L’aplicació retroactiva de la imprescriptibilitat
de l’acció de restabliment en sòl rústic comú[1]*
Lletrat del Consell Insular de Mallorca
RESUM
L’article 196.2 LUIB va introduir, en l’ordenament urbanístic balear, una regla d’imprescriptibilitat de l’acció de restabliment respecte de les construccions executades en sòl rústic comú, però sense acompanyar un règim transitori específic amb relació a aquest supòsit particular. Aquesta manca específica de transitorietat suposa l’obertura d’un debat sobre si és possible l’aplicació retroactiva d’aquesta nova previsió temporal sobre les actuacions realitzades en sòl rústic comú abans de l’entrada en vigor de la LUIB o si, per contra, els principis de seguretat jurídica limiten la seva aplicabilitat a les actuacions concloses a partir de dia 1 de gener de 2018. Dins d’aquest debat, aquest estudi pretén identificar les institucions jurídiques que, necessàriament, han d’incidir en la determinació de la solució aplicable i que obliguen a precisar els límits de l’aplicació de la regla de la irretroactivitat de la nova normativa.
Paraules clau: retroactivitat, imprescriptibilitat, restabliment, transitorietat, intertemporalitat, disciplina urbanística, seguretat jurídica.
RESUMEN
El artículo 196.2 LUIB incorporó, en el ordenamiento urbanístico balear, una regla de imprescriptibilidad de la acción de restablecimiento respecto de las construcciones realizadas en suelo rustico común, pero sin acompañar un régimen transitorio específico con relación a este supuesto particular. Dicha falta específica de transitoriedad supone la apertura de un debate sobre si es posible la aplicación retroactiva de esta nueva previsión temporal respecto de les actuaciones ejecutadas en suelo rustico común antes de la entrada en vigor de la LUIB o si, por contra, los principios de seguridad jurídica limitan su aplicabilidad a actuaciones finalizadas a partir de día 1 de enero de 2018. Dentro de este debate, este estudio pretende identificar las instituciones jurídicas que, necesariamente, deben incidir en la determinación de la solución aplicable y que obligan a precisar los límites de la aplicación de la regla de la irretroactividad de la nueva normativa.
Palabras clave: retroactividad, imprescriptibilidad, restablecimiento, transitoriedad, intertemporalidad, disciplina urbanística, seguridad jurídica.
ABSTRACT
Article 196.2 LUIB incorporated, in the Balearic urban planning regulations, a rule of imprescriptibility of the action for restoration with respect to constructions carried out on common rustic land, but without accompanying a specific transitory regime in relation to the matter. This specific lack of transience supposes the opening of a debate on whether it is possible to apply retroactively this new temporary provision with respect to the actions carried out on common rustic land before the entry into force of the LUIB or if, on the contrary, the principles of legal certainty limit its applicability to actions completed as of January 1, 2018. Within this debate, this study aims to identify the legal institutions that must, necessarily, influence the determination of the applicable solution and that force to specify the limits of the application of the non-retroactivity rule of the new regulation.
Key words: retroactivity, imprescriptibility, restoration, transience, intertemporality, urban discipline, legal certainty.
SUMARI
I. Origen i plantejament de la controvèrsia. II. La regulació específica de la LUIB. 1. El règim substantiu de la LUIB i la LOUS. 2. El règim de transitorietat de la LUIB. III. La naturalesa jurídica de l’acció de restabliment. IV. La seguretat jurídica i la retroactivitat de la nova Llei. V. Del règim de transitorietat aplicable. VI. Dret comparat autonòmic. VII. La incidència en la declaració d’obra nova antiga (art. 28.4 del RDLEG 7/2015). VIII. Conclusions. IX. Bibliografia.
I. Origen i plantejament de la controvèrsia
La Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB),[2] va suposar una modificació substancial en el règim jurídic aplicable a diverses matèries que conformen el contingut del dret urbanístic. Entre aquestes matèries que van resultar modificades, en comparació amb el règim anterior que establia la Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl de les Illes Balears (LOUS), s’hi identifica el règim de la disciplina urbanística, tant en la part referida al procediment sancionador com en la part relativa al procediment de restabliment urbanístic.
En particular, el punt normatiu que s’alçarà com a nuus gordià que justifica l’argument d’aquest text serà l’establiment, per part de la LUIB, d’una regla d’imprescriptibilitat de l’acció de restabliment de la legalitat sobre els actes o usos il·legals que se situïn en sòl rústic comú. Així, respecte d’aquestes actuacions il·legals executades en aquest sòl es passa d’un termini de vuit anys, comptadors des de la completa finalització de les obres, que establia la LOUS per tal que l’Administració pogués iniciar el procediment de restabliment, a una regla d’imprescriptibilitat. Aquest principi d’imprescriptibilitat, malgrat ja era d’aplicació segons la normativa anterior respecte de: (i) béns o espais catalogats, espais lliures, infraestructures o reserves dotacionals; (ii) actuacions il·legals en sòl rústic protegit, i (iii) parcel·lacions urbanístiques en sòl rústic, sí que constitueix una important novetat pel que fa a actuacions il·legals (no només a parcel·lacions urbanístiques) en sòl rústic comú (sense que es limiti al sòl rústic protegit).
Amb tot, aquelles actuacions il·legals executades en sòl rústic comú (al marge de les parcel·lacions urbanístiques), de conformitat amb el règim de la LOUS, quedaven subjectes a l’eventualitat de l’inici d’un procediment de restabliment urbanístic per part de l’Administració durant un termini de vuit anys, des de la completa finalització de les obres. En canvi, de conformitat amb la nova regulació de la LUIB, aquestes mateixes actuacions il·legals realitzades en dit tipus de sòl queden sotmeses a l’eventualitat perpètua de l’inici del procediment de restabliment en atenció a l’aplicació del principi d’imprescriptibilitat. Així ho disposa l’art. 196.2 LUIB.
Davant d’aquesta successió normativa, com és la substitució del termini de vuit anys per l’aplicació d’una regla d’imprescriptibilitat, foren vàries les veus doctrinals i pràctiques municipals que defensaren (i defensen) que la solució aplicable al canvi legislatiu vendria oferida, sense cap tipus de dificultat pràctica, per la data de l’entrada en vigor de la LUIB, que se situa en el dia 1 de gener de 2018, sobre la base del principi constitucional de la irretroactivitat.
En conseqüència, aquestes veus conclouen que les actuacions il·legals executades en sòl rústic comú abans d’aquella data quedarien subjectes al termini de vuit anys previst en la LOUS (i, així, el darrer dia per a l’inici del procediment de restabliment arribaria, com a màxim, a dia 31 de desembre de l’any 2025 respecte de les actuacions finalitzades el dia abans de l’entrada en vigor de la nova normativa). En canvi, només les actuacions il·legals en sòl rústic general comú acabades a partir de dia 1 de gener de 2018 se subjectarien a la regla de la imprescriptibilitat fixada en la LUIB. En aquest sentit, les disposicions transitòries de la LUIB no contemplen cap regla especial envers l’aplicació d’aquest nou principi.
No obstant aquesta argumentació, s’alcen vàries figures i construccions jurídiques que resulten contràries a aquest plantejament o que, almenys, obliguen a fer una anàlisis de major profunditat per tal de poder determinar el règim transitori aplicable a les edificacions il·legals en sòl rústic comú executades sota la vigència de la LOUS (i, també, les anteriors sota la vigència de la Llei de disciplina urbanística 10/1990), sense que hagin consolidat el termini de prescripció de vuit anys a la data d’entrada en vigor de la LUIB. En aquest sentit, per atendre aquest dubte jurídic que es planteja, s’haurà de: (i) identificar, interpretar i aplicar els distints preceptes de la LUIB que poden afectar el debat que es genera; (ii) determinar la naturalesa jurídica de la mateixa acció de restabliment; (iii) valorar l’aplicació dels principis de seguretat jurídica i irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables i restrictives de drets individuals; (iv) identificar l’eventual existència d’un règim de transitorietat d’aplicació, i (v) analitzar les solucions aportades pel dret autonòmic comparat i per la doctrina administrativa i la jurisprudència.
II. La regulació específica de la LUIB
1. El règim substantiu de la LUIB i la LOUS
La LUIB regula la disciplina urbanística en el títol VIII i, dins d’aquest títol, el capítol V es refereix als «Procediments en matèria de disciplina urbanística». El primer article d’aquest capítol, i sota la rúbrica de «Disposicions generals» com a secció 1a, és l’article 186, que en l’apartat primer disposa que:
«1. Tota infracció urbanística ha de donar lloc a dos procediments:
a) El procediment de restabliment de la legalitat urbanística i de la realitat física alterades.
b) El procediment sancionador.»
Seguidament, el seu apartat segon preveu que la tramitació d’aquests procediments pot ser simultània i conjunta, o bé es pot iniciar en primer lloc el procediment de restabliment i després el sancionador. Així, la LUIB, de forma explícita i conscient, distingeix, per una banda, el procediment de restabliment i, per altra banda, el procediment sancionador. El primer es regula en la secció 2a del capítol V del títol VIII (art. 187 a 196), i el segon en la secció 3a (art. 197 a 205).
Ja de forma específica, dins del procediment de restabliment, l’art. 196[3] es refereix explícitament al termini màxim per iniciar el procediment de restabliment i, així, disposa:
«1. El procediment de restabliment només es pot iniciar vàlidament mentre els actes estan en curs d’execució, de realització o de desenvolupament i dins dels vuit anys següents a la seva finalització completa, i sempre que abans del transcurs d’aquest termini s’hagi notificat o intentat legalment la notificació de la resolució d’inici del procediment a les persones interessades.
2. No prescriu l’acció per iniciar el procediment de restabliment quan es tracta:
a) D’actes o usos il·legals o no admesos, que en el moment d’executar-los es troben en terrenys que tinguin la classificació de sòl rústic.
b) D’actes o usos il·legals o no admesos que afecten béns o espais catalogats en el planejament municipal o declarats d’interès cultural o catalogats, parcs, jardins, espais lliures, infraestructures públiques o altres reserves per a dotacions.
3. El termini es computa des del dia que acaben els actes definitivament. A aquest efecte, l’obra s’entén acabada totalment quan així s’acredita fefaentment, amb criteris d’objectivitat i de rigor, de manera indubtable i amb certesa i exactitud, per qualsevol mitjà de prova, la càrrega de la qual recau en qui al·lega.
4. Els actes d’ús o els canvis d’ús d’edificacions sense la llicència corresponent tenen caràcter permanent. El còmput del termini s’inicia a partir de la data en què cessa l’activitat o l’ús il·legal.
5. En els supòsits d’actes que es fan a l’empara d’aprovació, de llicència preceptiva o d’ordre d’execució, el termini comença a computar des del moment en què s’anul·la el títol administratiu que els empara.»
La normativa anterior que fou substituïda per aquest precepte era l’art. 154 LOUS, que disposava:
«1. Les mesures, cautelars o definitives, de protecció de la legalitat urbanística i restabliment de l’ordre jurídic pertorbat que preveu aquest capítol només podran adoptar-se vàlidament mentre els actes estiguin en curs d’execució, realització o desenvolupament i dins dels vuit anys següents a la seva completa finalització.
2. No prescriurà l’acció per a l’adopció de mesures de protecció de la legalitat urbanística i restabliment de l’ordre jurídic pertorbat respecte de:
a) Els actes de parcel·lació urbanística en terrenys que tinguin la consideració de sòl rústic.
b) Els actes o usos que en el moment de la seva realització es trobin en sòl rústic protegit i expressament prohibits per la normativa territorial o urbanística.
c) Els actes o usos que afectin béns o espais catalogats, parcs, jardins, espais lliures, infraestructures públiques o altres reserves per a dotacions.»
Així, la comparativa d’ambdues normatives posa de manifest que es manté el termini general de vuit anys que constreny l’exercici de l’acció de restabliment i, en aquest sentit, no hi ha contradicció ni modificació substancial entre l’apartat primer de l’actual article 196 i la normativa derogada. En conseqüència, la contradicció entre les dues normatives es concreta en l’apartat segon del mateix article que és el que, en realitat, substitueix el termini de vuit anys, que abans era d’aplicació al sòl rústic comú, per la regla de la imprescriptibilitat que s’estén del sòl rústic protegit a tota categoria de sòl rústic.
Posada de manifest, amb la lectura d’ambdós preceptes, la successió i canvi normatiu envers la temporalitat de l’exercici de l’acció de restabliment entre la normativa anterior (LOUS) i la normativa avui vigent (LUIB), quan es tracti d’actuacions il·legals en sòl rústic comú, hem d’analitzar la literalitat de la normativa de transitorietat fixada per la LUIB.
2. El règim de transitorietat de la LUIB
La LUIB conté, en la disposició transitòria vuitena, una sèrie de regles d’intertemporalitat que venen a determinar l’aplicació de la normativa anterior o de la nova, en cada cas, en relació amb expedients, sol·licituds o actuacions realitzades amb anterioritat a la data d’entrada en vigor de la Llei. Respecte del supòsit que ens ocupa, cal destacar la previsió recollida en l’apartat 13 de la disposició transitòria vuitena,[4] que disposa:
«13. L’article 196.1 d’aquesta llei s’ha d’aplicar a totes les infraccions urbanístiques respecte de les quals, a la data de la seva entrada en vigor, encara no hagin transcorregut vuit anys des del total acabament dels actes que les fonamenten.»
No obstant aquesta previsió, resulta que l’art. 196.1 LUIB conté la limitació general de vuit anys respecte de l’inici del procediment de restabliment; i aquest límit temporal de vuit anys, tal i com hem analitzat, no ha sofert cap modificació respecte de la previsió de la normativa anterior (art. 154 LOUS). Acceptada aquesta premissa, resultarà inútil (malgrat els principis d’integritat, lògica i coherència sobre els quals actua el legislador) l’aplicació d’aquest precepte transitori respecte de la previsió de l’art. 196.1 LUIB pel fet que, precisament, el primer apartat de l’article no conté cap canvi normatiu respecte de l’antiga previsió derogada, a diferència del que succeeix amb el segon apartat de l’art. 196 respecte del qual, en canvi, no es preveu cap disposició transitòria explícita.
És, precisament, aquesta manca d’una previsió transitòria específica la que obliga a realitzar l’anàlisi que es verifica en aquestes línies, i que exigeix atendre, no només a la literalitat de la LUIB, sinó també als fonaments de les institucions jurídiques que es veuen implicades en aquest debat com és, per una banda, l’aplicabilitat de l’acció de restabliment de conformitat amb la normativa vigent en el moment en què es pretén el seu exercici, en tant no col·lisioni amb altres institucions o drets protegits per l’ordenament jurídic i, per altra banda, el principi de seguretat jurídica que troba el seu ancoratge constitucional en l’art. 9.3 de la Constitució espanyola que alça, en l’esgraó més alt de la piràmide normativa, la protecció de les relacions jurídiques davant la retroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables i restrictives de drets individuals.
Així, aquella argumentació que s’enriqueixi, en exclusiva, de la seguretat jurídica derivada de l’art. 9.3 CE afirmarà que la previsió de l’art. 196.2 LUIB només serà d’aplicació a les actuacions il·legals en sòl rústic comú que es finalitzin a partir de la seva entrada en vigor. En canvi, aquella argumentació que es fonamenti en la normativa vigent en el moment d’exercitar l’acció de restabliment farà viable l’exercici de l’acció respecte de les construccions concloses amb anterioritat, amb l’únic límit de les actuacions il·legals en sòl rústic comú que, a la data de l’entrada en vigor de la LUIB, comptessin amb una prescripció ja consumada, consolidada i protegida pel dret.
III. La naturalesa jurídica de l’acció de restabliment
El fet que la falta d’una previsió transitòria específica aplicable al supòsit de què tractem convidi a trobar aixopluc en institucions o principis generals ens obliga a determinar, com a primer pas, la naturalesa de l’acció i del procediment de restabliment de què tracta l’art. 196.2 LUIB. En aquest punt, tant la doctrina com la jurisprudència descarten que es tracti d’un procediment de naturalesa sancionadora. En aquest mateix sentit, la mateixa LUIB, tal i com hem vist, separa (i així ja ho indica l’art. 186 LUIB), tant des de la vessant sistemàtica com des de la regulació substantiva, els dos procediments de disciplina urbanística: el sancionador i el de restabliment. I, així mentre els terminis de l’acció de restabliment es fixen en l’art. 196 LUIB, els referits a l’exercici de la potestat sancionadora es fixen en l’art. 205 LUIB (prescripció de les infraccions i sancions).
D’aquesta forma, la circumstància que un mateix fet (una actuació urbanística disconforme amb la legalitat) generi dues respostes per part de l’ordenament jurídic no ha de confondre el fonament, la naturalesa i la finalitat de cada una d’aquestes respostes com són, tal i com resulta de l’art. 186 LUIB, el procediment de restabliment i el procediment sancionador. En aquest sentit, indica el Tribunal Suprem[5] que «la infracción de la legalidad urbanística desencadena dos mecanismos de respuesta: de un lado, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, dirigido a la simple restauración de la legalidad vulnerada; de otra parte, el procedimiento sancionador, dirigido a sancionar a los sujetos responsables por la infracción cometida. La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla así en estos dos mecanismos conectados entre sí y compatibles».
Ambdues reaccions (sancionadora i de restabliment) troben la seva expressió abstracta, dins de la teoria general del dret, en la triple classificació de l’eficàcia de la norma jurídica com seria, en primer lloc, la creació del deure jurídic de la seva obediència; en segon lloc, un efecte sancionador com és el procediment d’aquesta naturalesa previst per la normativa urbanística; i, en tercer lloc, un efecte constitutiu amb la creació per part de la llei d’una situació jurídica protegida per la norma que donaria lloc, en el cas que ens ocupa, a l’atorgament de l’acció de restabliment a favor de l’Administració. Així mateix, la Direcció General de Seguretat Jurídica i Fe Pública (antiga Direcció General dels Registres i del Notariat)[6] ja ha indicat que «[s]iendo también constante la jurisprudencia, llegando a sostener que forma parte del acervo del Derecho urbanístico español, la diferenciación, en sede de disciplina urbanística, entre los llamados expedientes de reposición o restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan como consecuencia de la infracción urbanística cometida […]. Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados, ya consten plasmados a través de un único procedimiento, con dichos dos efectos jurídicos, o a través de dos procedimientos separados e independientes».
Aquesta distinció respecte de la naturalesa jurídica entre el procediment sancionador i el procediment de restabliment també duu aparellada una distinta naturalesa del termini a què se subjecta cada un d’aquests procediments. Així, els terminis que es fixen en relació amb les infraccions i les sancions dels procediments sancionadors urbanístics són terminis de prescripció. En canvi, els terminis que es fixen envers l’exercici de l’acció de restabliment atenen a l’institut de la caducitat tal i com afirma la jurisprudència més consolidada.[7] I això és així malgrat els termes en què es manifesten moltes de les normatives urbanístiques espanyoles, com la mateixa LUIB, que parla d’imprescriptibilitat quan, en puritat, hauria de parlar d’una acció de restabliment no subjecta a termini de caducitat.
Però la principal conseqüència serà l’aplicabilitat, a cada procediment, dels principis que són conformes a la seva respectiva naturalesa sense que sigui possible un tractament homogeni dels dos procediments. Així, el Tribunal Suprem[8] indica que «es una constante en el ordenamiento jurídico español, desde el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril […], la coexistencia, en las infracciones urbanísticas motivadas por la ejecución de actos de edificación o uso del suelo sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones, de dos tipos de procedimientos: (1) de carácter sancionador, que acaba con la imposición de multa a los sujetos responsable de la misma, y (2) para el restablecimiento de la realidad física alterada […]. En estos dos tipos de procedimiento, únicamente en el primero son de aplicación, y con ciertas reservas, los principios propios de la potestad punitiva del Estado, entre ellos el de irretroactividad, pero no en el caso de la potestad ejercida e impugnada para la restauración de la realidad física alterada ilegalmente por las obras […]».
En conseqüència, l’acurada distinció que ja fa la LUIB, de conformitat amb la jurisprudència i la doctrina administrativa consolidada, permet afirmar, amb rotunditat, que els principis que són d’aplicació respecte a l’exercici de la potestat sancionadora no són d’aplicació al procediment de restabliment de la legalitat, malgrat la seva inclusió dins de la disciplina urbanística i malgrat la seva eventual tramitació simultània. En particular, aquesta distinció consolida la idea que, respecte del supòsit que ens ocupa, no serà adequat ni conforme a dret defugir del debat que es planteja sobre la base argumental del principi d’irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables previst en l’art. 9.3 CE i en l’art. 26 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic. No obstant això, serà necessari conèixer si aquest principi d’irretroactivitat serà d’aplicació en la mesura que pugui suposar una restricció de drets individuals.
IV. La seguretat jurídica i la retroactivitat de la nova Llei
La defensa de l’aplicació del termini de caducitat de vuit anys, previst en la LOUS, respecte de les edificacions il·legals executades en sòl rústic comú amb anterioritat a l’entrada en vigor de la LUIB es basa sobretot, un cop descartada l’aplicació de la regla de la irretroactivitat de les disposicions sancionadores, en el principi de confiança legítima de qui ha construït en sòl rústic comú, assumint el règim que el legislador ha previst, en el moment que decideix realitzar la construcció, respecte de les obres que resultaran de la seva actuació. En aquest sentit, s’afirma que resulta contrari a dret la modificació del termini de caducitat, en la mesura que la seva ampliació vulnera la confiança legítima (com a manifestació del principi de la bona fe) de qui ha decidit executar una actuació il·legal en sòl rústic, en atenció al règim jurídic que la llei ha previst per a aquestes situacions, de manera que l’actuació realitzada sobre la base de la seguretat d’un termini de caducitat de vuit anys per a l’exercici de l’acció de restabliment no es pot subjectar, amb posterioritat a la seva execució, a una nova llei que modifiqui el termini en perjudici de l’statu quo de l’interessat.
Es tracta, en definitiva i en el cas concret que aquí es planteja, de determinar quins són els límits i àmbit d’aplicació de la nova Llei sobre els efectes persistents d’aquelles situacions jurídiques que s’han constituït sota la vigència de la normativa anterior però sense que s’hagi produït la seva consolidació. En aquest sentit, el debat se centra en la denominada retroactivitat de primer grau o de caràcter feble que és la que possibilitaria, en el cas que ens ocupa, l’aplicació de la imprescriptibilitat que fixa la LUIB a aquelles actuacions que s’han produït abans de la seva entrada en vigor però respecte de les quals no s’ha consolidat la prescripció pel transcurs del termini de vuit anys que preveia la LOUS anterior. Queda, en canvi, exclosa del debat la denominada retroactivitat de segon grau, i que suposaria aplicar la regla d’imprescriptibilitat fins i tot a aquelles situacions anteriors en què s’ha consolidat la prescripció pel decurs de més de vuit anys abans de l’entrada en vigor de la nova Llei.
El motiu d’aquesta distinció rau en el concepte de dret adquirit que es pretén protegir, d’acord amb el principi de seguretat jurídica i confiança legítima, amb la figura de la retroactivitat de primer grau. Aquesta figura abstracta de dret adquirit, a què es refereix aquesta retroactivitat, es correspon amb aquella facultat que ja forma part, en tota la seva plenitud, del patrimoni jurídic de la persona a conseqüència d’un fet idoni per a la seva producció en virtut de l’ordenament vigent en el moment en què es va realitzar. S’ha de puntualitzar, aquí, que no estem parlant de la patrimonialització del dret a edificar que requereix, en tot cas des de la Llei del sòl de 1956, d’un títol habilitant, ni d’una prescripció adquisitiva civil respecte de la edificació (en la mesura que la propietat de la construcció per part del propietari del terreny es verificarà d’acord amb les regles de l’accessió vertical), sinó que estem tractant d’un termini de caducitat per a l’exercici d’una acció, per part de l’Administració, dirigida a aconseguir l’efecte constitutiu de la norma urbanística. I, davant d’això, la pedra angular de l’arc de volta d’aquest debat vendrà constituït per la qüestió de si es pot considerar com un autèntic dret adquirit la situació en què es troba el promotor d’una actuació il·legal en sòl rústic comú, executada durant la vigència de la LOUS que preveia un termini de caducitat de vuit anys en tant aquest termini no ha transcorregut.
La resposta a aquesta qüestió no podrà ser afirmativa, i això és així perquè, en aquest ínterin, ningú podrà afirmar que la persona és titular d’un dret subjectiu protegit per l’ordenament jurídic sinó que, com a màxim, es podrà reconèixer una mera expectativa dirigida a una futura consolidació que, mentre no es produeixi, no pot merèixer el tractament ni la protecció de què gaudeixen les situacions jurídiques definitives. En contraposició a la figura del dret subjectiu a què atén el concepte de situació jurídica definitiva, podem parlar, en aquest cas, d’una situació jurídica secundària i, dins d’ella, d’una situació jurídica d’interinitat per tractar-se d’una situació sense fermesa i exposada a la seva desaparició jurídica, sense que el seu titular compti amb eines jurídiques de defensa davant l’exercici de facultats fermes com seria, en aquest cas, l’exercici de l’acció de restabliment.
Així, en la mesura que la situació de qui ha realitzat una actuació il·legal en sòl rústic comú abans de dia 31 de desembre de 2017, sota la vigència de la LOUS (i, també, les anteriors sota la vigència de la Llei de disciplina urbanística 10/1990), no és titular d’un dret subjectiu sinó d’una mera expectativa a què el transcurs del termini de vuit anys faci impossible l’exercici de l’acció de restabliment per part de l’Administració, s’alça la possibilitat legal d’aplicar el nou règim jurídic de la LUIB, que fa desaparèixer el límit temporal de l’acció de restabliment, respecte de les actuacions anteriors, sempre que no es tractin de drets consolidats per haver transcorregut el termini de vuit anys abans de dia 1 de gener de 2018. Nogensmenys, arribats a aquest punt i per tal d’adquirir la seguretat de poder habilitar aquesta possibilitat, serà necessari determinar si existeix algun títol jurídic que faculti l’Administració, expressament, per a l’exercici d’aquesta facultat respecte dels supòsits que es troben en situació de pendència en aquesta darrera data.
V. Del règim de transitorietat aplicable
S’ha analitzat, en el segon punt d’aquest treball, que la LUIB no conté una previsió específica respecte de la transitorietat del seu art. 196.2 malgrat que la norma que es conté en l’apartat 13 de la disposició transitòria vuitena sí que es fonamenta en el principi de fer possible l’aplicació de la nova Llei respecte d’aquelles situacions anteriors que, a la data d’entrada en vigor de la LUIB, no hagués transcorregut el termini de vuit anys des de la completa finalització de l’actuació de conformitat amb la normativa antiga. Així, la LUIB, malgrat no conté una previsió específica respecte de l’acció de restabliment en sòl rústic comú prevista en l’art. 196.2, sí que parteix del principi de l’aplicació retroactiva en primer grau (o en sentit feble) respecte de les situacions no consolidades envers la previsió de l’art. 196.1 (respecte del qual, tal i com ja hem analitzat, aquesta previsió transitòria resulta inútil per no existir cap canvi normatiu).
En aquesta mateixa línia, si la disposició transitòria no hagués pretès ser tan precisa, i només s’hagués referit a l’art. 196, no hi hauria cap dubte de l’aplicació retroactiva, en primer grau, de l’acció de restabliment. Però, davant aquesta redacció literal i sense voler acudir a la solució relativa a un lapsus calami d’acord amb els principis de l’actuació legislativa (que apuntaria a un error material en la redacció de la citada disposició transitòria), és necessari indagar les opcions que ens ofereix el mateix ordenament jurídic d’acord amb els seus principis d’integritat i compleció.
Així, enfront la manca d’una previsió específica de les normes transitòries de la LUIB, serà necessària l’aplicació de les normes bàsiques administratives. No obstant això, les disposicions transitòries de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, tampoc no ens ofereixen cap solució satisfactòria, però sí compten amb una clàusula general de tancament que es remet als principis que serveixen de fonament a les regles transitòries i específiques dels apartats anteriors. Aquestes regles incideixen en el fet que els procediments iniciats amb la normativa anterior es regiran per aquesta mateixa, igual que l’execució que resti pendent respecte dels actes dictats d’acord amb la normativa (i mentre que aquesta previsió sí podria arribar a fonamentar, via analògica, l’aplicació del règim de la LOUS en el supòsit que ens ocupa, s’ha de tenir en compte, per contra, que en cap cas ens trobem davant d’una execució pendent de cap acte, sinó de l’exercici, per primer cop, d’una actuació administrativa davant d’una actuació de l’administrat). En canvi, els recursos i revisions d’actuacions antigues se subjecten a les previsions de la nova Llei.
Davant la falta de previsió, específica i genèrica, de les normes administratives s’obre la porta al règim supletori civil, en aplicació de l’art. 4.3 del Codi civil, que es referiria a l’aplicació dels principis que serveixen de fonament a les seves mateixes regles supletòries, de conformitat amb la seva disposició transitòria tretzena. Per una banda, i d’acord amb l’anàlisi anterior per la qual s’ha descartat que ens trobem davant d’un dret adquirit per part del propietari qui ha executat una obra il·legal en sòl rústic comú, es descarta l’aplicació de la disposició transitòria general (que preveu que les variacions que introdueixi la nova normativa que perjudiquin drets adquirits no tendran efecte retroactiu). Igualment, com que no es tracta d’un supòsit de prescripció adquisitiva civil, ni d’una prescripció extintiva de la mateixa naturalesa, sinó d’un termini de caducitat d’una acció administrativa, s’exclou l’aplicació de l’art. 1939 Cc que es refereix específicament a la prescripció començada segons la normativa anterior (i que restarà subjecta a aquesta com a norma general).
En canvi, es pot afirmar que sí que resulta d’aplicació, pel fet que l’objecte del debat rau en el termini que s’ha d’aplicar respecte de l’acció de què disposa l’Administració (i no el particular), la previsió de la disposició transitòria quarta Cc que disposa:
«Las acciones y los derechos nacidos y no ejercitados antes de regir el Código [entesa com a norma posterior] subsistirán con la extensión y en los términos que les reconociera la legislación precedente; pero sujetándose, en cuanto a su ejercicio, duración y procedimientos para hacerlos valer, a lo dispuesto en el Código [norma posterior]».
L’aplicació supletòria d’aquest precepte civil al cas que ens ocupa suposa que l’acció de restabliment que tenia l’Administració, de conformitat amb la LOUS, sobre les actuacions il·legals en sòl rústic comú, es manté en tota la seva extensió, però pel que fa a l’element temporal de la seva duració serà d’aplicació el règim previst per la LUIB. Distint seria en el supòsit fictici en què la LOUS no hagués previst la possibilitat de l’exercici d’aquesta acció en un determinat tipus de sòl i ara s’hi incorporés aquesta nova previsió objectiva perquè aquí la modificació de la nova normativa afectaria l’extensió objectiva de l’acció. En canvi, en el nostre supòsit, no és que la regla de la imprescriptibilitat hagi ampliat el seu abast objectiu d’aplicació, sinó que s’ha modificat el temps en què l’Administració pot exercir l’acció de restabliment que ja existia sobre el sòl rústic comú.
Igualment, si es tractés d’un supòsit en què, enlloc de modificar el termini a què se subjecta l’acció de restabliment, es modifiqués l’objecte de l’acció imprescriptible, s’hauria d’aplicar la normativa anterior perquè, en aquest cas, no ens trobaríem davant una alteració de la duració en l’exercici de l’acció sinó modificació envers la seva extensió. Això, succeïa, per exemple, abans de la regulació de la LUIB, quan la imprescriptibilitat es limitava al sòl rústic protegit, i es modificava la qualificació d’un sòl rústic comú que passava a tenir la consideració de protegit. En aquest cas, es modificava l’extensió de la facultat en la seva dimensió objectiva i, per això, s’havia de mantenir la situació jurídica preexistent. En aquest sentit es va manifestar la llavors Direcció General dels Registres i del Notariat, en la citada Resolució de 13 de desembre de 2017, sobre unes edificacions situades en uns terrenys rústics que, a partir de la Llei 1/1991, de 30 de gener, d’espais naturals i de règim urbanístic de les àrees d’especial protecció de les Illes Balears (en vigor des del 10 de març de 1991), van passar a tenir la consideració de sòl rústic protegit amb la consegüent aplicació d’un règim d’imprescriptibilitat de l’acció de restabliment, però no per mor del canvi de normativa respecte de la configuració temporal de l’acció sinó per la modificació de la condició jurídica del sòl i, per això, la data rellevant seria la de l’entrada en vigor de la normativa (i no la del termini de consolidació de les obres).
Amb tot, sense que resultin d’aplicació ni els principis propis del dret sancionador, que proscriuen la retroactivitat de les sancions (per no tractar-se d’un procediment sancionador), ni les regles que impedeixen l’aplicació de normes posteriors sobre drets ja adquirits (per no concórrer un dret consolidat protegit per l’ordenament), és possible identificar un títol legal transitori, malgrat sigui via aplicació supletòria de segon grau (com és la disposició transitòria quarta del Codi civil), que habilita expressament l’Administració per a l’exercici de l’acció de restabliment de la legalitat urbanística, sense subjecció a cap termini, pel que fa a aquelles actuacions il·legals realitzades en sòl rústic comú abans de l’entrada en vigor de la LUIB. I això sempre amb l’excepció d’aquelles actuacions il·legals ja consolidades pel transcurs, abans de dia 1 de gener de 2018, del termini de vuit anys que assenyalava la LOUS, i que restaran en la situació de fora d’ordenació prevista en la LUIB i en la normativa insular de desplegament.
Per suposat, l’aplicació d’aquest règim jurídic que es proposa en aquest treball no és immutable sinó que es fa possible, precisament, per una manca de previsió específica en la mateixa LUIB. En aquest sentit, en la mesura que el legislador consideri que els resultats pràctics a què condueixen els instruments jurídics que aquí s’apunten no són els òptims per a la societat balear, serà possible la introducció d’un norma de transitorietat que impedeixi l’aplicació de la regla de la imprescriptibilitat a les edificacions acabades abans de l’entrada en vigor de la LUIB. I és que, només la manca d’aquesta eventual previsió específica, que limiti en el temps l’acció de restabliment, fa possible la seva aplicació retroactiva envers a edificacions concloses abans de l’entrada en vigor d’aquesta previsió alliberadora de la temporalitat de l’acció.
El dret urbanístic balear no és l’únic que ha optat per l’aplicació de la regla de la imprescriptibilitat en l’exercici de l’acció de restabliment respecte del sòl rústic comú. En aquest sentit, també hi trobem les previsions de la Comunitat Autònoma del País Basc i de la Comunitat Valenciana.
Així, l’art. 224.5 de la Llei 2/2006, de 30 de juny, de sòl i urbanisme del País Basc, disposa que el termini de quatre anys a què fa referència l’art. 224.4, i que es refereix a l’acció de restabliment, no serà d’aplicació respecte del sòl no urbanitzable (a més dels supòsits clàssics de dotacions, domini públic i béns catalogats). Aquesta normativa també va suposar passar d’una acció de restabliment subjecta a termini a una acció lliure de límits temporals, sense que s’acompanyés d’una específica previsió transitòria. Però el Tribunal Superior de Justícia del País Basc ja ha tengut ocasió de pronunciar-s’hi al respecte. I així, malgrat que en uns primers pronunciaments[9] atenia només, per tal de determinar la normativa d’aplicació a la duració de l’acció de restabliment, al fet que la construcció restés conclosa a la data de l’entrada en vigor de la nova normativa, la postura jurisprudencial ha evolucionat[10] fins que, en l’actualitat, es refereix al fet del necessari transcurs del termini que fixava l’antiga normativa a la data d’entrada en vigor de la nova Llei.
Per la seva banda, la STSJ del País Basc núm. 14/2021, de 19 de gener (recurs núm. 702/2019, ponent Sra. Ana Isabel Rodrigo Landazábal), indica en el seu fonament jurídic quart que «[a]demás para que pudiera concluirse que no resultaba de aplicación la LS 2/2006, debía acreditarse no sólo que las obras clandestinas habían finalizado con anterioridad a la entrada en vigor de la LS 2/2006, sino que habían finalizado con anterioridad al plazo de cuatro años que se regula en el art. 224.4 de la LS, y que, por lo tanto, cuando entró en vigor la LS 2/2006 existía ya una situación consolidada, que no permitía la reacción administrativa frente a la construcción clandestina en suelo no urbanizable […]. Es preciso recordar que no se está en el ámbito del derecho sancionador, sino del restablecimiento de la legalidad urbanística, y del ejercicio de la potestad reconocida en ésta ámbito de la disciplina urbanística».
D’aquesta manera, el TSJPV, malgrat en un primer moment no es manifesta amb una rotunditat clara i evident, acaba manifestant que, d’acord amb la naturalesa de l’acció de què es tracta (i per la falta d’una específica previsió transitòria que reguli l’exercici de l’acció de restabliment en els supòsits d’intertemporalitat) s’imposa l’aplicació de la nova normativa respecte de les situacions originades a l’empara de la normativa anterior però que no es trobaven consolidades a la data del canvi normatiu, excloent l’aplicació de la irretroactivitat que impera en el dret sancionador.
La regulació valenciana recollida en el Decret legislatiu 1/2021, de 18 de juny, que aprova el text refós de la Llei d’ordenació del territori, urbanisme i paisatge, fixa, en l’article 255, un termini de quinze anys per a l’exercici de l’acció de restabliment, amb una sèrie d’excepcions que no estan subjectes a termini de caducitat que inclouen, entre d’altres supòsits, el sòl no urbanitzable. No obstant això, la normativa valenciana preveu una regla de transitorietat, a diferència del que succeeix en les lleis urbanístiques basca i balear. Així, l’art. 255.6 disposa que el termini de caducitat de l’acció de restabliment de la legalitat urbanística serà aquell termini que estableixi la llei urbanística que es trobi en vigor en el moment de la finalització de l’actuació urbanística. D’aquesta manera, el legislador valencià atén, amb la fixació d’una norma transitòria específica, només a la variable de la data en vigor de la llei, i prescindeix de la consolidació del termini de prescripció que pugui establir la diferent normativa, d’acord amb la teoria del factum praeteritum referit al moment en què es produeix el fet rellevant. No obstant això, hem d’advertir que la inclusió d’aquesta previsió transitòria fou posterior a l’entrada en vigor de la regla d’imprescriptibilitat de l’acció en sòl no urbanitzable, precisament per tal d’aconseguir una necessària seguretat jurídica en la matèria.[11]
VII. La incidència en la declaració d’obra nova antiga (art. 28.4 del RDLEG 7/2015)
La conseqüència de la determinació del termini a aplicar respecte de l’acció de restabliment pel que fa a aquells supòsits d’intertemporalitat que s’han analitzat no es limita a la possibilitat de l’exercici, per part de l’Administració, d’aquesta potestat pròpia de la disciplina urbanística sinó que transcendeix a l’àmbit civil i registral. En aquest sentit, el Real decret legislatiu 7/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana, tracta, en l’art. 28.4, de les anomenades declaracions d’obra nova antiga i, en aquest punt, disposa la possibilitat d’inscripció en el Registre de la Propietat de les edificacions sense títol urbanístic respecte de les quals ja no sigui possible l’adopció de mesures de restabliment de la legalitat urbanística que impliquin la seva demolició per haver transcorregut els terminis de prescripció corresponents. Així, el requisit previ que permet instar el procediment registral de la inscripció de les declaracions d’obra nova antigues serà que no sigui possible l’exercici de l’acció de restabliment.
Així, ja observam que, respecte d’una construcció il·legal realitzada en territori valencià, en sòl rústic comú i acabada abans de dia 8 de febrer de l’any 2019, serà possible la declaració d’obra nova i la seva inscripció registral tant bon punt hagi transcorregut el termini de quinze anys des de la seva finalització. En canvi, si es tracta d’una construcció ubicada al País Basc, serà necessari acreditar que la construcció il·legal en sòl rústic comú fou acabada almenys quatre anys abans de l’entrada en vigor de la Llei 2/2006. I això mateix succeeix a Balears on només serà possible la declaració d’obra nova antiga executada il·legalment en sòl rústic comú, i la seva inscripció, si s’acredita el seu complet acabament vuit anys abans de l’entrada en vigor de la LUIB, de manera que només serà possible respecte de les edificacions acabades abans de dia 1 de gener de l’any 2010, amb exclusió d’aquelles acabades amb posterioritat a aquesta data.
L’entrada en vigor de la LUIB va suposar que l’acció de restabliment de què disposa l’Administració respecte de les actuacions il·legals executades en sòl rústic comú quedàs lliure de qualsevol limitació temporal, en la mesura que el termini de vuit anys que fixava la normativa anterior per al seu exercici va quedar substituït per una regla d’imprescriptibilitat. No obstant això, malgrat que el règim transitori de la LUIB contempla una previsió específica per a l’exercici de l’acció de restabliment, aquesta norma transitòria no és d’aplicació, d’acord amb la seva literalitat, al supòsit del sòl rústic comú en què s’incorpora aquesta novetat.
La falta d’aquesta previsió permet obrir el debat sobre quin és el règim aplicable a aquelles actuacions il·legals acabades, en sòl rústic comú, abans de l’entrada en vigor de la LUIB però sense haver conclòs el període de vuit anys que fixava el règim antic. Així, mentre trobem opinions que, sobre la base del principi de la irretroactivitat de les normes restrictives dels drets individuals i la seguretat jurídica, consideren que la nova regla de la imprescriptibilitat només es pot aplicar a les construccions acabades, en sòl rústic comú, a partir de dia 1 de gener de 2018, hi ha altres arguments jurídics que, per contra, permeten defensar que l’aplicació de la regla de la imprescriptibilitat ha de valorar no només la data de l’entrada en vigor de la nova Llei sinó també la data en què s’ha d’haver consumat la caducitat de l’acció segons la normativa anterior.
Aquesta darrera opció es fonamenta en: (i) la naturalesa de l’acció de restabliment; (ii) en els principis de la norma transitòria de la mateixa LUIB que, malgrat no contempla el supòsit de transitorietat de l’acció de restabliment sobre el sòl rústic comú, sí que amaga el principi de la necessària consolidació del termini de prescripció segons la normativa anterior; (iii) el concepte de mera expectativa de consolidació enfront la idea de dret adquirit, i (iv) l’aplicació del principis generals del dret transitori que projecten la nova normativa sobre la duració d’una acció pendent d’exercitar-se. I, així, l’anàlisi d’aquests paràmetres permeten afirmar l’aplicabilitat de la regla de la imprescriptibilitat de la LUIB a tota actuació il·legal executada en sòl rústic comú que, a la data de 1 de gener de 2018, no hagués consolidat la prescripció de vuit anys que fixava la LOUS.
No obstant aquesta darrera conclusió, són diversos els operadors jurídics que opten per l’aplicació directa de la irretroactivitat sobre la base del confort jurídic i la facilitat d’aplicació del principis constitucionals, però aquesta solució no resulta conforme a les estructures que permeten articular un ordenament sistemàtic, lògic i coherent. És per això que s’alça la necessitat d’incorporar una regla de transitorietat que esborri qualsevol dubte en l’aplicació transitòria d’una regla de cabdal importància jurídica i econòmica, com és la imprescriptibilitat de l’acció de restabliment, ja sigui en un o altre sentit, però en els termes clarificadors que esvaeixin qualsevol dubte com ja ho ha fet la normativa valenciana.
D’aquesta manera, la inclusió d’una mera regla específica de transitorietat aconseguiria coherència i senzillesa, la qual es configura com un imperatiu en una normativa de la rellevància pràctica i complexitat com és la urbanística. Normativa que, en canvi i a dia d’avui, permet una confrontació davant l’opció dels operadors jurídics, particulars i administracions que opten per considerar que la regla de la imprescriptibilitat de l’acció de restabliment en sòl rústic comú només és aplicable a les edificacions concloses a partir de dia 1 de gener de 2018, quan, en canvi, la realitat jurídica exposada ordena la seva aplicació respecte de les construccions acabades amb anterioritat, de forma il·legal en sòl rústic comú, sense que hagin consolidat, abans d’aquella data, un període de vuit anys des de la seva completa terminació.
ARNÁIZ RAMOS, R. La inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de obra nueva. Barcelona: Ed. Bosch, 2012.
– «Comentario a la RDGRN de 5 de noviembre de 2013, en relación con la inscripción de obras nuevas “antiguas” y determinación del plazo de prescripción cuyo transcurso ha de ser calificado». Revista de Derecho Civil, vol. 1, núm. 2 (2014), p. 221-232.
BLASCO ESTEVE, A. «La protección de la legalidad urbanística», en MUNAR FULLANA, J.; BLASCO ESTEVE, A. (Dir.). Comentarios a la Ley de Urbanismo de las Illes Balears. València: Tirant lo Blanch, 2018, p. 892-915.
COSTA CASTELLÀ, E. «Régimen transitorio», en HERVAS MÁS, J. (Dir.) Nuevo régimen urbanístico de la Comunidad Valenciana. Ley 5/2014, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje. València: Tirant lo Blanch, 2016.
DE CASTRO, F. Derecho Civil de España. Madrid. Instituto de Estudios Políticos, 1949.
GOMÁ SALCEDO, J. E. Instituciones de derecho civil común y foral. Barcelona: Bosch, 2010.
GÓMEZ GONZÁLEZ, J. M. (2019). «Jurisprudencia ambiental en las Islas Baleares (Primer semestre 2019)». Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. 10, núm. 1 (2019).
GONZÁLEZ REYES, J. M. «El preocupante aumento de la imprescriptibilidad en el restablecimiento de la legalidad urbanística», en GONZÁLEZ SANFIEL, A. M. Nuevo derecho urbanístico: simplificación, sostenibilidad, rehabilitación. Pamplona: Aranzadi Thomson Reuters, 2020, p. 667-696.
POVEDA BERNAL, M. I. «Sobre la eficacia de las normas: algunas cuestiones transitorias, derogativas y competenciales en la reciente legislación civil». Revista Jurídica del Notariado, núm. 17 (1996), p. 111-218.
ROMERO ALOY, M. J. R. «Caducidad y prescripción de la acción en el restablecimiento de la legalidad urbanística. En especial en la Ley 5/2014 de la Comunidad Valenciana». Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, núm. 37, (2016), p. 57-81.
SALOM PARETS, A. «Infracciones y sanciones urbanísticas», en MUNAR FULLANA, J.; BLASCO ESTEVE, A. (Dir.) Comentarios a la Ley de Urbanismo de las Illes Balears, op. cit., p. 916-1019.
- * Article sotmès a avaluació cega: 02.12.2021. Acceptació final: 10.01.2022. ↑
- La Llei fou publicada en el BOIB ext. núm. 160, de 29 de desembre de 2017, i va entrar en vigor dia 1 de gener de 2018. Posteriorment, es va publicar en el BOE núm. 20, de 23 de gener de 2018. ↑
- L’Avantprojecte de la LUIB, que es va sotmetre al tràmit d’informació pública entre les dates de 10 de març de 2017 i 10 d’abril de 2017, identificava el que acabaria essent l’art. 196 com el 195, i mantenia el termini de vuit anys per a les actuacions en sòl rústic general que preveia la LOUS. Així, l’aplicació de la imprescriptibilitat en sòl rústic comú es va introduir, en fase parlamentària, per la ponència designada (per la Comissió de Medi Ambient i Ordenació Territorial) per a la redacció de l’informe al Projecte de llei, arran de l’esmena de modificació (núm. 10663/17) presentada per Grup Parlamentari Podem Illes Balears, que fou transaccionada per trenta-un vots a favor (Grup Parlamentari Socialista, Grup Parlamentari Podem, Grup Parlamentari Més per Mallorca i Grup Parlamentari Més per Menorca) amb tres vots en contra (Grup Parlamentari El Pi) i cap abstenció. ↑
- A diferència del que passava amb l’art. 196.2, el contingut del qual va variar entre el text de l’Avantprojecte i el text definitiu de la Llei, no hi ha diferència en el règim transitori d’ambdós textos més enllà de l’adaptació a la numeració de l’articulat. ↑
- STS núm. 7218/2011, de dia 4 de novembre, recurs núm. 6288/2008, ponent Sr. Eduardo Calvo Rojas. ↑
- Resolució de la Direcció General dels Registres i del Notariat, de dia 13 de desembre de 2017 (BOE núm. 4, de 4 de gener de 2018). ↑
- En aquest sentit, les STS dels dies 7 de novembre de 1988, 2 d’octubre de 1990, 17 d’octubre de 1991, 24 d’abril de 1992, 22 de novembre de 1994 o 14 de novembre de 1995. Com a mostra de totes, la STS núm. 2983/1991, de 5 de juny (ponent Sr. Jaime Barrio Iglesias), que disposa: «no nos hallamos aquí ante un procedimiento sancionador con motivo de una infracción urbanística, el que también inició dicho Ayuntamiento y fue resuelto por los decretos de su Alcalde […], sino ante un procedimiento cauce de la reacción municipal frente a una obra realizada sin licencia u orden de ejecución en ejercicio de las potestades atribuidas por el art. 185 de la antes citada Ley [de la Llei del règim de sòl i ordenació urbana], distinción procedimental, perfectamente deducible de los arts. 225 y 51, respectivamente, de la misma Ley y del [seu] Reglamento, razón por la que resulta inadecuado hablar de prescripción y sí correcto de caducidad de la acción administrativa o de presupuesto habilitante de la reacción, por supeditarse ésta a que desde la total terminación de las obras no haya transcurrido un año o cuatro, según resulte aplicable dicho art. 185 en su redacción originaria o tras su modificación por el art. 9.° del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre». ↑
- STS núm. 5247/2011, de dia 21 de juliol, recurs núm. 561/2008, ponent Sr. Rafael Fernández Valverde (fonament jurídic vuitè). ↑
- Trobem, en primer lloc, la STSJPB núm. 430/2012, de 2 de juliol (recurs núm. 934/2010, ponent Sr. Ángel Ruiz Ruiz), que indicava, respecte d’una acció de restabliment d’unes edificacions antigues i ja consolidades a la data d’entrada en vigor de la Llei de 2006, que «el artículo 224.5 de la Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco de 2006 […] excepciona el plazo general de 4 años […] en suelo no urbanizable, como es el de autos, [i] ello es de aplicación a las actuaciones posteriores a la entrada en vigor de la citada Ley, que se produjo en septiembre de 2006». ↑
- Posteriorment, la STSJPB núm. 457/2019, de 12 de novembre (recurs núm. 854/2018, i del mateix ponent) indica, partint de la sentència anterior, que «se ratificó que la imprescriptibilidad de las obras ejecutadas en disconformidad a derecho en suelo no urbanizable, en los términos recogidos en la Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco, no era aplicable a las obras ejecutadas en suelo no urbanizable antes de su entrada en vigor, cuando ya había trascurrido el plazo de cuatro años de prescripción de la acción urbanística […] Añadiremos que al margen de lo ya respondido, en el supuesto de estar ante obras en suelo no urbanizable ejecutadas cuando no existía la previsión de la Ley 2/2006 de imprescriptibilidad, por ello ejecutadas con carácter previo a su entrada en vigor habiendo trascurrido el plazo de cuatro años, y que por tal motivo deban considerarse consolidadas, lo serían con situación análoga a la de fuera de ordenación». ↑
- Així, la imprescriptibilitat en sòl no urbanitzable en el territori valencià no és originària del text refós de l’any 2021, sinó que es va introduir amb la Llei 1/2019, de 5 de febrer (que va modificar l’art. 236.5 de la Llei 5/2014, de 25 de juliol, d’ordenació del territori, urbanisme i paisatge de la Comunitat Valenciana), amb què es va substituir el termini de quinze anys a què, fins al 8 de febrer de 2019, se subjectava l’acció de restabliment en sòl no urbanitzable general per una regla d’imprescriptibilitat. Però aquesta modificació de l’art. 236.5, en l’any 2019, no va venir acompanyada de la regla de transitorietat, i això feia que tota actuació il·legal respecte de la qual, en data de 8 de febrer de 2019, no hagués transcorregut un termini de quinze anys des de la seva completa terminació passava a estar subjecta a la nova regla d’imprescriptibilitat, en els termes que s’han exposat fins ara. Davant aquesta conseqüència, el legislador valencià va establir la regla de transitorietat específica respecte del termini de l’acció de caducitat amb la introducció d’un apartat sisè en l’art. 236, mitjançant la Llei 9/2019, de 23 de desembre. ↑