La Ley 7/2019 para la sostenibilidad medioambiental y económica de la isla de Formentera: referencia especial a la movilidad y tráfico automovilístico

La Ley 7/2019 para la sostenibilidad medioambiental y económica
de la isla de Formentera: referencia especial
a la movilidad y tráfico automovilístico

Ángel Custodio Navarro Sánchez

Secretario habilitado nacional del Consell Insular de Formentera

SUMARIO

I. Introducción: la novedad absoluta de una Ley como la 7/2019, de 8 de febrero, en el panorama balear y español. II. El desarrollo y ejecución de la Ley. III. ¿La restricción de entrada de vehículos a motor en Formentera es causa de responsabilidad patrimonial por parte de la Administración? IV. Propuestas de actuación y mejora futura. V. La novísima Ley estatal 7/2021 de cambio climático y transición energética: un refrendo del camino emprendido en Formentera. VI. Bibliografía.

I. Introducción: la novedad absoluta de una Ley como la 7/2019, de 8 de febrero, en el panorama balear y español

La isla de Formentera suma a sus muchas singularidades geográficas, medioambientales y territoriales, como en ningún otro lugar del archipiélago balear, la evidencia de una insularidad extrema —doble y triple—, todo ello cualificado a su vez por la dimensión misma de todos esos concretos factores conjuntados. En este sentido, y para contextualizar debidamente cuanto describamos, conviene recordar que la realidad de Formentera es la de un territorio insular —en concreto, el más insularizado de toda la Comunidad Autónoma de las Illes Balears— con una fragilidad mayúscula en todos los órdenes, por las dimensiones mencionadas. Un territorio, el de Formentera, a su vez cualificado por una dependencia física o geográfica incontestable respecto a la isla de Eivissa, auténtica puerta de entrada y salida del conjunto formado por ambas islas o Illes Pitiüses (esto es, Eivissa y Formentera), por cuanto no es posible más que el acceso a Formentera (y el éxodo), de personas y vehículos, por barco y mediante barco: solo desde la isla de Eivissa de manera regular y, eventualmente, por cercanía geográfica para con la península, desde Denia, en la Comunitat Valenciana, así como, en su caso, a nivel balear, desde la ciudad de Palma (en Mallorca, y capital de dicha isla y de la CAIB), y si lo hay en temporada veraniega.

A todo lo anterior se une, además, el hecho de que Formentera, ante el monocultivo turístico y el crecimiento exponencial y desaforado del parque y tráfico automovilístico que llegaba a la isla (tan y tan de moda, por tantas y tantas cosas) y en ella se desplazaba, en un espacio físico de por sí finito y limitadísimo, se ha visto obligada —tras diversos indicadores ambientales que pusieron en alerta manifiesta y grave a la sociedad isleña[1]— (más que concienciada en la materia) a pensar en la adopción inexcusable e inaplazable de medidas drásticas de contención y prevención, como fue originariamente tratar la implementación de un posible tributo por la polución y el tráfico de vehículos contaminantes.

Lo anterior no pudo realizarse, y todo ha acabado dirigiéndose, como se verá, hacia la aprobación por el legislador balear de una ley que estableciera contingentes en materia de entrada y desplazamiento de vehículos en la isla en determinadas épocas del año.

La sensibilidad vivida y sentida en Formentera en pro del medio ambiente y del entorno en su más amplio espectro —esto es, que en Formentera territorio y naturaleza, pero también cultura, lengua propia (el catalán) y autonomía insular van unidos— se ha manifestado en multitud de cuestiones, como ocurrió especialmente con la protección de Ses Salines de Formentera como espacio emblemático a preservar, junto con las de Eivissa, dando lugar al Parque Natural de Ses Salines d’Eivissa i Formentera. Y ahí está, íntimamente relacionada con cuanto diremos, como adelanto de una normativa general, la regulación detallada (al principio, experimental, y luego ya formalizada y reglamentada), de la entrada y movilidad del tráfico motorizado en Ses Salines de Formentera, con actuaciones de control efectivo desde 2011, en ejercicio de las competencias municipales que administra el Consell Insular, para evitar el colapso del espacio protegido, y favoreciendo el tráfico a pie y en medio de tracción no contaminante.

Pero esa importante regulación del tráfico, per se, no era suficiente, sino que se consideraba que era preciso profundizar, y mucho más, en el origen exacto de la cuestión: y ahí estaban los flujos turísticos, el acceso mismo motorizado a la isla, en barco; el desembarco y, sobre todo, su desplazamiento ya en la isla, sumado al tráfico ya existente. Eso es lo que precisamente debía regularse. Y ahí debía encontrarse la solución, o una solución plausible. Y aspirar a regular tamaña problemática.

Fruto de un anhelo colectivo consistente en encontrar una solución, después de un período de estudio muy complejo, respecto a lo que se podía hacer y lo que no, el Pleno del Consell Insular de Formentera, por unanimidad, el 20 de diciembre de 2017 y al amparo de la iniciativa legislativa general prevista en el artículo 47.2 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, instó al Govern de les Illes Balears a tramitar una ley para poder implantar limitaciones de acceso a la isla, así como establecer una cuota en el número de vehículos que circulan durante el período veraniego; todo lo anterior con un claro propósito, el de corregir la problemática derivada de la congestión del territorio insular en los períodos del año de más afluencia de personas y vehículos y la situación de saturación manifiesta, con peligro evidente —por irreversibilidad— para la preservación de los diversos valores de la isla.

La tramitación prelegislativa fue muy exigente y amplia (en la propia Formentera, a través del Consell d’Entitats o consejo de entidades ciudadanas[2] órgano consultivo insular en materia de participación ciudadana; y a nivel autonómico), por cuanto se refería a una completa y rotunda novedad a nivel general español y, por descontado, balear, sin ningún ejemplo equiparable para una isla de su superficie y población en Europa, e innovando por completo, en el marco constitucional y estatutario, en ejecución del Principio del Derecho de la Unión Europea de la sostenibilidad, la cautela y la prevención. Y dio lugar a la importantísima Ley 7/2019, de 8 de febrero, para la sostenibilidad medioambiental y económica de la isla de Formentera,[3] sin parangón, hoy por hoy, en el conjunto del Estado, y que no ha sido objeto de impugnación ante el TC (ni vía recurso de inconstitucionalidad ni vía cuestión de inconstitucionalidad).

El expediente de tramitación parlamentaria, modélico y muy exhaustivo por lo que se refiere a la fundamentación misma del Proyecto de ley[4] (en lo substantivo y en lo adjetivo, con la participación activa de la Abogacía de la CAIB),[5] cuenta con el Dictamen del Consejo Económico y Social de las Illes Balears (Dictamen 8/2018, de 27 de julio, más que relevante) que de manera resumida explicita los caracteres principales de la medida, inclusive un posible solapamiento con otra importante medida que el Govern de les Illes Balears en paralelo tramitaba, en aras a la protección medioambiental efectiva, ahora y en el futuro, en las Balears: el relativo al entonces Proyecto de ley de cambio climático y transición energética, hoy Ley 10/2019, de 22 de febrero, vigente en esta Comunidad Autónoma, y de tanta relevancia asimismo, por lo inédito, entonces, en el conjunto del Derecho español.[6]

Son multitud —y de enjundia más que considerable, y no podemos más que enunciarlas— las variables y derivadas que la Ley 7/2019 relativa a Formentera comporta, por lo novedoso de las mismas, ya desde febrero de 2019: competenciales; de afectación a diversidad de principios constitucionales y derechos fundamentales, inclusive el tema de la unidad de mercado y los monopolios económicos, en particular los existentes de hecho; el transporte marítimo de vehículos, para llegar a Formentera (dentro de la CAIB, conforme a la Ley 11/2010, de 2 de noviembre, de ordenación del transporte marítimo de las Illes Balears, y cuanto esta comporta, y desde fuera, v. g. desde la Comunitat Valenciana, lo que supone, a su vez, competencias que transcienden a lo estricto autonómico e implican al Estado, etc., con diversidad de perspectivas y enfoques), y, finalmente, del fondo medioambiental que subyace en las medidas propuestas y de articulación del sistema mismo ideado ante tal problemática,[7] inédita en cuanto a su tratamiento (e intento de solución ágil y factible) entre nosotros.

La evolución de la tramitación parlamentaria del texto, con amplios consensos, por ser una necesidad sentida en la isla, que unánimemente lo solicitaba (y asumida en el resto del archipiélago, incluida alguna idea o anhelo de emulación futura —¿?— en otras islas, como manifestó alguna fuerza parlamentaria), evidencia, pese a todo, como se podrá apreciar, que hay aspectos en la Ley que no están cerrados del todo, y cabrá estar a la evolución en el futuro y a su concreción práctica, por cuanto son también muchos los intereses en juego —medioambientales; económicos (de las empresas titulares de flotas de vehículos de alquiler, de las navieras que portan dichos vehículos, de otros colectivos como los taxistas); de organización de medidas alternativas de mejora del transporte público en la isla;[8] de difusión efectiva de la medida, y de su asunción como especificidad inexcusable en y de Formentera; de gestión administrativa, mediante técnicas EIT y TIC, de la reserva para poder llegar, desembarcar y desplazarse en vehículo propio; de organización de la propia estancia por el turista en la isla, si a ella quiere entrar, provisto de dicho vehículo; pago de tasas…. Y habrá que ver cuál es su implementación en el porvenir, con actualizaciones, modulaciones o cambios, según la evolución misma del sistema.

En cualquier caso, brilla la Ley por su particularidad jurídica innata: la completa habilitación que el Parlamento balear ha hecho al Consell de Formentera —como órgano de administración, gobierno y representación de la isla, y conforme a su régimen especial, según el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears[9]— en lo institucional, pero también en lo organizativo y en la regulación de fondo del sistema (también en la vertiente fiscal), para que sea el Consell Insular, autónomamente, y en virtud asimismo del principio contenido en la Carta Europea de la Autonomía Local y en el Derecho de la Unión Europea, llamado de la subsidiariedad (o inmediación más absoluta) pero también en el propio Estatuto balear, en tanto que institución, el Consell de Formentera, de verdadero autogobierno insular, el que lo regule en su totalidad; cuestión no exenta, en algunos ámbitos o materias, de cierta o posible controversia.

La descripción formal y material de la Ley es sencilla, incluido su innato contenido: del Preámbulo —más que extenso, y de muchísimo contenido explicativo y de justificación de las medidas ideadas y a implementar—; del Capítulo I, sobre Disposiciones generales (arts. 1 y 2); del Capítulo II, sobre Entrada y circulación de vehículos (arts. 3 a 9); del Capítulo III, sobre Planificación y evaluación (art. 10); del Capítulo IV, sobre Medidas de Fomento (arts. 11 a 14); del Capítulo V, sobre Régimen de inspección y sancionador (arts. 15 a 21); de dos disposiciones adicionales, la 1.ª, sobre Información a las empresas navieras, mediadoras o expendedoras sobre el contenido de esta Ley y la 2.ª, sobre Información sobre el régimen jurídico de entrada y circulación de vehículos, y de dos disposiciones finales, la 1.ª, sobre Modificación de la Ley 11/2010, de 2 de noviembre, de ordenación del transporte marítimo de las Illes Balears (cuestión relevante) y la 2.ª, sobre la Entrada en vigor.

II. El desarrollo y ejecución de la Ley

Según la propia Ley (art. 3.1) el sistema instaurado se basa literalmente en que «[s]e prohíbe la afluencia a Formentera de todo tipo de vehículos a motor, como también la circulación de estos vehículos por la red viaria de la isla, incluido el estacionamiento, en el período del año que determine el Pleno del Consejo Insular de Formentera a afectos de ordenar los flujos turísticos». En cualquier caso se establece además que, «[c]on carácter previo al Acuerdo del Pleno se dará audiencia al Consejo de Entidades» y, por último, como regla sine qua non, de capital relevancia para evitar confusiones, engaños, sorpresas, estafas, disfunciones o cualesquiera malentendidos, la Ley preceptúa finalmente de modo taxativo que «el Acuerdo del Pleno se publicará en el Butlletí Oficial de les Illes Balears como mínimo tres meses antes de la entrada en vigor de la prohibición».

No obstante lo anterior, esa prohibición general de afluencia presenta una serie de excepciones, razonables y más que justificadas (que contiene el art. 3.2). En efecto, se establece lo siguiente:

«Quedarán exceptuados de la prohibición los siguientes vehículos:

a) Vehículos cuyos titulares sean personas físicas o jurídicas con residencia en Formentera. A estos efectos, el Consejo Insular de Formentera podrá determinar los requisitos adicionales para disfrutar de la excepción en los casos en que una misma persona sea titular de más de un vehículo.

b) Vehículos cuyos titulares sean personas físicas no residentes en la isla que sean propietarias de una vivienda en Formentera. En este caso, la excepción solo será de aplicación a un vehículo por propietario.

c) Vehículos cuyos titulares sean personas residentes en la isla de Ibiza que acrediten la necesidad habitual de desplazarse a Formentera por razones laborales.

d) Vehículos cuyos titulares sean personas residentes en Formentera que estén temporalmente fuera de la isla y acrediten la necesidad de desplazarse a la misma por circunstancias familiares graves.

e) Vehículos al servicio de personas con movilidad reducida, debidamente acreditados.

f) Vehículos oficiales y de servicio público, incluidos en todo caso los de las fuerzas y cuerpos de seguridad, extinción de incendios, ambulancias y vehículos del sistema sanitario, coches fúnebres, protección civil, transporte público y escolar, taxis, residuos y limpieza pública.

g) Vehículos de alquiler que estén autorizados para circular de acuerdo con lo que prevé el artículo 6 de esta ley.

h) Vehículos de transporte de bienes y mercancías, así como de distribución comercial.

i) Tractores, excavadoras y vehículos similares.

j) Vehículos no sometidos a limitaciones de circulación por el Consejo Insular de Formentera de acuerdo con lo que dispone el artículo 4 de esta ley».

Como se habrá podido ver, la Ley reconoce la particularidad extrema de la relación con la isla de Eivissa y su población, favoreciendo la movilidad motorizada de dicha población en Formentera, por expresar unos vínculos singulares e históricos incontrovertibles, innato todo a lo que representan las Pitiüses, como realidad.[10]

Las medidas de sostenibilidad previstas en la Ley —art. 2.1— a título estricto enunciativo (y que pueden ser más, sobre lo que ponemos especial énfasis), son las siguientes:

«a) Limitar la afluencia de vehículos a motor en la isla.

b) Limitar la circulación en vías públicas para determinados tipos de vehículos de motor de acuerdo con criterios medioambientales.[11]

c) Establecer el número máximo de vehículos de alquiler en circulación.

d) Potenciar el uso del transporte público y de la movilidad sostenible.

e) Fijar el número óptimo de títulos habilitados para el servicio de taxi y vehículos de alquiler con conductor, siguiendo la proporción legalmente establecida.

f) Favorecer el uso progresivo de vehículos eléctricos y no contaminantes tanto en el sector público como en el privado, así como garantizar la implantación progresiva de puntos de recarga eléctrica.

g) Financiar proyectos encaminados a conseguir más sostenibilidad medioambiental».

Algunas de estas medidas son un adelanto de lo que la citada Ley balear 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética, implementa precisamente en los arts. 60 a 67 sobre políticas de movilidad y transporte, para todo el archipiélago, y así se indica incluso de manera consciente en la misma Ley, por la particularidad específica del ejemplo de Formentera, y cuanto este representa, como política efectiva en pro de la concreción cierta y tangible de políticas abstractas de sostenibilidad, en materia de movilidad y tráfico automovilístico.[12]

El desarrollo y ejecución concretos de la Ley 7/2019 (lo que en la tramitación parlamentaria se conceptuó como definición y cuantificación de la capacidad de carga automovilística de la isla, y cuál era su tope o límite cierto, materia más que ignota en el Derecho español), se ha ido implementando a través de dos vías paralelas:

a) Con la aprobación y fijación por el Pleno del Consell Insular —según exigencia explícita de la Ley, y no de otro órgano— mediante sucesivos Acuerdos, del techo de vehículos y período de aplicación de la limitación de entrada, circulación y estacionamiento en las vías públicas de la isla de Formentera para el año 2019 (a modo entonces quasi de prueba o experimental);[13] para el año 2020,[14] no obstante la pandemia por la COVID-19, pero con una reducción del 4 % frente al techo máximo de vehículos de 2019, y, hasta la fecha, para el año 2021, a su vez con la previsión de otra reducción del 4 %, frente al techo de 2020,[15] y esa es la idea, de reducción de un 16 % en cuatro años.

b) Con la aprobación en 2020 por el Pleno del Consell Insular del establecimiento y exacción de la tasa fiscal para la obtención y control de la autorización para la entrada, circulación y estacionamiento de vehículos de motor en vías públicas de la isla de Formentera durante los periodos del año de mayor afluencia turística, así como de aprobación de la Ordenanza fiscal reguladora de dicha tasa[16] y de su acreditación, similar —en parte— a la llamada euroviñeta.

Asimismo, el art. 11 de la Ley prevé la creación de un Fondo para la sostenibilidad en el que participarán el Govern de las Illes Balears y el Consell de Formentera para la financiación de actuaciones orientadas a garantizar la sostenibilidad medioambiental y turística de la isla, que se nutrirá fundamentalmente de los ingresos de la tasa antes tratada, de las aportaciones del Govern balear (con una aportación efectiva anual de 350.000 ), así como de lo que se obtenga por la imposición de sanciones.

Como fácilmente se puede observar, pese a la inexistencia de un Reglamento ejecutivo de la Ley (de naturaleza claramente autonómica, según el art. 72.1 del Estatuto de Autonomía, y que sería deseable que se aprobara, para despejar dudas de procedimiento, y así incluso ya se señalaba o atisbaba en las enmiendas formuladas al Proyecto de ley, que no fueron atendidas), el Pleno del Consell Insular, con el informe previo preceptivo del Consell d’Entitats de la isla (que ha sido reconocido por Ley como órgano de obligatoria existencia, incluido su objeto), ha ido aprobando esos Acuerdos —de naturaleza jurídica compleja y discutible, mezcla de acto administrativo, pero materialmente también quasi de plan y de instrumento de programación— por los que se fijan las condiciones necesarias para conseguir los objetivos perseguidos, con el establecimiento de un marco conforme a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y no discriminación.

En el supuesto de la Ordenanza fiscal —basada en la legislación de haciendas locales, pese a que el tributo es autonómico [nacido de una Ley autonómica], porque hasta el día no hay otro procedimiento para que los Consells Insulares aprueben este tipo de Ordenanzas, incluso como «entidades propias» de la CAIB—, bajo el asesoramiento de quién esto escribe, sí que se ha solicitado informe a la Conselleria de Hacienda del Govern de les Illes Balears, a propósito del fondo económico de la propuesta en su vertiente de tasa, y mantener la precisa ligazón con su naturaleza per se autonómica.

III. ¿La restricción de entrada de vehículos a motor en Formentera es causa de responsabilidad patrimonial por parte de la Administración?

La aprobación del último Acuerdo citado —el relativo a este 2021, en que se ha ampliado el período temporal de limitación (además de a los meses de julio y agosto, a la última semana de junio y a la primera de septiembre) y otras exigencias— ha merecido de estudios adicionales —técnicos[17] y también jurídicos— que explicitan variables nuevas, como las suscitadas por las empresas de alquiler de vehículos y las navieras que arriban a la isla, a propósito del nacimiento, según aducen, de presunta responsabilidad patrimonial por dicha restricción de entrada de vehículos en Formentera, una vez vista la evolución del sistema en 2019 y en 2020 (con todas las salvedades imaginables, en ese último año a causa de la pandemia derivada de la COVID-19).

Sobre la cuestión de la presunta responsabilidad patrimonial de la Administración y, en general, sobre la legalidad de la restricción de la entrada de vehículo a motor en Formentera, se ha emitido, a instancias del Consell Insular, un exhaustivo y detallado Informe jurídico por el Departamento de Derecho Público de la Universitat de les Illes Balears,[18] cuyas conclusiones fundamentales avalan, con rotundidad, la legalidad de las medidas, la corrección del procedimiento y el no nacimiento de responsabilidad patrimonial.

IV. Propuestas de actuación y mejora futura

Por lo que se refiere al fondo, habrá que estar a la evolución de la propia afluencia hacia Formentera para evaluar, en un período de tiempo más largo, la efectividad de la medida, todo ello con la idea de que en cuatro años se produzca una reducción del 16 % del techo máximo fijado en 2019. En cualquier caso, lo cierto es que incluso en 2020, en pleno mes de agosto, pese a la pandemia, hubo días en que se rozaron los límites, si bien es cierto que se observa una ligera disminución de la afluencia global de vehículos y la tendencia es positiva y abre camino, lo cual conduce a pensar que está calando entre la sociedad la medida implantada y que el turista comienza a concienciarse de que en Formentera prima un transporte saludable, no contaminante y sostenible, en todos los órdenes. Y que su movilidad en y por la isla supone someterse —en todo, y por todo— a este régimen taxativo, aquí descrito y localizable por entero en este enlace, que así lo describe: https://formentera.eco/es.

refieren cuanto al procedimiento, y como ya hemos apuntado, sería más que necesario que se aprobara el Reglamento de la Ley, para clarificar la determinación por el Pleno insular del techo de vehículos; fijar las audiencias e informaciones públicas correspondientes y orquestar, con detalle previo, la intervención de todos los sujetos interesados y/o concernidos, que son muchos y diversos, como muchos y diversos —y dignos de toda protección— son los valores medioambientales a proteger de y en Formentera, ejemplo palmario de intento de cumplimiento de la idea o política pública, tan en boga en nuestros días, de respuestas locales a problemas globales.

V. La novísima Ley estatal 7/2021 de cambio climático y transición energética: un refrendo del camino emprendido en Formentera

No podemos finalizar este Comentario sin referir que la aprobación por las Cortes Generales de la novísima Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética,[19] auténtico hito en materia de sostenibilidad, constituye una confirmación de la política iniciada por Formentera (y las Illes Balears), ahora extensible como idea o política pública al conjunto del Derecho español (con concreciones diversas, no obstante, y obviamente), como normativa básica, para todas las islas de las comunidades autónomas insulares de España —esto es, el resto de las Balears y las Canarias— y que puedan encontrarse con similar problemática, u otra u otras, en materia de movilidad y tráfico automovilístico. Y la Ley involucra al Estado, y exige su intervención, si así lo solicitan dichas Comunidades Autónomas insulares, de modo que aquel ya no es ajeno a las necesidades de ordenación del tráfico en los territorios insulares, por descontado, pero también, por razones de teleología y finalidad misma de la medida, hacia los propios territorios insulares (ex art. 138.1 in fine de la Constitución y lo establecido respectivamente en los Estatutos balear y canario), con decisiones explícitas ad hoc, en particular de aquellos territorios más saturados o congestionados, y de cuanto significa la capacidad de carga automovilística en los mismos, en vistas a hacer frente de manera efectiva a su vulnerabilidad frente al cambio climático y asimismo establecer medidas de promoción de movilidad limpia, en el marco de la normativa de la Unión Europea, para determinados segmentos o tipos de vehículos a motor.

En efecto, así se deriva de la Exposición de Motivos de la Ley recién aprobada:

«[L]os territorios insulares adoptarán planes de movilidad urbana sostenible coherentes con los planes de calidad del aire que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad. Asimismo [y se regula en el Título IV de la Ley 7/2021], se ofrece la posibilidad a las Comunidades Autónomas insulares, por su vulnerabilidad frente al cambio climático, a instar al Estado a establecer medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones de la circulación de turismos y furgonetas en su ámbito territorial».

Y se concreta en el Título IV, dedicado precisamente a la Movilidad sin emisiones y transporte (arts. 14 a 16) con el art .14, titulado Promoción de movilidad sin emisiones, y cuyo apartado 3 establece medidas que ya nos son «conocidas» por lo aprobado respecto a Formentera en 2019, específicamente, por la Ley 7/2019, que aquí versamos; y para el conjunto de las Balears, por la Ley 10/2019, igualmente. De ahí el valor de la normativa formenterense, y de la balear, como «antecedente» en parte, por cuanto la respuesta del legislador estatal, sensible a estas necesidades, sin ser exactamente una respuesta idéntica, es similar y va en ese sentido, fijando un marco amplio de medidas y posibilidades a adoptar.[20] La característica fundamental es que en ese art. 14.3 de la Ley 7/2021 se distingue plenamente entre restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, y todas esas medidas se prevén como factibles. Y, en lo que afecta de modo estricto a nuestra materia, la misma ya aparece innatamente asumida o aceptada (por la generalidad de la redacción abstracta del precepto y cuanto comporta la función perseguida), en el art. 14.4 de dicha Ley 7/2021, así:

«Artículo 14. Promoción de movilidad sin emisiones

[…]

4. De acuerdo con la normativa de movilidad limpia aprobada por la Unión Europea y con las revisiones y mejoras posteriores que se acuerden, las Comunidades Autónomas insulares, considerando su vulnerabilidad frente al cambio climático, podrán instar al Estado el establecimiento de medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones en su ámbito territorial de la circulación de turismos y furgonetas».[21]

Y, además, en el art. 15 sobre Instalación de puntos de recarga eléctrica, el apartado 4 contempla a la isla como tal, y no solo a la provincia o a la Ciudad Autónoma, sino que atiende a territorios tangibles, desde el punto de vista geográfico, inclusive su diversidad de problemáticas propias, como se colige en el supuesto de una isla.

El valor, en fin, de organismos como el Consell d’Entitats de Formentera adquiere incluso superior relevancia y consideración, por lo previsto específicamente en el art. 39 de la Ley sobre la Participación pública y lo que llama asambleas municipales, como mecanismo efectivo de participación ciudadana, con un desarrollo extenso.

De tal manera que el ejemplo de Formentera, implementado/desarrollado por la Ley 7/2019, de 8 de febrero, seguro que servirá, en el futuro, como modelo (o, por mejor decir, como uno de los modelos adoptables o pensables),[22] para otras islas del conjunto de España, ante necesidades equivalentes o parecidas.

VI. Bibliografía

ALOMAR MATEU, J.; LARGACHA POLO, C.; RODRÍGUEZ DÍAZ, J. M. (Estudio Lunar). Futur del nucli urbà i el Port de la Savina. Rotterdam (Holanda): Consell Insular de Formentera. DL-F 21/2014. Formentera, 2014, 128 p. Más información: http://cargocollective.com/estudiolunar/Futur-del-nucli-urba-i-el-port-de-La-Savina.

LÓPEZ CAMPILLO, C. «Las restricciones al tránsito de vehículos por contaminación atmosférica y su adecuación a la legalidad». Derecho medioambiental. Noticias Jurídicas, 1 de mayo de 2007. Más información: https://noticias.juridicas.com/conocimiento/articulos-doctrinales/4273-las-restricciones-al-transito-de-vehiculos-por-contaminacion-atmosferica-y-su-adecuacion-a-la-legalidad.

NAVARRO SÁNCHEZ, Á. C. «Formentera, territorio y poder público singular y único en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y en el conjunto de España». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 13 (2015), p. 37-132.

  • «Formentera, o l’assoliment del màxim status possible com a territori i poder públic a les Balears i a l’Estat espanyol». XI Congrés de la Coordinadora de Centres d’Estudis de Parla Catalana (CCEPC). La construcció del territori: geografia, identitat i usos polítics. Publicacions de la Coordinadora de Centres d’Estudis de Parla Catalana, 10. Valls: CCEPC, Institut Ramon Muntaner, Centre d’Estudis Comarcals de Banyoles, Cossetània edicions, 2019, p. 157-172.
  1. La lucha por la defensa del medio ambiente en la isla es proverbial, al final del Franquismo; durante la Transición democrática y una vez aprobada la Constitución y, sobre todo, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, inclusive la reivindicación de la propia autonomía, ya fuera dentro del conjunto territorial administrativo formado como Consell Insular d’Eivissa i Formentera (entre 1983-2007), ya sea específicamente como Consell Insular de Formentera en virtud de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto balear, y la creación del Consell Insular de Formentera, con la instauración de un régimen especial en el conjunto del Derecho patrio, como isla/municipio y municipio/isla.
  2. El Consell d’Entitats de Formentera aparece regulado, por extenso, en el Reglamento Orgánico del Consell Insular (BOIB núm. 61, de 22 de abril de 2010), como órgano de participación ciudadana, con presencia activa y efectiva de la sociedad civil en tareas consultivas y de contraste ciudadano, y de control/apoyo de las actuaciones del propio Consell Insular y de los grandes temas que afectan a la isla, también en relación con la política balear e, incluso, estatal, en consonancia con los tiempos que vivimos y la propia tradición participativa de la sociedad formenterense en los asuntos públicos de carácter colectivo. La representatividad del Consell d’Entitats, con secciones sectoriales y una general, abarca a todo el tejido asociativo de la isla, en casi todos los órdenes imaginables, ejemplo activo y efectivo de máxima participación ciudadana: algo así como unos Estados Generales de la isla, amén del propio Consell Insular.
  3. BOIB núm. 21, de 16 de febrero de 2019; BOE núm. 67, de 19 de marzo de 2019. El expediente de tramitación parlamentaria, según la web oficial del Parlament de les Illes Balears, localizable así: http://web.parlamentib.es/webgtp/scripts/unregexpn.asp?CFNum
    Exp=09-2018/GLEX-0012
    . El Proyecto de ley se publicó en el Butlletí Oficial del Parlament de les Illes Balears, núm. 160, de 11 de noviembre de 2018; el Dictamen del Proyecto de ley se debatió el 23 de enero de 2019, en sesión extraordinaria (Diari de Sessions de la Comissió de Medi Ambient i Ordenació Territorial núm. 60, IX legislatura, 2019) y la votación final, también en sesión extraordinaria, el 29 de enero de 2019 (Diari de Sessions del Ple del Parlament de les Illes Balears núm. 158, IX legislatura, 2019).
  4. Se aprobó por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears el 21 de septiembre de 2018 en sesión celebrada ad hoc en Formentera, en la sede del Consell Insular, lo cual es un signo de cercanía y compromiso máximo con la materia, desde la instancia autonómica.
  5. Y ahí la aportación del Letrado de dicha Abogacía de la CAIB, Lluís J. Segura Ginard.
  6. BOIB núm. 27, de 2 de marzo de 2019; BOE núm. 89, de 13 de abril de 2019. BOE núm. 67, de 19 de marzo de 2019. El expediente de tramitación parlamentaria, según la web oficial del Parlament de les Illes Balears, localizable así http://web.parlamentib.es/
    webgtp/scripts/unregexpn.asp?CFNumExp=09-2018/GLEX-0009
    .
  7. La Exposición de Motivos de la Ley 7/2019 es muy clara: «Las cifras de afluencia turística, y especialmente las de entrada y circulación de vehículos en la isla, son sin duda alarmantes porque evidencian la existencia de un riesgo elevado para el equilibrio medioambiental. No se puede dejar de valorar el hecho de que se trata de un territorio insular muy reducido en el que coexisten múltiples elementos, áreas y espacios naturales que ya disfrutan de varios niveles de protección ecológica, paisajística o urbanística, como las áreas integradas en la red ecológica europea de la Red Natura 2000 (ZEC, LIC y ZEPA), así como las declaradas área natural de especial interés (ANEI) por el Parlamento balear, todas inevitablemente afectadas por la saturación turística, dada la proximidad a los centros de población y en la red viaria.

    Las características biogeográficas especiales de Formentera ponen de manifiesto, en efecto, la fragilidad de la isla. Sus valores naturales, paisajísticos y patrimoniales se ven amenazados por la sobrecarga de afluencia turística que sufre durante la temporada alta».

  8. A tal efecto, ex Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears, el Consell Insular ha aprobado el Plan de Movilidad Sostenible de Formentera (BOIB núm. 65, de 14 de mayo de 2019) que implementa multitud de iniciativas en pro de la consecución del objetivo de que sea efectivamente sostenible en la isla, la movilidad, y no mera retórica o grandilocuencia de un eslogan. La apuesta es por la bicicleta, el transporte colectivo y, sobre todo, por vehículos a motor no contaminantes (eléctricos e híbridos), con prohibición de los quads, y otros. A lo anterior se suma, la ordenación y regulación del aparcamiento en todas las zonas urbanas de la isla, desde 2015, en especial en la localidad de la Savina, en donde se ubica el Puerto (puerto de interés general del Estado). La particular configuración y topografía del Puerto de la Savina —entrada y salida de la isla— ha merecido un estudio exhaustivo, en 2014, finalmente editado por el Consell Insular, en que se ponía en evidencia esta problemática, y se proponían posibles soluciones. Localizable en esta dirección: http://cargocollective.com/estudiolunar/Futur-del-nucli-urba-i-el-port-de-La-Savina. Más información en el epígrafe de bibliografía.
  9. Sobre esta materia, diversos trabajos nuestros, como se puede ver en el epígrafe de bibliografía. En el último de ellos (2018-2019), ya se refiere el asunto aquí versado, como Proyecto, en el momento de la redacción.
  10. Esa relación aparece descrita, incluso, con suma corrección en la Exposición de Motivos de otra Ley que el Parlamento balear aprobó dos meses más tarde: la Ley 16/2019, de 8 de abril, del estatuto especial de capitalidad de la ciudad de Eivissa (BOIB núm. 48, de 13 de abril de 2019; BOE núm. 109, de 7 de mayo de 2019), a propósito de referir cuanto significan las Pitiüses como sub-archipiélago en el conjunto de la CAIB, y ahí el hecho de que si bien la isla de Eivissa cuenta con un Consell propio y la isla de Formentera con otro, es patente que la dependencia física de Formentera respecto a Eivissa, y en particular a su capital, la ciudad de Eivissa, es estructural, por la geografía pitiusa misma. Con todo, lo anterior, que aparece muy bien explicado como se ha dicho en la Exposición de Motivos de esta Ley, no se plasma debidamente, empero, en el contenido normativo de la Ley en relación con Formentera, a propósito del Consejo de Capitalidad y de las medidas de financiación que implementa (precisamente por obviar lo que significa el «factor Formentera» en Eivissa y sus necesidades particulares, y añadidas, o multiplicadas; también, por ejemplo, en esta materia del tráfico automovilístico que parte de Eivissa físicamente y otras derivadas, con vulneración del canon constitucional y estatuario de autonomía que a Formentera corresponde, ante una situación tal: en el fondo, la ciudad de Eivissa no solo es capital de la isla de Eivissa, sino también, por geografía, e infraestructuras, servicios, bienes, recursos y equipamientos, del conjunto de las Pitiüses y, por tanto, también en algo —no en todo— de Formentera. Y eso exigía que la presencia de la isla de Formentera en el Consejo de Capitalidad creado ad hoc fuera plena, y no eventual u ocasional o testimonial, por muy desconocido o ignoto que esto parezca, tras tener Formentera un Consell propio.
  11. Asimismo, el art. 9 titulado Acceso restringido a determinados espacios ha dado carta de naturaleza a la prohibición, por acuerdo Plenario, de la afluencia temporal de vehículos a motor a determinados espacios con valores naturales, patrimoniales o paisajísticos y para evitar que se produzcan daños o aglomeraciones en vías públicas o en dichos espacios. Es el caso de la regulación del acceso a la zona de Es Cap de Barbaria y Sa Tanca d’Allà Dins, lugar de extrema belleza, y valores naturales, paisajísticos, patrimoniales y visuales en donde se permite solo el acceso peatonal o en bicicleta. Restricciones similares, en espacios protegidos del resto del archipiélago se vienen últimamente repitiendo, si bien no cuentan con el respaldo legal absoluto de esta Ley relativa a Formentera.
  12. El propio Preámbulo de la Ley 10/2019 tiene presente el haberse aprobado el régimen singular de Formentera, unos días antes, y lo asume plenamente. Lo indica así: «Es también un buen ejemplo de esta oportunidad que supone la insularidad para la transición a un modelo energético sostenible la Ley para la sostenibilidad medioambiental y económica de la isla de Formentera, que, entre otras medidas, habilita al Consell Insular de Formentera a restringir temporalmente la afluencia de vehículos en su territorio».
  13. Se refirió a los meses de julio y agosto de 2019 (BOIB núm. 41, de 30 de marzo de 2019).
  14. Se refirió a los meses de julio y agosto de 2020 (BOIB núm. 30, de 10 de marzo de 2020).
  15. Se refiere a la última semana de junio, los meses de julio y agosto y la primera semana de septiembre de 2021: esto es, del 24 de junio al 7 de septiembre (BOIB núm. 33, de 9 de marzo de 2021).
  16. BOIB núm. 28, de 5 de marzo de 2020, aprobación provisional; BOIB núm. 23, de 16 de febrero de 2021, Elevación a definitivo del texto provisional. El sistema que implementa es muy sencillo, en su exigencia y cuantificación económica.

    Según el art. 5 Importe de la tasa:

    «Las tarifas de la tasa por unidad de tiempo serán:

    – Importe para turismo: 1,00 €/día, con un importe mínimo de 5,00 €

    – Importe para moto (motocicletas y ciclomotores): 0,50 €/día, con un importe mínimo de 2,50 €».

    El art. 6 se refiere a los Beneficios fiscales: «Se bonificará la tasa al 50 % a los siguientes vehículos: Vehículos híbridos. Se bonificará la tasa al 100 % a los siguientes vehículos: […]» (vehículos citados en el art. 3.2 de la Ley y otros).

    Se establece asimismo un muy detallado anexo sobre documentación para acogerse a las bonificaciones. En 2020, debido a la pandemia se suspendió su exigencia.

    En cualquier caso, estas tasas derivadas de la Ley 7/2019, de 8 de febrero, son compatibles con la Ley 2/2016, de 30 de marzo, del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears y de medidas de impulso del turismo sostenible (BOIB núm. 42, de 2 de abril de 2016; BOE núm. 105, de 2 de mayo de 2016). El Reglamento de la Ley se ha aprobado por el Decreto balear 35/2016, de 23 de junio (BOIB núm. 81, de 25 de junio de 2016).

  17. Analizando la capacidad de carga de la red viaria de Formentera, con el manual (Transportation Research Board) que recomienda el Ministerio de Fomento por los estudios de tráfico.
  18. Redacción del Profesor Titular del Derecho Administrativo de la UIB, Dr. Felio J. Bauzá Martorell, en enero de 2021.
  19. BOE núm. 121, de 21 de mayo de 2021, con entrada en vigor el día siguiente. El expediente de tramitación parlamentaria, según la web oficial del Congreso de los Diputados, localizable así: https://www.congreso.es/busqueda-deiniciativas?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecy
    cle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_legislatura=XIV&_iniciativas_id=121%2F000019
    .
  20. En efecto, el art. 14.3 de la Ley 7/2021 establece que «los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

    a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.

    b) Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes con las grandes áreas verdes periurbanas.

    c) Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público, incluyendo medidas de integración multimodal.

    d) Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.

    e) Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga.

    f) Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.

    g) Medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad al trabajo sostenibles.

    h) El establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire alrededor de centros escolares, sanitarios u otros de especial sensibilidad, cuando sea necesario de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire.

    i) Integrar los planes específicos de electrificación de última milla con las zonas de bajas emisiones municipales».

  21. Si bien no se ha aceptado la enmienda 256 formulada por el Senador por las Illes Balears, Sr. Vicenç Vidal Matas (del Grupo Parlamentario Izquierda Confederal), en el sentido de que el art. 14.4 de la Ley contuviera al final del texto un añadido en el sentido literal siguiente: «En el caso de disponer de normativa autonómica ya aprobada más restrictiva en calendario u objetivos, esta será de aplicación», y que innatamente se refiere a Formentera, y cuyo fundamento estaba en la «protección y defensa de la autonomía de los territorios del Estado y el derecho a autolegislar y marcar sus propios calendarios», es evidente que la normativa balear relativa a Formentera se acomoda y encuadra en y al amplio marco o campo que fija la legislación estatal, y es la balear la que se aplicará. Así el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, XIV Legislatura, núm. 175, de 22 de abril de 2021. Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética. (621/000020); p. 53. Más información, finalmente, en el Diario de Sesiones, Cortes Generales, Senado, XIV Legislatura, núm. 203, de 23 de abril de 2021, sobre este mismo Proyecto de Ley, p. 11. Allí el Senador Vidal Matas, justificaba esta enmienda (y otras) de la siguiente manera: «Un segundo bloque de enmiendas va dirigido a recoger el hecho insular. Tanto en las Islas Baleares como en las Canarias es donde, evidentemente, se van a percibir más los efectos del cambio climático en nuestro territorio y en nuestras economías. Por tanto, este bloque de enmiendas recoge esta realidad y esa singularidad». Y más adelante, p. 12, se refiere específicamente a la legislación balear en la materia: «Un cuarto bloque de enmiendas va dirigido a defender la Ley de cambio climático de las Illes Balears; una ley que fue pionera en su momento y reconocida a nivel europeo, que pretendía, en alguna medida, prohibir el diésel a partir de 2025, y en 2032 no permitir vehículos que emitieran dióxido de carbono. Por tanto, en un acuerdo con el Gobierno, esta ley tenía que recoger este calendario, tenía que recoger estas capacidades. Creemos que el sistema no recoge las expectativas generadas en las Illes Balears, ya que queremos tener la capacidad de decidir sobre nuestro futuro y sobre nuestra fragilidad. Evidentemente, queremos ejercer nuestras competencias de protección adicional del medioambiente y creemos que todas las Comunidades Autónomas tienen esa capacidad; por tanto, podemos adelantar en un calendario todas las medidas de esta ley y cumplir unos objetivos más restrictivos si así lo consideramos».
  22. Por cuanto —según el art. 1 de la propia Ley 7/2019 referido a las Políticas públicas implementadas en Formentera— se establece que las Administraciones Públicas (todas) velarán por la sostenibilidad medioambiental y socioeconómica de la isla mediante medidas específicas que de manera preferente eviten o reduzcan, principalmente en los períodos vacacionales, los riesgos derivados de la excesiva afluencia turística y de la saturación de los espacios públicos que la misma comporta (apartado 1). Y en ese sentido, se añade que las Administraciones Públicas (igualmente todas), de acuerdo con dicha Ley 7/2019, orientarán sus políticas, en ese territorio y en el ámbito de sus competencias, a los objetivos de mejora del entorno natural y el medio ambiente, de ordenación de la afluencia turística, de eliminación de la congestión de las vías públicas y de la saturación del parque de vehículos a motor, de mantenimiento de la calidad de vida de la población y de preservación de la buena imagen turística de Formentera (apartado 2). Y un enunciado como el presente se puede subsumir, perfectamente, en los postulados —y contenido— de la novísima Ley estatal de cambio climático y transición energética.