ESTUDIS

LA LEGISLACIÓN TURÍSTICA EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS

ILLES BALEARS Avel·lí Blasco Esteve

Catedrático de Derecho Administrativo Universitat de les Illes Balears

1. Evolución de la normativa turística en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. 1. La Ley de Alojamientos Extrahoteleros de ¡984. 2. El Decreto «Cladera I» (1984). 3. El Decreto sobre campings (1986). 4. El Decreto “Cladera II» (1987) y la Ley 7/1988. 5. La Ley de campos de golf (1988). 6. La Ley sobre la función ins­pectora y sancionadora (1989). 7. La Ley del Plan de Modernización de Alojamientos Turísticos (1990). 8. La Ley de embellecimiento de las zonas turísticas (1990). 9. El Decreto sobre turismo rural (1991). 10. Los POOTs de Mallorca (1995) y de Ibiza- Eormentera (1997). 11. La Ley 3/1996, de transferencia de competencias a los Consells de Menorca y de Ibiza-Formentera. 12. El Decreto 8/1998 y la Ley 4/1998. 13. La Ley General Turística (1999). 14. La «ecotasa» (2001). II. Características generales de toda esta normativa. Valoración final.

I. Evolución de la normativa turística en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Desde su creación en 1983, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (CAIB) ha desa­rrollado una intensa labor normativa en materia de turismo, hasta el punto de que este sector ha devenido -junto con el urbanismo y la ordenación del territorio- una de las mate­rias en que la acción normativa de la CAIB lia sido más fecunda. En un trabajo como el presente, resulta necesario describir, aunque sea brevemente, la evolución de dicha legis­lación a través (Je los grandes hitos normativos de la misma.

Para ello nos vamos a centrar en la legislación sobre establecimientos de alojamiento (hoteles, establecimientos extrahoteleros -apartamentos turísticos, bungalows, villas, etc – campings hoteles de turismo rural) y dejamos intencionadamente al margen la normativa sobre otros aspectos de la legislación turística, como la llamada oferta complementaria (restaurantes, cafeterías, bares) o la normativa sobre agencias de viajes, a fin de no des­bordar los límites del estudio.

I. La Ley de Alojamientos Extrahoteleros de 1984.

Los primeros hitos normativos de la legislación balear sobre alojamientos turísticos se producen en el año 1984, un año después de constituida la Comunidad Autónoma.

En esa fecha, la CAIB dictó la primera de sus normas en la materia: la Ley sobre aloja­mientos extrahoteleros (Ley 2/1984, de 12 de abril). Esta Ley pretendía reaccionar contra el gran número de apartamentos clandestinos existentes en Baleares, así como contra los déficits de infraestructuras de los mismos, fijando unos mínimos imprescindibles: suminis­tro de agua potable, tratamiento y evacuación de aguas residuales, suministro eléctrico, accesos asfaltados, aparcamientos, eliminación de basuras, certificado de fin de obra, cédula de habitabilidad, certificado de la Consejería de Industria sobre cumplimiento de condiciones técnicas, etc. Además de estos requisitos, la Ley fija otras medidas comple­mentarias, como la necesidad de autorización previa de la Conselleria de Turisme para la construcción del edificio de alojamiento, sancionando la carencia de la misma con el cie­rre definitivo del establecimiento. También se prohíbe la utilización de los alojamientos clandestinos por la agencias de viajes y tour-operadores.

Tal vez lo más importante es que estos requisitos se declararon obligatorios no sólo para los nuevos edificios a construir con posterioridad a la Ley, sino también para los existentes en el momento de su entrada en vigor, a cuyo efecto se habilitó un plazo de cuatro meses para legalizarlos. Con ello se logró dar un paso notable en la labor de control y ordena­ción de este tipo de establecimientos, aunque no se ha conseguido eliminar los aloja­mientos clandestinos.

En definitiva, se trató de una norma que regulaba las infraestructuras mínimas necesa­rias para la legalización de los establecimientos extrahoteleros ya existentes.

1. El Decreto «Cladera I» (1984).

Un mes después, se dictó el Decreto 30/1984, de 10 de mayo, de medidas de ordena­ción de establecimientos hoteleros y de alojamiento turístico (llamado Decreto Cladera I, por el nombre del Consejero de Turismo, Jaurne Cladera), en el que se introducen una serie de novedosas medidas para mejorar la calidad de los nuevos establecimientos que se auto­rizasen y que analizaremos más tarde: la ratio turística de 30 m2/plaza, la necesidad de creación de zonas verdes privadas e instalaciones deportivas y recreativas para los dientes, y la exigencia de una piscina de determinadas dimensiones. Este Decreto será así la pri­mera piedra de una serie de normas que van a ir incrementando progresivamente los requisitos y parámetros exigibles a los nuevos hoteles y apartamentos turísticos, intentan­do obtener un tipo de establecimiento de más calidad.

1. El Decreto sobre campings (1986).

La política normativa de la CAIB en materia de campamentos de turismo ha sido suma­mente restrictiva desde el primer momento. Ya en 1986 (Decreto de 13 de febrero de 1986) se adoptó una regulación dirigida a impedir la proliferación de campings en Baleares, tal como había sucedido en otras zonas de la costa mediterránea española. En dicho Decreto se fijan estrictos requisitos de infraestructura y de servicios de los campings, como son:

• la limitación al 70 por 100 como máximo de la zona de acampada (reservando el resto a zonas verdes y zonas comunes);
• el suministro de agua de determinadas condiciones: garantía del suministro, exis­tencia de depósitos,
• suministro de electricidad de una potencia determinada;
• tratamiento y evacuación de aguas residuales, por conexión a la red general o por depuración propia;

vallado y cierre de protección de todo el perímetro del camping;

• viales interiores de cierta anchura;

una plaza de aparcamiento por cada dos parcelas; sistemas de seguridad contra incendios;

• por último, elevadas superficies mínimas de parcela (por ejemplo, 120 m2 en los de primera).

Además, se estableció un periodo de tres años en el que sólo se podían autorizar cam­pings de Lujo y de Primera.

El propósito de la norma parece claro: dificultar la implantación de campings en las islas, permitir sólo la instalación de establecimientos de calidad e imposibilitar que los campings se conviertan en un tipo de alojamiento alternativo a hoteles y apartamentos. La conse-

cuencid de lodo ello ha sido la práctica inexistencia de este tipo de establecimientos turís­ticos en el territorio balear.

1. F.l Decreto “Cladera II» (¡987) y la Ley 7/1988.

Las medidas del Decreto Cladera I pronto se revelaron insuficientes y en 1987 se dictó un segundo Decreto (el D. 103/1987, de 22 de octubre, popularmente conocido como Cladera II) que aumentó dicha ratio turística a 60 metros cuadrados. El impacto de esta medida sobre los nuevos establecimientos de alojamiento fue notable, aunque en la prác­tica su eficacia se vio mermada por los cientos de solicitudes de licencias de apertura para miles de plazas que se presentaron en las semanas previas a la publicación del Decreto y que tuvieron que ser concedidas.

La ratio turística opera desde su creación con una doble finalidad u objetivo:

1. Por una parte, se trata de un requisito de calidad de los establecimientos hoteleros, ya que introduce un nuevo condicionamiento que tiende por lo general a reducir el núme­ro de plazas hoteleras autorizables en una parcela determinada, mejorando así la confor- tabilidad de los clientes: cabe pensar que a menor número de clientes en una misma superficie de terreno, mayor amplitud y mayor comodidad. Como veremos después, ade­más, la parte no edificada del solar debía destinarse a zona verde ajardinada y a instala­ciones deportivas o recreativas privadas, de uso común de los clientes^[1].

Hasta la aparición de la ratio, en una parcela determinada en la que se quisiera construir un hotel se podían autorizar todas las plazas que cupieran en el edificio en cuestión -edi­ficio cuyas características físicas eran determinadas por la normativa urbanística y no por la turística , plazas aquéllas cuyo número exacto se determinaba exclusivamente por apli­cación de la legislación estatal sobre dimensiones de las habitaciones^{[2] [3] [4]}, es decir, por apli­cación de una normativa que sólo atendía al interior de los hoteles. A partir de la ratio, en cambio, se va a tener en cuenta no sólo el parámetro citado (las dimensiones de las habi­taciones, etc:.), sino también este parámetro exterior que es la ratio turística, determinado en definitiva por la superficie del solar.

1. Pero, por otra parte, la ratio turística es también un factor limitativo de la densidad poblacional en una determinada zona^[5] (hasta el punto de que la legislación canana la

llama precisamente «densidad máxima admisible»), porque lo que hace en definitiva la ratio es aplicar una limitación de densidad poblacional por parcela⁴.

En efecto, cuando la normativa balear exige 60 m2 de solar (suelo neto edificable) por cada plaza de alojamiento, eso significa implícitamente que está exigiendo 100 m2 de suelo urbanizado bruto por esa misma plaza, es decir, de suelo urbanizado en el que se incluye no sólo el solar de que se trate sino también la parte de espacios y de equipa­mientos públicos que le corresponden a esa parcela privada. Dicho de otra forma: para c aria plaza hotelera serán necesarios 60 m2 de suelo neto edificable o, lo que es lo mismo, 100 m2 de suelo urbanizado bruto. Pues bien, y haciendo una simple regla de tres, si a 100 m2 de suelo bruto le corresponde una plaza, a 10.000 m2 (=1 hectárea) le corres­ponden 100 plazas, de modo que la ratio turística de 60 m2/plaza supone en el fondo una densidad de 100 plazas o habitantes por hectárea (100 hab./Ha), que es la cifra ideal que han manejado los POOTs como densidad óptimaY Vemos así cómo la cifra que se esta­blezca como ratio turística acaba siendo también un factor que condiciona la densidad de población final que pueda concurrir en la zona turística.

Volviendo al Decreto que comentamos, hay que decir que se presentó posteriormente por el Gobierno balear como proyecto de ley ante el Parlamento de la Comunidad Autónoma y acabó convirtiéndose en la Ley 7/1988, de 1 de junio, de medidas transito­rias de ordenación de establecimientos hoteleros y de alojamientos turísticos, ley que dio rango legal a los preceptos del Decreto Cladera II.

La Ley se presenta como un conjunto de medidas transitorias hasta la aprobación del Plan de Ordenación de la Oferta Turística, que acabará llegando en 1995 y 1997. Se trata sin duda de una norma de la mayor importancia, y que, además de la medida reseñada, impo­ne otras restricciones a la construcción y apertura de establecimientos de alojamiento: ^d Como ha escrito el propio Jaume CLADERA (Conseller de Turisme de la CAIB desde 1983 a 1993), uno de los errores históricos del planeamiento genera de los mun ripios turísticos ha sido marcar las densidades por hectáreas, porque, al cabo de los anos, la densidad teórica del plan se ha duplicado en la práctica Por ello, este autor considera que en las zonas turísticas «cada solar debería tener un techo edificable en consonancia con el número de habitantes y habría que aplicar unos parámetros de edificabilidad por persona» CLADERA CLADERA, J. «La reconversión de las zonas turísticas satu­radas ti caso de Baleares», en PICORNELL. C. Y SEGUÍ, J. M^d (dir). La formació, rehabilitació i les noves modalitats turístiques Palma: UIB; Codefoc, 1995, p. 66 Las propias Directrices de Ordenación Territorial de 1999, en su art. 33.1, siguen utilizando esta cifra de 100 hab./Ha. corno la cifra de densidad media para obtener la población máxima de crecimiento al regular el incremento posible del suelo urbanizadle destinado a uso residencial, turístico o mixto, señalando al respecto que «para obtener la población máxima de crecimiento se utilizará una aensi- dad media de 100 habitantes por hectárea».

Id Ley reafirma la exigencia òe autorización previa para los establecimientos de alo­jamiento, configurándola como requisito indispensable para el otorgamiento de la licencia municipal de obras (con exclusión del silencio positivo y nulidad de pleno derecho de ésta, en caso contrario)⁶ (arts. 2, 10 y Disp. Ad ); exige como mínimo 60 metros cuadrados de solar por plaza turística, debiendo destinarse la parte de solar no edificada a jardines y a instalaciones deportivas o recreativas de uso común para los clientes (art. 3);

• exige piscina de determinadas dimensiones (art. 5);
• sólo permite la autorización de hoteles y apartamentos de las categorías superio­res (hoteles de 4 y 5 estrellas, apartamentos de 4 y 3 llaves: art. 6);
• establece los primeros mecanismos para fomentar la reconversión de hoteles obso­letos, permitiendo, con ciertas condiciones, la sustitución de aquéllos por otros de mejor categoría turística (art. 8);
• del ámbito de aplicación de la Ley quedan exceptuados determinados tipos de establecimientos, como los ubicados en poblaciones que «constituyan asenta­mientos tradicionales del interior de las islas», o los proyectados en determinadas zonas de Palma, Ibiza, Mahón y Ciudadela (art 9).

La importancia de la Ley no necesita ser destacada: supuso una elevación considerable de los estándares de infraestructura y de calidad hasta entonces existentes de hoteles y apartamentos turísticos. Como puede imaginarse, todas estas reglas han dado lugar a una nueva generación de hoteles a partir de 1984 y, sobre todo, de 1987 (Decreto Cladera II). Antes de estas fechas, como decíamos, los hoteles ocupaban la totalidad de la parcela, con lo que no había en muchas ocasiones espacios libres -privados entre los mismos, de tal manera que las paredes exteriores de un hotel tocaban con las del hotel vecino; con ello se formaba una línea continua de edificios, contiguos unos de otros, con una apariencia o efecto de «pantalla» que hoy consideramos impactante e inadmisible.

Tras los Dec retos de 1984 y 1987, esta situación ha cambiado, apareciendo una nueva generación de hoteles. Al existir necesariamente zonas verdes ajardinadas, instalaciones deportivas o recreativas y piscina con terraza-solario, los edificios hoteleros ya no están juntos, no se «tocan», sino que entre unos y otros se sitúan todas esas instalaciones de que hablamos, produciendo un efecto de separación entre las respectivas edificaciones y situando zonas verdes entre los mismos, con lo que se rompe el desagradable efecto pan­talla que se daba en la etapa precedente.

^h Los requisitos de esta autorización y el procedimiento de obtención están desarrollados por el Decreto el 60/1989, de 22 de mayo. Lo más destacadle del mismo es que, para la apertura del esta­blecimiento hotelero, se necesita primero una «autorización previa» de la Administración turística, posteriormente la I cencia municipal de obras a conceder por el Ayuntamiento respectivo y, una ve/ construida la edificación, la licencia de apertura otorgada de nuevo por la Administración turística.

1. La Ley de campos de golf (1988).

También por esas fechas, la CAIB dictó una normativa específica para los campos de qolf (Ley 12/1988, de 17 de noviembre, modificada por la Ley 6/1990, de 6 de junio), en aten­ción a las repercusiones turísticas que implica la práctica de este deporte y a propiciar el turismo de invierno Para ello se facilitaba la construcción de campos de golf en suelo no urbanizable o urbanizadle no programado, mediante la correspondiente declaración de interés social del campo. Pero, sobre todo, se autorizaba la edificación de un hotel anexo al campo, de al menos 4 estrellas, con un máximo de 450 plazas, aunque con determina­das condiciones edificatorias (por ejemplo, la altura máxima de los edificios no puede sobrepasar dos plantas ni nueve metros). Con ello se pretendió fomentar la construcción de los campos, «haciendo más atractiva la promoción de estas instalaciones deportivas» (Exposición de Motivos). Para evitar fraudes, la Ley obliga a construir primero el campo de golf y después el edificio de alojamiento de que se trate.

La Ley ha tenido un efectivo desarrollo en la práctica en la isla de Mallorca, lo cual ha permitido que existan en la actualidad una veintena de campos de golf en la misma, aunque hay que decir que las últimas tendencias políticas son claramente restrictivas al respecto.

Por último, la vigencia de esta Ley ha quedado suspendida para las islas de Ibiza y Formentera por la Ley 4/2000, de 22 de marzo^[6]

1. La Ley sobre la función inspectora y sancionadora (1989).

Otra norma cié carácter general en materia turística ha sido la Ley sobre la función ins­pectora y sancionadora (Ley 6/1989, de 3 de mayo), norma necesaria a efectos de cumplir el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas^[7]. La Ley regula la inspección turística, relaciona un amplio catálogo de infracciones en la materia y a conti­nuación establece un corto elenco de sanciones aplicables a aquéllas:

a) en cuanto a la inspección turística, destacan las amplias facultades de los inspectores de la Consejería, que pueden visitar las dependencias e instalaciones del establecimiento

y analizar la documentación del mismo relativa a la prestación de los servicios (art. 3.1). Tienen la consideración de agentes de la autoridad, podiendo recabar la cooperación de las fuerzas y cuerpos de seguridad (art. 4). Por último, sus actas dan fe en vía administra­tiva de los hechos constatados (art. 7);

1. en cuanto a las infracciones, la Ley las clasifica en leves, graves y muy graves. La cla­sificación engloba un exhaustivo conjunto de infracciones, aunque en algunos casos la determinación del tipo de la infracción es un tanto imprecisa (art. 10 1.e: «Las deficiencias en la prestación de los servicios exigibles…») y hay tipos que se solapan (asi, en cuanto a la realización de actividades turísticas sin la preceptiva autorización: puede ser considera­da grave y muy grave a la vez art. 10.2.a y 10.3.b—);
2. las mayores deficiencias de la Ley están en las sanciones. La Ley establece cinco tipos de sanciones, pero no explícita con claridad cuándo se aplica cada una de ellas: así, frente a las infracciones graves y muy graves se puede escoger prácticamente cualquier tipo de sanción, con lo que se otorga un enorme grado de discrecionalidad a la Administración. Los criterios de aplicación son, en general, poco precisos y bastante indeterminados (por ejemplo, las san­ciones se aplicarán en grado máximo cuando las infracciones «revelen propósito o produz­can un resultado de daño notorio o grave perjuicio a la imagen turística de las Illes Balears»).

En términos generales, puede decirse que la Ley se ha aplicado con poca intensidad, en especial, en la lucha contra los establecimientos clandestinos⁹. La oferta de alojamiento clandestina se está calculando en la actualidad en una cifra de alojamientos que supone de un 30 a un 40 % de la cifra legalizada (que es de unas 410.000 plazas, a principios de 2001), por lo que no se puede decir que la represión de los alojamientos clandestinos a los largo de estos años haya tenido éxito precisamente.

1. La Ley del Plan de Modernización de Alojamientos Turísticos (1990).

También de la máxima importancia práctica fue la Ley del Plan de Modernización de Alojamientos Turísticos existentes en Baleares (Ley 3/1990, de 30 de mayo). Esta norma supuso uno de los primeros intentos autonómicos para adoptar medidas en orden a la renovación y reconversión de ia planta hotelera y de apartamentos obsoleta: el exceso de oferta de alojamientos sobre la demanda existente provocaba una bajada de precios, por lo que se estimaba que la eliminación de toda una serie de plazas anticuadas y ya de sobra amortizadas (se consideraba que unas 50.000 en Baleares por entonces) contribuiría al saneamiento de aquella oferta. La Ley se inscribe entonces en esta línea, aunque los ins­trumentos jurídicos que utiliza para ello son imprecisos e insuficientes.

‘^! Finalmente, esta Ley ha sido derogada po- la Ley General Turística de 1999, que contiene un nuevo catálogo de infracciones y sanciones, aunque tomado en su inmensa mayoría oe la Ley que comentamos.

A pesar de ello, los resultados de esta norma han sido sorprendentes, ya que se ha pro­ducido un curioso efecto de mimetismo entre los hoteleros al margen de la falta de meca­nismos eficaces para la aplicación de la Ley: en efecto, los lour-operadores empezaron a primar en sus contratos los hoteles que se habían modernizado (incluso se concedía por la Consejería una placa especial a los que lo habían hecho, con la leyenda «hotel moder­nizado”, a instalar en la fachada del hotel), postergando a los que no lo habían hecho, y esta actitud provocó peticiones generalizadas de modernización por parte de los hotele­ros, para no quedarse fuera del mercado. Ha sido éste, entonces, el que ha forzado la apli­cación oe la ley. En definitiva, y según datos oficiales, los establecimientos modernizados hasta mayo de 2001 han sido 960, mientras que 126 han sido dados de baja definitiva y 90 estaban de baja temporal en ese momento.

1. La Ley de embellecimiento de las zonas turísticas (1990).

Dentro de la normativa general dictada por la CAIB. hay que citar también la Ley del plan extraordinario de inversiones y mejoras de infraestructuras de las zonas turísticas (Ley 7/1990, de 19 de junio). Esta norma aprobó dicho Plan (llamado también de embelleci­miento de las zonas turísticas), a desarrollar conjuntamente entre la Comunidad Autónoma y los municipios turísticos de las islas, en proporción al 40 y al 60 por 100 del coste de los proyectos, respectivamente. El Plan pretendió hacer frente al grave déficit de infraestructuras existente en las zonas turísticas^[8] y ha comportado una inversión total de

14 000 millones de pesetas, habiendo obtenido unos resultados realmente notables. Muchas zonas turísticas han empezado a cambiar de imagen gracias a este necesario Plan, al habérseles dotado de jardines, paseos, alumbrado, aceras y mobiliario urbano. Con el mismo se inició, además, una línea de actuación decisiva y de enorme importancia sobre las infraestructuras públicas por parte de la Administración.

1. El Decreto sobre turismo rural (1991).

La acción normativa de la CAIB se ha dirigido también a la regulación de un nuevo sub­sector turístico, que es el del turismo rural y el agroturismo (Decreto 30/1991, de 4 de abril, y numerosas órdenes de desarrollo). Este Decreto es la primera norma balear al res­pecto, aunque ha sido modificado por otras normas posteriores. La más reciente es el Decreto 62/1995, de 2 de junio, que es la que está vigente, confirmado en cuanto a sus definiciones por la Ley General Turística de 1999.

El Decreto actualmente en vigor distingue tres tipos de categorías: hotel rural, agrotu- rismo y turismo de interior». En Baleares, este tipo de modalidad alojativa ha tenido un rápido desarrollo (140 establecimientos en la actualidad con unas 1.700 plazas), en espe­cial la de hotel rural. Por lo general se trata de un tipo de establecimiento de alta calidad y altos precios, destinado al mercado de élite extranjero, sobre todo alemán; nada pareci­do, pues, a los modestos hoteles rurales de otras zonas de España.

1. Los PCX) Es de Mallorca (1995) y ele Ibiza-Formentera (1997).

De nuevo llegamos a otro de los hitos más destacados de la normativa balear sobre alo­jamientos turísticos, que son los Planes de la Oferta Turística de Mallorca y de Ibiza- Formentera (POOTs). En 1995 se dictó el Decreto 54/1995, de 6 de abril, que contiene el de la isla de Mallorca; mientras que dos años después se dictó el de las islas de Ibiza- Formentera (Decreto 42/1997, de 14 de marzo). Se trata de normas que tienen una enor­me importancia, al consistir en el primer intento de ordenación supramunicipal del terri­torio en Baleares, que aspira a ser una regulación global del mismo en las zonas que deli­mitan (y no sólo una regulación sectorial, como su nombre indica).

» Hotel rural, que es el que se encuentra ubicado en viviendas anteriores a 1940, situadas en suelo rústico, y que disponqan de una superficie determinada de terrenos que quedará afectada a la acti­vidad. Pueden tener como máximo 50 plazas.

Agroturismo, que supone el alojamiento en viviendas situadas en suelo rústico, anteriores a 1960, y en fincas que sean explotaciones agrícolas que ocupen una superficie mínima determinada y en la que se mantenga la explotación. Pueden tener como máximo 24 plazas.

Turismo de interior. Es la vivienda en la que se preste servicio de alojamiento, situada en el casco antiguo de los núcleos urbanos, a menos de 500 metros de la zona turística más próxima. El edificio debe tener la tipología tradicional del entorno urbano en que se encuentre y constitu r una sola vivien­da, con un máximo de 16 plazas.

Desde un punto de vista jurídico, los POOTs son Planes Directores Sectoriales (PDS) de los previstos en la l ey de Ordenación Territorial ríe 1987, aunque se trate de PDS un tanto sui generis, ya que este tipo de planes está previsto en la Ley para regular el planeamien­to y la ejecución de infraestructuras, equipamientos, servicios y actividades de explotación de recursos, con lo que los POOTs no acaban de encajar en el tipo legal, salvo que consi­deremos la oferta turística como actividad de explotación de recursos.

Al no existir todavía en aquel momento las Directrices de Ordenación Territorial, el Parlamento balear aprobó en febrero de 1989 los Criterios Generales del POOT de Baleares, previstos con carácter transitorio en la Disp. Trans. Única de la Ley de Ordenación Territorial, para que pudieran dictarse los planes en ausencia de las Directrices. Estos Criterios eran únicamente un mandato al Gobierno de la Comunidad para que éste apro­bara el referido Plan, pero en ellos ya se fijaban las líneas generales de lo que debía ser éste: impedir una excesiva urbanización de las costas, coordinación del planeamiento urbanístico y turístico, limitación del crecimiento de la oferta turística en base a la situa­ción real de las infraestructuras existentes, fijación de estándares de calidad, señalamien­to de zonas de reconversión prioritaria, favorecimiento de formas de turismo alternativo, etc. A pesar de su imprecisión y brevedad, los Criterios han sido un documento básico, que vinculaba al Gobierno balear en cuanto a su contenido.

La finalidad esencial de los POOTs es la ordenación de las actividades que tengan inci­dencia en la oferta turística, es decir, la de alojamiento, así como la regulación de la infra­estructura, servicios y equipamientos necesarios para la consecución de una oferta turísti­ca cualificada y diversificada. Para ello estos Planes establecen unos objetivos primordiales que podemos resumir de la siguiente manera: a) fijación de criterios cuantitativos que determinen la capacidad de acogida de las Zonas Turísticas (densidad); b) establecimiento de criterios cualitativos propios de una oferta turística actualizada («ratio turística», super­ficie de parcela mínima, altura máxima); c) impedir una excesiva urbanización de la costa, limitando el crecimiento de superficie urbanizada; d) prognosis de los criterios de satura­ción que deban ser considerados como limitativos para el crecimiento de la oferta turísti­ca, tomando como base la situación real de infraestructuras, equipamientos y servicios de cada zona; e) fomento de la renovación de ias plazas de alojamientos turísticos obsoletos; y f) evitar la urbanización continua del litoral, mediante la reserva de franjas de suelo no urbanizadle, que segmente y alterne las actuaciones sobre la costa.

Los POOTs sólo son de aplicación a las islas de Mallorca, por una parte, y de Ibiza- Formentera, por otra. No ha habido, pues, POOT para la isla de Menorca. En cada caso, estos planes estableces dos regímenes normativos distintos: uno para las Zonas Turísticas que delimitan, situadas siempre en el litoral (37 zonas en Mallorca, 11 en Ibiza y 3 en Formentera) y otro para el resto del respectivo territorio insular (lo que podríamos llamar el «interior» de cada isla). En las Zonas Turísticas delimitadas, los POOTs establecen tres

regulaciones: criterios de ordenación urbanística, condiciones de oferta de alojamiento y características básicas de las futuras edificaciones destinadas a uso turístico o residencial.

En cuanto a su estructura como norma, el POOT es un extenso documento (115 páginas de Boletín Oficial, sin contar los planos), que se compone de una documentación de carác­ter general (memoria, normas generales, estudio económico-financiero y programa de actua­ción) y de una documentación de carácter particular para cada una de las zonas señaladas (delimitación de la misma, información y análisis, determinaciones particulares). En concreto, la parte normativa de cada POOT queda entonces determinada de la siguiente manera:

1. unas Normas Generales (25 artículos en el de Mallorca, más Disposiciones Adicionales, Transitoria y Final), que definen el marco básico para la regulación de las Zonas Turísticas de la isla de que se trate;
2. y unas Determinaciones Particulares de cada Zona Turística, que contienen la regu­lación específica para cada una de las Zonas, y en las que se sigue la misma siste­mática: 1. Caracterización de la zona; 2. Determinaciones relativas al planeamien­to, 3 Determinaciones relativas a las edificaciones, tanto turísticas de nueva crea­ción corno residenciales nuevas.

Y, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Ordenación Territorial, las determinaciones del POOT (tanto las Normas Generales como las determinaciones Particulares) son vincu­lantes para los instrumentos municipales de planeamiento general, por ser un plan de ordenación de carácter supramumcipal. Por tanto, los municipios en los que estén situa­das las Zonas Turísticas deberán proceder a adaptar su planeamiento urbanístico a las pres­cripciones del POOT No obstante, cabe resaltar que dicha vinculación está condicionada al grado de derechos urbanísticos adquiridos, de tal manera que la mayoría de las carac­terísticas de las edificaciones de uso turístico y residencial que fija el POOT (superficie de parcela mínima, índice de intensidad de uso, altura máxima, coeficiente de edificabili- dad. ) sólo son vinculantes para el planeamiento municipal en los casos en los que no haya plan parcial aprobado, para evitar así posibles indemnizaciones¹².

Las determinaciones principales de estos planes son:

1. Regulación de establecimientos de alojamiento:

Se establecen importantes parámetros o estándares en cuanto a sus condiciones urba­nísticas: ^v Los arts. 2 y 5 de cada uno de los POOTs definen el grado de aplicación de sus diferentes determi­naciones en función del tipo de suelo de que se trate, ya que algunas de sus prescripciones sólo son aplicables a suelos urbanizadles que no tengan plan parcial aprobado definitivamente o terrenos en los que se haya dcc arado formalmente la pérdida del derecho a urbaniza^ (utilizando la legislación de 1990-92) Sobre el ámbito de aplicación de estos planes, véase ¡n extenso SOCÍAS CAMACHO, J. La ordenación … op. cít., pág. 127 y ss.

• Superficie minima de solar por plaza (ratio turística), que es de 60 m2 con carácter general (aunque para algunas Zonas se requieren 70 o incluso 75 m2), mante­niéndose así la cifra ya exigida desde 1987
• Altura máxima de la edificación: planta baja más 3 plantas.

Longitud máxima de fachada: 60 metros.

• Volumen máximo edificable: 30 000 m3

Obligatoriedad de piscina y solario de ciertas dimensiones (por ejemplo, superficie mínima de espejo de agua: 1 m2 por plaza).

• Porcentaje máximo de ocupación de parcela (40% en el POOT de Eivissa- Formentera), debiéndose destinar el resto de la parcela a jardines o instalaciones recreativas.

Categoría mínima de los establecimientos (5 y 4 estrellas en hoteles, aunque en algunas Zonas se admiten los de 3).

1. Regulación de usos residenciales:

Los Planes se atreven a establecer también parámetros o estándares urbanísticos en cuanto a las edificaciones de uso residencial ubicadas en las zonas turísticas (art. 9): Parcela mínima para viviendas unifamiliares: 800 rn2.

• Parcela mínima en caso de viviendas plurifamiliares: 1.000 m2.
• Coeficiente de edificabilidad neta: máximo de 0.60 m2/m2 para viviendas unifa­miliares y de 1 m2/m2 para edificios de vivienda plurifamiliar.
• Volumen máximo edificable: 2.100 m3 para viviendas unifamiliares y 8 000 m3 para edificios de vivienda plurifamiliar.
• Altura máxima de la edificación: planta baja más 2 para viviendas unifamiliares o planta baja más 3 en edificios de vivienda plurifamiliar.

1. Limitación de la superficie urbanizada:

Las determinaciones particulares de cada zona delimitan el crecimiento y las caracterís­ticas de la superficie urbanizada en cada zona, estableciendo la superficie máxima de suelo que puede ser clasificada como urbamzable por el planeamiento municipal.

A estos efectos, también se delimitan las llamadas «zonas limítrofes de protección cos­tera» o lateral y «de protección posterior», es decir, hacia el interior de las islas. La idea era, por tanto, que el suelo urbano y urbanizable incluido en las zonas turísticas se man­tuviera como estaba en el momento de la aprobación del POOT, sin posibilidad de creci­miento alguno, sólo con alguna excepción aislada que no es preciso comentar.

1. Establecimiento de zonas de reserva y dotacional
2. I.a Ley 3/1996, de transferencia de competencias a los Consells de Menorca y de l biza-Farm en tera.

En 1996, se produjo una importante medida de organización administrativa, que no podemos dejar de citar. Al amparo del art. 39 del Estatuto de Autonomia, el Parlamento balear dictó la Ley 3/1996, de 29 de noviembre, por la que se transfieren a los Consells Insulars de Menorca y de Ibiza-Formentera el grueso de las competencias de gestión en materia turística que hasta entonces tenía la Comunidad Autónoma y que ejercía a través de la Conselleria de Turisme. Sólo Mallorca quedó al margen de esta operación, porque el Consell Insular respectivo rechazó la transferencia al considerarla mal dotada económica­mente.

Esta Ley supone que, a partir de su entrada en vigor, los actos de gestión en materia turística en las islas menores son dictados por los órganos correspondientes de los Consells Insulars respectivos, mientras que los que se refieren a la isla de Mallorca se dictan toda­vía por la Conselleria de Turisme del Gobierno balear, lo cual no deja de provocar una situación absurda.

1. F.l Decreto 8/1998 y la Ley 4/1998.

A principios de 1998, se inicia una vuelta de tuerca más a toda esta legislación restricti­va y de incremento de requisitos. Primero, con el Decreto 9/1998, de 23 de enero, el cual se transforma finalmente en la Ley 4/1998, de 19 de mayo, también titulada de medidas transitorias relativas al otorgamiento de autorizaciones previas de construcciones, obras e instalaciones de empresas y actividades turísticas’¹.

Estas normas establecen una especie de «reconversión obligatoria», ya que exigen -como regla general- la necesidad de amortizar plazas hoteleras obsoletas para que se autoricen nuevas plazas: (art. 3 del Decreto: «La creación de nuevas plazas turísticas (…) quedará supeditado a la eliminación de plazas obsoletas»). Con ello se establece la obli­gación de dar de baja un cierto número de plazas ya existentes pero «obsoletas», para poder obtener la preceptiva autorización administrativa que permita la apertura y funcio­namiento de nuevas plazas de alojamiento Unicamente se excepciona de esta obligación a los establecimientos de turismo rural y a los que autorice el Govern por razones «de excepcional interés turístico» (los de oferta novedosa, de extraordinaria calidad o que con­tribuyan de manera especial a la desestacionalización). También se establecen matices en cuanto a su aplicación a la isla de Menorca.

Con esta enérgica medida, el Govern balear dio un paso más en la tarea de elevar el lis­tón de los parámetros aplicables a los establecimientos de alojamiento. Una de las medi-

Tanto el Decreto como la Ley se anunciaban como medidas transitorias hasta la aprobación de la Ley General Turística y, en todo caso, hasta el 31 de diciembre de 1999.

das restrictivas que se había utilizado en la legislación balear era precisamente la posibili­dad de dar de baja plazas de alojamiento existentes para reconvertirlas en plazas nuevas. En, concreto, tanto la Ley 7/1988 como los POOTs de 1995 y 1997 ya contemplaban dis­tintas modalidades de este supuesto, aunque con carácter voluntario en todo caso. Pues bien, el Decreto 9/1998 da una vuelta de tuerca más en la misma dirección que se acaba de exponer. Una vuelta que consiste en exigir obligatoriamente (ya no con carácter volun­tario) el «intercambio forzoso» de plazas viejas por plazas nuevas, ya que para que se autoricen éstas hay que dar de baja plazas obsoletas^[9].

1. La Ley General Turística (1999).

En 1999, la Ley General Turística (LGT), Ley 2/1999, de 24 de marzo, pretendió efectuar una regulación global de los distintos aspectos de la actividad turística, aunque la regula­ción sustancial de la misma acaba centrándose en las medidas de fomento de la calidad, como son el mecanismo del intercambio forzoso de plazas viejas por plazas nuevas, que ya conocemos. Por otra parte, la Ley también sistematiza la normativa anterior y, como novedad a destacar, recoge los derechos y deberes del turista (llamado usuario de servicios turísticos). De todos modos, hay que decir que la Ley se presentaba a sí misma como un intento de sintetizar y simplificar la abundante y dispersa normativa que ordena el sector turístico en nuestra Comunidad. Así la Exposición de Motivos dice que «se ha hecho nece­saria la aprobación de una ley general que lo regule (el sector) unitaria y sistemáticamen­te (…). La Ley supone un proceso de racionalización y síntesis del disperso marco norma­tivo hasta ahora existente». Pues bien, en contra de lo que dice la Exposición de Motivos, la Ley balear se limita a ordenar fundamentalmente algunos aspectos de la oferta alojati- va de hoteles y apartamentos turísticos y, respecto de los demás subsectores turísticos, sólo aporta definiciones, pero sin regularlos o sólo mínimamente¹^.

En el tema del intercambio forzoso de plazas, la LGT reproduce la fórmula de «recon­versión obligatoria» de la Ley 4/1998, aunque desarrolla sus prescripciones (arts 51 a 54). Esta es la norma que sigue vigente en la actualidad, que mantiene y perfecciona en el largo art. 51 el sistema de reconversión forzosa de establecimientos alojativos, a través del sistema de bajas y altas introducido por el Decreto 9/1998 y la Ley 4/1998¹⁶. Dada la importancia del tema, paso a describir brevemente los rasgos principales de su regulación:

a) Se introducen nuevos requisitos en el sistema, como que las bajas y las altas se han de producir en la misma isla (no valen, pues, las bajas de una isla para obtener autoriza­ciones en otra distinta)¹». No se define, en cambio, con precisión si las plazas eliminables son sólo las que estén en funcionamiento -lo cual me parece claro-, como las que hayan

General Turística de esta Comunidad (. ) El Proyecto se presenta a sí mismo como un intento de sin­tetizar y simplificar la abundante y dispersa normativa que ordena el sector turístico en nuestra Comunidad (…).

Asi ias cosas, habría que esperar que la norma en cuestión contuviera las lineas fundamentales de ordenación (las retes de chapitre) de cada uno de os diferentes subsectores turísticos existentes (alo­jamiento en sus diversas modalidades hoteleras y extrahoteleras; actividades de intermediación -como las agencias de viaje, operadores turísticos, empresas de transporte turístico y de alquiler de vehícu­los-; oferta complementaria tanto de restauración como de ocio o entretenim ente, etc). Asi esta reco­gido, por ejemplo, en la Ley del Turismo canaria de b de abrí¹ efe 1995, en que se regulan cas todos estos temas, aunque sea con mayor detalle unos que otros.

Pues bien, en contra de lo que dice la Exposición de Motivos, el Proyecto balear se limita a ordenar fundamentalmente algunos aspectos de la oferta alojativa de hoteles y apartamentos turísticos y, res­pecto de los demás subsertores turísticos, sólo aporta definiciones, pero sin regularlos en absoluto o sólo mínimamente. Salvo los artículos sobre modernización permanente, que se aplican a todos los establecimientos turísticos, no hay regulación por ejemplo de as viviendas vacacionales (que tanta importancia han adquirido en los últimos años); tampoco hay prácticamente referencias al amollo abanico de actividades de intermediación, a salvo de algunas definiciones. Ciertamente, la oferta complementaria de restauración está regulada por una ley de 1997, pero en cambio la de ocio no lo está en absoluto, por lo que seria una ocasión excelente para empezar a hacerlo. Así las cosas, tienen toda la ‘azón las asociaciones hoteleras cuando señalan que es una Ley dirigida casi exclusivamente a ese subsector y reclaman una apertura del Proyecto a los demás subsectores turísticos. También en mi opinión, una Ley que se llama General Turística debería establecer el marco genérico de todo ei sector de una vez por tooas; de lo contrario, convendría como mínimo cambiarle el nombre a la Ley por algún otro menos ambicioso (.. ).»

⁶ El art. 51 de la Ley señala a este respecto que «el otorgamiento de autorizaciones previas de esta­blecimientos de alojamiento turístico en las liles Balears está condicionado en lo sucesivo a la baja definitiva de una autorización de apertura turística de establecimiento de alojamiento, que no se encuentre en situación de baja temporal a la entrada en vigor de esta Ley».

¹⁷ Algunos municipios exigen, ademas, que un porcentaje importante de las autorizaciones dadas de baja provenga del mismo término municipal, lo cual es de dudosa legalidad, ya que supone una res­tricción al sistema establecido en la Ley.

sido clausuradas por la Administración, ya que el art. 51.3 dice que ésta «podrá utilizar las autorizaciones turísticas de baja definitiva causadas de oficio para autorizar nuevos esta­blecimientos hoteleros de 4 y 5 estrellas». De todos modos, la práctica -lógica- de la Conselleria de Turisme es admitir sólo plazas en funcionamiento a efectos de la reconver­sión forzosa.

1. Las plazas que se den de baja pueden ser propias de quien solicite las nuevas, pero, si no las tiene, puede obtenerlas de otros particulares o de la Administración turística com­petente. En el primer caso, como es lógico, las puede comprar a su titular, y de hecho parece que se ha creado un cierto mercado de venta de plazas en las islas, aunque muy escaso y por tanto rígido¹⁸. En el segundo, las plazas pueden proceder de «autorizaciones de baja definitiva causadas de oficio» (?), siempre que sea para hoteles de 4 y 5 estrellas; y mientras estas bajas definitivas no se produzcan, la Ley establece en el caso de Menorca una fórmula para crear una especie de bolsa de plazas (Disp. Ad. 4^a), partiendo segura­mente de la idea de que en esta isla el mercado sería especialmente rígido, por lo que había que promover artificialmente esa bolsa de plazas para que el sistema empezara a funcionar.
2. En cuanto a la fórmula para calcular el número de plazas que se han de dar de baja y de alta, la Ley repite la fórmula del POOT de Mallorca y de la Ley 4/1998, que está en función del número de plazas que se dan de baja.
3. ¿Qué ocurre con el inmueble en el que funcionaba el hotel que se da de baja? La Ley no obliga a su demolición ni a la cesión de la parcela correspondiente para el sistema de espacios libres públicos (lo cual ha sido uno de los puntos más criticados por la oposición), sino que permite implícitamente que continúe en pie y sea destinado a otros usos (como el de vivienda), siempre que el planeamiento municipal lo permita¹⁹. En este caso, el pro­pietario habrá obtenido un doble beneficio: primero, el de la venta de las plazas a dar de baja, y segundo, el de la reconversión de un edificio hotelero -normalmente obsoleto- en viviendas residenciales, que también podrá vender.

Lo único que hace la Ley en este punto es fomentar la demolición del inmueble y la cesión de la parcela correspondiente para el sistema de espacios libres públicos o su cali­ficación de inedificabilidad, a través de la reducción de la ratio turística prevista en los POOTs para este caso (véase el art. 21.2 de aquéllos) o por el incremento en un 50 % de los valores de los coeficientes KL

1. Desde el punto de vista jurídico, la reconversión de plazas hoteleras se instrumenta así a través de una especie de canje de autorizaciones administrativas: se aporta o cede a ⁸ La prensa local ha hablado a veces de que el precio de una plaza para darla de baja oscilaba entre medio millón y un millón de pesetas.

¹⁹ Algunos municipios (como Palma) lo permiten, mientras que otros (como Calviá) lo prohíben.

la Administración la anterior autorización de apertura correspondiente a las plazas que hay que dar de baja -la cual se extingue- a cambio de la que corresponde a las nuevas plazas. Podríamos decir entonces que estamos ante una «transferencia forzosa de plazas».

Pero de todos modos, y como hemos visto, el canje no es de una plaza por otra sino que finalmente se acaban obteniendo más plazas de las que se tenia originariamente, dada la fórmula aritmética que se emplea. De aquí proviene otra de las críticas que se han hecho al sistema, a saber, con el mismo no se paraliza en realidad el crecimiento turístico sino que sigue aumentando el número de plazas hoteleras en funcionamiento: hay así una transferencia forzosa de plazas, pero en la que se incrementa el número de plazas en cada transferencia. En contra de lo que podría parecer, no se ha establecido un sistema de con- tingentación o numerus dausus de plazas de alojamiento, en el que la creación de una nueva comporte la destrucción de una existente, sino un sistema que tiende simplemente a ralentizar el crecimiento del número de plazas, logrando al mismo tiempo la eliminación de plazas antiguas u obsoletas. Estos son en realidad los dos objetivos que se consiguen con este sistema de reconversión forzosa.

1. En la práctica, este novedoso sistema de reconversión forzosa de plazas ha provoca­do una ralentbación del crecimiento del número de plazas hoteleras en las islas²⁰; y, en menor medida, la eliminación de plazas obsoletas, ya que en ocasiones se ha admitido como plazas intercambiables las de hoteles que de hecho estaban cerrados desde hacía algunos años, es decir, de plazas que no estaban propiamente en el mercado, pero cuya autorización administrativa originaria se ha considerado subsistente por la Administración y válida a los efectos de la reconversión.
2. La “ecotasa» (2001).

La última norma relevante en materia turística es la Ley 7/2001, de 23 de abril, creado­ra del Impuesto sobre las estancias en las empresas turísticas de alojamiento con destino a la dotación del Fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente, impuesto que ha sido comúnmente conocido como ecotasa. Esta Ley ha sido desarrollada por el Decreto 26/2002, de 22 de febrero, habiendo empezado a exigirse el impuesto a partir del 1 de mayo de 2002. ^[10]

Esta Ley supone un interesante intento de crear un impuesto turístico con finalidades de preservación y restauración del medio ambiente. Como dice la Exposición de Motivos de la Ley, «dada la insuficiencia de los medios procedentes de las fuentes estatales, resul­ta imprescindible encontrar fuentes de financiación adicional a cargo de las cuales sea posible implementar las políticas necesarias a fin de que la actividad turística pueda seguir desarrollándose armónicamente y que este desarrollo no implique a medio y largo plazo un riesgo de deterioro irreversible del equilibrio económico y medioambiental, al cual la sociedad balear no puede renunciar». Por ello, «la introducción de esta figura impositiva se plantea como un mecanismo fiscal corrector que fundamentalmente pretende afron­tar la falta de recursos necesarios para paliar el deterioro medioambiental que supone la actividad turística a gran escala, y también aborda con urgencia el dimensionamiento de las infraestructuras básicas que exige un desarrollo sostenible. El carácter finalista del nuevo impuesto garantiza la financiación suplementaria de los programas de reconver­sión turística y medioambiental». Por ello, los fondos recaudados con el impuesto se des­tinan necesariamente a una serie de fines o actuaciones de preservación del medio ambiente (art. 19).

El hecho imponible del impuesto lo constituyen las estancias que haya hecho el contri­buyente en Ios establecimientos de alojamiento (art 6)² , siendo el contribuyente el turis­ta que se aloja en el establecimiento pero considerándose a la vez como sustituto del con­tribuyente a las empresas que explotan dichos establecimientos (art. 9). En definitiva, pues, era el hotelero quien detría recaudar o exigir el impuesto al turista en primera instancia, para después abonárselo a la Administración.

Desde el punto de vista jurídico, el principal problema que presenta la ecotasa es su posi­ble solapamiento con el Impuesto del Valor Añadido (IVA), que ya pagan los turistas al alo­jarse en los establecimientos turísticos, argumento en el que se basó el recurso de incons- titucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Nación contra la Ley citada (recurso 4407/2001), terminado por desistimiento. Pero los problemas jurídicos no han sido los más importantes del nuevo impuesto, ya que la radical oposición del mundo turístico (y, en especial, del sector hotelero) a la ecotasa se ha fundamentado en argumentos de con­cepto, de oportunidad y de procedimiento:

de concepto, porque los únicos turistas que finalmente acababan pagando el impuesto eran los que pernoctaban en establecimientos de alojamiento, pero no los que se alojaban en viviendas propias o en la llamada oferta de alojamiento ale­gal, es decir, en las miles de viviendas particulares que se alquilan a los turistas sin estar registradas y clasificadas como establecimientos de alojamiento. Se producía ^[11]

así una clara discriminación entre el turista que se aloja en un establecimiento reglado y el que lo hace en uno no reglado (en realidad, clandestino); de oportunidad, porque la exigencia del impuesto encarece en definitiva el precio del producto turístico precisamente en un momento histórico (año 2002) en que ya se había iniciado -desde el 2000- una notable bajada del número de visitantes a las Islas, y en que las regiones turísticas del resto de España y de países cercanos estaban presentando una fuerte competencia, con precios más asequibles; de procedimiento, porque el Govern había declarado inicialmente que se estable­cería el impuesto buscando el acuerdo de los hoteleros y, finalmente, no hubo ac uerdo en absoluto sino confrontación radical.

En el momento de escribir estas líneas, la ecotasa pertenece al pasado, ya que el nuevo Gobierno del Partido Popular, surgido de las elecciones autonómicas de 2003, presentó en el Parlamento un proyecto de ley para suprimirla pura y simplemente, de acuerdo con uno de los puntos básicos de su programa electoral, que posteriormente se ha converti­do en la Ley 7/2003, de 22 de octubre, por la cual se deroga la Ley 7/2001, de 23 de abril, del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente. ^[12]

neamientos municipales entre sí ni tampoco instrumentos de ordenación supramunicipal hasta la entrada en vigor de los POOTs y de las normas supramunicipales posteriores (Directrices de Ordenación Territorial, moratorias insulares).

En segundo lugar, debe citarse como elemento que repercute directamente en la situa­ción turística balear, la falta de conexión existente entre la ordenación territorial y urba­nística, por una parte, y la ordenación turística, por otra. Al poner en relación ambos ordenamientos surgen problemas, debidos precisamente a la desconexión entre los mis­mos. Pensemos al respecto que los dos ordenamientos concurren sobre un mismo espa­cio físico, lo que engendra a veces dificultades de articulación. Esa conexión se demues­tra de modo patente en los Planes de Ordenación de la Oferta Turística: de hecho, estos planes tienen una enorme trascendencia en la ordenación del territorio, hasta el punto de que muchos de ellos versan sobre aspectos regulados en la legislación urbanística vigente.

Esta falta de conexión de la que hablamos ha producido además un efecto agravado: en términos urbanísticos, la actividad turística balear se ha venido determinando a partir de los planes de urbanismo de ámbito municipal, sin más perspectiva que los estrechos límites del territorio de cada municipio. Este planeamiento municipal se ha caracterizado por el tratamiento de los espacios afectados como piezas aisladas e inconexas entre sí (cuando el territorio es algo continuo que no se puede fragmentar). Y así, junto a munici­pios que han practicado un crecimiento urbanístico controlado se encuentran otros conti­guos que han optado por un desarrollismo desbordante, el cual perjudica no sólo a éstos, sino también a aquéllos. Esta política urbanística ha generado, además, otra característica distintiva de la oferta urbanístico-turística balear: sus excesivas dimensiones. Según estu­dios de los expertos, los planes municipales vigentes en 1999 en la isla de Mallorca per­mitían una población potencial de más de 4,3 millones de habitantes, cuando por enton­ces oscilaba alrededor de 800.000. Estas cifras muestran las exageradas previsiones del planeamiento vigente, y más aún si las ponemos en relación con la escasez de algunos de los recursos existentes, como es el caso del agua.

Y, a pesar de lo anterior, no es posible silenciar la importancia de lo que se ha hecho durante estos años de funcionamiento autonómico en el sector turístico. En este tiempo, se han tomado numerosas medidas para ordenar y reconducir el principal sector de la eco­nomía de las islas. Medidas contestadas muchas veces, pero que a la larga han demostra­do su adecuación a los problemas planteados. Además, la normativa balear ha sido pio­nera de muchas de las soluciones que luego han ido implantándose en otras Comunidades Autónomas (por ejemplo, en la adopción de la ratio turística, implantada en Canarias años después que en Baleares): la CAIB ha ido por delante de las demás autonomías en cuan­to a adopción de medidas en el sector turístico y a la imaginación puesta en ello

Partiendo de esa valoración general, podemos afirmar que la normativa turística balear

en materia de establecimientos de alojamiento se ha articulado alrededor de varias ideas o motivos básicos:

1. El intento de ordenar y racionalizar un sector que durante años había crecido desme­suradamente, sin orden ni concierto. En efecto, la formidable expansión del sector turísti­co balear durante las décadas anteriores se había producido como resultado de las ten­dencias incontroladas del mismo, sin que la escasa ordenación estatal existente sirviera de marco adecuado para una efectiva intervención de los poderes públicos en el sector. La normativa dictada por la CAIB ha pretendido, por el contrario, poner orden y control en el sector e introducir criterios mínimos de racionalidad en el mismo.
2. La exigencia creciente de mayores requisitos de infraestructura para la apertura de establecimientos de alojamiento Frente a la normativa estatal anterior, que descuidaba casi totalmente los requisitos relativos a la urbanización e infraestructuras de las zonas turísticas, la legislación balear ha incrementado tales requisitos notablemente, intentando que las zonas y los establecimientos turísticos estuvieran dotados de servicios adecuados y suficientes.
3. En conexión con lo anterior, la normativa balear ha pretendido luchar enérgicamente contra la oferta clandestina de hoteles y apartamentos a través de numerosas disposicio­nes (entre ellas destacan la Ley de alojamientos extrahoteleros de 1984 citada y la Ley de la función inspectora y sancionadora en materia turística de 1989). De todos modos, esa lucha no ha dado los resultados apetecidos, y la existencia de numerosas plazas de aloja­miento clandestinas continúa siendo una de las lacras de la realidad turística balear, en especial en el tema no resuelto de las llamadas viviendas vacacionales.
4. La búsqueda de un turismo de mayor calidad, a través del incremento de los pará­metros exigibles y de la mejora y modernización de los establecimientos. En efecto, una de las ideas clave de toda la normativa turística balear es la de exigir más y mejores requi­sitos a los establecimientos turísticos, intentando que éstos tengan unas dimensiones y estén dotados de unas instalaciones que permitan un turismo de mayor calidad. La línea de actuación que empieza introduciendo nuevos requisitos y parámetros en el Decreto Cladera I en 1984, sigue en el Decreto Cladera II y en la Ley 7/1988, continúa en los POOTs de 1995 y 1997 y acaba en la reconversión forzosa de establecimientos de 1998, es una buena prueba de ello. En la misma línea, aunque desde otra perspectiva -la de renovación forzosa de los establecimientos obsoletos- se inscribe el Plan de modernización de aloja­mientos turísticos de la Ley 3/1990 o, incluso, de los de oferta complementaria de la Ley 6/1996 (bares, cafeterías y restaurantes), aunque no hayamos hablado de éstos.
5. El intento de unir ordenación turística y ordenación urbanística. Corno hemos visto antes, éste es otro de los aspectos que conviene destacar, a saber, la íntima relación que existe entre ordenación turística y ordenación territorial-urbanística: nunca podrá haber una adecuada ordenación turística sin que exista a la vez y de manera coordinada una

razonable ordenación territorial y urbanística^{[13] [14]}, ordenación que no puede dejar de ser supramunidpal en sus líneas primeras si se quiere introducir coherencia, homogeneización y coordinación en las porciones del territorio sin solución de continuidad que son, en defi­nitiva, los términos municipales.

1. El intento de respetar la limitada capacidad de carga o capacidad de acogida del redu­cido territorio balear (algo más de 5.000 km2), que recibe cada año más de 9 millones de visitantes sobre un total de 900.000 habitantes de derecho, o sea, con una relación de 10/11 visitantes por cada residente, dicho sea grosso modo. Como fia señalado la Organización Mundial del Turismo (OMT), la capacidad de acogida corresponde al nivel de afluencia turística y de equipamiento que puede asumir una región para la mayor satis­facción de sus visitantes y sin repercusión importante sobre sus recursos; y su estimación comprende varios aspectos; la capacidad física (número de usuarios que pueden ser aco­gidos), la capacidad ecológica, la capacidad de asimilación de recursos y la capacidad de gestión²¹ De modo similar, PICORNELL BAUZÁ indica que la capacidad de carga es el lími­te de tolerancia más allá del cual se saturan las instalaciones (capacidad de carga física), se degrada el medio ambiente (capacidad de carga ambiental) o disminuye el bienestar del visitante (capacidad de carga psicológica)^[15].

Pues bien, resulta evidente que, con esas cifras, la capacidad de carga del territorio bale­ar está probablemente saturada, lo que justifica la restrictiva legislación que se ha dictado a lo largo de todos estos años y que se ha pretendido exponer en el presente trabajo.

1. En rea idad, este objetivo de mejorar la calidad parece ser el objetivo inicial que se pensó al esta­blecer la ratio do 30m2/plaza en 1984, en el Decreto Cladera I. ↑
2. En concreto, el R.D. 1634/1983, de 15 de jumo, era el que fijaba por entonces cuáles habían de ser ↑
3. las dimensiones mínimas de las hab laciones de os hoteles, en función de la categoría del mismo. Por ejemplo, una habitación doble en un hotel de tres estrellas debía tener al menos 15 m2, y 16 m2 en ↑
4. un hotel de cuatro estrellas. ↑
5. ¹ Sobre este tema, puede verse in extenso SOGAS CAMACHO, ). La ordenación de las zonas turísti­cas litorales. Madrid: Ins. Pascual Madoz; BOE, 2001, págs. 135 y ss. ↑
6. El art. 1 de la Ley 4/2000 señala que en las islas citadas será el Plan Territorial Insular (que está en fase de elaboración) el que determinará ia posibilidad de autorizar nuevos campos de golf o las ampliaciones de los existentes, así como las características de los campos y de las edificaciones a su servicio y, en su caso, las zonas de las islas aptas para su ubicación. Será, por tanto, este tipo de plan supramunicipal el que decida en definitiva la posibilidad o no de construir campos de golf en Ibiza y en Formentera. ↑
7. Puede encontrarse un breve comentario a la Ley en NIETO GARCIA, A. «Derecho sancionador en materia turística», en Turismo y defensa dei consumidor: Jornadas Jurídicas. Palma Govern Balear – Conselleria de Sanitat i Seguretat Social, 1991. ↑
8. La Exposición de Motivos de esta Ley presenta con claridad el problema:»Es suficientemente conocido que no hay ningún producto corno el turístico que se encuentre tan ligado en la acepción cualitativa a las infraestructuras del entorno en el que se ubica y que las infra­estructuras de nuestras zonas turísticas son aún deficitarias y no se corresponden con a importancia que tienen como destino turístico, también es conocido que desde un punto de vista económico nos enfrentamos a una nueva etapa que presenta nuestros destinos turísticos como más ricos, desarrolla dos y comunitarios, lo que hace que com encen a considerarse como turísticamente caros y que, corno consecuencia, se es exijan una calidad infraestructura! semejante a la que tienen en sus países los turistas que nos visitan.

   Por otra parte, si se exige a la empresa privada que modernice las instalaciones y los equipamien­tos, es obvio que igualmente las Administraciones Públicas lian de asumir la responsabilidad de resol­ver los problemas intraestructurales que sean de su competencia hasta consequ r el liderazgo en infra­estructuras turísticas en nuestras islas (…).

   A pesar de que la mayoría de competencias en temas mfraestructurales en zonas turísticas son municipales, es obvio que a menudo, os entes locales (…) no pueden hacer frente a determinadas carencias con sus presupuestos Asi lo entiende el Gobierno balear y, habiendo elaborado el corres- pond ente diagnóstico de carencias de infraestructura en cada zona turística de las islas, qu ere abor das |unto con los municipios correspondientes, el Plan extraordinario de Inversiones en Mejora de Infraestructuras de éstas . ↑

9. A mi juicio, la medida era plenamente coherente con la tendenc a de ir elevando los requisitos do calidad para la autorización do nuevas plazas de alojamiento en ¿¡ Comunidad, y considero que se trata de una medida esencialmente acertada, ante el riesgo que se oteaba en el horizonte de otra ole­ada de solicitudes de nuevas plazas hoteleras y extrahoteleras.No obstante, creo que algunos aspectos del Decreto eran notablemente imprecisos y deficientes técnicamente. El primero es el del rango normativo de la norma que utilizó: ¿era bastante un Decreto para adoptar las medidas que comentamos o se requería una norma con rango de Ley? La cuestión fue resuelta prontamente por el Dictamen del Consejo Consultivo de las Islas Baleares de 5 de mayo de 1998, en el sentido de que se necesitaba una norma con rango de ley, y de ahí que el primitivo Decreto se acabara convirtiendo en una ley

   ³ Durante la tramitación del proyecto de ley, publiqué un artículo en la prensa local en el que, entre otras cosas decía lo siguiente:

   «El pasado diciembre el Govern de la CAIB presentó ante el Parlament balear el proyecto de Ley ↑

10. ~ En julio de 2001, las cifras ofrecidas por la Conselleria de Turisme (Diario de Mallorca del 30/07/2001) son as siguientes, desde la entrada en vigor del sistema de reconversión forzosa a principios de 1999, se han dado de baja 2.996 plazas correspondientes a 26 hoteles, a cambio de las cuales se han auto­rizado 15 nuevos hoteles con 4.388 plazas; por tanto, la diferencia en más es de 1.422 plazas nuevas. A éstas hay que añadr las 1.249 plazas de diez hoteles que, por las v^:as de excepción de la norma, fue­ron autorizadas sin tener que dar de baja otros establecimientos. De modo que en total se han dado de baja 2.996 plazas, pero se han autorizado por una u otra vía 2.671 plazas «nuevas». ↑
11. Por ejemplo, la cuota a pagar en el caso de hoteles era de 7 euros en los de cinco estrellas, 1 curo en los de cuatro y tres estrellas, y 0,’j euros en los de dos y una estrella. ↑
12. Características generales de toda esta normativa. Valoración final.Desde una valoración general, se puede afirmar que la labor normativa de la CAIB en materia turística ha sido muy intensa pero seguramente insuficiente. Insuficiente tal vez porque los problemas en el sector son muchos, los intereses contrapuestos y la coyuntura desfavorable en ocasiones. De hecho, los acontecimientos siempre han ido por delante de las normas, dado su vertiginoso transcurso. Desde 1984, la Comunidad ha ido dictando normas cada vez más restrictivas, aumentando los niveles cuantitativos y cualitativos, en un progresivo endurecimiento de los requisitos para la apertura de hoteles y apartamen­tos. Sin embargo, dicho esfuerzo normativo no ha conseguido todos los resultados pre­tendidos. Los nuevos parámetros introducidos por esa legislación han sido asimilados sin demasiado esfuerzo por los promotores turísticos, con lo que la oferta ha seguido incre­mentándose sostenidamente.

    A este panorama que se acaba de describir desde la perspectiva puramente turística se suman otros factores adicionales de ordenación del territorio que están íntimamente uni­dos a la ordenación turística. En primer lugar, la insuficiencia e inadecuación de la norma­tiva urbanística y territorial aplicable en Baleares. Esta ordenación ha dejado tradicional­mente en manos de los municipios la adopción de las decisiones básicas de la política urbanística, decisiones que los municipios articulan a través de los Planes urbanísticos municipales, sin que hayan existido procedimientos efectivos de coordinación de los pía- ↑

13. J.F. VERA REBOLLO llega a sostener que «existen razones para hablar de un urbanismo específica­mente turístico, hasta la fecha encauzado a través del ordenamiento aplicable al urbanismo conven­ ↑
14. cional», en «Turismo y territorio en el litoral mediterráneo español». Estudios Territoriales, núm. 32 (1990), p. 83. ↑
15. ⁷ⁱ En Gestión de zonas costeras (politizas integradas). Madrid: OCDE, Mundi Prensa, 1995, p 197 PICORNELL BAUZÁ, C. «Els impactes del turisme», en el libro colectivo Turisme, Societat i Economia a les Balears. Palma: Fundació Emili Darder, 1994, p 12. Puede verse también la interesante informa­ción que proporciona 50CÍAS CAMACHO, J. sobre este tema en el Derecho francés y su aplicación por la jurisprudencia de ese país en La ordenación op. cit., p. 49 y ss. ↑