Apenas un mes después de su anuncio por el Presidente del Gobierno Rodríguez Zapatero, el BOE de 27 de septiembre de 2011 publicó la reforma del art. 135 de la  Constitución de 1978. Se trata de la segunda reforma tras la que afectó al art. 13.2 en el año 1992.

La Reforma afecta a todas las administraciones públicas, central, autonómica y local. Los principios presupuestarios que se introducen en este precepto son ambiciosos: estabilidad presupuestaria, contención del déficit y sujeción de la deuda pública.

Las entidades locales, provinciales y municipales, deberán sujetarse al principio de «equilibrio presupuestario» con implícita prohibición de déficit, de modo que sus presupuestos deberán adecuar la cifra de los egresos a la de los ingresos.

Por lo que se refiere al Estado Central y las Comunidades Autónomas, la norma permite la aprobación de presupuestos con un «déficit estructural» sujeto a ciertos límites: los márgenes fijados por la Unión Europea; el máximo que permita una ley orgánica ad hoc de acuerdo con el PIB de cada entidad, y, excepcionalmente, lo que apruebe la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en caso de catástrofes naturales, recesión económica o emergencia extraordinaria. Esta ley orgánica establecerá, además, la participación de los distintos órganos en materia de política fiscal y financiera; la distribución del déficit estructural y de la deuda; así como la responsabilidad por incurrir en desviaciones y las fórmulas para su corrección.

Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas podrán emitir deuda pública o contraer crédito, si bien sujetos asimismo a límites: autorización por ley parlamentaria; prioridad de los créditos para pagar los intereses y el capital de la deuda pública; el volumen de la total deuda pública en relación al total PIB ha de ser inferior al valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

En fin, una Disposición Adicional fija dos fechas: la del 30 de junio de 2012 para la aprobación de la ley orgánica y la del 2020 para la entrada en vigor de los límites del déficit estructural.

Desgraciadamente ya no tenemos a Enrique Tierno Galván para redactar la Exposición de Motivos de la Reforma. Ésta se constriñe a mencionar algunos presupuestos: la Unión Económica y Monetaria, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la actual crisis económica y financiera.

Conforme a la Constitución (art. 166 que remite al art. 87.1), la iniciativa de la Reforma correspondió a los Grupos parlamentarios Socialista y Popular; y se tramitó por el procedimiento de lectura única conforme al art. 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados.

Tras la iniciativa, se procedió conforme al art. 163 CE: aprobación por mayoría de tres quintos del Congreso y del Senado, sin sometimiento a referéndum por cuanto que no medió solicitud de la décima parte de diputados o de senadores.

La clave de este procedimiento radicó en que, sumados, los integrantes de los Grupos parlamentarios Socialista y Popular suponían sobradamente más de los tres quintos del Congreso y del Senado; y que el resto no alcanzaba la décima parte necesaria para forzar el sometimiento de la reforma a referéndum.

El debate parlamentario no resultó especialmente brillante. En el Congreso se debatió la toma en consideración de la proposición[1] y su aprobación.[2] El Senado aprobó definitivamente la proposición.[3]

Tal vez el episodio más resaltable fue el rechazo de las enmiendas transaccionales presentadas a los apartados 5 y 6 por el diputado Durán i Lleida, del Grupo Parlamentario de Convergencia i Unió del Congreso, al objeto de reconocer a las Comunidades Autónomas capacidad normativa para desarrollar y aplicar los mecanismos para el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Sucedió que la sola oposición del diputado Llamazares de Izquierda Unida supuso, conforme al art. 118.3 del Reglamento del Congreso, la imposibilidad de su admisión a trámite.

La intervención del diputado Durán i Lleida en contra de la proposición de reforma supuso una sentida denuncia de que tal modificación significaba el final del consenso con que se aprobó la Constitución de 1978. Incidió en que, a diferencia de entonces, la presente reforma había sido pactada tan solo por los dos partidos políticos mayoritarios, apartando deliberadamente a los demás grupos parlamentarios en general y a los nacionalistas en particular.

El art. 135 introduce un concepto fundamental, cual es la prohibición del déficit presupuestario en las administraciones públicas, salvo el déficit estructural que se permite a las administraciones central y autonómica.

Ahora bien, ¿cuántos tipos hay de déficit? La doctrina económica[4] distingue tres, a saber: el déficit total, que es la diferencia entre gastos e ingresos; el déficit estructural, que es el que se tendría en una hipotética situación de máxima actividad y de pleno empleo, y el déficit cíclico, que es la diferencia entre aquellos dos déficits, total y estructural.

Esta distinción afecta directamente al montante de los ingresos tributarios que dependen de que el ciclo económico sea de crecimiento o de recesión. Los ingresos tributarios aumentan o descienden según que el ciclo económico sea de crecimiento o de recesión. En situación de recesión, el déficit cíclico aumenta y, por ende, también el total. En fase de crecimiento, aumentan los ingresos tributarios y disminuye el déficit total.

La interdicción del déficit público conlleva una obligación de los poderes públicos y por tanto su sujeción a los controles de su actividad. Es verdad que la norma remite a la ley orgánica «la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento […]»; pero esta remisión no obsta a la efectividad de los controles constitucionales ya establecidos. Me refiero muy particularmente al control de constitucionalidad que corresponde al Tribunal Constitucional para el supuesto de aprobación por el Parlamento de una ley de presupuestos deficitaria.

El escenario es perfectamente imaginable: cualquiera que sea la distribución de escaños parlamentaria, la oposición se apresurará a instar un recurso de inconstitucionalidad frente a una ley de presupuestos que incluya un déficit explícito o encubierto. Ahora bien, atendido el principio de anualidad de la ley presupuestaria, el TC debería atenerse estrictamente a los plazos de resolución que fija la LOTC so pena de que la sentencia se dictase vencida la anualidad y, por tanto, deviniese de difícil o de imposible cumplimiento.

A mi entender, el debate de esta Reforma ha reproducido todos los viejos fantasmas de la historia política de España y su integración europea.

Es este un debate reincidente y con importantes precedentes. El Estatuto de Bayona y la entronización de José de Bonaparte supusieron los instrumentos que el Emperador Napoleón dispuso para «encadenar España al destino de Francia».[5] Raymond CARR[6] escribe que «Hacia finales de 1807, Napoleón decidió convertir España en un estado satélite para controlar su política exterior y administrar sus recursos […]». Con las tropas francesas desplegadas en varias ciudades estratégicas y la familia real retenida en Bayona, Carlos IV firmó la cesión de la Corona a favor de Napoleón la fecha del 5 de mayo de 1808[7] y, una semana después, sus hijos Fernando, Carlos y Antonio renunciaron a la sucesión. Inmediatamente, Napoleón convocó una Junta de diputados y escasamente un mes más tarde, el 6 de junio de 1808, se promulgó la Constitución en Bayona.

En aquel año y hasta 1815, el Imperio francés alcanzó su máximo apogeo. La Constitución francesa estaba vigente en todos aquellos territorios que fueron anexionados: hasta Ámsterdam y Hamburgo en la frontera norte; Coblenza, Maguncia y Parma en el oeste, y hasta Florencia y Lucca por la frontera sur. La influencia del Imperio francés y de su Constitución caló en toda Europa.

La de Bayona forma parte de las varias constituciones otorgadas por el Imperio francés y la familia Bonaparte en los territorios europeos ocupados:[8] en 1806 en el Reino de Holanda con Luis Bonaparte como el Rey Lodewijk I; en 1807 en el Ducado de Varsovia; en 1807 en el Reino de Westfalia con el Rey Jerónimo Bonaparte; en 1808 en el Reino de Nápoles con el Rey José Bonaparte; en 1812 en el Gran Ducado de Berg con el Gran Duque Joaquín Murat, casado con Carolina Bonaparte, y en 1810 en el Gran Ducado de Frankfurt con el Gran Duque Eugène de Beauharnais, hijo de Josefina adoptado por Napoleón.

La Constitución de Bayona[9] es una Carta otorgada[10] por Napoleón que determina la dependencia de España y establece el principio monárquico en la familia Bonaparte. Su carácter de Carta otorgada queda expresamente reflejado en el prólogo: «Habiendo oído a la junta nacional congregada en Bayona de orden de nuestro muy caro y muy amado hermano Napoleón, Emperador de los franceses y Rey de Italia, protector de la Confederación del Rin, […]». El orden dinástico sigue las líneas de José Bonaparte y de su hermano Napoleón (art. 2). Y el art. 124 establece una alianza militar con Francia tanto defensiva como ofensiva.

Aquella Constitución, como la posterior de Cádiz en 1812, dividió a los españoles en realistas y afrancesados.[11] Los primeros se alinearon con el absolutismo de Fernando VII. Los partidarios de José vieron en aquel régimen bonapartista un profundo cambio político que comportaría la modernidad de la Francia revolucionaria, la limitación del poder regio y un cuadro de derechos para los ciudadanos. José Félix Reinoso[12], Juan Meléndez Valdés, Francisco Cabarrús o Sebastián de Miñano[13] son algunos de los más destacados políticos colaboracionistas. Los afrancesados[14] fueron unos burgueses ilustrados que optaron por la modernidad que significaba el régimen napoleónico y el Rey José. Desde entonces, los historiadores, en general, y los del Derecho, en particular, se han preguntado sobre cuál habría sido el destino si España hubiese sustituido el absolutismo de las cadenas del Rey Fernando VII por el más ilustrado del Rey José I.

Francia y Alemania parecen ir consiguiendo, en el siglo xxi y por la fuerza de la diplomacia, lo que no consiguieron por la fuerza de las armas en los siglos xix y xx: ambas naciones vienen ejerciendo un liderazgo creciente sobre el resto de los países que conforman la Europa del euro. Los Tratados de la Unión Europea han conllevado una cesión de las soberanías nacionales que no ejercen tanto las instituciones comunitarias cuanto los dos grandes Estados que en mayor medida financian la estructura europea: Alemania y Francia.

El 17 de agosto de 2011, la Canciller Angela Merkel y el Presidente Nicolas Sarkozy remitieron al Presidente del Consejo Europeo, Herman van Rompuy, una Carta[15] por la que ambos mandatarios exigían a los Estados de la eurozona la adopción de reformas constitucionales para introducir medidas tales como la regla de oro del equilibrio presupuestario: «Tous les pays membres de la zone euro se sont engagés à réduire rapidement leurs déficits, à atteindre à moyen terme un équilibre budgétaire et á mettre en œuvre les réformes structurelles pour améliorer durablement la compétitivité de leurs économies […] en s’appuyant sur les engagements qu’ils ont pris dans le cadre de le Pacte pour l’Euro Plus, tous les États membres de la zone euro incluront d’ici l’eté 2012 une règle d’équilibre budgétaire dans leur législation nationale. Par principe la règle d’équilibre budgétaire devra être incluse dans la constitution des Etats-membres ou dans une législation de niveau équivalent afin d’en assurer la stabilité et de lui donner la primauté sur les budgets annuels. La règle doit mettre en œuvre les objectifs du Pacte de Stabilité et de Croissance et garantir que chaque État membre de la zone euro présente le plus rapidement possible un budget équilibré».

El diario económico londinense Financial Times del 17 de agosto,[16] en su información sobre la cumbre franco alemana del día anterior, se refirió a esa Carta para incidir en la exigencia a los Estados de la eurozona de la adopción de reformas constitucionales para introducir medidas tales como la regla de oro del equilibrio presupuestario: «Instead, in a letter outlining their plans to Herman Van Rompuy, president of the European Council, the German and French leaders focused on improving economic co-ordination between eurozone countries and strengthening EU institutions that could govern the eurozone […] In the letter, France and Germany also proposed a strict deadline for eurozone members to include a “debt brake” in national constitutions, or equivalent legislation, by next summer».

Los paralelismos son evidentes y la historia se repite. Entre 1806 y 1810 fue Napoleón Bonaparte quien otorgó Cartas constitucionales a una larga lista de Estados europeos, incluida la Constitución de Bayona a España en 1807. Y en el año 2011, son el Presidente Sarkozy, juntamente con la Canciller Merkel, quienes dictan una Carta para que los Estados europeos de la zona euro reformen sus Constituciones conforme a sus exigencias, tal como la ha aprobado España en su reforma del art. 135.

El peligro es que la prima de riesgo del bono de la deuda soberana se dispare hasta llegar a límites que impidan la financiación a medio plazo y, por ende, la necesidad de que las autoridades económicas adopten medidas de rescate. Pero el motivo de la reforma es la exigencia de los dos Estados que en mayor medida financian la Unión Europea y la zona euro a la que España pertenece.

Esta exigencia explica la patente influencia de la reforma constitucional aprobada en Alemania en 2009 y que afectó a sus arts. 109 («Los presupuestos de la Federación y de los Länder deben ser, por regla general, equilibrados, sin ingresos provenientes de créditos») y 115 («Ingresos y gastos deben equilibrarse sin ingresos provenientes de créditos. Se cumple este principio si los ingresos provenientes de créditos no superan 0,35% del Producto Interior Bruto nominal»).

El profesor PÉREZ ROYO[17] puntualizó que existen otros precedentes anteriores, tales como el de la XIV enmienda de la Constitución americana al introducir que la validez de la deuda pública autorizada por ley será incuestionable (shall not be questioned); o la reforma constitucional de 1926 en la Francia de la Tercera República; y añade que la reforma del art. 135 debe contemplarse como una exigencia para la supervivencia de la Unión Europea: «La reforma de la Constitución para incluir el principio de estabilidad presupuestaria y fijar el límite del déficit de todas las administraciones públicas es la expresión de la voluntad del Estado de seguir avanzando en el proceso de construcción de la Unión Europea. Puesto que no es posible todavía una Constitución Europea, hay que homogeneizar al menos las Constituciones de los distintos países en un tema tan decisivo como éste».

Las voces discrepantes han incidido en la inutilidad de la reforma para atajar el problema que la motivó, es decir, el crecimiento exponencial de la prima de riesgo en relación con el bono alemán porque, como afirma el profesor Ramón PUNSET,[18] «Créanme, no todo lo alemán es bueno».

En mi opinión, no es esa la cuestión a debatir. A raíz de la correspondencia que me cursé con el profesor RUIZ ROBLEDO,[19] a propósito del artículo que publicó sobre la reforma constitucional, le expuse mi punto de vista con el símil de un cuento:

Un deudor hipotecario moroso acude al Banco que le prestó el dinero para adquirir su vivienda. Su problema consiste en que se encuentra en una situación económica difícil que no le permite pagar la cuota mensual pactada. Solicita una renegociación de los plazos hipotecarios y la disminución del importe de la cuota mensual. El Banco accede con ciertas condiciones (por ejemplo, vender un paquete de acciones o blanquear ciertos ingresos paralelos). Y resulta que el deudor se enfada con el Banco porque entiende que semejantes condiciones en nada ayudarán a resolver su problema financiero. ¿Cuál sería la consecuencia? Pues que el Banco ejecutará la hipoteca y el deudor perderá su vivienda.

Dicho de otro modo: quien ha vivido por encima de sus posibilidades económicas y ha devenido deudor moroso no puede irritarse porque su deudor le imponga las condiciones que considere a fin de garantizar su crédito, aun cuando al deudor le parezcan que esas condiciones no añadan garantía alguna.

La constitucionalización de la regla de estabilidad presupuestaria y de la prohibición del déficit implica lanzar un mensaje de seriedad y rigor dirigido a los mercados, a nuestros acreedores y a nuestros prestamistas con el fin de recuperar la confianza justamente perdida. Más aún, se transmite un compromiso de corregir viejas prácticas derrochadoras y de actuar con austeridad en el gasto. Todo ello con la flexibilidad que resulta de que la reforma no se aplicará íntegramente hasta el 2020 y que se remite a una ley orgánica para la fijación del déficit estructural para el Estado y las Comunidades Autónomas.

Soy de los que opinan que hubiese sido preferible para España defender la Carta constitucional que en Bayona otorgaron Napoleón y José Bonaparte antes que favorecer el regreso de Fernando VII. Y creo ahora que España no puede perder el tren político y monetario que Francia y Alemania han marcado en la Carta de 17 de julio de 2011 para la Unión Europea.