La separación de poderes y el control judicial previo de la limitación de derechos fundamentales por motivos de salud pública
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La separación de poderes y el control judicial previo de la limitación de derechos fundamentales por motivos de salud pública

La separación de poderes y el control judicial previo
de la limitación de derechos fundamentales
por motivos de salud pública

Sentencia del Tribunal Constitucional (cuestión de inconstitucionalidad) núm. 70/2022,
de 2 de junio (Pleno) (ponente: Sr. Arnaldo Alcubilla).

La controversia constitucional sobre el artículo 10.8 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

La Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 70/2022, de 2 de junio, resolvió la cuestión de inconstitucionalidad 6283-2020, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en relación con el artículo 10.8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en la redacción dada por la disposición final segunda de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

El artículo 10 de la Ley 29/1998 regula las competencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Su apartado 8, tras la reforma operada por la Ley 3/2020, estableció que dichas Salas conocerían de la autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias de ámbito distinto al estatal consideraran urgentes y necesarias para la salud pública e implicaran la limitación o restricción de derechos fundamentales cuando sus destinatarios no estuvieran identificados individualmente. Esta previsión había generado, desde el principio, una intensa controversia jurídica.

El Tribunal Superior de Justicia de Aragón elevó la cuestión de inconstitucionalidad en el curso de un procedimiento iniciado por la Administración de la Comunidad Autónoma para solicitar la autorización judicial de determinadas medidas en materia de salud pública ―el cierre perimetral y otras conexas― en relación con un rebrote de COVID-19 en un municipio de Zaragoza. El planteamiento de la cuestión se fundaba en la posible vulneración de los artículos 106 y 117 (apartados 3 y 4) de la Constitución.

El Tribunal Constitucional estimó la cuestión y, por lo tanto, declaró la inconstitucionalidad y la nulidad del artículo 10.8 de la Ley 29/1998. Asimismo, extendió esta declaración, por conexión o consecuencia, al artículo 11.1.i) de la misma norma, porque ―pese a no haber sido cuestionado― atribuía a la Audiencia Nacional (respecto a las medidas de ámbito estatal) una facultad idéntica a la considerada inconstitucional.

La resolución del Tribunal Constitucional no fue unánime, ya que dos magistrados y dos magistradas formularon un voto particular conjunto, por discrepar tanto de la fundamentación como del fallo de la Sentencia.

La autorización judicial de las medidas administrativas generales de limitación de derechos por motivos de salud pública: su colisión con los principios constitucionales de separación de poderes y de independencia judicial

El Tribunal Superior de Justicia de Aragón basaba la inconstitucionalidad del artículo 10.8 de la Ley 29/1998, en esencia, en la infracción del principio constitucional de separación de poderes. A su juicio, ese precepto, al introducir un control judicial previo de medidas generales adoptadas por las administraciones públicas, mediante reglamentos u otros actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de ciudadanos, confería a los órganos del orden contencioso-administrativo una función consultiva vinculante, que los convertía en un mero apéndice judicial de un procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones de carácter general. Este cometido se consideraba totalmente ajeno a la potestad jurisdiccional y no estaba justificado por la garantía de los derechos fundamentales.

El Tribunal Constitucional, en su fundamentación para resolver la cuestión de inconstitucionalidad, también tomó como referencia el principio de separación de poderes, así como ―y en íntima relación con él― la independencia del poder judicial.

Según la Sentencia, la separación de poderes ―que es un principio fundamental del Estado social y democrático de Derecho― se encuentra estrechamente vinculada a las disposiciones constitucionales que establecen las atribuciones propias y definitorias de los poderes del Estado. En el caso del Poder Judicial, estas previsiones se hallan, sobre todo, en los apartados 1, 3 y 4 del artículo 117 de la Constitución. La conjunción de estos preceptos lleva a afirmar la independencia de los integrantes del Poder Judicial, que ejercen en exclusiva la potestad jurisdiccional (juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado), sin perjuicio de las funciones que les puedan ser atribuidas por la ley en garantía de cualquier derecho.

De esta articulación constitucional del Poder Judicial se deriva claramente un principio de exclusividad jurisdiccional (que es corolario de la independencia). Este imperativo de exclusividad proscribe que ningún otro poder del Estado desempeñe la función jurisdiccional y, en sentido inverso, impide que los jueces y tribunales ejerzan potestades públicas ajenas a las de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. No obstante, la propia Constitución matiza el alcance de la exclusividad jurisdiccional, ya que el artículo 117.4 permite que, por ley, se puedan asignar expresamente cometidos de garantía de derechos a los Juzgados y Tribunales. La encomienda de estas funciones no debe menoscabar, sin embargo, las atribuciones constitucionales de otros poderes del Estado.

Sobre la base de esta configuración del principio de separación de poderes en relación con el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional entendió que la potestad prevista en el artículo 10.8 de la Ley 29/1998 suponía una conmixtión inconstitucional de la potestad reglamentaria y la potestad jurisdiccional.

La Constitución atribuye la potestad reglamentaria al poder ejecutivo, sin condicionar su eficacia a la previa conformidad de los jueces y tribunales, a los que corresponde una función revisora (y, por lo tanto, a posteriori). Sin embargo, la autorización judicial de las medidas generales por razón de salud pública ―que, según el Tribunal Constitucional, son verdaderos reglamentos urgentes de necesidad― venía a convertir la potestad reglamentaria en una facultad indebidamente compartida con los órganos del Poder Judicial.

En concreto, el Tribunal Constitucional afirmó que la obligada autorización judicial para dichas disposiciones administrativas generales suponía involucrar decisivamente a los tribunales de justicia en la puesta en marcha de medidas de política sanitaria y, con ello, los hacía corresponsables de una decisión política que solo incumbe al Poder Ejecutivo. Esta confusión de funciones menoscababa, así, tanto la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo como la propia independencia del Poder Judicial. Además, esa intervención judicial previa vulneraba otros principios constitucionales, como el de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), porque complicaba y demoraba la aplicación de unas medidas urgentes, y el de responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), pues dificultaba la petición de cuentas jurídicas y políticas a las autoridades administrativas.

Finalmente, la exigencia de la autorización judicial cuestionada también excedía los márgenes del artículo 117.4 de la Constitución. Este precepto permite asignar por ley, a los jueces y tribunales, otras funciones en garantía de cualquier derecho. Ahora bien, estos cometidos ―no jurisdiccionales― que, como excepción, se les confieran, deben respetar los límites ínsitos en el principio de separación de poderes, sin mermar la exclusividad y la independencia del Poder Judicial. Por ello, esta atribución de funciones es un remedio estricto, individualizado o concreto, muy distinto de la intervención judicial previa prevista en el artículo 10.8 de la Ley 29/1998, que tiene carácter de control de legalidad preventivo y abstracto de una disposición general.

Por todo ello, el Tribunal Constitucional concluyó que la exigencia de autorización judicial para aplicar las medidas generales adoptadas por la Administración con el fin de proteger la salud pública quebrantaba el principio constitucional de separación de poderes.

Para los firmantes del voto particular, por el contrario, el precepto impugnado atribuía a los órganos judiciales un mecanismo de garantía de los derechos fundamentales que tenía cobertura en el artículo 117.4 CE. Frente a lo expuesto en la Sentencia, sostenían que el artículo 10.8 se limitaba a prever una función estrictamente judicial ―aunque no jurisdiccional― de protección de derechos. Este cometido resultaba connatural al Poder Judicial en nuestro sistema jurídico, que confiere a los jueces y tribunales el rol de garantes ordinarios de los derechos. Además, suponía una cautela adicional en el contexto de excepcionalidad en que se adoptaban las restricciones de derechos por motivos sanitarios (reguladas de manera muy escueta en la legislación de salud pública). El voto particular incidía, asimismo, en determinadas carencias que apreciaba en la argumentación de la mayoría del Tribunal: por un lado, consideraba que la Sentencia daba a entender, indebidamente, que todas las medidas de alcance general a cuya autorización judicial afectaba el precepto enjuiciado eran normas reglamentarias, olvidando que también podían adoptarse bajo la forma de actos administrativos plúrimos; y, por otro lado, estimaba que la Sentencia no explicaba de manera convincente por qué la naturaleza de la actuación judicial era distinta ―desde el prisma de la división de poderes― cuando las medidas a autorizar tuvieran un destinatario general o no individualizado y cuando se dirigieran a una o varias personas identificadas individualmente.

En suma, esta Sentencia del Tribunal Constitucional ha resuelto la cuestión de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 10.8 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que suscitó una viva polémica jurídica desde el primer momento. La tesis de la mayoría del Tribunal parece coherente con la configuración que debe tener el principio constitucional de separación de poderes en un Estado de Derecho, pero el voto particular ofrece algunos argumentos para seguir debatiendo sobre el encaje constitucional del control judicial de las medidas administrativas generales de limitación de derechos por motivos de salud pública.

Vicente Juan Calafell Ferrá

 

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