Las tarifas como instrumentos de financiación de los servicios aeroportuarios en el Derecho español.
R. J. NAVARRO GÓMEZ. Madrid: Reus Editorial, 2021.
I
El libro de Ricardo J. Navarro Gómez nos adentra en el universo de un sector desconocido por muchos y ciertamente complejo, el de la gestión aeroportuaria. Y en particular, según nos avanza el título, en el de un ámbito todavía más intrincado como es el del régimen económico de los servicios aeroportuarios.
El trabajo contiene un análisis riguroso del régimen jurídico de las tarifas aeroportuarias, en el que se nos muestra un panorama lleno de luces y de sombras. No sabría decirse si más luces que sombras. En cualquier caso, la imagen que nos revela queda bastante lejos de ser idílica. Más allá de la simple explicación descriptiva de la regulación de las tarifas aeroportuarias, la obra de Ricardo Navarro añade una dosis elevada de valoración crítica, que pone al descubierto las debilidades del sistema y del régimen actual. Un régimen del que se dice que carece de un orden sistemático; que ofrece una regulación confusa, desgajada en normas dispersas, y que está desprovisto de un esquema racional y coherente. Y lo que puede ser aún peor, que ofrece dudas en cuanto a su adecuación a las prescripciones del Derecho comunitario (Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo, relativa a las tasas aeroportuarias), especialmente en lo que atañe a los requerimientos impuestos por este sobre la transparencia y el procedimiento negociado en la fijación de las tarifas y sobre la independencia de la autoridad de supervisión.
De todo lo anterior, de las virtudes y defectos de la regulación de las tarifas aeroportuarias, nos da cuenta el libro de Navarro Gómez. Y lo hace con un discurso cuidadoso y perfectamente estructurado. Y con un lenguaje sutil, preciso, que combina con un estilo vivo y elegante. Al final, la lectura se hace amena, y todo lo que se dice fácilmente inteligible. Algo que de entrada no cabría esperar en un trabajo que aborda una temática tan escarpada como lo es desde luego la de las tarifas aeroportuarias.
En fin, con lo que se ha dicho queda ya en evidencia el mérito y el interés que reúne el libro que comentamos. Pero eso no es todo. Porque en realidad el alcance de la obra va más allá. Trasciende la esfera concreta de los aeropuertos de interés general y de la explotación aeroportuaria para situarnos ante un escenario mucho más amplio. Bien podría decirse, en este sentido, que el trabajo utiliza el sector aeroportuario como un mero instrumento, como botón de muestra que sirve para explicarnos la historia de un fenómeno global. La historia de un proceso de cambio que arranca en la segunda mitad del siglo pasado, impulsado poco después por los aires liberalizadores llegados desde la Unión Europea, y que comienza el día en que los grandes monopolios naturales decidieron transformarse en empresas económicamente rentables.
II
El fenómeno, en efecto, se puede observar en el ámbito aeroportuario. Pero es común a otros sectores estratégicos relacionados con las grandes redes de transporte en red. Como es el caso, próximo, de los puertos de interés general, a los que precisamente alude en ocasiones, por comparación, el trabajo de Navarro Gómez.
La aspiración de convertirse en unidades de negocio autosuficientes ha conducido a aquellos monopolios, como primer paso, a un proceso de privatización formal. De entrada, nada mejor que vestir al gestor público con las ropas del empresario privado. Pero esto de poco sirve si luego se carece de las facultades básicas que caracterizan al empresario privado. Y entre ellas, como la más importante, la de fijar libremente el precio de los productos y servicios prestados conforme a las propias estrategias comerciales.
En el caso de los puertos, la Ley de 1992 (Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante) es la que se encargó de resolver el inconveniente, al convertir los principales ingresos portuarios, las tarifas por servicios, en precios privados. Sin embargo, el legislador cometió un error de cálculo, porque olvidó que la posición de las Autoridades Portuarias en el mercado no era en absoluto equiparable a la de cualquier empresario privado, por la sencilla razón de que tales organismos gozaban de un privilegio legal que se le escapa al empresario privado, el de monopolizar de iure el mercado.
Este fue el origen de la gran crisis que padeció el modelo tarifario del sistema portuario estatal, acentuada por la fuerte irrupción, a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de la noción de prestación patrimonial de carácter público. Y más aún por la acción de una jurisprudencia errática que, confundida por una legislación cambiante y no siempre suficientemente clara, al menos no todo lo que hubiera sido deseable, y arrastrada por una deficiente interpretación de la doctrina constitucional sobre las prestaciones coactivas, acabó atribuyendo naturaleza tributaria, y la condición de tasa, a cualquier ingreso percibido por la prestación de servicios públicos coactivos.
Solo recientemente el legislador ha sabido reaccionar para aclarar el panorama, primero de una forma tímida, con la Ley de Economía Sostenible (Ley 2/2011, de 4 de marzo), que no tuvo el éxito esperado, y más tarde con la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre), ya de forma contundente. Más ha tardado aún la jurisprudencia, que hasta hace bien poco (STS 909/2019, de 25 de junio) no ha sabido corregir la línea de su anterior doctrina, reconociendo, ahora sí, que no todos los servicios públicos coactivos se financian necesariamente con tasas. Esto es, admitiendo la existencia de la figura de la prestación patrimonial coactiva no tributaria también en el momento anterior a su incorporación formal a nuestro ordenamiento con la reforma operada por la Ley de Contratos del Sector Público.
Hay que advertir, no obstante, que antes de que todo esto sucediera el legislador portuario ya había tomado cartas en el asunto, en el año 2003 (Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general), redefiniendo completamente el esquema de los ingresos portuarios. Y diseñando un nuevo sistema en el que los ingresos que perciben los organismos gestores de los puertos están dominados por las tasas.
El legislador aeroportuario, en cambio, ha optado por una estrategia distinta, como nos pone de manifiesto el trabajo de Navarro Gómez. Abrazando con entusiasmo la nueva figura de la prestación patrimonial pública no tributaria. La razón de esta decisión no es difícil de imaginar, y de ella nos da cuenta también el libro. Se trata a la postre de una figura útil, en la medida que permite compatibilizar la coactividad de los servicios aeroportuarios básicos con las necesidades de autofinanciación de la red aeroportuaria de interés general.
Sin embargo, hay que ser conscientes de que el uso de esta categoría no está exento de dificultades. Algo que se entiende fácilmente si comparamos la situación de los gestores aeroportuarios con la de los organismos que gestionan los puertos. Y comprobamos que, por más que se diga que existe un cierto paralelismo entre ambos sectores, también hay una gran diferencia que los separa.
En los puertos, las Autoridades Portuarias se dedican hoy básicamente a la gestión del dominio público. Y de ahí que sus ingresos sean mayoritariamente tasas. Por el contrario, aquellas han abandonado su tradicional papel de prestadoras de servicios, que se han liberalizado, no solo los comerciales, por supuesto, sino también los portuarios. Y de ahí que las contraprestaciones que los usuarios satisfacen por tales servicios puedan calificarse sin dificultad de precios privados.
III
Lo anterior no sucede, sin embargo, con los aeropuertos y con la prestación de los servicios aeroportuarios básicos. La situación es aquí bien distinta, como nos explica acertadamente Ricardo Navarro. Los organismos gestores siguen siendo prestadores de servicios. O lo que es lo mismo, los servicios aeroportuarios básicos son de titularidad pública, por más que el legislador haya querido callar su calificación como servicios públicos y haya preferido refugiarse en la noción comunitaria, más vaga y aséptica, de servicios de interés económico general. Y este dato fundamental, unido a otras notas que caracterizan el régimen de las tarifas aeroportuarias, genera algunas distorsiones en el modelo que el autor del libro ha sabido captar con tino.
Primero, convierte en artificiosa la distinción entre precios privados, que perciben los concesionarios de servicios, y prestaciones patrimoniales coactivas, que perciben los demás gestores aeroportuarios, AENA (SME) SA o sus sociedades filiales. Obviando que la prestación pública coactiva no es una noción formal que vaya intercalada entre las figuras del precio privado y la tasa, sino más bien una categoría material que puede superponerse sobre cualquiera de las dos.
Y segundo, desdibuja los lindes respecto de las tasas. Pues si bien las prestaciones patrimoniales que se perciben por los servicios aeroportuarios básicos no pueden definirse como tales desde el punto de vista del concepto legal formal, desde el punto de vista sustantivo, material, su naturaleza queda muy próxima a la de los ingresos tributarios.
Pese a todo, el legislador aeroportuario ha renunciado de manera deliberada a calificar aquellas prestaciones conforme a las figuras tradicionales de los ingresos públicos. Se siente muy cómodo con el uso de la noción de prestación pública coactiva, que tan bien le vale para dar cancha a los intereses empresariales de los gestores aeroportuarios. Pero como nos descubre Ricardo Navarro, el propósito de satisfacer aquellos intereses ha llevado al legislador a hacer un uso de las categorías jurídicas eminentemente táctico. Hasta el punto de que alguna de ellas, como la de servicio público, nos la esconde, y a otras, como las de precio privado o de prestación patrimonial de carácter público, les difumina los contornos. Si se tratara de un rompecabezas, bien podría decirse que se ha alterado el diseño de las piezas. De modo que al final lo que sucede es que resulta difícil componer la figura. O dicho para nuestro caso, que el sistema muestra algunos puntos de fricción relevantes.
El libro de Navarro Gómez tiene la enorme virtud de ofrecernos una visión clara de ese confuso panorama. Y nos invita a reflexionar sobre la conveniencia de introducir reformas legales. Aunque es cierto que el autor se muestra un tanto escéptico sobre el hecho de que tales reformas se vayan a producir realmente. O al menos, salvo imperativos procedentes de Europa, que se vayan a producir en un futuro próximo. No nos extraña. Si tuviéramos que apostar nosotros tampoco jugaríamos a ese número.
Sea como sea, si finalmente los cambios llegan, a buen seguro que Ricardo Navarro estará bien atento a ellos. Y deseemos entonces que de nuevo tenga la valentía y la paciencia de ilustrarnos sobre el tema, porque no hay duda posible de que lo hará con tanta maestría como esta vez.