió de les Illes d’aquesta associació. En el seu discurs d’assumpció d’aquesta presidència, la presidenta de les Illes Balears va assenyalar que «[n]ecessitam una estratègia europea per als territoris insulars», i va afegir que aquesta estratègia s’ha de concretar amb mesures específiques en les polítiques europees, especialment en polítiques de cohesió, en ajudes, en transport, en transició energètica i en la política marítima integrada (Nota informativa de dia 15 d’abril de 2021 de la Direcció General de Comunicació de la Conselleria de Presidència, Funció Pública i Igualtat del Govern de les Illes Balears).
  33. Resolució del Parlament Europeu, de 22 de setembre de 2010, sobre l’estratègia per al desenvolupament econòmic i social de les regions de muntanya, les illes i les zones escassament poblades, apt. 10 (P7_TA (2010) 0341).
  34. Dictamen de 4 de juliol de 2018 del Comitè de les Regions – Impulsar el creixement i la cohesió de les regions frontereres de la UE, pt. 7 (DOUE C núm. 387, de 25 d’octubre de 2018).
  35. Dictamen de 14 d’octubre de 2020 del Comitè Europeu de les Regions – Cap a un ús sostenible dels recursos naturals en el context insular mediterrani, apt. 49 (NAT-VII-004).
  36. Interreg s’articula al voltant de tres eixos de cooperació: transfronterer (Interreg A), transnacional (Interreg B) i interregional (Interreg C). Fins ara s’han succeït cinc períodes de programació Interreg: Interreg I (1990-1993); Interreg II (1994-1999); Interreg III (2000-2006); Interreg IV (2007-2013), i Interreg V (2014-2020).
  37. European Territorial Cooperation – INTERREG V- B Mediterranean (MED) Cooperation Programme 2014-2020, November 9th 2016, pàg. 12.
  38. Vegeu article 3 (àmbit d’aplicació geogràfica) del Reglament 1299/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 17 de desembre de 2013, pel qual s’estableixen disposicions especifiques relatives al recolzament del Fons Europeu de Desenvolupament Regional a l’objectiu de cooperació territorial europea (DOUE L núm. 347, de 20 de desembre de 2013).
  39. Comunicació de la Comissió Europea 2020, «Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador» (COM (2010) 2020 final, de 3 de març de 2010).
  40. Territorial Agenda of the European Union 2020, Towards an inclusive, smart and sustainable Europe of diverse regions, agreed at the Informal Ministerial meeting of Ministers responsible for Spatial planning and Territorial Development on 19th May 2011.
  41. Tota la informació sobre aquest programa es pot consultar a: www.interreg-med.eu.
  42. Dictamen de 14 d’octubre de 2020 del Comitè Europeu de les Regions – Cap a un ús sostenible dels recursos naturals en el context insular mediterrani, apt. 47, 54 i 55 (NAT-VII-004) (DOUE C núm. 440, de 18 de desembre de 2020).
  43. Directrius sobre els ajuts d’Estat de finalitat regional per al període 2007-2013, apt. 1 (DOUE C núm. 54, de 4 de març de 2006).
  44. Ídem nota anterior, apt. 30 (e) i (f).
  45. DOUE C núm. 209, de 23 de juliol de 2013.
  46. Comunicació de la Comissió relativa a la pròrroga i les modificacions de les Directrius sobre ajuts estatals de finalitat regional per a 2014-2020 (DOUE C núm. 224, de 8 de juliol de 2020).
  47. En un Dictamen de 2006 sobre la «Revisión de las directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional» (DOUE C núm. 31, de 7 de febrer de 2006), el Comitè de les Regions va fer referència a la necessitat d’incorporar de forma global els territoris insulars com a beneficiaris dels ajuts d’Estat de finalitat regional.
  48. Reglament 228/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 13 de març de 2013, pel qual s’estableixen mesures especifiques en el sector agrícola a favor de les regions ultraperifèriques de la Unió (DOUE L núm. 78, de 20 de març de 2013).
  49. El Reglament 651/2014 de la Comissió, de 17 de juny de 2014, pel qual es declaren determinades categories d’ajuts compatibles amb el mercat interior en aplicació dels articles 107 i 108 del Tractat (DOUE L núm. 187, de 26 de juny de 2014), té en compte la situació especial de les regions ultraperifèriques atès que aplica normes excepcionals pel que fa a les ajudes a la inversió i de funcionament de tots els sectors.
  50. Bon exemple del tractament fiscal particular i diferenciat respecte del continent és la regulació a través d’una Decisió de Consell de l’anomenat «impost AIEM» —Arbitri sobre importacions i lliuraments de mercaderies a les Illes Canàries— dirigit a potenciar el desenvolupament autònom dels sectors industrials productius canaris i a diversificar l’economia d’aquestes illes [Decisió 2020/1792 del Consell de 16 de novembre de 2020 sobre l’impost AIEM aplicable a les Illes Canàries (DOUE L núm. 402, d’1 de desembre de 2020)]. Així mateix, mitjançant la Llei 8/2018, de 5 de novembre, per la qual es modifica la Llei 19/1994, de 6 de juliol, de modificació del règim econòmic i fiscal (REF) de Canàries (BOE núm. 268, de 6 de novembre de 2018), s’actualitza el REF Canari, el qual implica un reconeixement per part d’Espanya dels desavantatges derivats de la seva llunyania respecte del continent.
  51. Resolució del Parlament Europeu, de 15 de març de 2007, sobre les illes i les limitacions naturals i econòmiques en el marc de la política regional, apt. 16 (DOUE C núm. 301, de 13 de desembre de 2007)
  52. Comunicació de la Comissió «Una asociación estratégica renovada y más fuerte con las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea» (COM (2017) 623 final, de 24 d’octubre de 2017).
  53. DOUE L núm. 433 I, de 22 de desembre de 2020.
  54. Article 2 (Objectius específics del FEDER i del Fons de Cohesió), COM (2018) 372 final, de 29 de maig de 2018. Amb anterioritat, el Parlament Europeu havia fixat la seva posició en relació amb la política de cohesió per al nou marc financer a través de la seva Resolució de 13 de juny de 2017 sobre els components essencials per a una política de cohesió de la Unió posterior a 2020 (P8_TA (2017) 0254).
  55. Articles 4 (Cobertura geogràfica de la cooperació transfronterera) i 5 (Cooperació geogràfica de la cooperació transnacional i de la cooperació marítima), COM (2018) 374 final, de 29 de maig de 2018.
  56. La manca de compromís amb la insularitat i amb l’adopció de mesures reals i efectives per fer front als desavantatges que aquesta implica no només es pot predicar de la Unió, sinó també dels mateixos estats que compten amb regions insulars a la Mediterrània com Espanya, França o Itàlia. Si bé l’article 138 de la Constitució espanyola assenyala que l’Estat ha de garantir la realització efectiva del principi de solidaritat «[…] atenent assenyaladament les circumstàncies del fet insular», la veritat és que, transcorreguts 43 anys de la seva entrada en vigor, no es pot parlar d’un autèntic tractament i reconeixement del fet insular per part de l’Estat. En relació amb les Illes Balears, malgrat la referència expressa a la insularitat en la Constitució i en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, l’Estat ha demostrat poca o nul·la sensibilitat respecte dels problemes reals que implica la insularitat. El tractament que es fa en el Reial decret llei 4/2019, de 22 de febrer, del règim especial de les Illes Balears (BOE núm. 47, de 23 de febrer de 2019), dels problemes vinculats a la insularitat balear no és omnicomprensiu (no conté, per exemple, i a diferència del règim vigent per a Canàries, cap mesura de tipus fiscal de la qual es puguin beneficiar les empreses) i la seva principal novetat és que eleva a un 75 % la subvenció al transport aeri i marítim entre les Illes Balears i la resta del territori peninsular, a un 50 % entre les illes i es preveu un mínim del 65 % de descompte per al transport de mercaderies entre les illes i la península. Juntament amb aquestes mesures, el Reial decret llei 4/2019 també va crear l’anomenat «factor d’insularitat» com a eix central de les inversions de l’Estat a les Illes Balears, el qual no era més que una quantitat econòmica que cada any l’Estat, amb càrrec als pressupostos generals, havia de destinar a finançar actuacions en àmbits afectats negativament per la insularitat. Malgrat les obligacions econòmiques que el RDL imposa a l’Estat per fer front a la insularitat, els pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2021, aprovats a través de la Llei 11/2020, de 30 de desembre (BOE núm. 341, de 31 de desembre de 2020), no fan referencia al factor d’insularitat ni preveuen partides en matèria de transport terrestre, el que ha motivat que, el 30 de març de 2021, el Parlament de les Illes Balears interposàs un recurs d’inconstitucionalitat contra la Llei 11/2020. Sobre aquesta qüestió, resulta molt interessant el Dictamen núm. 21/2021, de 25 de novembre, elaborat pel Consell Consultiu de les Illes Balears previ a la interposició del recurs (disponible al web: www.consellconsultiu.es). La falta de sensibilitat de l’Estat amb les Illes Balears no només es posa de manifest amb el mateix incompliment del règim especial de les Illes Balears, sinó en el fet que, en el pressupostos per al 2021, les Illes Balears figuren entre els territoris amb menor inversió per part de l’Estat.