L’ACCIÓ EXTERIOR DE LES ILLES BALEARS EN EL MARC DE LA LLEI DE L’ACCIÓ I DEL SERVEI EXTERIOR DE L’ESTAT I DE LA LLEI DE TRACTATS

rjib15

ESTUDIS

L’ACCIÓ EXTERIOR DE LES ILLES BALEARS EN EL MARC DE LA LLEI DE L’ACCIÓ I DEL SERVEI EXTERIOR DE L’ESTAT I DE LA LLEI DE TRACTATS

Joan David Janer Torrens

Professor titular de dret internacional públic

Universitat de les Illes Balears

I. Introducció. II. Estatut d’autonomia i acció exterior de les Illes Balears. III. Unitat d’acció de l’Estat i acció exterior de les Illes Balears: el nou marc establert per la Llei de l’acció i del servei exterior de l’Estat. 1. Els viatges dels presidents i consellers autonòmics a l’estranger. 2. L’obertura d’oficines de les comunitats autònomes a l’exterior. 3. L’adopció de mesures per part de l’Estat per promoure la projecció exterior de les comunitats autònomes. 4. L’Estratègia d’Acció Exterior i la nul·la referència a les comunitats autònomes. IV. La Llei de tractats i altres acords internacionals i l’acció exterior de les Illes Balears. 1. La regulació de la participació autonòmica en la celebració de tractats internacionals per l’Estat. 2. Tipologia d’acords que pot celebrar la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. A. Acords internacionals administratius. B. Acords internacionals no normatius. V. Consideracions finals.

RESUM

L’objectiu d’aquest article és analitzar la projecció que la Llei 2/2014, de 25 de març, de l’acció i del servei exterior de l’Estat i la Llei 25/2014, de 27 de novembre, de tractats i altres acords internacionals, tenen en tot allò relatiu a la projecció exterior de les Illes Balears. A partir de l’anàlisi de les disposicions estatutàries, l’article estudia les novetats introduïdes per ambdues lleis i els termes en què el nou marc normatiu informa l’acció exterior de les Illes Balears.

Paraules clau: acció exterior de les Illes Balears. Llei d’acció i servei exterior de l’Estat. Llei de tractats i altres acords internacionals.

RESUMEN

El objetivo de este artículo es analizar la proyección que la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, tienen en todo lo relativo a la proyección exterior de las Islas Baleares. A partir del análisis de las disposiciones estatutarias, el artículo estudia las novedades introducidas por ambas leyes y los términos en que el nuevo marco normativo informa la acción exterior de las Islas Baleares.

Palabras clave: acción exterior de las Islas Baleares. Ley de Acción y Servicio Exterior del Estado. Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

ABSTRACT

The aim of this article is to analyze the role that the Act 2/2014 of 25 march on the Action and External Service of the State and the Act 25/2014 of 27 November, on Treaties and other International Agreements may have in the external action of the Balearic Islands. On the basis of the analysis of the provisions of the Statute of Autonomy, the article examines the innovations introduced by both laws and the terms under which the new regulatory framework informs the external action of the Balearic Islands.

Key words: external action of the Balearic Islands. Act on the Action and External Service of the State. Act on Treaties and other International Agreements.

I. Introducció

L’entrada en vigor, el 2 de març de 2007, de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB),[1] va suposar, entre d’altres qüestions, el reconeixement de la competència de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (CAIB) per dur a terme actuacions amb una clara projecció exterior. Així, en el marc del títol VII de l’EAIB relatiu a les «Relacions institucionals» trobam el capítol I titulat «Acció exterior» (art. 101 a 105) i el capítol II dedicat a les «Relacions amb la Unió Europea» (art. 106 a 113).[2] Fins aquell moment, i malgrat la CAIB havia desenvolupat un ventall ampli d’activitats amb una projecció exterior (especialment en l’àmbit de la cooperació al desenvolupament, de la cooperació transfronterera i de la presència davant les institucions comunitàries), l’única referència que hi havia en l’Estatut d’autonomia a qüestions internacionals era la relativa a la celebració de tractats internacionals i a l’execució de tractats internacionals en el marc de les competències de la CAIB.

El reconeixement en l’Estatut d’autonomia de la competència de la CAIB per dur a terme actuacions amb una projecció exterior constitueix una novetat destacable ja que es reconeix clarament que aquesta pot desenvolupar una activitat exterior o internacional per a la defensa i promoció dels seus interessos i competències en les seves distintes vessants, essent això perfectament compatible amb el nostre text constitucional.

L’EAIB distingeix, de la mateixa manera que ho fan la resta d’Estatuts d’autonomia anomenats de «darrera generació» aprovats fins ara com el de València, Catalunya, Andalusia, Aragó, o Extremadura entre l’acció exterior (referida més bé a les relacions internacionals de la CAIB, és a dir, a la seva projecció exterior, a la participació amb l’Estat en la celebració de tractats internacionals, a l’establiment de vincles amb regions d’altres països, a la participació en organitzacions internacionals o al disseny d’una política de cooperació al desenvolupament) i les relacions amb la Unió Europea (reconeixent-se no només la possibilitat d’establir delegacions davant de la UE, sinó també el paper que juga la CAIB tant en la fase ascendent com a descendent d’aplicació del Dret comunitari, en el control del principi de subsidiarietat i l’accés al Tribunal de Justícia). Si bé certament les relacions amb la UE formen part de l’acció exterior de la CAIB, es va optar per regular aquestes qüestions en dos capítols separats.

L’EAIB reconeix, per tant, que la CAIB pot dur a terme acció exterior, sense que això entri en conflicte amb el títol competencial exclusiu de l’Estat en matèria de relacions internacionals previst en l’art. 149.1.3a de la Constitució espanyola (CE). Del fet, cal recordar que, com ha assenyalat recentment el Tribunal Constitucional (TC), «[…] las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el articulo 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional, lo que supone, necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales»[3]. Així mateix, forma part de la competència exclusiva de l’Estat en matèria de relacions internacionals, l’adopció de les posicions i prioritats de la política exterior que fixa el Govern de l’Estat (art. 97 CE); nacionalitat, immigració, emigració, estrangeria, dret d’asil (art. 149.1.2a CE); règim duaner i aranzelari i comerç exterior (art. 149.1.10a CE); sanitat exterior (art. 149.1.10a CE) i abanderament de vaixells, control de l’espai aeri i la matriculació d’aeronaus (art. 149.1.20a CE).

Al llarg de l’any 2014, l’Estat, amb l’objectiu de cobrir una sèrie de llacunes i d’organitzar la seva acció exterior (de la qual les comunitats autònomes en són partícips atès que són subjectes de l’acció exterior de l’Estat), va adoptar dues lleis en matèria d’acció exterior que han esdevingut el nou marc normatiu que ha d’informar l’acció exterior, entre d’altres, de la CAIB. En efecte, la Llei 2/2014, de 25 de març, de l’acció i del servei exterior de l’Estat (LASEE)[4] i la Llei 25/2014, de 27 de novembre, de tractats i altres acords internacionals (LTOAI)[5] introdueixen importants canvis en la realització de l’acció exterior autonòmica tal com fins ara s’havia dut a terme i en el procediment de celebració d’acords internacionals per part de les comunitats autònomes (CA). En efecte, la LASEE introdueix condicionants importants a l’acció exterior de les CA ja que arbitra distints mecanismes en mans del Ministeri d’Afers Exteriors i de Cooperació (MAEC) que impliquen una coordinació de l’activitat exterior de les CA i assenyala que aquesta acció exterior haurà de respectar les directrius que fixi el Govern de l’Estat a través del disseny de l’Estratègia d’Acció Exterior. Per altra banda, la LTOAI preveu que les CA podran celebrar acords internacionals administratius i acords internacionals no normatius, però s’estableix un mecanisme de control per l’Estat en la seva tramitació i registre. En aquest context, l’objectiu d’aquest article és analitzar la projecció que poden tenir ambdues lleis en la acció exterior de la CAIB.

II. Estatut d’autonomia i acció exterior de les Illes Balears

L’EAIB dedica, en el marc del títol VII («De les relacions institucionals»), el capítol I (art. 101 a 105) a regular distintes qüestions relatives a l’acció exterior de la CAIB, mentre que el capítol II (art. 106 a 113) se centra en una dimensió concreta i específica d’aquesta acció exterior com són les relacions amb la Unió Europea. Al marge d’aquesta regulació també trobam en altres articles de l’Estatut referències a qüestions que incideixen en la projecció internacional de la CAIB. Així, l’art. 11 (dedicat a les comunitats illenques fora del territori) assenyala que la Comunitat Autònoma podrà demanar a l’Estat la celebració de tractats internacionals per tal de facilitar el reconeixement de la personalitat de les comunitats illenques a l’exterior.[6] Per altra banda, l’art. 30.11 (dedicat a les competències exclusives) fa referència a la competència de la CAIB per obrir oficines de promoció turística a l’exterior.[7]

Una primera qüestió que cal tenir present a l’hora d’avaluar l’impacte de la LASEE i de la LTOAI en l’acció exterior de la CAIB és que aquestes dues lleis no fan esment a les diferents qüestions relatives a la participació de les CA en els afers relacionats amb la UE tant en la seva fase ascendent (participació en la voluntat de l’Estat en l’establiment de la seva posició en relació amb una qüestió relacionada amb la UE) com descendent (execució del dret de la UE en l’àmbit de les competències atribuïdes a les comunitats autònomes). Per ambdues lleis, en línia amb la jurisprudència del TC que distingeix entre el plànol propi de l’acció exterior de les CA vinculat amb la Unió Europea i el de les relacions internacionals,[8] les relacions de les CA amb la Unió Europea tenen una dimensió específica diferent a l’acció exterior. Certament, la UE esdevé un marc supranacional bàsic per a l’acció exterior de les comunitats autònomes, les quals han estat molt actives en aquest àmbit. En aquest sentit, s’ha assenyalat, de forma crítica, que la LASEE ha desaprofitat «[…] una ocasión propicia para intentar simplificar y racionalizar los mecanismos actualmente vigentes sobre esta área de actuación [la participació de les comunitats autònomes en els afers vinculats a la UE] lo que constituye […] una carencia inexplicable de esta ley, tan reglamentista en otros ámbitos».[9] Així doncs, el contingut d’aquest estudi s’ha de centrar necessàriament en l’anàlisi de les qüestions relatives a l’acció exterior de la CAIB (art. 101 a 105), excloent tot allò relatiu a les relacions amb la Unió Europea (art. 106 a 113).

Com hem assenyalat, la reforma de l’EAIB duta a terme el 2007 va tenir la virtualitat de reconèixer de forma expressa la competència de la CAIB per dur a terme actuacions amb una clara projecció exterior i va establir de forma expressa la manera de realitzar aquesta acció exterior. Així mateix, li va atorgar un tractament diferenciat del que podien ser les relacions amb la Unió Europea.

De l’anàlisi dels art. 101 a 105 EAIB podem extreure els següents principis relatius a l’acció exterior de la CAIB: a) es reconeix la competència de la CAIB per impulsar la projecció exterior de les Illes Balears i promoure directament accions amb projecció exterior que es derivin directament de les seves competències; b) la CAIB té potestat per subscriure «acords de col·laboració» per a la promoció dels seus interessos; c) el Govern de l’Estat té l’obligació d’informar la CAIB sobre els tractats que tengui intenció de concloure en el cas que afectin de forma directa i singular les competències de la Comunitat Autònoma i aquesta podrà participar en la delegació espanyola que negociï aquests tractats; d) la CAIB pot sol·licitar a l’Estat que subscrigui tractats en els àmbits que afectin la Comunitat Autònoma; e) la CAIB ha d’adoptar les mesures necessàries per donar compliment, en l’àmbit de les seves competències, als tractats celebrats per Espanya; f) la CAIB pot dur a terme accions de cooperació amb regions (i no Estats) d’altres països; g) la CAIB pot participar en les representacions de l’Estat davant organitzacions internacionals quan la seva activitat incideixi en les competències autonòmiques i afecti a matèries del seu interès específic, i h) la CAIB podrà dur iniciatives en matèria de cooperació al desenvolupament.[10]

La regulació prevista en l’EAIB sobre l’acció exterior de la CAIB és semblant a la prevista en altres Estatuts d’autonomia[11] i el seu contingut es circumscriu clarament a la interpretació feta pel TC del títol competencial exclusiu de l’Estat en matèria de relacions internacionals previst en l’art. 149.1.3a CE. En aquest sentit, la projecció exterior de la CAIB (art. 101), allò relatiu a la celebració de convenis i a la participació en les delegacions que els negociïn (art. 102) i la participació de la CAIB en organitzacions internacionals (art.104), com a qüestions específiques que afecten l’essència de la competència estatal en matèria de relacions internacionals, s’haurà de dur a terme necessàriament respectant la competència exclusiva de l’Estat i la legislació de desenvolupament que pugui existir.

Dins l’organigrama de la CAIB,[12] el gruix de les competències en matèria d’acció exterior corresponen a la Direcció General de Relacions Institucionals i Acció Exterior,[13] adscrita a la Conselleria de Presidència, i en menor mesura, en allò relatiu a la política de cooperació al desenvolupament (que té una clara dimensió exterior), a la Direcció General de Cooperació, adscrita a la Conselleria de Serveis Socials i Cooperació.[14] En relació amb les competències atribuïdes a la Conselleria d’Innovació, Recerca i Turisme i, particularment, a la Direcció General de Turisme, no es fa cap referència a la seva competència en matèria d’oficines de promoció turística a l’exterior que sí preveu l’art. 30.11 EAIB com a competència exclusiva de la CAIB i que té una clara dimensió exterior. Al marge de les competències atribuïdes a aquestes dues direccions generals, la mateixa CAIB entén que les distintes conselleries, organismes de l’Administració autonòmica i les entitats que formen el sector públic instrumental també poden dur a terme funcions i actuacions amb rellevància i incidència internacional, tasca que serà coordinada per la Comissió Interdepartamental d’Acció Exterior.[15]

III. Unitat d’acció de l’Estat i acció exterior de les Illes Balears: el nou marc establert per la Llei de l’acció i del servei exterior de l’Estat

Fins l’entrada en vigor, el mes de març de 2014, de la LASEE no hi havia cap llei que definís el marc de l’acció exterior de l’Estat i del seu servei exterior. Certament, l’art. 149.1.3a CE afirmava la competència exclusiva de l’Estat en matèria de relacions internacionals el que no impedia, a partir de la interpretació d’aquest precepte feta pel TC i de les previsions dels distints Estatuts d’autonomia, que les CA poguessin dur a terme accions amb projecció internacional. Amb l’objectiu de fer front a «l’enorme desordre»[16] existent en la direcció de la política exterior espanyola (motivada no només per l’existència de distints actors en l’acció exterior de l’Estat, sinó també per la manca de coordinació entre els distints ministeris i del seu personal a l’exterior), es va aprovar, només amb el suport parlamentari del partit del Govern, la LASEE que té com a objectiu «regular l’Acció Exterior de l’Estat, enumerar-ne els principis rectors, identificar-ne els subjectes i els àmbits, establir els instruments per a la seva planificació, seguiment i coordinació i ordenar el Servei Exterior de l’Estat, per assegurar la coordinació i la coherència del conjunt d’actuacions que la constitueixen i la seva adequació a les directrius, fins i objectius de la política exterior» (art. 1). Així, un dels objectius essencials d’aquesta Llei és preservar la unitat d’actuació de l’Estat a l’exterior, tot i reconèixer la coexistència d’una pluralitat de subjectes que desenvolupen actuacions amb repercussió a l’exterior i, en aquest sentit, es pretén ordenar i coordinar l’acció exterior de l’Estat en la qual també participen les CA.[17]

La LASEE reconeix clarament i per primera vegada en l’art. 5 que les CA, com a administracions públiques que actuen i es projecten a l’exterior, són subjectes de l’acció exterior de l’Estat. Per tal de garantir la unitat d’acció de l’Estat, s’estableix la subjecció de l’actuació de les CA als instruments de planificació de l’acció exterior de l’Estat amb l’objectiu que tota l’acció que duguin a terme els distints subjectes que participen en l’acció exterior de l’Estat s’adapti, des de la lleialtat institucional i la cooperació (art. 3) a les directrius, finalitat i objectius de la política exterior que fixi el Govern de l’Estat (art. 11.1).[18]

La LASEE preveu també distints mecanismes que permeten controlar les actuacions de les CA a l’exterior per tal de garantir que aquesta acció no entri en contradicció amb l’acció exterior de l’Estat. Certament, l’art. 11 reconeix clarament el dret de les CA (i també de les entitats que integren l’Administració local) a dur a terme, en el marc de la Constitució i dels Estatuts d’autonomia, activitats que suposin una projecció a l’exterior de les seves competències. Ara bé, aquesta projecció exterior s’ha de dur a terme respectant els principis que s’estableixen a la LASEE i s’ha d’ajustar a les directrius, finalitats i objectius de la política exterior que defineixi el Govern de l’Estat. Sembla, pel to de la pròpia norma, que el que es pretengui sigui limitar i condicionar l’acció de les CA a l’exterior, malgrat el seu reconeixement en la doctrina constitucional i en els Estatuts d’autonomia, amb l’argument que cal garantir la unitat d’acció de l’Estat i la coherència i coordinació de la seva acció exterior.[19]

De fet, el Govern de les Illes Canàries va interposar el recurs d’inconstitucionalitat núm. 7774/2014 contra la LASEE amb l’argument central que la subjecció de l’acció exterior de les CA a les finalitats i objectius de la política exterior de l’Estat i altres disposicions de la llei suposaven un pèrdua d’autonomia, una ingerència i una intervenció desproporcionada en l’exercici de les competències autonòmiques que es veien condicionades per l’establiment de directrius fixades per l’Estat. L’art. 149.1.3a CE no preveu expressament cap tipus de coordinació vinculada a la competència exclusiva de l’Estat en matèria de relacions internacionals ni tampoc ho fan els Estatuts d’autonomia, facultat que introdueix la LASEE que no forma part del bloc de constitucionalitat.

El TC, en una Sentència de 28 d’abril de 2016, no accepta cap dels arguments exposats pel Govern de Canàries i entén que la LASEE és perfectament constitucional.[20] Fins aquesta Sentència, el TC no s’havia pronunciat sobre el contingut específic de les facultats de coordinació que, en l’àmbit de les relacions internacionals, assumeix l’Estat. En essència, el TC considera que el Govern de l’Estat, com a director de la política exterior de l’Estat i a l’empara dels art. 97 i 149.1.3a CE, té competència per ordenar i coordinar les actuacions amb projecció internacional de les CA. En aquest sentit, el TC fa referència a «[…] la competencia estatal para establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, a fin de evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado […]». Si bé Canàries al·lega que l’ús que pugui fer el Govern de l’Estat d’aquesta potestat de coordinació pot entrar en contradicció amb l’exercici de competències autonòmiques, el TC afirma que això no afecta la constitucionalitat de la llei ja que «No proceden […] pronunciamientos preventivos a través de los cuales se pretenda evitar una posible y no producida aplicación del precepto en contradicción con la Constitución».[21]

1. Els viatges dels presidents i consellers autonòmics a l’estranger

Per tal de donar coherència a l’acció de l’Estat (o potser per controlar el que fan les CA), la LASEE introdueix la novetat que les comunitats autònomes estan obligades a informar el MAEC de les propostes de viatges, visites, intercanvis i actuacions amb projecció exterior que duguin a terme els presidents i consellers autonòmics per tal que el MAEC pugui informar i emetre recomanacions motivades sobre l’adequació de la proposta d’actuació a les directrius i objectius de la política exterior definits pel Govern (art. 5.2).[22] Aquesta obligació no és aplicable «[…] quan es tracti d’actuacions en l’àmbit de la Unió Europea i de viatges o visites a les seves institucions». També queden fora d’aquesta obligació d’informació els contactes oficials, de caràcter polític o protocol·lari, que també se duen a terme i que podrien afectar la unitat d’acció exterior de l’Estat que pretén la LASEE. Així, cal esmentar les recepcions i reunions oficials amb dignataris, ambaixadors i delegacions estrangeres[23] o els viatges oficials a l’estranger d’alts càrrecs i de funcionaris autonòmics.

Així doncs, la previsió establerta en l’art. 5.2 no abasta la totalitat de la pràctica desenvolupada per les CA i es circumscriu als viatges i visites a l’estranger de presidents i consellers autonòmics (potser es fa amb l’objectiu d’evitar que es pensi que aquests puguin dur actuacions de representació de l’Estat). El seu contingut denota una clara voluntat de controlar l’acció de les CA que, cal recordar-ho, poden dur a terme aquests viatges a l’empara de les previsions estatutàries i, en aquest sentit, la seva aplicació pràctica de l’exigència establerta a la LASEE pot ser més aviat irrellevant atès que només imposa una obligació d’informació al MAEC, però res succeirà (i, per tant, no es podrà impedir el viatge) si la CA no segueix la recomanació motivada emesa pel Ministeri, doncs no té caràcter vinculant.

2. L’obertura d’oficines de les comunitats autònomes a l’exterior

Un altre àmbit que regula la LASEE fa referència a l’obertura d’oficines a l’exterior per part de les CA.[24] L’art. 12.1 reconeix implícitament que es podran obrir oficines a l’exterior, però les comunitats autònomes estaran obligades, amb caràcter previ a la seva obertura, a informar el Govern de l’establiment d’aquestes oficines. El MAEC haurà d’informar la proposta i determinar si l’obertura d’aquestes oficines s’ajusta a la directrius i a la planificació de l’acció exterior de l’Estat. Correspondrà també al Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques determinar si la proposta s’ajusta al principi d’eficiència en la gestió dels recursos públics i el d’Economia haurà d’informar quan es tracti d’una oficina dedicada a la promoció comercial (art. 12.2). Com succeeix també en el cas dels viatges oficials de presidents i consellers autonòmics, els informes previs, encara que siguin preceptius i que no es precisa la seva naturalesa, cal entendre, a l’empara de l’art.80.1 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques,[25] que no tenen valor vinculant. No s’estableix tampoc cap tipus de mecanisme coercitiu en cas d’incompliment d’aquesta obligació.

Si bé la proposta de reforma de l’Estatut aprovada pel Parlament de les Illes Balears el 13 de juny de 2006 feia referència expressa al dret de la CAIB a «establir delegacions i oficines de representació a l’exterior», la versió final aprovada per les Corts Generals va eliminar l’art. 101 que regulava aquesta qüestió. Això doncs, i salvant la referència expressa a la competència exclusiva de la CAIB prevista en l’art. 33.11 EAIB a l’hora de tenir oficines de promoció turística a l’exterior, l’Estatut, a diferència d’altres, no parla de la possibilitat d’obrir oficines a l’exterior. Sí fa referència, en l’art. 107, al dret de la CAIB de crear delegacions i oficines de representació davant la UE.[26] En tot cas, aquest tipus d’oficines són oficines a l’exterior.

Ara bé, malgrat el silenci de l’Estatut i la manca de sentit que va tenir l’eliminació durant la seva tramitació a les Corts de la possibilitat d’obrir oficines a l’exterior, es pot afirmar que res no impedeix que la CAIB pugui, si ho considera oportú per tal de promoure la defensa i promoció de les seves competències a l’exterior previstes en l’art. 101, obrir delegacions a l’exterior, essent d’aplicació allò que preveu l’art. 12 LASEE.

3. L’adopció de mesures per part de l’Estat per promoure la projecció exterior de les comunitats autònomes

El mateix principi d’unitat d’acció, de coordinació i coherència i el fet que les comunitats autònomes es configurin com a subjectes de l’acció exterior de l’Estat fa que la LASEE, com a novetat, estableixi distintes mesures dirigides a promoure per part del mateix Estat l’acció exterior de les CA. Així, s’estableix en l’art. 5.3 que el MAEC donarà informació i suport a les CA per promoure la seva acció exterior, sempre en el marc de les seves competències i dels principis rectors de la política exterior i l’Acció Exterior de l’Estat. El Govern de l’Estat, segons l’art. 14.3, estarà obligat a informar de les seves iniciatives i propostes a les CA quan afectin les seves competències i aquestes podran sol·licitar dels òrgans del Servei Exterior de l’Estat (missions diplomàtiques i consolats) el suport necessari per dur a terme iniciatives dirigides a promoure l’acció exterior de les CA. En darrer terme, l’art. 12.4 assenyala que el Govern de l’Estat impulsarà que les oficines a l’exterior de les CA s’integrin (segurament per raons d’eficiència econòmica i per fer més fàcil el control) físicament en els locals del Servei Exterior de l’Estat (oficines diplomàtiques).

4. L’Estratègia d’Acció Exterior i la nul·la referència a les comunitats autònomes

L’element central per garantir la coherència és que totes les actuacions que duguin a terme els subjectes de l’acció exterior de l’Estat s’ajustin a l’Estratègia d’Acció Exterior (art. 35), l’instrument central de planificació de l’acció exterior introduït per la LASEE. Aquest document estratègic, que li correspon aprovar al Consell de Ministres amb una vigència de 4 anys, «[…] conté l’expressió ordenada, sectorial i geogràfica de les prioritats i els objectius a mitjà termini de l’Acció Exterior, i recull el conjunt d’actuacions dels òrgans, organismes i entitats públiques a l’exterior, les quals dota de coherència interna». El 26 de desembre de 2014, el Consell de Ministres, a l’empara de l’art. 35 LASEE, va aprovar la primera Estratègia d’Acció Exterior que consta de dos documents: l’Estratègia d’Acció Exterior que recull les grans línies i els objectius que orienten l’acció exterior i el Pla d’Acció Exterior 2015-2018 amb les propostes d’actuació exterior del conjunt dels departaments ministerials, òrgans constitucionals, de les comunitats i ciutats autònomes i dels ens locals.[27]

Una anàlisi detallada d’aquest instrument de planificació posa de manifest que l’Estat ha definit clarament les seves línies, objectius i prioritats en la seva acció exterior, però el document no fa cap referència ni pren en consideració l’acció exterior i àmbits d’actuació que poden dur a terme les CA. En la definició de les prioritats de l’Estratègia d’Acció Exterior hauria estat lògic, d’acord amb la distribució de poder territorial i competencial que duu a terme la Constitució i els Estatuts d’autonomia, una referència clara i expressa a les CA en el disseny de l’acció exterior de l’Estat si realment hi hagués una voluntat de configurar-les com a subjectes actius de l’acció exterior de l’Estat. Malauradament, l’Estratègia no en fa esment, qüestió que és molt criticable i sembla respondre a una visió de l’acció exterior de l’Estat centrada únicament en el títol competencial exclusiu de l’Estat en relacions internacionals previst en la Constitució que no té en compte ni els Estatuts d’autonomia ni la pràctica en matèria d’acció exterior desenvolupada per les CA. Si la LASEE pretén coordinar l’acció exterior de les CA amb la de l’Estat hauria estat lògic una mínima referència a les CA (només s’esmenten amb relació al paper a desenvolupar per l’Instituto Cervantes i les llengües cooficials i la política de cooperació al desenvolupament) i també als hipotètics àmbits d’actuació de les CA a l’exterior i la seva relació amb els àmbits i preferències de l’acció exterior de l’Estat recollits en aquest document estratègic.

IV. La Llei de tractats i altres acords internacionals i l’acció exterior de les Illes Balears

Un dels aspectes centrals de la competència exclusiva de l’Estat en matèria de relacions internacionals de l’art. 149.1.3a CE és la celebració d’acords internacionals amb altres Estats i organitzacions internacionals que impliquin, directa o indirectament, la generació d’obligacions o responsabilitats internacionalment exigibles a l’Estat. El ius ad tractatum és competència exclusiva de l’Estat i abasta la integritat del procés de la seva celebració (des de l’inici de les negociacions fins a la prestació del consentiment en obligar-se).

Ara bé, la competència exclusiva de l’Estat en la celebració d’acords jurídicament vinculants sotmesos al dret internacional no impedeix que les CA, com a manifestació de la seva competència per dur a terme actuacions amb projecció internacional, celebrin acords de naturalesa política. Aquests acords difícilment seran exigibles des del punt de vista jurídic, ja que això queda reservat a l’Estat.

En aquest context és en el qual cal situar l’art. 101 EAIB que atorga competència a la CAIB per «subscriure acords de col·laboració per promoure els seus interessos en el marc de les competències que té atribuïdes». Abans que el nou EAIB de 2007 fes esment a aquests tipus d’acords, la CAIB va adoptar normativa autonòmica en què, a manca de previsió estatutària, es feia referència a la competència del president de la CAIB per firmar d’acords de col·laboració i de cooperació.[28] A l’empara de la jurisprudència constitucional i de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (LRJCAIB), aquesta Comunitat va celebrar distints acords polítics de col·laboració amb entitats d’altres estats. La participació de les Illes Balears a IMEDOC (iniciativa de cooperació amb les illes de Còrsega i Sardenya) o la firma de protocols generals de col·laboració amb els governs regionals xinesos de Nankin i Hankou constitueixen exemples d’aquests tipus d’acords i, al mateix temps, esdevenen antecedents clars del que disposa l’art. 101 EAIB.

Tenint present la pràctica desenvolupada per les CA en relació amb la celebració d’acords de naturalesa política amb projecció internacional, la LASEE, en l’art. 11.4, sistematitza la tipologia d’acords que poden celebrar les CA i reconeix de forma expressa que aquestes poden celebrar «acords internacionals administratius» i «acords no normatius». Si bé la LASEE descriu de forma genèrica el contingut de cada un d’aquests acords (el primers tenen com a objectiu executar i concretar en l’àmbit de les competències d’una CA allò previst en un acord internacional previ celebrat per l’Estat i els segons són simplement acords jurídicament no vinculants adoptats per les CA en l’àmbit de les seves competències), la LTOAI s’encarrega de regular i desenvolupar de forma més precisa el contingut de cada un d’aquests acords. Així mateix, la nova Llei de tractats i altres acords internacionals també fa especial esment a la participació de les CA en la celebració de tractats per part de l’Estat.

En relació amb la participació de les CA en la celebració de tractats, tal com preveu l’art. 102 EAIB, la majoria d’Estatuts d’autonomia estableixen el deure de l’Estat d’informar la CA sobre la negociació de tractats que afectin la CA, preveuen que aquestes proposin a l’Estat la celebració de tractats, la possibilitat de participar en les delegacions que negociïn tractats que afectin de forma singular les competències de la CA o la capacitat de celebrar determinats acords internacionals. La LTOAI regula totes aquestes qüestions i, en la mateixa direcció de la LASEE, aspira «[…] en los términos fijados por el TC, a establecer únicamente medidas de coordinación de la actividad de las CCAA con potencial efecto exterior para evitar consecuencias irreparables en la adecuada ejecución de la política exterior por parte del Estado».[29]

En aquest sentit, la LTOAI dedica el títol V de forma específica a regular, per una banda, la participació de les CA en la celebració de tractats internacionals (capítol primer, art. 49 a 51) i, per altra, la celebració d’acords internacionals administratius i no normatius per les CA — i també per les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla i els ens locals— (capítol II, art. 52 i 53).

1. La regulació de la participació autonòmica en la celebració de tractats internacionals per l’Estat

La regulació que fa la LTOAI en els art. 49 a 51 de la participació de les CA en la celebració de tractats internacionals suposa una concreció d’allò previst en l’art. 102 EAIB i aporta algunes novetats a destacar.

L’art. 49 permet que una CA sol·liciti al Govern l’obertura de negociacions per celebrar un tractat internacional que afecti matèries de la seva competència o interès específic o que afectin de manera especial el seu àmbit territorial. El Govern haurà de respondre a aquesta sol·licitud de forma motivada. L’apartat 3 de l’art. 102 EAIB només fa referència a que la CAIB podrà demanar a l’Estat que subscrigui tractats en matèries que l’afectin. D’aquesta manera, la redacció de l’art. 49 LTOAI és molt més precisa que la redacció estatutària, essent destacable el deure del Govern de respondre motivadament a la sol·licitud.

L’art. 50 regula distintes qüestions relacionades amb el deure de l’Estat respecte de les CA en el procés de celebració de tractats internacionals. Així, l’apartat primer, assenyala que el Govern ha d’informar a les CA sobre la negociació d’aquells tractats internacionals que afectin matèries que sigui competència o d’interès específic de la CA o afectin de forma especial el seu àmbit territorial. La redacció d’aquest article és més precisa que el contingut de l’apartat primer de l’art. 102EAIB. El segon apartat de l’art. 50 estableix que les CA podran remetre al MAEC les observacions que considerin oportunes sobre les negociacions i el Ministeri haurà de motivar i comunicar la decisió adoptada en relació amb aquestes observacions. L’apartat primer de l’art. 102 EAIB preveu que el Govern i el Parlament de les Illes Balears podran presentar observacions al tractats que s’estiguin negociant, però assenyala que aquestes s’enviaran al Govern de l’Estat i a les Corts Generals. Resulta lògic que les observacions s’enviïn al MAEC com preveu l’art. 50. Un aspecte a destacar és el deure de motivar i comunicar a la CAIB la decisió que s’adopti sobre les al·legacions formulades, aspecte que no preveu l’EAIB. En darrer terme, l’apartat tercer de l’art. 50 estableix el dret de les CA a ser informades dels tractats ja conclosos que afectin les seves competències, ja siguin del seu interès específic o que incideixin de manera especial en el seu àmbit territorial. Aquest apartat no té un reflex a l’EAIB i suposa una novetat important.

Per acabar la regulació de la participació de les CA en la celebració de tractats internacionals, l’art. 51 assenyala que les CA podran sol·licitar al Govern formar part de la delegació espanyola que negociï un tractat internacional que tengui per objecte matèries de la seva competència o interès específic o que afectin de manera especial el seu àmbit territorial. El Govern haurà de respondre a la sol·licitud de forma motivada i s’haurà de comunicar a la CA. El contingut d’aquest article aclareix i complementa el contingut de l’apartat segon de l’art. 102EAIB. Aquest preveu que la CAIB podrà participar en les delegacions de l’Estat que negociïn tractats que l’afectin de manera directa i singular en els termes, però, que determini la legislació de l’Estat. Fins l’entrada en vigor l’any 2014 de la LTOAI no existia cap normativa que regulàs aquesta qüestió. Ara, per tant, es deixa clar en quins termes i condicions podrà participar la CAIB en les delegacions estatals que negociïn tractats internacionals.

2. Tipologia d’acords que pot celebrar la Comunitat Autònoma de les Illes Balears

Si bé només l’Estat pot celebrar tractats internacionals, la LTOAI assenyala, com ja apuntava la LASEE, que les comunitats autònomes, tenint present la pràctica existent fins al moment, podran celebrar «acords internacionals administratius» (AIA) i «acords internacionals no normatius» (AINN). L’art. 52.1 diu que «Les comunitats autònomes poden subscriure acords internacionals administratius en execució i concreció d’un tractat internacional quan tinguin per àmbit matèries pròpies de la seva competència i amb subjecció al que disposi el mateix tractat internacional […]», mentre que l’art. 53.1 reconeix que «Les comunitats autònomes poden establir acords internacionals no normatius en les matèries que siguin pròpies de la seva competència […]». Per tant, i malgrat l’art. 101.3 EAIB només parli de la possibilitat que la CAIB pugui subscriure acords de col·laboració, aquesta, segons el nou marc normatiu en matèria d’acords internacionals previst en la LTOAI, pot celebrar tant AIA com AINN.

A. Acords internacionals administratius

Els AIA es configuren com un tipus d’acord internacional que, al igual que els tractats internacionals, es regeixen pel dret internacional (art. 2.b), són susceptibles de generar obligacions jurídiques internacionals i, un cop publicats en un butlletí oficial (sigui el BOE o el butlletí autonòmic), formen part de l’ordenament intern espanyol (art. 41.4). La peculiaritat d’aquests acords rau en el fet que la seva celebració exigeix cobertura formal i material en un tractat previ (art. 38.3) i que podran ser celebrats per òrgans, organismes i ens de les administracions públiques, incloses les CA, ciutats autònomes i ens locals (art. 52.1) sempre que afectin els seus àmbits competencials. La LTOAI, en l’art. 38, exigeix que siguin redactats en castellà (essent possible la redacció en una altra llengua cooficial de l’Estat), s’ha de fer una referència expressa al «Regne d’Espanya» a la vora de la CA que el celebri i la firma del representant autonòmic (en el cas de la CAIB, el president segons el que disposa l’art. 80.3 LRJCAIB) serà suficient per a la seva conclusió.

La LTOAI dóna llibertat en la tramitació dels AIA per part de les CA que només hauran de respectar allò establert en el tractat que li doni cobertura (art. 40.1). El que sí s’imposa és l’obligació de remetre al MAEC tots els projectes d’AIA abans de la seva firma perquè l’Assessoria Jurídica Internacional del Ministeri emeti un informe preceptiu (però no vinculant) sobre la seva naturalesa i formalització i que determini si la proposta d’acord s’ha de formalitzar com un tractat internacional o com un AINN. Si la proposta d’acord suposa l’assumpció de compromisos financers serà necessari també un informe del Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques (art. 39).

La signatura per part de les CA d’acords de cooperació transfronterera són l’exemple més clar de la pràctica existent fins ara en relació amb la celebració d’AIA. Efectivament, a l’empara del Conveni-Marc Europeu sobre Cooperació Transfronterera entre Comunitats i Autoritats Territorials, fet a Madrid el 21 de maig de 1981[30] i dels distints acords de cobertura adoptats,[31] les comunitats autònomes frontereres amb França i Portugal han celebrat distints acords específics que reuneixen les característiques pròpies dels AIA definits en la LTOAI.

Si bé s’ha defensat (sense gaire argumentació) que la celebració per part de les CA dels convenis i dels estatuts relatius a la creació i participació en Agrupacions Europees de Cooperació Territorial (AECT) també són un exemple d’AIA,[32] sorgeixen una sèrie de dubtes que ens duen a pensar que la participació de les Illes Balears en AECT (actualment, participen formalment en l’AECT Pirineus Mediterrània i l’AECT Archimed)[33] no es pot reconduir a la figura dels AIA. Així, el conveni que crea una AECT té una naturalesa tècnica, el seu contingut no respon estrictament a l’execució d’un tractat internacional ja que l’AECT té la seva base en l’art. 175.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (cohesió econòmica, social i territorial) i és una figura jurídica creada per un reglament de la Unió.[34] Per altra banda, les AECT no es regeixen exactament, com s’exigeix als AIA, «pel dret internacional», sinó per un reglament europeu i per l’ordenament del país en el qual la AECT tingui la seva seu que és el que s’aplica al conveni que crea l’agrupació. A més, el Reial decret 23/2015,[35] dirigit a fer efectiva la figura de l’AECT en el nostre ordenament jurídic, preveu el procediment a seguir per crear o passar a formar part d’una AECT, el qual difereix del procediment previst pels AIA en els art. 38 a 42 LTOAI. La naturalesa i configuració pròpia de les AECT fa que aquestes tenguin una naturalesa peculiar i això implica que no sigui possible qualificar els convenis que creen una AECT com a AIA en els termes establerts per la LTOAI.

B. Acords internacionals no normatius

La CAIB, a l’empara de la LTOAI, també podrà celebrar AINN. Aquests acords es trobem definits en l’art. 2.c) i desenvolupats en els art. 43 i 48 d’aquesta Llei. Els AINN són un tipus d’acords que no es troben regits pel dret internacional ni poden ser font d’obligacions internacionals que les CA poden celebrar amb òrgans, organismes, ens i administracions i altres personificacions de subjectes de dret internacional i que contenen declaracions d’intencions o estableixen compromisos d’actuació de tipus polític, tècnic o logístic. Són, així, acords de caràcter internacional que tenen un contingut no normatiu, no estan sotmesos ni al dret internacional ni a cap altre ordenament jurídic i no impliquen obligacions jurídiques. Per tant, no poden generar responsabilitat jurídica de l’Estat en cas d’incompliment.

L’art. 53 LTOAI es dedica de forma específica a la celebració d’AINN per part de les CA, a les que reconeix el dret a subscriure aquests tipus d’acord en els àmbits de les seves competències. Tenint present que el contingut d’aquests acords seran essencialment de caire polític (declaracions d’intencions) no serà senzill constatar jurídicament una extralimitació de les competències autonòmiques i, per tant, serà difícil iniciar qualsevol tipus d’acció judicial contra la CA signatària de l’acord.[36]

Les CA tendran autonomia per decidir el procediment a seguir en la tramitació de l’acord (art. 46). Sí serà obligatori que es faci una referència expressa al «Regne d’Espanya» a la vora de la CA signatària (art. 47) i que, prèviament a la seva signatura, s’enviï el projecte d’AINN a l’Assessoria Jurídica Internacional del MAEC per tal que informi sobre la seva naturalesa, procediment i instrumentació més adequada segons el dret internacional (art. 47). Un cop signat, les CA han de remetre una còpia al MAEC a efectes del seu corresponent registre. A diferència dels AIA i, com a mostra que són un tipus d’acords que no impliquen obligacions jurídiques, la LTOAI no exigeix la seva publicació en un butlletí oficial. Per tant, no necessàriament les CA han de donar publicitat oficial als AINN celebrats. Res impedeix, però, que les comunitats autònomes li donin publicitat si ho consideren adient. La LTOAI permet, per tant, que les CA signin acords de caràcter no normatiu en qualsevol àmbit que sigui de la seva competència.

L’art. 101.3 EAIB fa referència a la competència de la CAIB per celebrar «acords de col·laboració per promoure el seus interessos en el marc de les competències que té atribuïdes», mentre que l’art. 80.3 LRJCAIB parla de la competència del president de les Illes Balears per signar «instruments de col·laboració o cooperació que versen sobre matèries de projecció exterior i de cooperació al desenvolupament». Segurament, per la pròpia naturalesa i configuració dels AINN, tant el acords de col·laboració com de cooperació esmentats es podran reconduir a aquesta figura atès que són acords de naturalesa política.

La pràctica de la CAIB a l’hora de celebrar acords d’aquest tipus ha estat molt pobre. La signatura a Palma, el 9 de maig de 1995, de l’acord constitutiu de l’IMEDOC (acrònim d’«Illes de la Mediterrània Occidental») com a estructura de cooperació interregional entre les Illes Balears, Còrsega i Sardenya seria un primer exemple d’acord de col·laboració.[37] Així mateix, cal fer esment a la signatura pel Govern de les Illes Balears l’any 2005 de dos protocols de col·laboració amb els governs de les regions xineses de Nanquín i Hankou. En el BOIB es va publicar el Decret 12/2005, de 30 de setembre, del president de les Illes Balears de delegació de la firma dels dos protocols en el conseller de Comerç, Indústria i Energia,[38] però (com també va succeir amb l’acord constitutiu d’IMEDOC) no es va publicar el contingut dels protocols. En matèria de cooperació al desenvolupament no es té constància de la signatura d’acords per part de la CAIB amb altres ens.

Com ja hem assenyalat, la CAIB forma part de dues AECT (Archimed i Euroregió Pirineus Mediterrània) que, jurídicament, s’articulen sobre la base d’un conveni. Aquests convenis, al nostre parer, no es poden reconduir a la figura dels AINN (ni tampoc com hem argumentat a la dels AIA) ja que els convenis que creen una AECT no suposen una simple «declaració d’intencions» de les parts que integren l’AECT i tampoc no suposen l’establiment de «compromisos d’actuació de contingut polític, tècnic o logístic». Un altre aspecte central dels AINN que no és aplicable a les AECT és la voluntat de les parts de no generar obligacions jurídiques ni sotmetre’s a cap ordenament jurídic, ja sigui internacional o intern. El conveni que crea una AECT genera obligacions jurídiques i està sotmès, per una part, a la regulació prevista en el reglament que crea aquesta figura i a l’ordenament del país on té la seva seu. Finalment, el reglament europeu que configura les AECT preveu un procediment per a la signatura del conveni de creació que no té res a veure amb el procediment establert en la LTOAI per tramitar un AINN. Per tant, els convenis de participació de la CAIB en aquestes dues AECT, tenint en compte la normativa europea i interna específica que els regula, no serien exemples d’AINN.

V. Consideracions finals

Tant la LASEE com la LTOAI són dues normes que, sens dubte, han ajudat a posar ordre i a clarificar tant la projecció exterior de les CA com la tipologia d’acords que aquestes poden celebrar. En aquest sentit, són dues lleis molt rellevants que era necessari adoptar vista la falta de coordinació que hi havia tant en la pròpia projecció exterior de l’Estat com de les comunitats autònomes i la pràctica existent en l’àmbit de la celebració d’acords amb altres ens per part de les CA.

Certament, els art. 101 a 105 EAIB regulen distintes qüestions relacionades amb l’acció exterior de la CAIB que, en determinats casos, calia regular per tal que aquesta acció exterior fos ordenada i coherent amb la pròpia acció exterior de l’Estat atès que les CA són subjectes d’aquesta acció exterior. El repte de la LASEE era trobar un equilibri entre la unitat d’acció i la coherència de l’acció exterior de l’Estat i l’autonomia política que gaudeixen les CA en l’exercici d’una acció exterior que té reconeixement estatutari i l’aval del propi TC. La LASEE preveu distintes mesures dirigides a garantir la coordinació de l’acció exterior de l’Estat, les quals no suposen una pèrdua d’autonomia en l’exercici de les competències autonòmiques en aquest àmbit. Si bé el TC (i el propi Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat de Catalunya) han reconegut que la LASEE és constitucional perquè no suposa una intromissió de l’Estat en àmbits competencials de les comunitats autòomes ja que aquest ha de poder regular i coordinar les activitats amb projecció exterior de les autonomies (que segurament havia proliferat de forma excessiva creant certes duplicitats entre les distintes administracions públiques), el cert és que del contingut de la LASEE i de les seves concrecions a través de l’Estratègia d’Acció Exterior i de declaracions públiques del ministre d’Afers Exteriors es desprèn una clara voluntat per part de l’Estat de controlar i ingerir-se en l’acció exterior de les CA a través del paper de preeminència que li confereix la LASEE. No és una tasca fàcil trobar un equilibri entre la projecció d’exterior de les dues administracions quan cada una d’elles respon a determinats i diversos interessos polítics i quan no sempre són lleials una a l’altra.

La celebració d’acords amb altres ens era també una qüestió específica prevista en l’EAIB que era necessari concretar. En aquest sentit, la sistematització per la LTOAI de la tipologia d’acords que poden celebrar les comunitats autònomes en acords internacionals administratius i en acords internacionals no normatius suposa un avenç molt important que calia regular per la gran quantitat d’acords celebrats formalment o informalment per les CA. Així s’aclareix i es posa ordre no només en la tipologia i naturalesa d’acords que poden subscriure les comunitats Autònomes, sinó també en la seva tramitació interna.

Si bé és cert que les actuacions de la CAIB amb projecció exterior han estat més bé minses i que aquestes s’ha centrat essencialment en les relacions amb la Unió Europea, tant la LASEE com la LTOAI introdueixen una sèrie de qüestions que cal tenir present si les Illes Balears demostren en el futur una voluntat política de projectar-se a l’exterior i desenvolupar al màxim allò previst en el nostre Estatut d’autonomia.

  1. BOE núm. 52, d’1 de març de 2007 (correccions d’errades BOE núm. 77 i 173, de 30 de març i 20 de juliol de 2007, respectivament) i BOIB núm. 32 Ext., d’1 de març de 2007 (correcció d’errades BOIB núm. 29, de 28 de febrer de 2008).
  2. Sobre aquesta qüestió, vegeu el nostre comentari d’aquests articles en BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentarios al Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares. Cizur Menor (Navarra): Thomson-Civitas –Parlamento de las Illes Balears, 2008, p. 1173-1215, i també el nostre article «La acción exterior de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares tras la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Autonomía». Revista Electrónica de Estudios Internacionales, núm. 14 (2007), p. 1-25.
  3. STC 85/2016, de 28 d’abril (BOE núm. 131, de 31 de maig). En aquest mateix sentit, vegeu la STC 31/2010, de 28 de juny (BOE núm. 172, de 16 de juliol); la STC 153/1989, de 5 d’octubre (BOE núm. 267, de 7 de novembre); la STC 80/1993, de 8 de març (BOE núm. 90, de 15 d’abril), i la STC 165/1994, de 26 de maig (BOE núm. 151, de 25 de juny).
  4. BOE núm. 74, de 26 de març (correccions d’errors BOE núm. 117, de 14 de maig i BOE núm. 155, de 26 de juny). Aquesta Llei ha estat modificada puntualment (en darrer terme i sense rellevància per a aquest estudi) per la Llei 29/2015, de 30 de juliol, de cooperació jurídica internacional en matèria civil (BOE núm. 182, de 31 de juliol).
  5. BOE núm. 288, de 28 de novembre.
  6. L’existència d’aquestes comunitats a l’exterior està vinculada a l’emigració de ciutadans balears a Sud-Amèrica i, posteriorment, en menor mesura, cap a països europeus, que es va iniciar en el segle XVIII i que va adquirir un caràcter massiu a finals del segle XIX i a principis del segle XX. Actualment, existeixen cases balears a Argentina (Bahía Blanca, Bolívar, Buenos Aires, La Plata, Mar de Plata, Mendoza, Córdoba, Rosario, Santa Fe, San Pedro i Villa María), a Cuba (l’Havana), a Uruguai (Montevideo), a Veneçuela (Caracas), a Puerto Rico (San Juan), a Xile (Santiago), a República Dominicana (Santo Domingo), a Mèxic (DF) i a Alemanya (Berlín). La CAIB ha adoptat normativa interna dirigida a reconèixer i recolzar aquestes comunitats. Cal esmentar la Llei 3/1992, de 15 de juliol, de comunitats balears assentades fora del territori de la Comunitat Autònoma (BOCAIB núm. 98, de 15 d’agost); el Decret 129/1993, de 16 de desembre, pel qual es regulen l’organització i el funcionament del Registre de Comunitats Balears Assentades fora de les Illes Balears (BOCAIB núm. 156, de 25 de desembre de 1993; correcció d’errades BOCAIB núm. 18, de 10 de febrer de 1994), i el Decret 77/1995, de 3 d’agost, pel qual es regula el funcionament del Consell de Comunitats Balears Assentades fora del territori balear (BOCAIB núm. 101, de 12 d’agost). Aquest darrer Decret fou modificat posteriorment pel Decret 116/1997, de 6 de setembre (BOCAIB núm. 117, de 18 de setembre) i pel Decret 18/2007, de 16 de març (BOIB núm. 45, de 24 de març).
  7. Cal recordar que la CAIB, abans del seu reconeixement en l’Estatut, va disposar durant la legislatura 1999-2003 d’una oficina d’informació turística a Berlín que es va tancar l’any 2003 i els seus serveis es varen integrar dins de les oficines de Turisme d’Espanya en aquesta ciutat.
  8. Així, el Consell d’Estat en el seu Dictamen 808/2013, de 3 d’octubre de 2013, sobre l’Avantprojecte de Llei de Tractats i altres Acords internacionals assenyala que «en el ámbito concreto de la actuación exterior de las Comunidades Autónomas, éstas pueden desarrollar una actividad con cierta relevancia exterior y distinto alcance en función del ámbito en que aquélla se desarrolle. En este sentido el Tribunal Constitucional (SSTC 258/1988, 79/1992 y 165/1994) ha diferenciado dos planos diversos de acción exterior de las Comunidades Autónomas, el propio de la Unión Europea (en el que España actúa en una estructura jurídica diversa de la tradicional de las relaciones internacionales y que determina la configuración del ordenamiento jurídico comunitario como “interno” a ciertos efectos) y el amplio y general de las relaciones internacionales» (p. 6).
  9. GARCÍA PÉREZ, R. «La proyección internacional de las Comunidades Autónomas en la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LAESE): autonomía territorial y unidad de acción de la política exterior». Revista Electrónica de Estudios Internacionales, núm. 27 (2014), p. 29.
  10. Juntament amb aquests àmbits d’actuació, cal assenyalar que la Proposta de Reforma de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears que va aprovar, el 13 de juny de 2006, el Parlament de les Illes Balears (BOPIB núm. 137, de 15 de juny de 2006) preveia un article 101 que duia per títol «Delegacions i oficines a l’exterior» i que fou eliminat en la versió final de l’Estatut aprovada per les Corts Generals. No s’acaba d’entendre perquè les Corts Generals varen eliminar aquest article quan altres Estatuts d’autonomia sí preveuen en el seu articulat la possibilitat que les CA tenguin delegacions i oficines a l’exterior. A més, cal tenir present que, segons l’art. 30.11 EAIB, la CAIB té competència exclusiva per obrir oficines de promoció turística a l’exterior i que l’art. 107 EAIB sí permet que la CAIB pugui establir delegacions o oficines davant la UE per «millorar l’exercici de les seves competències i promoure adequadament els seus interessos».
  11. Les reformes dutes a terme dels distints Estatuts d’autonomia des de 2007 (podem citar, entre d’altres, l’Estatut d’Andalusia, d’Extremadura, de Castella-Lleó, de Catalunya, de València o d’Aragó) han incorporat articles o títols dedicats de forma específica a l’acció exterior de les comunitats autònomes i se li ha donat un tractament diferenciat respecte de les relacions amb la Unió Europea. En termes generals, la regulació de l’acció exterior en tots aquest Estatuts és semblant a la prevista en l’EAIB. Certament, hi ha estatuts com el de Catalunya que tenen un contingut una mica més detallat i ambiciós ja que es fa referència també al dret de la CA a dur iniciatives de cooperació transfronterera i interregional, a obrir oficines a l’exterior, a promoure l’acció exterior dels ens locals, organismes i ens públics de Catalunya i també de les organitzacions culturals, socials i esportives radicades en el seu territori. Sobre aquesta qüestió, vegeu PONS RÀFOLS, X.; SAGARRA TRÍAS, E. «La acción exterior de la Generalitat en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña». Revista Electrónica de Estudios Internacionales, núm. 12 (2006).
  12. Vid. Decret 24/2015, de 7 d’agost, de la presidenta de les Illes Balears, pel qual s’estableixen les competències i l’estructura orgànica bàsica de les conselleries de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (BOIB núm. 120, de 8 d’agost).
  13. Segons el Decret 24/2015 a aquesta Direcció General li correspon, entre d’altres competències, la «[…] projecció exterior dels interessos autonòmics, participació en la política internacional de l’Estat, relacions amb la Unió Europea; oficines de representació; comunitats balears a l’exterior […]».
  14. El Decret 24/2015 atribueix a aquesta Direcció General unes competències que es projecten cap a l’exterior com són la «cooperació social i econòmica de caràcter exterior; polítiques de solidaritat i desenvolupament humà a pobles i països no desenvolupats o en via de desenvolupament».
  15. Aquesta Comissió, entre d’altres qüestions (la majoria relatives a les relacions de la CAIB amb la UE previstes en el capítol II —art. 106 a 113— del títol VII de l’EAIB), tendrà tres àmbits d’actuació que incideixen clarament en l’acció exterior de la CAIB: l’esmentada coordinació, seguiment i anàlisi «[…] de les funcions i actuacions amb rellevància i incidència internacional» de les diverses conselleries, organismes de l’Administració autonòmica i del sector públic instrumental; «el debat i anàlisi d’iniciatives adreçades a l’impuls i al desenvolupament d’actuacions de cooperació interregional que incideixin en les diferents àrees d’acció del Govern» i «el tractament de la participació de l’Administració de la CAIB en l’elaboració i negociació dels tractats internacionals que afectin els interessos de les Illes Balears, mitjançant els canals que estableix a aquest efecte l’Administració General de l’Estat». Vegeu Decret 9/2016, de 19 de febrer, pel qual es regula la Comissió Interdepartamental d’Acció Exterior (BOIB núm. 24, de 20 de febrer).
  16. Compareixença parlamentària de dia 15 d’octubre de 2013 del Sr. García-Margallo Álfil, ministre espanyol d’Afers Exteriors, en el plenari de les Corts Generals per presentar el Projecte de llei de l’acció i del servei exterior de l’Estat (Diari de Sessions del Congrés dels Diputats, núm. 146/2013, p. 7).
  17. A la compareixença parlamentària del ministre espanyol d’Afers Exterior ja citada en la nota anterior aquest va assenyalar que «[…] la acción exterior es el conjunto ordenado de actuaciones de todos aquellos sujetos que para cumplir las funciones que tienen encomendadas, las competencias que tienen asumidas, tienen que actuar en el exterior. Actúan aquí los órganos constitucionales, todas las administraciones públicas, todos los departamentos ministeriales, las comunidades autónomas, las corporaciones locales y una miríada de organizaciones e instituciones que de ellos dependen. Acción exterior que debe ser coordinada, ejercida dentro de las competencias de cada uno, porque estamos en un Estado de derecho, y que no contradiga los principios generales de la política exterior que define el Gobierno» (p. 6).
  18. Catalunya ha estat l’única Comunitat Autònoma que ha adoptat una llei específica en matèria d’acció exterior i de relacions amb la UE, desenvolupant allò previst en el seu Estatut d’autonomia. La Llei 16/2014, de 4 de desembre, d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea (DOGC núm. 6768, d’11 de desembre; BOE núm. 309, de 23 de desembre), estableix els principis, àmbits, actors, instruments i altres qüestions relatives a l’acció exterior de Catalunya sense esmentar la LASEE (Llei que ja existia en el moment de l’aprovació de la Llei catalana d’acció exterior). L’11 de març de 2015, el Govern de l’Estat va interposar el recurs d’inconstitucionalitat núm. 1442/2015 contra determinats preceptes d’aquesta Llei per considerar que vulneraven la competència exclusiva de l’Estat en matèria de relacions internacionals de l’art. 149.1.3a CE. Mitjançant la STC 228/2016, de 22 de desembre, el TC va avalar la constitucionalitat de la majoria de preceptes impugnats i va declarar contraris a la Constitució la referència al reconeixement al dret a decidir com un dels principis rectors de la política exterior catalana (previst en l’art. 3), la regulació de l’establiment de relacions amb el cos consular present a Catalunya (art. 26 (e)) i les referències que feia la Llei a la diplomàcia pública de Catalunya (art. 2 (apartats i) a l)), rúbrica del capítol I del títol IV i art. 38).
  19. En aquest sentit, PONS RÀFOLS, X., referint-se a la LASEE, afirma que «[…] al consagrar normativamente unos límites negativos al alcance de la acción exterior autonómica, que el mismo Tribunal Constitucional en ningún caso ha querido considerar como exhaustivos y completos, lo que acaba haciendo es cosificar normativamente aspectos potencialmente dinámicos en la práctica política y en la misma jurisprudencia constitucional» (PONS RÀFOLS, X. «La acción exterior de la Generalitat, los recientes desarrollos legislativos estatales y la nueva Ley catalana de Acción Exterior y de Relaciones con la Unión Europea», en Acción exterior y Comunidades Autónomas. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2015 (Col·lecció Institut d’Estudis Autonòmics; 93, p. 66 i 67).
  20. Prèviament a aquesta Sentència, el Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya havia emès, a instància del Govern de la Generalitat de Catalunya, el Dictamen núm. 14/2014, de 17 de juny, en el qual considerava que la LASEE no era contrària ni a la Constitució ni a l’Estatut de Catalunya (Dictamen disponible a la web: www.cge.cat).
  21. STC 85/2016, de 28 d’abril (BOE núm. 131, de 31 de maig). Resulta interessant destacar el vot particular de dos magistrats a aquesta Sentència en el qual, si bé estan d’acord en desestimar el recurs d’inconstitucionalitat plantejat, consideren que la Sentència respon a una visió «omnímoda» de la facultat de l’Estat en l’àmbit de les relacions internacionals. En aquest sentit, XIOL RÍOS y VALDÉS DAL-RÉ afirmen que «El Estado puede coordinar las distintas acciones exteriores autonómicas con la suya propia, pero no de forma omnímoda y siempre con la precaución de que el ejercicio de esta facultad estatal, radicada en el ejercicio de sus propias competencias materiales, no limite la gestión en el exterior de los intereses autonómicos y del ejercicio de sus competencias exclusivas».
  22. A la seva compareixença parlamentària per exposar el Projecte de llei d’acció i servei exterior de l’Estat ja citada, el ministre d’Afers Estrangers va assenyalar que, fins a la pressa de possessió del Govern, es tenia constància que «[…] se habían producido en el ámbito de las comunidades autónomas 931 viajes o intercambios» (p. 7).
  23. És pràctica freqüent que la presidenta de les Illes Balears es reuneixi amb ambaixadors de països acreditats a Espanya (molts d’ells, de països emissors de turistes) i amb delegacions oficials (que compten amb l’assistència de diplomàtics) per tal de potenciar la presència d’empreses estrangeres a les Illes Balears.
  24. El ministre d’Exteriors també va apuntar l’existència de 166 oficines de les CA a l’exterior durant la seva compareixença parlamentària (p. 7).
  25. BOE núm. 236, de 2 d’octubre.
  26. Des de 2001, i a l’empara de distintes sentències (com la STC 165/1994, de 26 de maig) en què el TC va afirmar que l’obertura d’oficines de les CA davant les institucions europees no era contrari al contingut de l’art. 149.1.3a CE, la CAIB compta amb una Delegació del Govern de les Illes Balears a Brussel·les (Decret 144/2001, de 21 de desembre (BOIB núm. 156 Ext., de 31 de desembre). Resulta curiós que a la Proposta de reforma de l’EAIB aprovada pel Parlament de les Illes Balears no es feia referència a la creació d’aquestes oficines davant la UE i fou durant el tràmit a les Corts Generals quan es va inserir aquest article.
  27. Vegeu nota de premsa del Consell de Ministres de dia 26 de desembre de 2014 que informa de l’adopció d’aquest document estratègic.
  28. Així, l’art. 80.3 de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (BOIB núm. 44, de 3 d’abril) disposa que «[…] correspon al president la firma d’aquells instruments de col·laboració o cooperació que versen sobre matèries de projecció exterior i de cooperació al desenvolupament que pertoqui subscriure amb institucions públiques d’altres països, sense perjudici que, excepcionalment, la pugui delegar en un altre membre del Govern».
  29. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J. «La Ley de tratados y otros acuerdos internacionales: una nueva regulación para disciplinar una práctica internacional difícil de ignorar». Revista Española de Derecho Internacional, vol. 67, núm. 1 (2015), p. 26. Vegeu, també, ANDRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA, P.; DÍEZ-HOCHLEITNER, J.; MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, J. (dir.). Comentarios a la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales. Madrid: Civitas, 2015.
  30. BOE núm. 248, de 16 d’octubre de 1990.
  31. En relació amb la cooperació entre ens espanyols i francesos, cal fer esment al Tractat entre Espanya i França sobre Cooperació Transfronterera entre Entitats Territorials, signat a Baiona el 10 de març de 1995 (BOE núm. 59, de 10 de març de 1997) i, en relació amb les iniciatives de cooperació entre ens espanyols i portuguesos, cal fer referència al Tractat entre el Regne d’Espanya i la República Portuguesa sobre cooperació transfronterera entre entitats i instàncies territorials, fet a València el 3 d’octubre de 2002 (BOE núm. 219, de 12 de setembre de 2003).
  32. Comentari de MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, J. a l’art. 52 LTOAI en Comentarios a la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, op. cit., p. 917.
  33. Per una anàlisi més detallada de la figura de les AECT i de la participació de les Illes Balears a les dues AECT esmentades, vegeu el nostre estudi «La participación de entes regionales y locales españoles en las Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial». Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 35 (2010), p. 117-142.
  34. La figura de l’AECT està regulada en el Reglament 1082/2006, de 5 de juliol (DOUE núm. 210, de 31 de juliol) en la versió modificada pel Reglament 1302/2013, de 17 de desembre (DOUE núm. 347, de 20 de desembre).
  35. Reial decret 23/2015, de 23 de gener, pel qual s’adopten les mesures necessàries per a l’aplicació efectiva del Reglament 1082/2016 modificat del Reglament 1302/2013 (BOE núm. 27, de 31 de gener; correcció d’errades BOE núm. 45, de 21 de febrer).
  36. Comentari de MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, J. a l’article 53 LTOAI en Comentarios a la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, op. cit., p. 939.
  37. Sobre aquesta qüestió, vegeu el nostre estudi «L’acord IMEDOC com a experiència de cooperació entre regions insulars mediterrànies». Revista Catalana de Dret Públic, núm. 24 (1999), p. 257-268.
  38. BOIB núm. 146, de 4 d’octubre de 2005. Prèviament, el Consell de Govern de 30 de setembre de 2005 va autoritzar la firma d’ambdós protocols de col·laboració.
Etiquetado con: ,