La motivación in aliunde de los actos administrativos: ¿una regulación insuficiente?

La motivación in aliunde de los actos administrativos: ¿una regulación insuficiente?

Hugo Morata Casellas

Jefe de Sección del Servicio Jurídico

Consejería de Medio Ambiente y Territorio

Govern de les Illes Balears

SUMARIO

I. Introducción. II. Regulación legal. III. Jurisprudencia y doctrina científica. 1. La expresión «incorporación al texto». 2. La remisión a la propuesta de resolución. 3. La modalidad «mixta». IV. Aspectos controvertidos de la motivación in aliunde. 1. La carga de examinar el expediente por el interesado. 2. La problemática de la remisión implícita. 3. La motivación de los informes. 4. La remisión a las resoluciones administrativas de otros procedimientos administrativos. 5. Los actos de trámite motivados in aliunde. V. Conclusiones. VI. Bibliografía.

I. Introducción

En líneas generales y por razones de seguridad jurídica, la motivación debe encontrarse en el texto del acto administrativo, pero como el Derecho Administrativo interviene en tantos sectores de la vida económica y social que requieren de unos conocimientos técnicos especializados, que la mayoría de los órganos administrativos no poseen, es muy frecuente ver a la Administración Pública motivar sus decisiones por remisión a informes o dictámenes. Esta última forma de motivar es la denominada técnica in aliunde.

Esta técnica se justifica, según el Tribunal Supremo, en el «principio de unidad del expediente o del procedimiento», entendido este como «la interrelación existente entre sus distintas partes, considerados como elementos integrantes en un todo, rematado por actos que pongan fin a las actuaciones»[1] o «como un todo orgánico, conexo e interrelacionado»,[2] pues inicialmente la motivación in aliunde estaba prevista para remisiones a documentos del mismo expediente, pero no hay que olvidar que a día de hoy la jurisprudencia ha evolucionado hasta el punto de admitir remisiones a resoluciones de otros procedimientos, cuestión que se tratará posteriormente.

Y si bien es cierto que la motivación de los actos administrativos y de las sentencias ha evolucionado de forma distinta por ser más exigente en el contexto de la actividad judicial que en la administrativa, cada vez se está dando más importancia a la motivación de los actos administrativos pues actualmente ya no se concibe solo como un elemento formal del acto, sino como una manifestación del derecho de los ciudadanos a la buena Administración (art. 41.2 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea),[3] derecho que ya empieza a instaurarse en nuestro país por cuanto el Tribunal Supremo[4] y varias leyes reguladoras de la administración autonómica[5] (entre otras, las de Baleares, Cataluña, Navarra, Andalucía y Galicia) hacen referencia a la buena Administración.

Ante esta situación, este trabajo tiene por objeto exponer la problemática de una regulación insuficiente y desfasada de la motivación in aliunde, llegando a la conclusión de que no puede solventarse por medio de la interpretación, sino que ha de abordarse reformando la ley.

II. Regulación legal

La motivación in aliunde o también conocida como motivación por remisión es una técnica que tiene cierta tradición en nuestro ordenamiento jurídico, pues ya estaba prevista en el art. 93.3 de la Ley de 17 de julio de 1958 sobre Procedimiento Administrativo[6] (en adelante, LPA/1958), posteriormente en el art. 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992) y recientemente en el art. 88.6 de la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas[7] (en adelante, Ley 39/2015) con el siguiente tenor literal: «La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma».

Esta referencia legal, a mi juicio, resulta insuficiente por razón del contenido e inadecuada por razón de su ubicación en la ley:

1. Por razón del «contenido», puesto que la jurisprudencia ha ido interpretando el precepto hasta el punto de otorgarle un significado mucho más amplio del que se desprende de la interpretación literal, y sin embargo la Ley 39/2015 lo recoge en los mismos términos que en la LPA/1958.

2. Por razón de su «ubicación en la ley», pues la motivación in aliunde se encuentra en el Título IV relativo a las disposiciones del procedimiento administrativo común cuando la regulación de la motivación de los actos se encuentra en el Título III relativo a los actos administrativos, en particular en el art. 35.

Durante la vigencia de la LPA/1958 podía resultar adecuado ubicar esta técnica de motivación en el artículo que regulaba el contenido de la resolución (art. 93.3), pero atendiendo a la interpretación amplia del Tribunal Supremo que a continuación se explicará y a la frecuencia con la que se recurre a esta técnica para motivar ciertos actos de trámite como son las propuestas de resolución dictadas por mesas de contratación y comisiones evaluadoras de subvenciones, podría reubicarse en el art. 35 de la Ley 39/2015 (Título III).

III. Jurisprudencia y doctrina científica

Los Tribunales de Justicia, ante esta insuficiente regulación, se han visto obligados a interpretar diversos aspectos de esta técnica de la motivación. Por otro lado, la mayoría de la doctrina no aborda en profundidad el tema de la motivación in aliunde, y solamente unos pocos autores como GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, AYALA MUÑOZ, FERNANDO PABLO y NAVARRO GONZÁLEZ, además de recoger la jurisprudencia más destacada de esta modalidad de motivación, han expuesto diversas cuestiones que por su interés se irán resaltando a lo largo de este trabajo.

1. La expresión «incorporación al texto»

El tenor literal del art. 88.6 de la Ley 39/2015 da a entender que resulta necesario transcribir el texto del informe a la resolución administrativa, pero el Tribunal Supremo[8] ha interpretado en sentido amplio aquella norma al no exigir que la incorporación al texto consista en la reproducción de los informes o dictámenes, sino que es suficiente la referencia y la aceptación del mismo para entenderse cumplida la exigencia motivadora. Así mismo, la jurisprudencia permite que la remisión o referencia al informe pueda ser explícita o implícita, cuestión que se tratará con mayor detenimiento en el apartado IV.

Ahora bien, para que la técnica in aliunde cumpla con las exigencias de la motivación no basta con lo anteriormente expuesto, pues el Alto Tribunal[9] requiere por un lado que los informes o dictámenes consten en el expediente administrativo y que el destinatario haya tenido acceso al mismo y, por otro lado, que los informes estén debidamente motivados. Y en este sentido, el Tribunal Supremo,[10] la Audiencia Nacional[11] y diversos Tribunales de Justicia autonómicos[12] advierten que cuando la motivación no se encuentre en el propio acto sino en los informes o dictámenes que le preceden, estos deben servir de «sustento argumental de la resolución», pues al fin y al cabo motivar significa dar a conocer al interesado los motivos de la resolución independientemente del documento en el que se encuentren.

En relación con este último requisito ha sido especialmente descriptiva la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2015,[13] la cual señala:

«[…] Es cierto que una nutrida jurisprudencia ha venido admitiendo la suficiencia de la motivación por remisión; si bien —y como es lógico— siempre que el Informe o Documento al que se produce la misma esté, a su vez, suficientemente motivado […].

[…]

[…] refleja con fidelidad la repetida doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo que exige, para que sea admisible esa motivación in aliunde o por remisión, que el acto trámite o documento a que se remita la resolución esté, a su vez, adecuadamente motivado, pues de lo contrario, su falta o déficit de motivación se extendería a la resolución remitente».

En definitiva, con la concurrencia de los requisitos examinados, los Tribunales entienden cumplida las exigencias de la motivación in aliunde.

2. La remisión a la propuesta de resolución

A pesar de que el art. 88.6 de la Ley 39/2015 solo hace referencia a informes y dictámenes, la jurisprudencia y la doctrina científica (GONZÁLEZ PÉREZ)[14] se han inclinado por una interpretación amplia de este precepto admitiendo que la remisión pueda efectuarse a otros actos de trámite que estén debidamente motivados, en especial a la propuesta de resolución.

Tanto el Tribunal Supremo, como la Audiencia Nacional y varios Tribunales Superiores de Justicia autonómicos han reflejado esta interpretación amplia de distintas formas:

En unas ocasiones se han pronunciado de una forma más genérica al referirse a una remisión hecha a la documentación que pueda constar en un expediente administrativo.[15]

En otras directamente señalan que la remisión puede realizarse a la propuesta de resolución.[16]

Es evidente que la remisión a las propuestas de resolución es una práctica muy útil, pero el hecho cada vez más habitual de resolver mediante el estampado del sello «conforme con la Propuesta de resolución» en el folio último de la propuesta (entre otros, en acuerdos de inicio o para resolver recursos administrativos) está desvirtuando la forma de finalizar un procedimiento administrativo, pues se está sustituyendo el documento de la resolución por un sello de conformidad.

3. La modalidad «mixta»

La profesora NAVARRO GONZÁLEZ, haciendo referencia a lo que denomina «modalidad combinada»,[17] ha querido resaltar que la motivación en el propio acto y la motivación por remisión no son excluyentes, sino que en la práctica administrativa ambas puedan combinarse para que una complemente a la otra.

A los efectos de acreditar que los Tribunales admiten esta modalidad, la autora reproduce un extracto de la anteriormente citada STS de 13 de mayo de 2015, la cual literalmente señala lo siguiente:

«[…] la motivación de la resolución denegatoria de 4 de diciembre de 2003, del Director General de Gestión del Medio Ambiente, no sólo es in aliunde, esto es, no se ha limitado, como única motivación, a remitirse al expresado informe desfavorable, sino que ella misma —complementada, además, con la resolución desestimatoria del recurso de alzada, que nadie ha tenido en cuenta como vehículo que alberga una motivación complementaria— contiene en su texto una motivación que la Sala a quo no ha valorado debidamente, en que se incluye una exhaustiva exposición, en diez puntos, de los hitos del procedimiento; una reseña de normas aplicables al caso y, entre otras, la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, y su reglamento aprobado por Decreto 208/1997, de 9 de septiembre; indicando en la parte dispositiva que la razón por la que no se autoriza la ocupación de interés particular solicitada reside en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 28 de la citada Ley Forestal andaluza y 69.1 de su Reglamento “…al considerarse incompatible la ocupación pretendida con las funciones del monte”, motivación que, con independencia de la remisión efectuada a los informes previos recaídos, es más que suficiente para que su destinatario conozca los motivos de la decisión adoptada y pueda reaccionar frente a ellas con plenitud de conocimiento».

A esta modalidad de motivación, a mi juicio, sería preferible denominarla modalidad «mixta» puesto que el legislador suele emplear el término «mixto», y así, por ejemplo, a la Comisión compuesta por Senadores y Diputados se le denomina Comisión Mixta, a aquellos contratos que contienen prestaciones de distinta clase se les denominan contratos mixtos, a aquellas sociedades en las que concurren capital público y privado se las denominan sociedades de economía mixta, etc.

IV. Aspectos controvertidos de la motivación in aliunde

Con lo expuesto hasta este momento ya puede llegarse a la conclusión de que la regulación actual de esta técnica de motivación (art. 88.6 de la Ley 39/2015) es incompleta y por ello, este apartado se dedica a analizar determinadas cuestiones surgidas de la práctica administrativa.

1. La carga de examinar el expediente por el interesado

Como hemos visto, de la jurisprudencia anteriormente citada se desprenden los siguientes requisitos para el correcto uso de la técnica in aliunde: la aceptación del informe o dictamen por el órgano que resuelve el procedimiento, que el informe o dictamen conste en el expediente administrativo, que el interesado haya tenido acceso al expediente y que el informe o dictamen esté debidamente motivado.

Pero, por otro lado, AYALA MUÑOZ[18] sostiene que «[…] tan amplia interpretación de la posibilidad de la motivación por remisión puede conducir a considerar que existe motivación cuando no se consiguen todas las finalidades propias de ésta. Así, la falta de exposición en el acto de los hechos y fundamentos jurídicos en que se apoya imponen al destinatario la carga de examinar el expediente para conocer sus motivos. La Administración será la obligada a la notificación, pero una vez conozca el interesado de la existencia del acto y de su contenido, deberá examinar el expediente para, conociendo sus motivos, comprender el acto en toda su integridad, decidir si promueve su anulación […]».

Ahora bien, si se tiene en cuenta que el contenido completo del acto motivado in aliunde se encuentra en dos documentos distintos (el que recoge la decisión administrativa y el que recoge la motivación), la problemática de que el interesado deba localizar y consultar el expediente para conocer los motivos de la decisión administrativa pone de manifiesto que no se le está notificando al interesado el contenido íntegro del acto; situación que puede agravarse cuando consulta el expediente y se da cuenta que está incompleto por no encontrarse el documento en el que consta la motivación, lo que en ocasiones le obliga a interponer el recurso correspondiente para conocer los motivos de la decisión administrativa.

Todo ello, no solo supone un incumplimiento de lo previsto en el art. 40 de la Ley 39/2015, sino que también es incompatible con los principios del servicio efectivo a los ciudadanos, transparencia, simplicidad, claridad y proximidad (art. 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público),[19] por lo que, a mi juicio, la Ley 39/2015 debería especificar que la notificación de los actos motivados in aliunde ha de incluir el documento en el que se encuentra la motivación.

En un sentido similar se pronuncia el art. 151 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público [en adelante, LCSP], por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que exige que la notificación y publicidad de la resolución de adjudicación contenga la información necesaria que permita a los interesados interponer recurso suficientemente fundado.

2. La problemática de la remisión implícita

El profesor FERNANDO PABLO,[20] AYALA MUÑOZ,[21] el profesor PAREJO ALFONSO[22] y la profesora NAVARRO GONZÁLEZ[23] señalan que la jurisprudencia permite la remisión implícita pero no tratan sus consecuencias.

Es muy ilustrativa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1998 (Roj: 3411/1998), Sección Cuarta, Recurso 5862/1992, ponente: Sr. Fernández Montalvo, puesto que, aunque date de hace más de 20 años, sentencias recientes de la Audiencia Nacional y de distintos Tribunales Superiores de Justicia autonómicos[24] reproducen su contenido para fundamentar su fallo.

En particular, el FJ 2 de la citada Sentencia señala:

«[…] Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional y constante jurisprudencia de esta Sala la que considera idónea, para el cumplimiento de los fines de la motivación del acto administrativo —dar a conocer al destinatario las auténticas razones de la decisión que se adopta y permitir frente a ella la adecuada defensa—, la remisión explícita o implícita a los informes y documentación obrante en el expediente […]».

Pero, como la remisión implícita genera dificultades al destinatario, ha obligado al Tribunal Supremo a exigir una remisión explícita, entre otras materias, en la de derechos fundamentales y así en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2010[25], ante una resolución de la Delegación del Gobierno que impuso el mantenimiento de ciertos servicios esenciales en el marco de una huelga, se consideró que, por la importancia que tenía la motivación al estar referida a la limitación de un derecho fundamental, no podía ser reputada como motivación in aliunde el informe al que aludieron en sus escritos de contestación a la demanda la Administración General del Estado y el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), porque la resolución de la Delegación del Gobierno no hacía referencia a dicho informe ni se identificó de manera inequívoca cual era el documento donde los huelguistas podían conocer la justificación que se ofrecía para los servicios mínimos.

Con esta última Sentencia se ponen de manifiesto los problemas que pueden surgir con la remisión implícita, por lo que a mi juicio únicamente debería admitirse como válida la remisión «expresa e inequívoca» por las siguientes razones:

a) Por ser la forma de efectuar la remisión que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional[26] exige a los órganos jurisdiccionales cuando recurren a la técnica in aliunde para motivar las resoluciones judiciales.

Y si bien es cierto que la jurisprudencia, con carácter general, es más bondadosa con la motivación de los actos administrativos que con la de las resoluciones judiciales, en mi opinión esta tendencia no puede extenderse a las remisiones implícitas pues no hay que olvidar que las Administraciones Públicas tramitan procedimientos administrativos especialmente complejos o de carácter instrumental que se integran en el procedimiento principal (p. ej. el de la evaluación ambiental estratégica en el marco del procedimiento de modificación de un plan urbanístico), por lo que una remisión expresa a un determinado informe actúa como una garantía para los interesados e incluso para los propios jueces, pues si se impugna el acto administrativo con remisión implícita, estos deberán localizar en el expediente administrativo remitido el documento —de existir múltiples informes— en el que se encuentra la motivación.

b) Difícilmente la remisión implícita puede compatibilizarse con los principios de servicio efectivo a los ciudadanos, de simplicidad, claridad y proximidad (art. 3 de la Ley 40/2015) pues no solo les obliga a realizar un trabajo extra de localización del expediente, sino también el de búsqueda del documento que sirve de fundamento al acto administrativo y que no deberían soportar.

c) Por último, no es eficaz exigir una remisión expresa en función a la importancia de la materia pues, con el tiempo, este criterio jurisprudencial puede dar lugar a una abundante casuística por las particularidades de la legislación sectorial.

Y, a mayor abundamiento, con la remisión implícita se evidencia aún más una incompleta notificación del acto que, como se ha puesto de relieve en el apartado anterior, se produce al no entregarse al destinatario el documento en el que se encuentra la motivación.

3. La motivación de los informes

La forma de motivar los informes es otra cuestión no regulada por el derecho positivo y, para suplir esta falta de regulación, los órganos jurisdiccionales se han decantado por trasladar a los informes lo establecido en el art. 35 de la Ley 39/2015 y lo dispuesto por la jurisprudencia con relación al contenido y los requisitos de la motivación de los actos administrativos.

En tal sentido, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2008[27] refleja claramente el criterio dado por los Tribunales:

«[…] En la resolución administrativa se recoge el resultado de tales informes médicos con lo que está suficientemente motivada, por lo que, teniendo en cuenta que el art. 54.1 de la Ley 30/1992 únicamente exige una “sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho”, está suficientemente motivada.

La sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 31 de octubre 1995 dice a propósito de la motivación que “no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas considerándose suficientemente motivados, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, aquellos actos apoyados en razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la toma de decisión, es decir, la ‘ratio decidendi’ determinante del acto […].

[…] Esta doctrina, en el presente caso, debe ponerse en relación con el artículo 89. 5º Ley 30/1992 que permite la motivación ‘in aliunde’ […]».

Y de otras sentencias del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y de Tribunales Superiores de Justicia autonómicos[28] se deduce que los principales aspectos de la motivación de los informes pueden sintetizarse en los siguientes extremos:

a) Tienen que contener una motivación suficiente.

b) Para que sean jurídicamente válidos han de fundarse en razones de hecho y de derecho que los justifiquen.

c) Tienen que analizar el caso concreto, es decir, han de contener una motivación específica y no una explicación genérica o abstracta.

d) En aquellos casos en que el acto requiera un plus de motivación, no será suficiente un informe escueto.

e) Han de servir de sustento argumental del acto administrativo, pues su finalidad es demostrar que la decisión final se fundamenta en una interpretación racional y no es fruto de la arbitrariedad o el capricho, ni tampoco de una aplicación manifiestamente errónea de la legalidad.

A mayor abundamiento, hay que tener en cuenta que, junto a este criterio jurisprudencial sobre la motivación de los informes aplicable con carácter general, existen otros más específicos dirigidos a explicar cómo deben motivarse ciertos informes técnicos. En estos supuestos por aplicación del «principio de especialidad» prevalece la jurisprudencia específica sobre la genérica.

Y por el número de recursos interpuestos en materia de contratación contra la resolución de adjudicación por no estar de acuerdo con la puntuación otorgada en los informes técnicos de valoración de los criterios cuantificables mediante un juicio de valor, interesa traer a colación la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo[29] sobre las llamadas «líneas maestras e hitos evolutivos en el control de la discrecionalidad», pues indica que el contenido de la motivación de estos informes técnicos debe cumplir estas principales exigencias: «(a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás», por lo que la mera asignación de puntuaciones sin fundamentación alguna no cumple con las exigencias de motivación.

Y en aquellos supuestos que los informes no estén suficientemente motivados, la Administración debe solicitar nuevamente un informe justificativo complementario al técnico, para que de esta manera el informe cumpla con su finalidad de servir de sustento argumental del acto.

En definitiva, en el contexto actual en el que la Administración Pública debe preocuparse por mejorar la calidad, tanto en la prestación de los servicios como en la elaboración de normativa, la Ley 39/2015 podría haber recogido la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el contenido y los requisitos formales de la motivación de los actos administrativos, pues su regulación incompleta pone de manifiesto que el legislador no ha tenido en cuenta que en muchas ocasiones el personal facultativo de la Administración (arquitectos, ingenieros, biólogos, cartógrafos, médicos, farmacéuticos, ingenieros, etc.) es el que emite los informes o motiva los actos, y esto obliga a dicho personal técnico a estar al día de la jurisprudencia para motivar correctamente.

4. La remisión a las resoluciones administrativas de otros procedimientos administrativos

Ante la falta de regulación legal en este punto cabe preguntarse en qué casos o circunstancias puede admitirse que la motivación se encuentre en informes o resoluciones de otros procedimientos administrativos puesto que en estos supuestos es cuando aumenta más el riesgo de producir indefensión al interesado.

Un consolidado criterio jurisprudencial del Tribunal Superior de Justicia de Madrid[30] sostiene que «la motivación puede no venir contenida en el propio acto administrativo, sino en los informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento argumental, en las propuestas de resolución, e incluso en otras resoluciones citadas por el acto administrativo», pero no específica en qué casos puede efectuarse la remisión.

Ha sido el Tribunal Supremo el que ha determinado los supuestos en los que puede considerarse valida la motivación por remisión a resoluciones de otros procedimientos administrativos. Particularmente, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso de 23 de noviembre de 2017[31] (FJ 15) señala lo siguiente:

«2º No se cuestiona lo que se denomina como motivación in aliunde, esto es, que la motivación de la voluntad administrativa plasmada en el acto impugnado pueda encontrarse en otro procedimiento si es que tienen de él conocimiento los interesados o que por estar relacionado con aquel otro en el que se dicta el acto impugnado así sea traído al procedimiento administrativo en que se dicta tal acto.»

Como puede observarse, el TS ha delimitado la posibilidad de la remisión in aliunde a otros procedimientos administrativos a solo los dos supuestos contemplados.

Cuestión distinta es la práctica de los Tribunales administrativos de resolución de recursos contractuales y de los Tribunales económico-administrativos e incluso de los órganos consultivos de los gobiernos que, para fundamentar sus resoluciones o dictámenes, además de motivar el caso específico, reproducen adicionalmente la argumentación de otras resoluciones o dictámenes de los mismos Tribunales u órganos consultivos efectuados en otros procedimientos sustancialmente idénticos pero de los cuales no han tenido conocimiento los interesados, todo ello con la finalidad de reflejar que se trata de un criterio consolidado. En estos casos, si bien es cierto que hay una remisión a una fundamentación de otras resoluciones o dictámenes, es muy dudoso que se le pueda calificar como motivación in aliunde, pues no es lo mismo la fundamentación que la motivación.

5. Los actos de trámite motivados in aliunde

GONZÁLEZ PÉREZ[32] considera que, aunque el art. 89.5 de la Ley 30/1992 (actual art. 88.6 de la Ley 39/2015) solo haga referencia a las resoluciones, la motivación in aliunde puede aplicarse también a los actos de trámite siempre que el acto al que se remite esté debidamente motivado.

Prueba de lo anteriormente expuesto es que en la práctica administrativa habitualmente se motivan in aliunde algunos actos de trámite, por ejemplo, la propuesta de resolución en procedimientos de selección o de concurrencia competitiva por remisión a los informes técnicos que explican los motivos de las puntuaciones otorgadas.

Ahora bien, para admitir que cualquier acto de trámite pueda motivarse in aliunde, es necesario a mi juicio eliminar las remisiones implícitas puesto que de lo contrario se estarían admitiendo como válidas ciertas prácticas que no parecen compatibles con el derecho a la buena administración, pues por ejemplo se podría rechazar una prueba pericial con una remisión implícita a otro documento, o que en un procedimiento especialmente complejo se pudieran motivar varios actos con remisiones implícitas.

V. Conclusiones

La regulación insuficiente de la motivación in aliunde está generando cierta inseguridad jurídica, y ello se pone de manifiesto, como ha podido observarse a lo largo de este trabajo, tanto por la jurisprudencia que ha ampliado tanto su sentido que su significado actual dista mucho del previsto en el art 88.6 de la Ley 39/2015, como por tratarse de una materia que afecta a los requisitos generales de la motivación y a la notificación de los actos administrativos.

Y teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional,[33] a los efectos de determinar lo que debe entenderse por procedimiento administrativo común, ha reiterado que el adjetivo «común» utilizado en el art. 148.1.18 CE lleva a entender que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado no solo la determinación de los principios o normas que definen la estructura general del iter procedimental sino también, entre otros aspectos, los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el legislador estatal debería actualizar la regulación de la motivación in aliunde por medio de una reforma de determinados aspectos de la Ley 39/2015.

En definitiva, una adecuada regulación de esta técnica implicaría:

1. Ampliar los actos/documentos a los que la resolución puede efectuar la remisión. En este sentido, convendría establecer que la remisión también puede efectuarse a la propuesta de resolución u a otros actos de trámite debidamente motivados. Así mismo, deberían delimitarse los supuestos específicos en los que se permita la remisión a resoluciones de otros procedimientos administrativos.

2. Reconocer que la técnica in aliunde pueda utilizarse para motivar no solo las resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, sino también a aquellos actos de trámite que requieran motivarse. Consecuentemente podría reubicarse su regulación del art. 88.6 al art. 35 de la Ley 39/2015 que es donde se regula la motivación de los actos administrativos.

3. Regular la remisión expresa como única válida al suponer una garantía para los interesados y los propios jueces, descartando por completo la remisión implícita puesto que puede provocar indefensión a los interesados y difícilmente puede compatibilizarse con los principios de servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, claridad y proximidad (art. 3 de la Ley 40/2015).

4. Incorporar la jurisprudencia sobre el contenido y los requisitos formales de la motivación de los actos administrativos, pues actualmente el escueto art. 35 de la Ley 39/2015 obliga al personal técnico facultativo de la Administración a estar al día de la doctrina jurisprudencial para saber cómo deben motivarse los actos o informes.

En este sentido, el citado precepto podría disponer que la motivación debe ser específica y aplicable al caso concreto, ha de contener los hechos y fundamentos de derecho y las razones por las que la Administración adopta la decisión, y ha de ser suficientemente indicativa, puesto que, como bien es sabido, la ausencia o la defectuosa motivación de los actos puede llegar a ser causa de nulidad del acto e incluso acarrear responsabilidades penales en determinados supuestos.

Así mismo, una adecuada regulación de la motivación dificultaría la emisión de informes de favor.

5. Y, por último, establecer como preceptiva la notificación del documento en el que conste la motivación, puesto que lo más adecuado sería que la ley reguladora del procedimiento administrativo común fuese la que regulase la notificación de los actos motivados in aliunde en vez de la legislación sectorial.

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  3. Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de marzo de 2010. C 83/389.
  4. Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2018, Sección Tercera, Recurso de Casación 2438/2016, ponente: Sr. Sánchez-Cruzat.
  5. Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears (BOE núm. 103, de 30 de abril de 2011); Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña (BOE núm. 203, de 21 de agosto de 2010); Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral (BOE núm. 72, de 25 de marzo de 2019); Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía (BOE núm. 276, de 17 de noviembre de 2007), y Ley 1/2015, de 1 de abril, de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración (BOE núm. 123, de 23 de mayo de 2015).
  6. Repertorio cronológico de legislación 1958 (1ª ed.). Pamplona: Editorial Aranzadi, 1958.
  7. BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015.
  8. Sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo del ponente Sr. Sanz Bayon de 11 de junio de 1991 (Roj: 3106/1991), Sección Primera y de 11 de julio de 1991 (Roj: 16134/1991), Sección Tercera.
  9. STS de 16 de febrero de 2015, rec. 6121/2011; STS de 21 de octubre de 2011, rec. 137/2008; STS de 14 de abril de 2011, rec. 1/2009; STS de 9 de julio de 2010, rec. 1/2008; STS de 11 de febrero de 2011, rec. 161/2009; STS de 8 de octubre de 2010, rec. 5/2008 (con cita de las Sentencias de 21 de noviembre de 2005, de 12 de julio de 2004, de 7 de julio de 2003, de 16 de abril de 2001, de 14 de marzo de 2000 y de 31 de julio de 1990).
  10. Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de mayo 2013, Sección Quinta, Recurso de Casación 5562/2009, ponente: Sr. Peces Morate.
  11. Sentencias de la Audiencia Nacional de: 12 de marzo de 2020, rec. 176/2018; 5 de marzo de 2020, rec. 116/2018; 20 de febrero de 2020, rec. 291/2019; 28 de noviembre de 2019, rec. 194/2018, y 26 de septiembre de 2019, rec. 4/2018.
  12. STSJ de las Illes Balears de 25 de octubre de 2010, rec. 747/2007; STSJ de La Rioja de 10 de noviembre de 2016, rec. 209/2015; STSJ de Castilla y León de 30 de abril de 2018, rec. 128/2017; STSJ de la Comunidad Valenciana de 18 de junio de 2020, rec. 707/2016; STSJ de Extremadura de 15 de julio de 2020, rec. 494/2019; STSJ de Andalucía de 17 de febrero de 2020, rec. 773/2018, y STSJ de Madrid de 17 de junio de 2020, rec. 475/2019.
  13. Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2015 (Roj:2249/2015), Sección Quinta, Recurso de Casación 2505/2013, ponente: Sr. Navarro Sanchís.
  14. GONZÁLEZ PÉREZ, J.; GONZÁLEZ NAVARRO, F. Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. T. I (3ª ed. actualizada y renovada). Madrid: Thomson-Civitas, 2003, p. 1600.
  15. STS de 15 de diciembre de 2014, rec. 254/2014; STS de 16 de diciembre de 2014, rec. 392/2012; STSJ de Andalucía de 31 de marzo de 2017, rec. 244/2015; STSJ de Cataluña de 28 de julio de 2020, rec. 162/2019; STSJ de Madrid de 3 de julio de 2020, rec. 1910/2018.
  16. STS de 2 de noviembre de 2017, rec. 2708/2015; STS de 21 de diciembre de 2005, rec. 141/2003; Sentencia de la Audiencia Nacional de 26 de febrero de 2014, rec. 170/2013; STSJ de Extremadura de 15 de julio de 2020, rec. 494/2019, y STSJ de Madrid de 10 de julio de 2006, rec. 1837/2002.
  17. NAVARRO GONZÁLEZ, R. M. La Motivación de los Actos Administrativos (1ª ed.). Cizur Menor (Navarra): Thomson Reuters-Aranzadi, 2017, pp. 460-463.
  18. AYALA MUÑOZ, J. M.ª [et al.]. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo (3ª ed.). Cizur Menor (Navarra): Thomson-Aranzadi, 2004, p. 365.
  19. BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015.
  20. FERNANDO PABLO, M. M. La motivación del acto administrativo. Madrid: Tecnos, 1993, p. 213.
  21. AYALA MUÑOZ, J. M.ª [et al.]. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo, op. cit., p. 364.
  22. PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Administrativo (10ª ed.). Valencia: Tirant lo Blanch, 2020, p. 729.
  23. NAVARRO GONZÁLEZ, R. M., en su tesis doctoral «La motivación de los actos administrativos», dirigida por el Dr. Eduardo Gamero Casado (Universidad Pablo Olavide, 2016), p. 371.
  24. Sentencias de la Audiencia Nacional de: 27 de enero de 2012, rec. 413/2009; 30 de septiembre de 2011, rec. 436/2009, y 17 de diciembre de 2010, rec. 356/2009; STSJ de las Islas Canarias de 1 de julio de 2016, rec. 124/2013; STSJ de Madrid de 16 de enero de 2006 rec. 379/2003; STSJ de Galicia de 8 de noviembre de 2002, rec. 7953/1997, y STSJ de Cataluña de 7 de mayo de 2018, rec. 221/2016.
  25. Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2010 (Roj: 5658/2010), Sección Séptima, Recurso de Casación 2610/2009, ponente: Sr. Maurandi Guillen.
  26. STC 115/1996, de 25 de junio, Recurso de amparo 656/1994, citada posteriormente en las STC 36/1998, de 17 de febrero y 144/2007, de 18 de junio.
  27. Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2008 (Roj: 5200/2008), Sección Tercera, Recurso de Casación 679/2006, ponente: Sr. González González.
  28. STC 212/2009; STS de 25 de enero de 1992, Roj: 449/1992; STS de 11 de febrero de 2011, rec. 161/2009; STS de 9 de julio de 2010, rec. 1/2008; STS de 27 de septiembre de 2017, rec. 2499/2016; STS de 5 de abril de 2017, rec. 1717/2015; STS de 13 de mayo de 2015, rec. 2505/2013; Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de marzo de 2020, rec. 116/2018; Sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de febrero de 2020, rec. 291/2019; Sentencia de la Audiencia Nacional de 28 de noviembre de 2019, rec. 194/2018; STSJ de Castilla y León de 13 de enero de 2012, rec. 101/2011; STSJ de las Illes Balears de 25 de octubre de 2010, rec. 747/2007, y STSJ de La Rioja de 10 de noviembre de 2016, rec. 209/2015.
  29. STS de 2 de marzo de 2011, rec. 3512/2008; STS de 18 de noviembre de 2011, rec. 1920/2010; STS de 18 de julio de 2012, rec. 870/2011; STS de 27 de abril de 2012, rec. 5865/2010; STS de 17 de diciembre de 2012, rec. 3804/2010; STS de 18 de diciembre de 2013, rec. 3760/2012; STS de 4 de junio de 2014, rec. 376/2013; STS de 24 de septiembre de 2014, rec. 1375/2013; STS de 16 de marzo de 2015, rec. 735/2014, y STS de 11 de febrer de 2016, rec. 3834/2014.
  30. Sentencias del TSJ de Madrid de 3 de julio de 2008, rec. 374/2008; de 30 de abril de 2013, rec. 274/2011; de 4 de noviembre de 2014, rec. 597/2012; de 15 de enero de 2015, rec. 565/2013; de 3 de febrero de 2016, rec. 84/2015; de 14 de marzo de 2018, rec. 585/2017; de 3 de julio de 2019, rec. 143/2018; de 10 de abril de 2019, rec. 1036/2017, y de 17 de junio de 2020, rec. 475/2019.
  31. Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2017, Sección Cuarta, Recurso de Casación 2378/2015, ponente: Sr. Requero Ibáñez, de la cual interesa destacar de forma resumida los siguientes antecedentes:

    1. En 2007 el Ayuntamiento de Salamanca promovió ante la Confederación Hidrográfica del Duero un expediente para legalizar las obras de construcción del Parque de Maquinaria del servicio de limpieza ubicadas en la zona de policía de la margen derecha del río Tormes que concluyó con resolución desestimatoria al constar dos informes del Servicio instructor de 25 de julio y 9 de septiembre de 2008 que advertían de evidencias históricas de inundaciones en ese paraje.

    2. Posteriormente en 2009 el mismo Ayuntamiento presentó otra solicitud ante la citada Confederación para la ejecución de obras que tenían por objeto, el derribo o retirada de la Pesquera de Tejares y adecuación de ambas márgenes del río Tormes lo que rebajaría la cota de inundación y además contemplaba la legalización del Parque de maquinaria. La Confederación estimó la solicitud, pero el Ayuntamiento de Salamanca renunció al proyecto de Pesquera de Tejares.

    3. Finalmente, en 2012 el Ayuntamiento de Salamanca presentó una nueva solicitud de legalización del Parque de Maquinaria, lo que dio lugar al segundo expediente referido a esa instalación. En ese expediente el Ayuntamiento señalaba como expediente de referencia el primero de legalización del Parque de maquinaria y acompañó como documentación complementaria el estudio técnico aportado con la solicitud del proyecto de derribo o retirada de la Pesquera de Tejares que fue autorizada por la Confederación, y siendo recurrida por terceros.

    4. La sentencia de instancia estimó la demanda y anuló la autorización, y fue confirmada por el TS.

  32. GONZÁLEZ PÉREZ, J.; GONZÁLEZ NAVARRO, F. Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. T. I (3ª ed. actualizada y renovada). Madrid: Thomson-Civitas, 2003, pp. 1599 y 1600.
  33. STC 233/1988, de 2 de diciembre, Recurso de amparo 1053/1987; STC 50/1999, de 6 de abril de 1999, Recursos de inconstitucionalidad 521/1993 y 547/1993 (acumulados), y STC 130/2013, de 4 de junio de 2013, Recurso de inconstitucionalidad 931/2004.

 

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