Desde hace ya bastantes décadas la sociedad civil de los países de nuestro entorno cultural reivindica un desarrollo sostenible de la economía.¹ Es ya un lugar común afirmar que la acción humana sobre el medio ambiente no puede reducirse a optimizar beneficios económicos, dado el exponencial consumo de recursos naturales que estamos viviendo.

Con todo, se han empezado a desarrollar nuevos matices o aspectos de la sostenibilidad que complementan o —incluso— amplían la dimensión ecológica.² Se afirma que la sostenibilidad es también integración social que «obliga a asegurar la inclusión de todos los grupos de población en la sociedad».³

En el presente trabajo se pretende desarrollar algunos rasgos de la denominada sostenibilidad social⁴ en relación con el marco urbanístico balear, con especial referencia a la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (en adelante, LSIB). Ya desde ahora adelantamos que se trata de una aproximación que no pretende tener un alcance global y omnicomprensivo, y que se pone como meta ofrecer algunas herramientas jurídicas que de alguna manera puedan ser útiles y prácticas.

Sea como fuere, desde aquí se propugna el concepto de sostenibilidad social en el desarrollo urbano, como aquella perspectiva que pretende superar el paradigma liberal-individualista de convivencia humana, quizás de impronta u origen anglosajón, a favor de un modelo que fomente las relaciones entre individuos y el uso colectivo de lo común.⁵

Esta cuestión tiene hoy en España, y particularmente en aquellas Comunidades Autónomas que han recibido un fuerte flujo migratorio, una importancia singular. La cohesión social no es una conquista definitiva, o una meta ya alcanzada, pues siguen existiendo riesgos latentes que una política de laissez faire, laissez passer no parece que vaya a solucionar.

Entre todos los aspectos que se pudieran derivar de estas consideraciones, nos centraremos en uno que hasta hace poco no había atraído la atención a la doctrina, como son las relaciones existentes entre el hecho religioso en su dimensión colectiva y el Derecho Urbanístico.⁶

Esta cuestión admite ser afrontada desde distintos enfoques, tal como el sociológico, el de la ciencia política u otros. Como quiera que sea, el estudio que aquí se efectúa tendrá una perspectiva exclusivamente jurídica, sin perjuicio de aludir someramente en el epígrafe II a algunos datos y aportaciones estadísticas ofrecidas por las denominadas ciencias auxiliares.⁷

En ese sentido, parecen muy esclarecedoras unas palabras desde el punto de vista del Derecho Urbanístico de MARTÍN–RETORTILLO. Este autor denunció ya en el año 2008 que:

«Desde mi experiencia personal como miembro de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, del Ministerio de Justicia, recordaré que el tema aflora de manera intermitente en las reuniones de trabajo, sobre todo a la vista de las dificultades efectivas de que se quejan algunos grupos para poder instalar sus lugares de culto o de reunión. Por eso, de una forma u otra, se viene insistiendo, desde hace tiempo, en el seno de la Comisión, en la conveniencia de que alguna ley estatal, con fuerza en todo el territorio nacional, recordara de forma precisa, con carácter general, a Comunidades Autónomas y ayuntamientos, que la efectividad de la libertad religiosa […] implica la previsión de que los instrumentos urbanísticos contemplen sin falta la posibilidad de instalación de lugares de culto y de reunión».⁸

Esta es una amenaza a la sostenibilidad social de nuestro país. La exclusión o la negación de carta de ciudadanía de realidades culturales y/o religiosas nuevas.

Existen trabajos análogos al presente referidos a otras Comunidades Autónomas, especialmente a Catalunya,⁹ por ello reviste cierto interés un análisis específico de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears que extraiga las posibilidades de la normativa vigente en ese archipiélago en mano de sus administraciones públicas.

Para esta finalidad la exposición que sigue se divide en tres momentos: en primer lugar se realiza una somera aproximación estadística a la situación actual del pluralismo religioso en las Illes Balears (epígrafe II); a continuación analizaré el marco general del Derecho Urbanístico balear, y específicamente los aspectos ligados a la gestión urbanística y la dimensión socio-comunitaria de las creencias religiosas (epígrafe III) y —por último— algunas consideraciones de lege ferenda (epígrafe IV).

Es ya un lugar común afirmar que la sociedad española es una sociedad paulatinamente más pluricultural. Este cambio sociológico tiene muchas implicaciones en el marco jurídico, pero en el presente trabajo —como ya se ha mencionado— nos fijaremos en uno en particular: el religioso. Las Illes Balears no han estado ajenas a este proceso, por lo que una breve alusión al estado de su composición religiosa puede servir al jurista para hacerse una cabal composición de lugar sobre la conveniencia (o no) de implementar nuevas políticas públicas al respecto.

En efecto, en las últimas décadas, se ha pasado de una sociedad en donde existía una homogeneidad religiosa, con una confesión histórica mayoritaria, a una situación de coexistencia de diversas confesiones, sin olvidar un importante proceso secularizador que es característico de los países occidentales.¹⁰

Según datos del Observatorio de la Pluralidad religiosa del Ministerio de Justicia, en junio de 2013 el número de lugares de culto de las diferentes confesiones minoritarias en España ascendía a 6.055. Por otra parte, la última Memoria Justificativa de actividades de la Conferencia Episcopal Española (2012) señala que en España existen 22.917 parroquias. Por lo tanto, se puede afirmar que los lugares de culto del conjunto de las confesiones religiosas acatólicas en este país constituyen alrededor del 21% del total, lo que da idea del cambio social que se está produciendo.¹¹

En lo relativo a las Illes Balears (2013), el número de lugares de culto de confesiones minoritarias asciende a 164, con la siguiente distribución:

Fuente: Observatorio de la Pluralidad religiosa. Ministerio de Justicia, junio 2013.

Elaboración propia.

De estos datos destaca poderosamente el aumento de los centros de culto islámicos, dado que si hemos de admitir las cifras publicadas en la prensa escrita balear,¹² en el año 2005 la isla de Mallorca contaba con cuatro oratorios musulmanes y en la actualidad podemos contar 51 en toda la comunidad autónoma.

Por su parte, los lugares de culto católicos de las Illes Balears ascienden a 323,¹³ por lo que se puede deducir que en esa comunidad autónoma el 33% de los centros religiosos pertenecen a las confesiones minoritarias:

Fuente: Observatorio de la Pluralidad religiosa del Ministerio de Justicia, junio 2013, Conferencia Episcopal Española (www.conferenciaepiscopal.es), obispado de Mallorca, Obispado de Menorca, Obispado de Ibiza y Formentera.¹⁴

Elaboración propia.

Como ya se ha mencionado, la media nacional de lugares de culto no católicos, asciende al 21% de los existentes, lo que evidencia —según mis cálculos— una mayor pluralidad en las Illes Balears.

Esta sucinta introducción sociológica de la composición religiosa de las Illes Balears enmarca de alguna manera el porqué de este trabajo, y el interés que pueda tener para el jurista la relación entre el urbanismo y la libertad religiosa hoy en día. En efecto, la diferencia notable con respecto a la media nacional del porcentaje de centros de culto acatólicos constituye un dato relevante para el gestor público. Con independencia de las explicaciones demográficas que puedan dar razón de ello —y que escapan a mi ámbito científico— lo cierto es que desde el punto de vista urbanístico estamos ante un significativo aumento de las necesidades de algunos colectivos hasta este momento poco numerosos. Y este va a ser —precisamente— el objeto de análisis a continuación: ¿Tiene respuestas el ordenamiento jurídico balear ante estos nuevos retos?

Se suele denominar como gestión urbanística el proceso por el cual se produce un suelo urbanizado, conforme a las rasantes previstas en los planes.¹⁵ También comprende la adjudicación gratuita a las administraciones públicas —ayuntamientos en la mayoría de los casos— de las parcelas destinadas a la instalación de servicios públicos o a los usos de utilidad pública o de interés social. Estos terrenos constituyen el suelo dotacional público que están excluidos —con carácter general— de cualquier uso residencial, sea en viviendas de renta libre, sea en viviendas sometidas a algún régimen de protección pública.

Igualmente incluye los solares que constituyen la participación municipal en las plusvalías generadas por la acción urbanística, es decir, el suelo lucrativo que el conjunto de propietarios han de ceder de forma obligatoria y gratuita a las corporaciones locales.¹⁶ Este suelo ha mantenido un gran valor económico en el mercado inmobiliario, por cuanto es el apto para edificar viviendas u otros usos rentables. La legislación básica estatal vigente adscribe estas parcelas al denominado «Patrimonio Público del Suelo» vinculado a la construcción de viviendas de protección pública u otros usos de interés social.

1. Marco general del Derecho Urbanístico balear

Nuestra Constitución (CE) contiene en el art. 47 un mandato a los Poderes Públicos de regulación de los usos del suelo, por lo que se deduce que el planeamiento urbanístico no constituye un conjunto de técnicas jurídicas neutras, que poca o nula incidencia pueden tener en el ejercicio de los derechos fundamentales. Siendo esto así, cabe preguntarse lo siguiente: ¿El urbanismo puede incidir en el núcleo esencial de la libertad religiosa? En mi opinión la respuesta es sí, siempre que no se olvide que esta libertad tiene una dimensión individual y —simultáneamente— una dimensión colectiva. No olvidemos que las distintas confesiones religiosas requieren de un lugar físico para la acción cultural y para sus actividades culturales, de formación y de gobierno.¹⁷

La laicidad que se instauró en España en 1978 sale al encuentro de las necesidades de desarrollo de la libertad religiosa. La fuerza expansiva del art. 9.2 de la Constitución Española configura un modelo de Estado social que nos aleja de la configuración liberal-decimonónica del Estado espectador.¹⁸

De lo anterior se concluye que la legislación reguladora del suelo adquiere un protagonismo no pequeño. Ahora bien, como es sabido, la STC 61/1997, de 20 de marzo,¹⁹ hizo desaparecer el marco común estatal que hasta ese momento existía, permitiendo a cada Comunidad Autónoma desarrollar una ley del suelo propia e integral. Por eso es ya un lugar común afirmar que en España existen 17 leyes del suelo, más la legislación estatal aplicable.²⁰

Sea como fuere, es cierto que la mayoría de las normas emanadas son propias de la ordenación del territorio,²¹ y que el marco jurídico se ha caracterizado por una cierta dispersión normativa, no unificada, y de difícil integración, que ha propiciado la existencia de interpretaciones divergentes y contradictorias.

Hoy en día solo hay dos territorios que no se rigen por una normativa legal global urbanística propia: Ceuta y Melilla.²² En esos supuestos, se aplica como ley principal el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante, TRLS 1976), lo que da razón del por qué aludiré a este cuerpo legal.²³

Así, los problemas de las confesiones a los que aludía MARTÍN-RETORTILLO a la hora de instalar un nuevo centro de culto, no radican tanto en el momento de planeamiento urbanístico, sino más bien en el de gestión urbanística. En efecto, la regulación del TRLS 1976 conlleva que sin el concurso de los entes locales en la ejecución del planeamiento, la apertura de nuevos centros religiosos de cualquier confesión religiosa es difícil, lo que permite que todo pueda quedar al albur de las coyunturales mayorías en un Ayuntamiento.

Todo ello nos lleva a plantearnos cómo pueden las Administraciones Públicas coadyuvar a la referida sostenibilidad social relacionadas con el pluralismo cultural y religioso. O dicho de otra manera, qué posibilidades de cooperación en este punto pueden existir en las corporaciones locales con las confesiones, en el marco de un Estado laico como el español.

2. Fines religiosos y fines estatales: artículo 16.3 CE

Es ya doctrina consolidada que la confusión de los fines religiosos con los fines estatales, según conocida expresión del TC,²⁴ vulnera la laicidad establecida en España en 1978. Esta violación se daría si se estableciese una confesión estatal (o varias), en lo que se ha venido a llamar confesionalidad formal, lo que acaece en la actualidad en algunos países de Europa, como el Reino Unido. También supondría atentar a la laicidad del Estado la asunción de la doctrina de una Iglesia concreta como regla para medir las normativas emanadas de los poderes públicos, situación que la doctrina denomina de confesionalidad material.²⁵

Como quiera que sea, el carácter laico del Estado español no comporta que los credos religiosos presentes en la sociedad española no puedan ser objeto de protección y tutela por parte de las administraciones públicas como una parte —entre otras— del magma social. En efecto, los constituyentes evitaron que se pudiese instalar entre nosotros una comprensión beligerante o laicista de las relaciones con las confesiones religiosas en el art. 16.3 CE. Para ello establecieron que los poderes públicos tuvieran en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y, como consecuencia, ordenó que se mantuvieran relaciones de cooperación con todas las confesiones.

En este contexto, el aludido principio de cooperación tiene consecuencias en la gestión urbanística. Dicho de otro modo, deben existir cauces en la vigente legislación para hacer posible el ejercicio digno de la dimensión colectiva de la libertad religiosa, es decir, para que las distintas confesiones religiosas puedan acceder sin discriminación a suelo (o locales) para uso religioso. Si estos cauces no existen o su tránsito es en exceso arduo, se presta a la creación de guetos culturales.²⁶

La doctrina mayoritaria no ha observado dificultad alguna entre la laicidad del Estado y esta cooperación municipal con las confesiones religiosas.²⁷ Tampoco se encuentran en la jurisprudencia del TS dudas al respecto.²⁸ Sea en el caso del suelo dotacional público, sea con bienes patrimoniales. Desde el punto de vista urbanístico, se entiende que los equipamientos son una respuesta a una necesidad social en los miembros de una colectividad urbana. Estas necesidades son muy variadas: docentes, sanitarias, religiosas, culturales, deportivas, de zonas verdes. Y para salir al encuentro de las mismas, las leyes del suelo crearon específicamente —entre otras soluciones— el suelo dotacional público. Se trata de acercar los equipamientos sociales a los ciudadanos. En otras palabras, que el emplazamiento de los usos débiles en el territorio, es decir, usos que no tienen mercado inmobiliario, como —por ejemplo— el religioso o el cultural-religioso, no se desplacen a lugares periféricos, quizás mal comunicados, o a un contexto urbanístico impropio, tales como zonas de usos industriales o análogos. O no hallen otro lugar que unos locales en planta baja, de un inmueble en propiedad horizontal, con un diseño arquitectónico inadecuado para el desarrollo de una actividad de estas características, con las potenciales molestias para los vecinos.

Finalmente, hemos de considerar que el marco urbanístico balear —como el del resto de Comunidades Autónomas— puede hacer complicado el acceso a suelo calificado como dotacional para equipamiento de uso religioso: el suelo de uso residencial tiene unos precios prohibitivos, no existe la obligación de calificar suelo dotacional privado y, hasta ahora, las experiencias en las Illes Balears de cesión de suelo dotacional público —o en general de titularidad pública— son testimoniales, a diferencia de otras Comunidades Autónomas como Andalucía, Valencia o Madrid.

De igual modo, cabe analizar el Derecho Urbanístico comparado español para comprobar qué han previsto otras leyes del suelo al respecto. Por lo menos, hasta el momento en ocho legislaciones autonómicas se contempla de modo directo o indirecto la posibilidad del suelo dotacional público para uso religioso. Estas son: Castilla–La Mancha, Extremadura, Castilla y León, Aragón, Murcia, Cantabria, Catalunya y Comunidad Foral de Navarra.²⁹

De algún modo, en este elenco de Comunidades Autónomas que acabamos de enunciar también se podía incluir las Illes Balears hasta el mes de mayo de 2014, habida cuenta de la vigencia del TRLS 1976 y sus reglamentos de desarrollo hasta esa fecha. En ese sentido, el art. 45.1 del Reglamento de Planeamiento de 1978³⁰ señalaba que «1. Los Planes Parciales contendrán las siguientes determinaciones: […] e) Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social». Este precepto se completaba en el art. 48.2 de ese mismo Reglamento en el que se exigía que el Plan Parcial debía precisar «el destino público o privado de los terrenos que resulten edificables, de los que se destinen a dotaciones y de los correspondientes a espacios libres». Por tanto, en esta norma se consideraba expresamente que los «Templos» constituyen equipamientos de servicios de interés público y social, y nada obstaba para que fueran ubicados en suelo dotacional público.³¹

La LSIB no recoge esta regulación estatal dado que la determinación de los usos y el destino del suelo dotacional se remite al desarrollo reglamentario, como se ha hecho en otras Comunidades Autónomas.³² Por lo tanto, por el momento, no es posible pronunciarse sobre el grado de compromiso de este último cuerpo legal con la sostenibilidad social a la que nos estamos refiriendo.³³

3. El suelo de titularidad pública para uso cultural-religioso

A continuación vamos a analizar brevemente algunas de las soluciones posibles en el ordenamiento jurídico balear con respecto a la cooperación entre los Poderes Públicos locales con las confesiones religiosas en lo relativo a la apertura de nuevos lugares de culto, o centros análogos.

A. Cesión de uso sin transmisión de la propiedad de bienes patrimoniales municipales

El art. 145 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y régimen local de las Illes Balears,³⁴ establece que los bienes patrimoniales están sujetos, con carácter general, al criterio de rentabilidad. No obstante, el art. 145.3 admite que se puedan tener en cuenta motivos que hagan prevalecer criterios de rentabilidad social sobre los de rentabilidad económica, en aquellos casos en los que el uso del bien se destine a la prestación de servicios sociales, actividades culturales y deportivas y otras análogas que redunden en beneficio de la vecindad. En estos supuestos puede cederse el uso de los bienes patrimoniales directamente o por concurso, de forma gratuita o con la contraprestación que pueda acordarse, a otras administraciones o entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro. Entre todos los fines posibles, creo que uno de ellos sería el de lugar de culto, dado que una confesión religiosa en una entidad sin ánimo de lucro y un centro religioso es considerado en el ordenamiento urbanístico aplicable a las Illes Balears como un equipamiento de utilidad pública y social, y que —igualmente— la legislación tributaria les otorga beneficios fiscales con determinadas condiciones.

B. Enajenación de bienes patrimoniales locales

El art. 136 de la aludida Ley 20/2006 añade que la enajenación del patrimonio municipal se realizará a título oneroso y mediante subasta pública. Por razones motivadas o legalmente previstas puede realizarse la enajenación mediante concurso. También puede procederse a la enajenación directa en aquellos supuestos que contemple el ordenamiento. El art. 141, por su parte, establece que los bienes inmuebles patrimoniales no pueden cederse gratuitamente, salvo a entidades públicas o a instituciones privadas sin ánimo de lucro declaradas de interés público, siempre que los fines que justifiquen la cesión redunden en beneficio de la población del término municipal.³⁵ Esta regulación permite la enajenación a favor de las confesiones religiosas para la construcción de un equipamiento religioso.

C. Concesión de uso privativo de un inmueble municipal

Dado que todos los solares municipales calificados como equipamiento urbanístico forman parte del dominio público (no patrimoniales), debemos analizar, aunque sea brevemente, el estatuto jurídico de estas parcelas.

En efecto, el art. 143.1 c) de la referida Ley 20/2006, define el uso privativo como «aquel por el que se ocupa una porción del dominio público de modo que se limita o excluye la utilización por parte de otras personas interesadas. Está sujeto a concesión administrativa cuando requiere la implantación de instalaciones fijas y permanentes, siempre que su utilización exceda del plazo de un año. En otro caso puede sujetarse a licencia». La alusión de este último artículo debe ser completada con el art. 5.1 (básico) de la Ley 33/2003, de 3 noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAP),³⁶ que señala que los únicos destinos posibles serán un uso general o a un servicio público. En este punto queremos subrayar, como ha hecho la doctrina, que esta noción conlleva que el suelo calificado para equipamientos públicos puede estar vinculado a actividades no incluidas en un servicio público en el sentido iusadministrativista. El equipamiento religioso constituye un uso general, pues todos los ciudadanos son titulares del derecho fundamental de libertad religiosa y se caracteriza por la pública concurrencia.³⁷

De lo que se colige la aptitud jurídica del suelo de dominio público para acoger un equipamiento religioso en la medida que este último es un uso general. Todo ello siempre en el bien entendido que esa cesión de suelo no significa que el servicio religioso o cultural se constituya en un servicio público. Ciertamente los poderes públicos no pueden proporcionar esta prestación para la cual son absolutamente incompetentes, pues constituiría la vedada confusión de los fines religiosos con los fines estatales. Igualmente tampoco hay que confundir entre concesión administrativa de «uso privativo» de un bien municipal, con la concesión administrativa de un «servicio público».

La aludida LPAP en su art. 93.1 (básico) corrobora esta conclusión. En efecto, se establece con carácter general que el otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio público se efectuará en régimen de concurrencia, excepto en los casos previstos en el art. 137.4, en el que cabrá otorgamiento directo de la concesión.³⁸ Entre los supuestos que este último precepto enumera, para lo que ahora nos interesa, aparece: «b) Cuando el adquirente sea una entidad sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida».³⁹

D. Jurisprudencia del Tribunal Supremo

La STS de 4 febrero de 1987 (Ar. 2067) tenía como objeto la reserva en un instrumento de planeamiento previsto en el TRLS 1976 de suelo dotacional público para la apertura sobre el mismo de un equipamiento de uso religioso, conforme al art. 212 de las entonces (y ahora) vigentes Normas Urbanísticas⁴⁰ del Plan General Metropolitano de Ordenación Urbana de Barcelona de 14 de julio de 1976.

El TS resuelve en segunda instancia la impugnación del acuerdo de la Corporación Metropolitana de Barcelona, de fecha 21 de diciembre de 1981, que aprobó definitivamente un Plan Especial⁴¹ en cuya memoria afirma que «se pretende determinar el tipo de equipamiento al que se afecta la finca objeto del mismo y su titularidad pública, para consiguientemente legitimar su expropiación de acuerdo con la legislación vigente».⁴² A continuación se precisa que «se afecta el sector objeto de ordenación al tipo de equipamientos culturales y religiosos del señalado por la normativa del P.G.M. en el art. 212–1 c), y determinándose la titularidad pública del mismo».⁴³

La parte actora solicitó que se mantuviera la calificación del solar de su propiedad como de uso residencial, anulando la recalificación en dotacional afecto a un uso cultural y/o religioso. En ese sentido, la defensa letrada alegó diversos motivos de nulidad y, entre ellos, que «al querer equipamientos de tipo religioso de titularidad pública incurre en inconstitucionalidad por resultar contradictorio con el artículo 16.3 de la Constitución, en cuanto garantiza la neutralidad y no intervención de los poderes públicos en materia religiosa».

El TS, sin embargo no acogió esta pretensión: «Como se indica en la sentencia apelada, del dato de que ninguna confesión religiosa tenga carácter estatal no puede seguirse que la Administración, dado que el precepto referido señala que los poderes públicos “tendrán en cuenta” las creencias religiosas de la sociedad española, no puede ni debe atender las necesidades religiosas de la sociedad española, no puede ni debe atender las necesidades religiosas de los ciudadanos.»

No existen otros pronunciamientos jurisdiccionales del TS que sean tan explícitos como la referida Sentencia de 1987, lo que constituye a esta resolución judicial de una especial relevancia. Para las Illes Balears esta decisión del Alto Tribunal tiene un valor interpretativo añadido en la medida que al supuesto de hecho enjuiciado se aplicó el TRLS 1976, norma básica actual del marco urbanístico de esa Comunidad Autónoma.

4. Patrimonio Público del Suelo de las corporaciones locales de las Illes Balears

Ya ha sido advertida por la mejor doctrina la utilidad del Patrimonio Público del Suelo (en adelante PPS) para promover las libertades fundamentales y, entre ellas, también la libertad religiosa.⁴⁴ Este patrimonio separado de las administraciones públicas se caracteriza por su afección a unos fines predeterminados por el legislador básico estatal y el autonómico. Esta vinculación conlleva que no pueden ser destinados a otros fines distintos de los establecidos específicamente, ni utilizados como una fuente de financiación para la satisfacción de otras necesidades generales de las administraciones públicas.

Los arts. 38 y 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo (en adelante, TRLS 2008), constituyen el núcleo básico estatal del PPS, aplicable a todas las administraciones territoriales. En las Illes Balears, en lo referente a las administraciones locales, no hay regulación específica propia hasta el 2004, de modo que desde 1997 (fecha de la STC que anula gran parte del TRLS 1992) hasta esa fecha se aplicó íntegramente el TRLS 1976. En la actualidad el marco normativo autonómico está compuesto fundamentalmente por los arts. 97 a 102 LSIB, aplicable tanto a la administración autonómica como a la local.⁴⁵ No se trata de escribir una monografía sobre el PPS, por lo que nos limitaremos a aquellos aspectos que puedan suscitar interés para el objeto de este trabajo, dejando de lado otras cuestiones tales como la naturaleza jurídica del PPS, su constitución obligatoria, incumplimiento de las finalidades, inscripción en el registro de la propiedad, entre otras.⁴⁶

A. Bienes que integran los PPS

Es necesario distinguir dos tipos de bienes que constituyen el PPS por razón de su procedencia: a) bienes que tienen su origen en el mandato del art. 38 TRLS 2008, en relación con el art. 16.1 b) de esa norma, es decir, el porcentaje de aprovechamiento urbanístico lucrativo —entre en 5% y el 15%— cedido a la corporación local competente por los propietarios;⁴⁷ b) bienes de un origen distinto al anterior, y que haya sido establecida su incorporación al PPS por la LSIB.

B. Destino de los bienes

El art. 39.1, en relación con el art. 38.1 TRLS 2008, señala que los bienes del PPS que pertenezcan al PPS en virtud del deber contenido en el art 16.1 b) de esa Ley, se destinarán a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública (protección oficial, protección pública, viviendas tasadas municipales,…) o a otros usos de interés social. Es decir, esta vinculación finalística se extiende a todo —sin excepción— el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de una actuación que los propietarios ceden de manera gratuita y obligatoria a la administración competente, al que ya se ha hecho referencia.

Esto conlleva que el resto de bienes cuya pertenencia al PPS no lo sea por mandato del TRLS 2008, no están sujetos a esas finalidades. Por lo tanto, los bienes y derechos a los que la legislación balear prescriba su incorporación al PPS pueden tener otros destinos, todo ello sin perjuicio de que, a su vez, el legislador autonómico pueda reproducir libremente esta sujeción en sus propias leyes urbanísticas.⁴⁸ Y esta fue, precisamente, la elección del legislador balear en el ejercicio de sus competencias en el art. 101.1 LSIB.

De algún modo, la regulación actual es heredera de la legislación autonómica anterior referida a las administraciones locales. En efecto, este aspecto se encontraba regulado por el art. 37.3 de la Ley balear 8/2004,⁴⁹ que se separaba del acervo de la estatal: no se limitaba a restringir los destinos posibles a «viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social», sino que enumera un elenco cerrado de siete «usos de interés social» (entre los que se encuentra el de vivienda protegida) a los cuales puede ser dedicado el PPS.⁵⁰ No sabemos si la intención de los autores de esta reforma era constituir un numerus clausus en cuanto a todos los destinos posibles del PPS, habida cuenta que pueden existir usos de interés social no incluidos en ese elenco. Sea como fuere, el art. 37.3 precisaba de una interpretación para salvar su constitucionalidad, en la medida que no podía modificar las finalidades posibles (sea para ampliarlas o para restringirlas) de aquellos bienes cuya incorporación al PPS proceda del art 16.1 b) TRLS 2008. Por lo tanto esos últimos sí podrán destinarse a cualquier uso de interés social, no sólo los prescritos por la última redacción del referido art. 37.3. No es posible aceptar otra interpretación so pena de reputar inconstitucional este epígrafe por invasión de las competencias estatales. El TRLS 2008 no limita a algunos usos de interés social el destino de los bienes que necesariamente han de pertenecer al PPS, por lo que cualquier ente local balear, al amparo del TRLS 2008, podía destinar bienes del PPS procedentes de la cesión obligatoria de aprovechamiento urbanístico a cualquier fin de interés social, también los no incluidos en el art. 37.3 de la Ley 8/2004, Todo ello, ciertamente, en el bien entendido que lo relativo al resto de bienes del PPS sólo podrán destinarse a las finalidades prescritas por la legislación autonómica balear, circunscrita al repetido art. 37.3.

La LSIB parece reiterar esta extralimitación. El art. 101 LSIB afirma que en el suelo residencial el destino podrá ser viviendas sometidas a un régimen de protección pública o a usos de interés social. En el resto de suelo, a usos de interés social. Se añade una suerte de definición ex lege sobre qué se ha de entender por usos de interés social, a efectos de este artículo. En ese sentido, se menciona la ejecución de actuaciones que tengan por finalidad la mejora y la rehabilitación de la ciudad existente, preferentemente de zonas degradadas, así como la implantación de dotaciones o las mejoras de espacios naturales o los bienes inmuebles del patrimonio cultural.

Siendo todos ellos fines loables no compartimos que, en lo relativo a los bienes que de modo necesario se deben incorporar al PPS por lo prescrito por el TRLS 2008, se puedan restringir los usos de interés social a los marcados por la LSIB. Por el contrario, a nuestro juicio, nada obsta para que la legislación balear introduzca limitaciones a los bienes que traigan causa exclusivamente de la aludida LSIB. En esta última Ley podemos encontrar ejemplos de bienes que forman parte del PPS por mandato exclusivo de esta Ley autonómica. A modo de ejemplo, podemos aludir a los bienes patrimoniales incorporados por decisión de la administración correspondiente o al precio de las multas impuestas como consecuencia de las infracciones urbanísticas (art. 100 a) y f) LSIB).

C. Otros usos de interés general

Este concepto jurídico indeterminado aparece en el vigente TRLS 2008, como hemos expuesto, y en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo (en adelante, LS), en el TRLS 1992 y en el TRLS 1976. Es pues, una categoría con largo recorrido en el ordenamiento jurídico-urbanístico. La doctrina ha debatido (y debate) extensamente qué actuaciones se pueden acoger a esta finalidad. Una interpretación amplia incluiría cualquier operación razonable encaminada a la satisfacción de necesidades colectivas,⁵¹ y otra más restrictiva afirmaría que el uso social sólo puede ser entre los aceptados como tales en la legislación del suelo.⁵²

Parece que el legislador básico estatal se ha decantado por esta última postura por cuanto el art. 39 TRLS 2008 añade «de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, solo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».

Nuestra tradición urbanística siempre ha contemplado los solares donde está sito un lugar de culto como un equipamiento de uso religioso, tal y como recoge el TRLS 1976, por lo que no hay obstáculo alguno para entender que dentro de la categoría de «Otros usos de interés general» se puede entender incluida la promoción de este tipo de dotación, siempre que las normas urbanísticas aplicables lo permitan.

Y esta es, precisamente, la regulación contenida en el art. 101.3 LSIB al que ya hemos aludido. En efecto, este último artículo establece una definición legal de esta locución. Esta es su transcripción:

«3. Se entienden por usos de interés social, a efectos de este artículo, los relativos a la ejecución de actuaciones que tengan por finalidad la mejora, la conservación, el mantenimiento y la rehabilitación de la ciudad existente, preferentemente de zonas degradadas, así como la implantación de dotaciones o las mejoras de espacios naturales, el paisaje o los bienes inmuebles del patrimonio cultural».

Nótese que no menciona dotaciones «públicas», sino cualquier tipo de dotación, con independencia de la titularidad, lo que está en sintonía con la legislación estatal precedente, y con la vigente en otras Comunidades Autónomas en la actualidad.

D. Gestión y enajenación del patrimonio público local de suelo

¿Es factible la cesión gratuita de suelo del PPS para centro religioso-cultural? Con la legislación anterior a la LSIB sí. Con la nueva Ley pensamos que es dudoso.

En efecto, el (derogado) art. 37.7 de la Ley 8/2004 titulado «Cesiones entre administraciones» tenía una redacción un tanto críptica: «Las administraciones públicas y entes instrumentales que dependen de éstas pueden transmitir directa y gratuitamente los bienes del patrimonio público local de suelo, siempre y cuando dichos bienes se dediquen a las finalidades establecidas en los puntos 1.1 y 3 anteriores»: ¿Quiénes podían ser beneficiarios de esa enajenación directa y gratuita? Si nos atenemos a su enunciado la respuesta parece que debería ser otras administraciones públicas, no obstante, si nos atenemos a una interpretación gramatical del artículo, ello no es tan claro. MUNAR ya advirtió a este respecto que: «del contenido de la norma 7 hay que decir que, asimismo, no obedece a los términos de su enunciado porque no regula sólo las cesiones gratuitas, sino también las directas (que pueden ser a título oneroso). Pero, además, y por lo que respecta a las de carácter gratuito, no las ciñe sólo a las de tipo interadministrativo. En efecto, la falta de un pronombre reflexivo en el verbo utilizado —«pueden transmitir» en vez de «se pueden transmitir»— pone de manifiesto la discordancia que indicamos. Sea como sea, el resultado final no se halla en ningún caso impedido, ni tampoco representa una mayor innovación porque, en definitiva, prevé posibilidades de cesiones gratuitas a otras entidades que no sean Administración pública o sus entes instrumentales que ya había previsto el artículo 166 del TRLS/1976 con relación al PMS».⁵³ Por otra parte, el referido enunciado del artículo aludía a «administraciones», pero su contenido se refiere también a «entes instrumentales que dependen de éstas». Como es conocido, el denominado sector público instrumental no se identifica con la administración autonómica de la que depende.⁵⁴ No se puede confundir a los organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público y consorcios del Gobierno Balear, con su administración pública. En ese sentido, coincidimos con MUNAR en que existía cierta inexactitud entre el enunciado del art. 37.7 y su contenido y en que sí era posible la cesión gratuita para entes de la iniciativa social, como podrían ser las confesiones religiosas.

La regulación balear que sustituye a la que hemos descrito se contiene ahora en el art. 102 LSIB. Nuevamente nos encontramos con una farragosa redacción relativa a la disposición sobre los bienes de los PPS. A los efectos que ahora nos interesan, se observa cierta prevención a la cesión gratuita para cualquier fin distinto a la promoción de viviendas sometidas a un régimen de protección pública. En otras palabras se recela del destino de bienes del PPS a otros fines de interés social, o a entidades no pertenecientes a la administración pública, o al sector público. En resumen, los bienes de los PPS podrán ser cedidos gratuitamente:

• Cuando se destinen para viviendas sometidas a un régimen de protección pública a favor de administraciones públicas territoriales o entidades o sociedades de capital íntegramente público.

• En suelo no residencial para usos de interés social a favor de administraciones públicas territoriales, y a entidades o sociedades de capital íntegramente público.

• Cuando se destinen para viviendas sometidas a un régimen de protección pública, a favor de entidades sin ánimo de lucro, bien cooperativas o de carácter benéfico o social.

Esta regulación no favorece que las administraciones de las Baleares coadyuven con el PPS a las iniciativas de la sociedad civil en muy diversos campos, como se está llevando a cabo en otras Comunidades Autónomas, al restringir en exceso al ámbito subjetivo de los potenciales sujetos beneficiarios, y el ámbito objetivo de los destinos posibles.⁵⁵

EL TRLS 1976 presentaba, con carácter general, algunas ventajas al operador jurídico balear, como una abundante y consolidada doctrina jurisprudencial emanada del TS y del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears. No obstante, el transcurso del tiempo, los cambios jurídicos y sociológicos en España invitaban a la redacción de un cuerpo legal unitario para esta Comunidad Autónoma.⁵⁶ En este sentido, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, ha venido a colmar esta necesidad, y a establecer una legislación completa y unitaria del fenómeno urbanístico.

Con todo, una de las características más significativas de esta nueva Ley es la remisión a los consejos insulares del desarrollo reglamentario de la LSIB, remisión que abarca importantes aspectos técnicos.

En relación con el objeto inmediato de este trabajo, es decir, la sostenibilidad social en lo cultural-religioso que integre a todas las realidades humanas presentes en las Illes Balears, querría acabar realizando cuatro propuestas de lege ferenda, sea esos hipotéticos reglamentos, sea para una futura reforma legal:

1. Cesión de uso (o titularidad) de solares o inmuebles municipales para equipamientos comunitarios de carácter religioso. Para ello propongo que el reglamento que desarrolle la gestión urbanística acoja un artículo del siguiente tenor:

   «1. Les administracions públiques tindran en compte les creences religioses de la societat balear en l’àmbit de la gestió urbanística respecte de l’exercici col·lectiu i institucional de la llibertat religiosa, de conformitat amb el contingut de l’article 16.3 de la Constitució espanyola de llibertat religiosa, laïcitat, cooperació amb les confessions religioses i igualtat i no discriminació».

   «1. Las administraciones públicas tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad balear en el ámbito de la gestión urbanística respecto al ejercicio colectivo e institucional de la libertad religiosa, de conformidad con el contenido del artículo 16.3 de la Constitución Española de libertad religiosa, laicidad, cooperación con las confesiones religiosas e igualdad y no discriminación».

2. Facilitar la participación de las confesiones religiosas en la elaboración del planeamiento urbanístico general. Se ha demostrado en otras Comunidades Autónomas que confiar en el procedimiento general de información pública no ha evitado los conflictos.⁵⁷ A la vista de esa experiencia (negativa) las Balears tienen la oportunidad de incorporar técnicas administrativas nuevas para prevenir rupturas sociales. Entre otras, sugiero crear en el reglamento que detalle las prescripciones de planeamiento urbanístico, la obligación de realizar consultas previas con las confesiones con notorio arraigo,⁵⁸ reflejando su resultado en el expediente administrativo, siempre que se proceda a la revisión del planeamiento:

   «En tot cas, s’hauran de realitzar consultes prèvies amb les confessions amb notori arrelament o major presència sociològica, reflectint el seu resultat en l’expedient administratiu, sempre que es procedeixi a la revisió del Planejament urbanístic general. Aquesta consulta prèvia és potestativa en el cas del planejament urbanístic derivat».

   «En todo caso, se deberán realizar consultas previas con las confesiones con notorio arraigo o mayor presencia sociológica, reflejando su resultado en el expediente administrativo, siempre que se proceda a la revisión del planeamiento urbanístico general. Esta previa es potestativa en el caso del planeamiento urbanístico derivado».

3. Recoger las garantías de protección del interés público y social de los lugares de culto. Ciertamente, un texto más garantista podría suscitar más consenso social, especialmente con las confesiones minoritarias. Y un estímulo para suscitar la voluntad de legalizar y dar publicidad a la existencia de los lugares de culto. Más trasparencia por más seguridad jurídica. Entre otras posibilidades, se podrían recoger las dos siguientes: inembargabilidad e inviolabilidad de los lugares de culto. Es conocido que, de conformidad con el art. 606 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y con independencia del título por el que use del inmueble (propiedad, precario, arrendamiento,…), los lugares de culto son inembargables. Ciertamente, la Comunidad Balear no tiene competencia en materia procesal, pero nada obsta para que reproduzca la legislación estatal, conforme a la STC 173/1998,⁵⁹ en la propia. En relación con la inviolabilidad de los lugares de culto,⁶⁰ se debe tener incluidos todos sus archivos y registros, de conformidad con los acuerdos que el Estado español ha firmado con las diferentes confesiones, y el principio de laicidad que supone la garantía institucional de la autoorganización y autonomía de las confesiones religiosas, con respecto a los Poderes Públicos. Trasladando estas consideraciones al marco balear actual, el lugar propio para recoger estas posibilidades hubiera sido la LSIB, no sus futuros reglamentos. Como quiera que sea, proponemos un artículo con la siguiente redacción:

   «1. Els llocs de culte de les confessions inscrites en el Registre d’Entitats Religioses del Ministeri de Justícia o, en el seu cas, del Registre anàleg del Govern Balear no podran ser objecte d’embargament atenent a l’interès públic i social, de conformitat amb l’article 606 de la Llei 1/2000, de 7 de gener, d’enjudiciament civil. 2. Es reconeix la inviolabilitat dels llocs de culte, incloent–hi els seus arxius i registres, de conformitat amb els diferents acords que l’Estat espanyol ha signat amb les diferents confessions, en el sentit que estableix l’article 18.2 de la Constitució espanyola».

   «1. Los lugares de culto de las confesiones inscritas en el registro de entidades religiosas del Ministerio de Justicia o, en su caso, del registro análogo del Gobierno Balear no podrán ser objeto de embargo atendiendo al interés público y social, de conformidad con el artículo 606 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. 2. Se reconoce la inviolabilidad de los lugares de culto, incluyendo sus archivos y registros, de conformidad con los acuerdos que el Estado español ha firmado con las diferentes confesiones, en el sentido que establece el artículo 18.2 de la Constitución Española».

4. Igualmente se podría estudiar introducir alguna medida de fomento en alguna futura norma legal, como la legitimación para que las ordenanzas fiscales municipales recojan exenciones totales o parciales en el impuesto de obras y construcciones o en las tasas para las licencias urbanísticas, o para el trámite de comunicación previa o declaración responsable.

«Es reconeix la possibilitat que les corporacions locals aprovin exempcions totals o parcials per a la construcció o reforma de llocs de culte en l’Impost d’Obres i Construccions, i per a les taxes per l’expedició de les llicències municipals pertinents, o per la comunicació prèvia, sempre que aquestes exempcions tinguin cabuda en la normativa estatal o autonòmica».

«Se reconoce la posibilidad de que las corporaciones locales aprueben exenciones totales o parciales para la construcción o reforma de lugares de culto en el Impuesto de Obras y Construcciones, y para las tasas por la expedición de las licencias municipales pertinentes, o por la comunicación previa, siempre que estas exenciones tengan amparo en la normativa estatal oautonómica».

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