LEY DE CAMINOS PÚBLICOS Y RUTAS SENDERISTAS DE MALLORCA Y MENORCA

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ESTUDIS

LEY DE CAMINOS PÚBLICOS Y RUTAS SENDERISTAS DE MALLORCA Y MENORCA

Felio José Bauzá Martorell

Universitat de les Illes Balears

I. Planteamiento. II. Objeto y principios generales. III. Caminos públicos. 1. Régimen jurídico de los bienes demaniales y acción pública. 2. Catalogación y registro de caminos públicos. 3. Ordenación territorial de los caminos. A. Antecedentes: el Camí de Cavalls. B. Instrumentos de ordenación del territorio en materia de caminos. 4. Usos de los caminos. IV. Rutas senderistas. V. Infracciones y sanciones. VI. Balance general de la Ley. VII. Bibliografía.

RESUMEN

La Ley 13/2018, de 28 de diciembre, de caminos públicos y rutas senderistas de Mallorca y Menorca, diseña un régimen jurídico de los caminos rurales con importantes novedades en su calificación jurídica, y los derechos y obligaciones de los titulares del suelo por donde discurren, así como de quienes transitan.

Palabras clave: camino, ruta senderista, dominio público, ordenación del territorio, usos.

RESUM

La Llei 13/2018, de 28 de desembre, de camins públics i rutes senderistes de Mallorca i Menorca, estableix un règim jurídic dels camins rurals amb importants novetats quant a la seva qualificació jurídica, i els drets i obligacions dels titulars del sòl per on discurreixen, així com dels que hi transiten.

Paraules clau: camí, ruta senderista, domini públic, ordenació del territori, usos.

ABSTRACT

Law 13/2018, of December 28th, of public roads and hiking routes of Mallorca and Menorca designs a legal regime of rural roads with important novelties in their legal qualification, and the rights and obligations of the owners of the land through which they pass, as well as those who transit.

Key words: road, hiking route, public domain, territory planning, uses.

I. Planteamiento

La aprobación y entrada en vigor de la Ley 13/2018, de 28 de diciembre, de caminos públicos y rutas senderistas de Mallorca y Menorca,[1] constituye una notable novedad en el ordenamiento jurídico, toda vez que esta particular materia no había sido objeto de regulación específica con carácter general, salvo las excepciones que comentaremos.

Los caminos tuvieron su importancia en derecho positivo hasta el último tercio del siglo XIX cuando, en plena actividad de fomento, quedaron relegados primero por las carreteras y más tarde por el ferrocarril como medio de comunicación terrestre.

En efecto, y sin perjuicio de otras sendas específicas como las pecuarias o las forestales,[2] la regulación de los caminos vecinales en nuestro país arranca con el Real Decreto de 7 de abril de 1848 y la Instrucción de 9 de abril siguiente. Estas normas distinguen los caminos rurales —que conducen a una hacienda o heredad de propiedad privada— y los caminos vecinales, que unen poblaciones o conducen a mercados, carreteras o capital de distrito judicial. En función de que sean más o menos transitados, estos últimos se clasifican en caminos de primer y de segundo orden.[3]

El siguiente hito normativo en materia de caminos aparece con la Ley de 30 de julio de 1904 y su Reglamento de 16 de mayo de 1905, sustituida por la Ley de 29 de junio de 1911 y su Reglamento de 23 de julio de 1911.

A partir de aquí no vuelve a aparecer una referencia expresa a los caminos hasta la legislación autonómica reciente, toda vez que el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local —en adelante TRRL— (art. 86), y el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales —en adelante RBEL— (art. 17), se limitan a obligar a las Corporaciones Locales la formación de inventario con sus bienes y derechos sin más. Ni siquiera el art. 20.g RBEL, cuando se refiere al contenido del inventario en materia de vías públicas, se refiere a los caminos de manera expresa.

Por el contrario, en los últimos tiempos la presión senderista en favor de la reivindicación del acceso a caminos rurales, ya sean vecinales o no, ha originado la aprobación de inventarios de caminos o la resolución de procedimientos que obligan a propietarios a remover obstáculos, todo ello sin perjuicio de procesos ante la jurisdicción civil para reivindicar la titularidad de los caminos.

Por razones obvias debe admitirse que el contexto de los caminos ha cambiado radicalmente a día de hoy. Hasta mediados del siglo XX los caminos rurales eran transitados exclusivamente por vecinos, ya fuera para desplazarse al campo o al bosque a explotar recursos naturales (carbón vegetal, leña, hielo…), ya fuera para acudir a fincas privadas a trabajar, pero en cualquier caso con fines agrícolas.[4] En cambio, a día de hoy, el transporte permite que senderistas no vecinos discurran por sendas y veredas, que en muchas ocasiones forman parte de fincas registrales privadas, con la consiguiente presión y hasta vandalismo. Con frecuencia el catastro contribuye a la confusión, dado que es posible que se grafíen caminos que registralmente no existen o viceversa.[5]

Todo ello genera que los caminos sean fuentes de conflictos en Derecho, con un crecimiento de procesos judiciales en todos los órdenes que no existía hace unos años. Así, en la jurisdicción contenciosa se revisan expedientes de investigación patrimonial e inclusión en inventarios de bienes públicos, deslinde, declaración de rutas y sendas públicas, declaración de servidumbres de acceso al mar, y hasta concesión o denegación de licencias para realizar obras en caminos; en la jurisdicción civil son comunes las acciones en materia de servidumbres, y todo ello sin descartar las querellas criminales a alcaldes por conceder licencia al titular de una finca por la que discurre un camino, porque otro vecino considera que el camino es público y que, en consecuencia, el alcalde estaría prevaricando.[6]

Todo ello sin perjuicio de las más que frecuentes discordancias entre las fincas registrales y las fincas catastrales, que hacen que se grafíen en el último caminos que registralmente no son una unidad propia, a pesar de los esfuerzos del legislador con la aprobación de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.[7]

En medio de esta conflictividad entre las Corporaciones Locales y propietarios, van apareciendo unos instrumentos novedosos como son los catálogos de caminos, distintos a los inventarios de bienes, planes viarios (como el Plan Regional de Caminos Rurales de la Región de Murcia) e incluso normas autonómicas que de manera frontal regulan determinados caminos, declarando su titularidad pública o constituyendo una servidumbre de tránsito.

Sea como fuere, no puede discutirse que los caminos, al margen de su dimensión territorial,[8] se integran en la ordenación del territorio. Doctrinalmente se ha hablado de una percepción territorial del camino porque su conservación, ocupación y/o desaparición en algunos tramos, junto con la degradación de los elementos integrantes del mismo (fuentes, edificaciones…), convierten al camino en un elemento esencial del territorio.[9]

Otra cosa es que no sea infrecuente una colisión entre la ordenación territorial en materia de caminos y el planeamiento urbanístico, o incluso el resto de planes territoriales.[10] De hecho, el Consejo Consultivo de las Illes Balears se ha pronunciado en dos dictámenes en esta materia.[11]

Y en este contexto se tramitó en el Parlament de les Illes Balears una proposición de ley de caminos y rutas senderistas, que inicialmente sólo afectaba a la isla de Mallorca y que, muy avanzado el iter normativo, extendió su ámbito de aplicación a la isla de Menorca. En ejercicio del art. 47.2 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, el Consejo Insular de Mallorca remitió a la Mesa del Parlamento la proposición de ley.[12]

La Ley 13/2018 se compone de una exposición de motivos, sesenta y siete artículos, diez disposiciones adicionales, tres transitorias y dos finales, además de tres anexos. Se estructura en torno a cuatro títulos: objeto y principios generales, caminos públicos, rutas senderistas, así como el régimen de infracciones y sanciones.

II. Objeto y principios generales

El Título I, como hemos anticipado, se dedica al objeto y los principios generales de la Ley y se compone de los artículos 1 y 2.

En este sentido, el objeto de la Ley es doble: por un lado, regula el régimen jurídico de los caminos públicos de Mallorca y Menorca, que comprende todas las cuestiones relacionadas con la planificación, proyección, financiación, construcción, modificación, conservación, explotación, uso y defensa de los caminos públicos; por otro, regula los aspectos relativos a las rutas de interés senderista, cultural, patrimonial y etnológico, y su selección, ordenación, protección, señalización y homologación como rutas senderistas.

De manera expresa la Ley deja a salvo la legislación ambiental, especialmente respecto de los caminos que discurren por espacios naturales protegidos y la red Natura 2000. Y quizá en este punto de integración sistemática con el resto de regulaciones sectoriales debamos detenernos.

En efecto, los caminos discurren por suelo rural, que es aquel —conforme a la legislación urbanística— preservado del desarrollo urbanístico y conforme a la naturaleza agrícola, ganadera, forestal o cinegética del suelo.[13] No en vano los caminos se regulan en Extremadura en su Ley Agraria (arts. 170 y ss. de la Ley 6/2015, de 24 de marzo, en adelante, LAE).

A pesar de la indisociable relación entre los caminos y el medio ambiente y la actividad agrícola, la Ley 13/2018 comprende una nula referencia a estas dos materias, consideradas del todo puntos transversales. El legislador autonómico ha dado muestra de un ejemplo de legislación motorizada y sumamente singular, cuando posiblemente la regulación de los caminos no se debiera llevar a cabo en una norma específica, sino en el seno de una regulación más amplia de signo agrícola y/o ambiental.

Ciertamente a lo largo de toda la Ley no existen referencias ni a la actividad agrícola ni a la protección ambiental, sino que —como veremos— se limita estrictamente a la consideración de los caminos como bienes demaniales, su catalogación y creación de registros de caminos, con un régimen muy parejo al de las carreteras.

Por lo demás, el art. 2 enumera los principios generales en que se basa la Ley:

  1. Implantar e impulsar la catalogación, el registro, la defensa, la vigilancia, la conservación, el mantenimiento y la integración en el entorno de la red de caminos públicos que define esta ley.
  2. Recuperar, conservar y proteger el patrimonio viario tradicional y su entorno.
  3. Potenciar el conocimiento de la red de caminos públicos.
  4. Facilitar y promover un uso responsable no motorizado (a pie, en bicicleta o a caballo) y sostenible de los caminos públicos como medio para preservar y dar a conocer el medio natural, el paisaje, el patrimonio etnológico, el patrimonio histórico y servir al sostenimiento y desarrollo del medio rural.
  5. Implantar la gestión sostenible del patrimonio viario histórico e integrar los aspectos de ocio, sociales y culturales con los medioambientales y las actividades económicas agrícola, ganadera, silvícola y cinegética.
  6. Implantar el marco normativo que delimite el uso de los caminos conforme a su naturaleza y destino en el medio rural, y prohibir los usos incompatibles.
  7. Garantizar la existencia de una red de caminos públicos en beneficio del sector primario de la isla.

III. Caminos públicos

El Título II de la Ley 13/2018 se estructura en torno a seis capítulos, relativos al régimen jurídico, la catalogación y registro de los caminos públicos, relaciones interadministrativas, instrumentos de ordenación territorial y planes ejecutivos, usos de los caminos, así como las condiciones generales para los diferentes usos y aprovechamientos. Del contenido de este Título merecen nuestra atención los siguientes aspectos.

1. Régimen jurídico de los bienes demaniales y acción pública

La Ley 13/2018 dedica el Capítulo I del Título II (arts. 3 a 10) fundamentalmente a reproducir el régimen jurídico que la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) dedica a los bienes demaniales.

Así, el art. 4 —al tiempo que establece una presunción de titularidad municipal de los caminos públicos, salvo prueba en contrario— declara los caminos públicos y las servidumbres públicas de paso como bienes y derechos de dominio público y en consecuencia inalienables, imprescriptibles e inembargables.

De manera similar al régimen de las carreteras, el art. 5 establece una servidumbre de protección con una anchura de 3 metros a ambos lados del camino a contar desde su límite exterior. Se trata de una zona general, que no tiene en cuenta la variada casuística, como por ejemplo que el camino discurra en algún tramo entre edificaciones.

Sin duda la particularidad más notable de este régimen consiste en la acción pública que contempla el art. 6 en defensa de la titularidad de un camino público, que puede instar cualquier persona o entidad pública o privada que se encuentre en plenas facultades de sus derechos civiles y políticos.

Este mismo precepto diseña un premio o incentivo a la denuncia sobre obstáculos a los caminos públicos, de manera que cuando un particular o una entidad privada ejerza ante los Tribunales de Justicia una acción de defensa de la titularidad pública de un camino con la oposición o la inacción de la Administración presuntamente titular del mismo, y obtenga una resolución judicial firme favorable, tendrá derecho a cobrar de la Administración a quien se atribuya la mencionada titularidad el equivalente al cuádruplo del importe de las costas procesales causadas.

A nadie escapa la especial litigiosidad que este premio puede llegar a causar, como incentivo a la judiciliazación de la titularidad de los caminos, incluso en contra del criterio de un municipio, que puede considerar que el camino era privado y en cambio se vea abocado a intervenir en un procedimiento judicial. Es más, el importe del premio se carga a los presupuestos municipales, de manera que no hay que descartar que se adopten decisiones municipales en materia sobre prevención, al objeto de evitar tener que abonar el cuádruple de las costas procesales.[14]

No se olvide por otra parte que el premio se concibe como una mera compensación, de suerte que es perfectamente compatible con las costas judiciales al amparo de lo que prevé la legislación procesal.

Y todo ello sin perjuicio del derecho de la parte reclamante a solicitar de la Administración titular del camino la indemnización por los daños y perjuicios que se le hayan podido producir a lo largo de todo el proceso de defensa de este interés general.

En esta misma sede de reclamaciones judiciales, el art. 10 prevé que, en el caso de reclamación administrativa o judicial respecto a la titularidad pública de un camino municipal, el ayuntamiento demandado notificará la reclamación o la demanda al consejo insular en los dos días hábiles desde la recepción de la reclamación o demanda, para que el consejo insular pueda cooperar en la defensa del camino público.

Asimismo y en el caso de que el ayuntamiento se inhiba en la defensa de la titularidad pública del camino, la notificación prevista en el apartado anterior permitirá al consejo insular asumir su defensa con los efectos que prevé la Ley, en especial los que prevé el art. 6, y la normativa concordante de régimen local.

Por lo demás, los arts. 7 a 9 contemplan el régimen de desafectación, permuta y mutación demanial, así como la investigación, recuperación posesoria, delimitación y amojonamiento, todo ello en términos similares a los que prevé la LPAP y la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears.

2. Catalogación y registro de caminos públicos

Como decimos, de un tiempo a esta parte en alguna Comunidad Autónoma se vienen aprobando catálogos de caminos, distintos de los inventarios municipales, que albergan datos y características de los mismos que afectan a la ordenación del territorio y al planeamiento municipal.

El principal problema de los catálogos de caminos radica en su falta de título habilitante. Ni el RBEL ni la LPAP contemplan este instrumento. Hasta la fecha sólo Extremadura los admite expresamente en derecho positivo.

En cualquier caso, los catálogos de caminos vuelven a generar conflictividad jurídica porque en ocasiones se conciben directamente como una relación de catálogos públicos; sin embargo, en otras, los catálogos son de caminos en general, incluyendo los públicos y los privados, de manera que —una vez inventariados— los caminos catalogados incorporan una vis pública atractiva —más propia de la presunción— de la que no se pueden desprender y que afectará a cualquier proceso judicial de declaración de titularidad.[15] En este sentido la catalogación se erige en un medio alternativo a un procedimiento de investigación y recuperación de caminos.[16]

En Extremadura, la derogada Ley 12/2001 ya contempló de manera novedosa en su art. 9 esta figura con una regulación que amplía la vigente la LAE en su art. 178.

Esencialmente este precepto obliga a que las Administraciones Públicas dispongan en todo momento del Catálogo de Caminos Públicos, elaborado por la consejería competente en materia de caminos, que debe incluir todos los caminos y demás bienes inmuebles que integren el dominio público viario titularidad de cada una de ellas.

El Catálogo de Caminos Públicos identifica los caminos mediante una numeración individual y diferenciada, conteniendo al menos los datos siguientes: longitud total, puntos inicial y final, denominación y anchura estimada, en el caso de que esté definida visualmente, y un plano general de localización de los caminos en el término municipal.

El Catálogo debe ser formalmente aprobado por cada una de las Administraciones Públicas titulares de caminos, momento a partir del cual alcanzará la condición de «Catálogo Oficial de Caminos Públicos». Una vez aprobado el Catálogo, las Administraciones Públicas titulares de caminos son las responsables de mantenerlo actualizado, para lo cual están obligadas a realizar las revisiones y rectificaciones que se precisen para ello.

El principal problema de esta figura es que carece de carácter constitutivo de derechos que con anterioridad no ostentaran respecto de los bienes incluidos.[17] Sin embargo, la inclusión de un camino en un catálogo genera una evidente apariencia de demanialidad, extremo que a su vez conduce a la inevitable conflictividad judicial. Entre otras cosas, porque el precepto que citamos obliga a las Administraciones Públicas, una vez aprobado el Catálogo, a proceder a la inscripción registral de aquellos caminos que sean de su titularidad, de conformidad con lo establecido en la normativa estatal y autonómica en materia de patrimonio.

En Baleares la situación no es muy distinta. Curiosamente el Consejo Insular de Mallorca, al margen de cualquier título habilitante, viene elaborando catálogos de caminos para los municipios de la isla.[18]

El programa de catalogación tiene como objetivo definir el trazado de los caminos, aclarar su titularidad y determinar su interés constructivo y excursionista. Con este fin, investiga la documentación archivística, bibliográfica y cartográfica; se recorren sistemáticamente los caminos y se sitúan sobre la cartografía con la ayuda del GPS y la fotografía aérea. Esta información se organiza de forma que pueda ser utilizada para la elaboración de los planeamientos urbanísticos y los inventarios de bienes de las entidades locales.

En los catálogos se incluyen aquellos caminos de carro o de herradura, que reúnen alguna de las características siguientes: caminos que aparecen documentados en los archivos consultados, caminos que destacan por sus características constructivas o tipológicas, caminos que forman parte de rutas excursionistas clásicas y que aparecen como tales en la bibliografía especializada, y caminos de acceso al mar. El catálogo se estructura en cinco capítulos: una introducción; las fuentes consultadas; las fichas de cada camino inventariado con indicación del número y nombre del camino, localización, documentación localizada, señalización, limitaciones de paso, observaciones, recomendaciones y tramos; las conclusiones, y un anexo cartográfico.

Al igual que sucede en Extremadura, los catálogos municipales de caminos elaborados por el Consejo Insular de Mallorca generan una gran conflictividad. Los catálogos recogen caminos, sin distinguir si son públicos o privados; sin embargo, la inclusión de los mismos generan apariencia de titularidad pública, motivo por el cual no es improbable que un Ayuntamiento pase a incluirlos en el inventario de bienes o bien obligue a propietarios a abrir verjas, actos que son impugnados ante la jurisdicción contenciosa.[19]

La Ley 13/2018 recoge en el Capítulo II del Título II la catalogación y registro de caminos públicos (arts. 11 a 19), con importantes novedades. Para empezar, los catálogos se refieren exclusivamente a los caminos públicos, de suerte que de esta manera ya se rebaja la inseguridad y la conflictividad a que nos hemos referido.

Existen catálogos municipales y un catálogo insular de caminos públicos en los Consejos Insulares de Mallorca y Menorca, aparte de sendos registros insulares. Cada municipio y los dos Consejos Insulares tienen el deber de aprobar sus respectivos catálogos en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley (arts. 12.5 y 14), siendo así que el Consejo Insular puede subrogarse en las competencias de los ayuntamientos para redactar y aprobar los catálogos en caso de que estos últimos no lo hayan hecho en plazo (art. 12.5).

El catálogo municipal de caminos recoge los trabajos de investigación sobre la situación de los caminos del término municipal respecto a la titularidad pública, el interés patrimonial o senderista, así como las servidumbres públicas de paso de titularidad municipal (art. 11). Respecto a la titularidad pública, el catálogo municipal de caminos tiene la función de aportar las pruebas que sirvan para fundamentar el carácter público de un camino como bien de dominio público o bien patrimonial de la administración municipal.

El catálogo municipal de caminos debe redactarse por un equipo multidisciplinario con conocimiento del territorio, del patrimonio etnológico, del medio ambiente, de investigación archivística y con competencias jurídicas. Debe incorporar una ficha para cada camino en la que, como mínimo, se hará constar la información que prevé el anexo I de la Ley. Igualmente, la ficha contendrá las reseñas bibliográficas, documentales y cartográficas donde conste el camino (art. 12). Las conclusiones del catálogo deben incluir los siguientes apartados:

  1. Relación de caminos o servidumbres de paso de titularidad pública o susceptibles de iniciar un expediente de investigación de acuerdo con la legislación de régimen local.
  2. Caminos con interés patrimonial con las recomendaciones pertinentes para preservarlos, tanto a nivel constructivo como legal.
  3. Caminos que tengan interés como rutas excursionistas.

De forma muy similar a la aprobación de ordenanzas municipales, el art. 13 regula el procedimiento de elaboración de los catálogos conforme a los siguientes trámites:

  1. Informe del consejo insular. Una vez completado el catálogo, se remitirá al consejo insular, que tendrá tres meses para emitir un informe vinculante sobre el cumplimiento de los requisitos del art. 12 de la Ley. Si el informe fuera negativo, el ayuntamiento enmendará las deficiencias y someterá la propuesta a un nuevo informe. Si, por el contrario, el informe fuera favorable, deberá incluir un análisis sobre las conclusiones del catálogo y elaborará las recomendaciones que considere oportunas.
  2. Aprobación inicial. Cuando el consejo insular haya emitido el informe que menciona el punto anterior, el ayuntamiento aprobará inicialmente el catálogo y lo someterá a exposición pública por el plazo de un mes desde su publicación en el Butlletí Oficial de les Illes Balears. Igualmente, notificará la aprobación inicial al consejo insular y a los municipios colindantes, para que, en el mismo plazo, puedan alegar lo que crean conveniente.
  3. Aprobación definitiva. Una vez resueltas las alegaciones, el pleno del ayuntamiento aprobará definitivamente el catálogo en un plazo máximo de seis meses a partir de la finalización de la exposición pública.

En el pleno en que se acuerde la aprobación definitiva del catálogo, también se acordará, en su caso, la inscripción de los caminos catalogados de titularidad municipal en el Inventario de bienes municipales. Igualmente, en el plazo máximo de dos meses desde su aprobación definitiva, el ayuntamiento remitirá al consejo insular el acuerdo adoptado para incorporar los caminos catalogados de titularidad municipal en el Registro insular de caminos públicos.

Los caminos catalogados de titularidad municipal se cartografiarán en el planeamiento urbanístico municipal siempre que se revise o se realice una nueva formulación, haciendo constar su naturaleza pública, siempre, sin perjuicio de cartografiar todos los caminos del término municipal de acuerdo con lo que prevé la legislación urbanística.

Por último, se informará a la Dirección General del Catastro para que, de acuerdo con el procedimiento establecido, incorpore a la planimetría catastral los caminos catalogados de titularidad municipal.

Regulado en el art. 15, el Registro insular de caminos públicos se concibe como un registro informativo de los caminos públicos de la isla y puede ser contradicho ante los Tribunales de Justicia. El consejo insular hará constar en el Registro insular de caminos públicos los caminos y las servidumbres de paso que son de titularidad de cualquier Administración pública.

Los caminos por los que el Catálogo municipal de caminos concluye que se abrirá un expediente de investigación pueden inscribirse en el Registro insular de caminos, si bien se hará constar expresamente que la titularidad está pendiente del expediente de investigación.

La ficha de registro de cada camino contendrá la información que se propone en el anexo I de la Ley.

Por último, la Ley contempla el régimen de actualización de los catálogos y del Registro insular de caminos públicos (art. 16), que estará disponible para la consulta pública, se mantendrá actualizado y será accesible telemáticamente (art. 17).

3. Ordenación territorial de los caminos

Con carácter general las Comunidades Autónomas cuentan, entre los instrumentos de ordenación territorial, con programas específicos de gestión o actuación de ámbito supra municipal.[20] Alguna de ellas se refieren a las infraestructuras con carácter general[21] y otras mencionan expresamente las infraestructuras viarias entre su objeto, como es el caso de Castilla-La Mancha.[22]

A. Antecedentes: el Camí de Cavalls

La relación de los caminos con la ordenación territorial que opera la Ley 13/2018 no es nueva en Baleares, que desde el año 2000 cuenta en su acervo normativo con el Camí de Cavalls de Menorca.

En efecto, el Camí de Cavalls se configura como un itinerario que circunda la isla de Menorca por la costa. Este camino en el siglo XVIII cumplía una finalidad básicamente defensiva, permitiendo a la autoridad militar o gubernativa vigilar desde la costa y comunicar las atalayas, baterías y demás fortificaciones.

Al objeto de garantizar el trazado completo y desplegar las prerrogativas administrativas de defensa, recuperación y protección, el Parlamento balear —no sin una fuerte polémica— aprobó la Ley 13/2000, de 21 de diciembre, del Camí de Cavalls de Menorca, que somete este camino a una servidumbre pública de tránsito y en consecuencia garantiza el uso público, común y general a lo largo del mismo.[23]

La Ley 13/2000 establece, entre otras medidas, las potestades administrativas en relación con el camino (art. 4), su delimitación (art. 5), el régimen de usos (art. 8) y deber de conservación y colaboración de los particulares (art. 9), así como el régimen sancionador (arts. 10 a 16).

La vinculación del Camí de Cavalls con la ordenación del territorio es doble: por un lado, la disposición adicional de la Ley 13/2000 obliga a que el uso que se dé a los tramos que atraviesen los terrenos ocupados por un parque natural o espacios naturales de especial interés se encuentren determinados por el plan de ordenación de los recursos naturales o los planes especiales de protección, a los que exige que aseguren en cualquier caso el mantenimiento de la integridad superficial de los tramos, la idoneidad de los itinerarios de los trazados y de su utilización.

Por otro lado, en materia de ordenación del territorio, la disposición final primera de esta Ley habilita al Consejo Insular de Menorca —competente ex art. 70.13 del Estatuto de Autonomía en materia de ordenación del territorio— a aprobar los instrumentos de planeamiento que sean necesarios para el desarrollo de la Ley. Y con base en esta habilitación el Consejo Insular aprobó el 19 de mayo de 2003 el Plan Especial del Camí de Cavalls.

A lo largo de treinta y tres artículos el Plan establece las medidas necesarias para (1) determinar y consolidar las características físicas del Camí, su ámbito, así como los instrumentos de gestión y ejecución necesarios; (2) establecer los mecanismos para garantizar el uso público, común y general del Camí, y establecer las normas y sistemas que lo ordenan y lo regulan; (3) asegurar un uso racional y la conservación adecuada, mediante la adopción de medidas de mantenimiento, control y protección necesarias; (4) garantizar la defensa y la integridad del Camí mediante el ejercicio de todas las facultades administrativas que sean necesarias, e (5) impulsar políticas de sostenibilidad ambiental, de educación ambiental y divulgación.

El Plan despliega su ámbito espacial sobre el camino delimitado,[24] una zona de influencia comprendida por los terrenos colindantes al camino con una anchura de siete metros a ambos lados, así como todos aquellos elementos y áreas que, estén o no dentro del ámbito de la zona de influencia, guardan vinculación directa con el camino, como los elementos de patrimonio histórico definidos y grafiados, así como las áreas de aparcamiento ligadas al camino, también delimitadas.

En materia de ordenación del territorio el Plan integra el Plan de Actuaciones, que es el documento que define el marco general de actuaciones e intervenciones en el camino, zonas de influencia, elementos y áreas situadas dentro del ámbito del Plan, y establece un calendario guía de las actuaciones para su desarrollo y gestión.

Los instrumentos para desarrollar y gestionar el plan especial y para llevar a cabo las diferentes actuaciones previstas en el Plan de Actuaciones son dos:

  1. El proyecto ejecutivo de actuaciones del Camí de Cavalls, que consiste en los instrumentos ejecutivos y de desarrollo de las propuestas de actuación e intervención, promovidos por el Consejo Insular de Menorca, con participación de los municipios y con audiencia de los sectores implicados.
  2. El programa de gestión del Camí de Cavalls, formado por los documentos que establecen los mecanismos de gestión que son necesarios, de acuerdo con el estudio económico-financiero, para el desarrollo de determinaciones del plan especial y del plan de actuaciones.

Sea como fuere, a lo largo de las áreas de gestión que comprende —la zona militar de San Isidro, la zona de Es Grau, el dominio público marítimo-terrestre, la zona sometida a la legislación de carreteras y las zonas urbanas— el Plan Especial del Camí de Cavalls se inserta en la ordenación territorial de la isla de Menorca, con una directa afectación al planeamiento urbanístico y en coordinación con instrumentos sectoriales en materia medioambiental, carreteras y costas.

B. Instrumentos de ordenación del territorio en materia de caminos

Con base en estos antecedentes la Ley 13/2018 articula la ordenación del territorio en materia de caminos en torno a un plan director sectorial de caminos de ámbito insular y a planes especiales de caminos de ámbito insular o municipal.

En cuanto al primero, el art. 22 instaura el Plan Director Sectorial de Caminos conforme a las determinaciones de la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial, con la finalidad de ordenar la integridad del sistema y la estructura de la red insular de caminos públicos. Su ámbito territorial, como no puede ser de otra manera, es insular y la competencia para su elaboración, tramitación y aprobación corresponde al Consejo Insular, de conformidad con el capítulo III del Título II de la Ley 14/2000.

Sin perjuicio del contenido que enumera el art. 12 de la Ley 14/2000 para todos los planes directores sectoriales,[25] el art. 23 de la Ley señala el contenido mínimo del Plan Director Sectorial de Caminos, a saber:

  1. Normativa de aplicación y ordenanzas de uso.
  2. Planos informativos.
  3. Planos de ordenación.
  4. Programa de actuaciones.

El Plan Director tiene por objeto definir una red sistemática de ámbito supramunicipal, que sirva para conectar poblaciones, puntos de interés natural, cultural o etnológico, así como los accesos a la costa en ejecución de la legislación sectorial correspondiente.

Asimismo el Plan Director Sectorial está llamado a concebir la red de caminos como un sistema estructural complementario de la red de carreteras. Igualmente su vocación es la de implantar una estructura de comunicación viaria para medios no motorizados, para garantizar en condiciones de seguridad los desplazamientos a pie, en bicicleta, a caballo u otros medios de transporte sin motor.

Por otra parte el Plan pretende establecer los principios generales y las líneas maestras para crear rutas senderistas, con la finalidad de mantener la coherencia territorial.

Adicionalmente, tanto el Consejo Insular como los municipios, en función de su ámbito territorial, pueden redactar planes especiales de caminos, que se configuran como instrumentos de desarrollo del Plan Director Sectorial de Caminos. Estos planes tienen por objeto garantizar el mantenimiento y la conservación de la red viaria pública de los caminos que se encuentren bajo sus respectivas competencias.

Los planes especiales de caminos deben tener el siguiente contenido mínimo:

  1. Normativa de aplicación y ordenanzas de uso.
  2. Planos informativos, donde se haga constar como mínimo el estado de conservación de los caminos.
  3. Planos de ordenación, que deben recoger como mínimo la relación de caminos públicos existente y la relación de nuevos caminos o tramos previstos.
  4. Programa de actuaciones, que debe incluir como mínimo: programas de mejoras y mantenimiento de los existentes, inversión necesaria, financiación prevista y calendario de actuaciones.
  5. Estudio económico y financiero.

Los planes especiales de caminos de ámbito supramunicipal tienen naturaleza de instrumentos de ordenación territorial de conformidad con el capítulo III bis de la Ley 14/2000, y prevalecen sobre el planeamiento urbanístico municipal. Estos planes pueden elaborarse para el ámbito completo de la isla de Mallorca, para ámbitos territoriales parciales, o para ámbitos funcionales o temáticos, y su redacción y aprobación corresponde al Consejo Insular de Mallorca en desarrollo del Plan Director Sectorial de Caminos.

Por el contrario los planes especiales de caminos de ámbito municipal tienen carácter de instrumento urbanístico y su aprobación corresponde al ayuntamiento, debiéndose regir por la legislación del suelo autonómica. Al igual que los de ámbito supramunicipal, estos planes especiales deben ajustarse a las previsiones del Plan Director Sectorial de Caminos y no pueden contradecir las determinaciones de los planes especiales de caminos de ámbito supramunicipal.

Los programas de actuación de los planes especiales de caminos deben alcanzar dos fases consecutivas de cinco años. Para modificar las previsiones de cada fase, deberá modificarse el Plan especial siguiendo los trámites que prevé la legislación urbanística.

En materia financiera anualmente se deberán llevar a cabo las previsiones presupuestarias ajustadas a los planes quinquenales con especificación de los proyectos y obras que se pretenden realizar y establecer un orden de prioridades. Estos proyectos y obras previstos deben ser ejecutados por las Administraciones titulares de los caminos directamente o mediante convenios específicos de colaboración entre ellas y el resto de Administraciones interesadas.

La coordinación entre instrumentos de ordenación del territorio es obligada, de manera que los planes especiales de caminos municipales se deben adaptar a los contenidos del Plan Director Sectorial de Caminos y de los planes especiales de caminos de ámbito supramunicipal. Igualmente deben someterse de manera preceptiva a informe del Consejo Insular correspondiente. Este informe tiene carácter vinculante en todo lo que afecta a las competencias insulares de ordenación del territorio. El plazo máximo para emitir este informe es de treinta días hábiles, considerándose favorable si no se emite y comunica en ese plazo.

Por último, los planes especiales de caminos deben revisarse cada diez años o, en cualquier caso, cuando sobrevengan circunstancias que así lo aconsejen y de manera especial, para determinar las obras necesarias para mantener los caminos en buen estado o por cualquier causa que altere su estado.

El efecto más inmediato, conforme al art. 27, de la aprobación de los planes directores sectoriales y de los planes especiales de caminos consiste en su implícita declaración de utilidad pública de los terrenos necesarios para ejecutarlos, así como de las obras, de las instalaciones y de los servicios que se hayan previsto de manera concreta.

Por último, este capítulo contempla una figura singular, de régimen asociativo, que consiste en las asociaciones de usuarios de caminos al objeto —siempre según la Ley— «de colaborar en el mantenimiento de los caminos» y siempre que no implique una limitación de su uso público. A nadie escapa que el legislador ha creado unos agentes sociales en materia de caminos, llamados a ser interlocutores de la Administración y muy probablemente los denunciantes que harán uso de la acción pública y del premio previsto en el art. 6.

4. Usos de los caminos

Como no puede ser de otra manera en coherencia con el régimen de los bienes demaniales, la Ley 13/2018 atribuye expresamente en su art. 30 un uso general, libre y gratuito al tránsito no motorizado (a pie, en bicicleta o a caballo) por los caminos públicos y servidumbres públicas de paso.

En coherencia con el uso general, de manera expresa se indica que el uso de los caminos no puede sujetarse a ninguna tasa, sin perjuicio de las tasas y precios públicos que puedan imponerse para realizar pruebas deportivas u otras actividades no permanentes.

Asimismo el art. 31 atribuye a las Administraciones titulares la facultad para dictar las normas y las ordenanzas que, en aplicación y desarrollo de la Ley, permiten ordenar y regular el uso adecuado de los caminos bajo su competencia.

Por otra parte no puede olvidarse que el uso general se encuentra sometido a limitaciones, y en este sentido el art. 32 habilita a la Administración titular de la vía a establecer limitaciones especiales al uso por tipo de usuarios, vehículos o monturas, cuando así lo exijan las condiciones del camino, la seguridad o las circunstancias de tránsito, el ejercicio de las actividades agrarias o forestales, la prevención de incendios o la protección ambiental y sanitaria del entorno. Así mismo, serán aplicables aquellas limitaciones al uso que pueda prever la normativa sectorial. Se indica que la posible restricción de la circulación a pie será excepcional y exigirá una especial motivación por razones imperiosas de interés general. Igualmente se garantizará siempre el tráfico de vehículos y maquinaria afecta a las explotaciones agrarias o forestales así como de sus propietarios; cualquier restricción a este tráfico será excepcional y deberá justificarse por razones imperiosas de interés general. La Administración titular del camino puede establecer limitaciones de velocidad para los caballos y las bicicletas, y también de cantidad de usuarios en caso de grupos.

La Ley dedica su art. 33 a las prohibiciones e impedimentos de paso, señalando al efecto que, en caso de cerramiento no autorizado, la Administración titular abrirá el camino al tránsito de acuerdo con lo que establece la normativa de régimen local y esta Ley.

A mayor abundamiento, la Administración titular se encuentra facultada para prohibir, por razones de seguridad y de conservación del patrimonio histórico, las intervenciones en la estructura del camino, así como el tráfico de vehículos. Cuando se tenga que prohibir el tránsito a pie o de vehículos, la Administración deberá habilitar un acceso alternativo para acceder a las fincas por parte de los propietarios u otros titulares de derechos, así como el acceso con maquinaría agrícola para la realización de las actividades agrícolas, ganaderas, forestales y cinegéticas.

La Administración titular del camino, en caso de urgencia, puede retirar cualquier obstáculo que impida el uso normal del camino, sin necesidad de notificación previa. Si no se impide ni dificulta el paso, se requerirá previamente al causante del impedimento para que retire el obstáculo y, si no lo hace, la Administración queda habilitada para retirarlo. En ambos casos, los gastos de la actuación administrativa repercutirán en el causante del impedimento.

En materia de señalización el art. 35 declara que al objeto de evitar la contaminación visual, homogeneizar la estética, normalizar los formatos e implantar un manual de estilo de señalización de caminos y rutas senderistas, el Consejo Insular correspondiente deberá elaborar una normativa de señalización única que incorporará estándares estéticos, materiales admitidos, dimensiones y otras características, que obligatoriamente deberán cumplir los diferentes tipos de señales que se implanten. Igualmente, el manual incorporará normas de estilo con los criterios de implantación, de ubicación física y de uso. Esta estrategia de señalización se concebirá desde una concepción de red e incluirá, en cada caso, información básica con el nombre del camino, direcciones y longitudes y paneles con planos de situación y estructura de las rutas. Este manual será aprobado por el pleno del Consejo Insular correspondiente previo informe preceptivo y vinculante del Gobierno de las Illes Balears y previa consulta y audiencia a los ayuntamientos.

En aplicación de los criterios que fije el manual de señalización, corresponde exclusivamente a la Administración titular, implantar la señalización para que funcione correctamente el tránsito o para que la información a las personas usuarias sea la adecuada. El establecimiento y la conservación de las señales de interés de otras entidades o personas, públicas o privadas, corresponde a las personas interesadas, con la autorización previa de la Administración titular del camino. En ningún caso se permitirá el uso de publicidad en suelo rústico.

La Ley dedica especial atención a la conservación del firme de los caminos, señalando en su art. 36 que por razones medioambientales, paisajísticas, excursionistas y de ocio, los caminos o tramos de caminos no asfaltados o pavimentados en el momento de la entrada en vigor de esta Ley, no pueden ser recubiertos con asfalto, cemento, hormigón, ni ninguna otra técnica similar que implique el sellado y la impermeabilización del firme; y que sólo en el supuesto de que se considere que hay razones imperiosas de interés general que justifiquen la pavimentación de un camino o un tramo de camino no asfaltado o pavimentado, se tramitará la declaración de interés general correspondiente prevista en la legislación urbanística.

Los cerramientos laterales son también objeto de atención para la Ley, de manera que su art. 37 obliga a que armonicen con la tipología tradicional de la zona y, en todo caso, no se permite que la situación, la masa, la altura, los muros y los cerramientos o la instalación de otros elementos, limiten el campo visual para contemplar las bellezas naturales, romper la armonía del paisaje o desfigurar su perspectiva. Por ello, quedan prohibidos expresamente los nuevos cerramientos de cualquier tipo (obra, vegetal u otros) que limiten el campo visual del paisaje por encima de 120 centímetros de altura, sin perjuicio de poder instalar por encima de esta cota cerramientos de reja o malla, de como máximo un metro de altura, y que no limiten el campo visual.

Por motivos de la actividad agraria y de manera razonada y justificada, podrán autorizarse otro tipo de cerramientos adecuados en la explotación agraria que se lleve a cabo en la zona, así como aperturas laterales para garantizar la continuidad de las actividades agrarias.

En materia de márgenes y paredes de cerramiento, el art. 38 considera que si la plataforma del camino está constituida por bancales, la Administración titular del camino está obligada a asumir el coste de su reparación y a conservar la integridad del margen que soporta el camino.

En caso de que existan márgenes y el camino esté situado en la parte inferior, la reparación y conservación del margen corresponde íntegramente al propietario de los terrenos para quién el margen hace de muro de contención, e igualmente, también, los derrumbes de las paredes secas que cierran las fincas con el camino, que son propiedad de la finca. En estos supuestos, en caso de desmoronamientos y derrumbes, para garantizar la seguridad del camino y de los usuarios, la Administración titular requerirá a la persona propietaria para que repare el muro y, si no lo hace en el plazo máximo de tres meses, la Administración titular puede realizar la obra. Este plazo puede reducirse por razones de urgencia. El importe de la reparación se repercutirá en la persona propietaria del margen, salvo que se llegue a un acuerdo entre las partes afectadas.

Hemos advertido cómo el art. 5 contempla una zona de protección de tres metros a lo largo de la arista exterior del camino. Pues bien, el art. 39 permite en la zona de protección el uso y la gestión agrícola y forestal, incluidas las tareas de prevención de incendios forestales y las de restauración ecológica y reforestación, todo ello de conformidad con lo que prevén las legislaciones agraria y de montes. En cualquier caso, la propiedad de los terrenos es responsable de los daños que causen los árboles que caigan en el camino o la servidumbre, de acuerdo con las previsiones reguladas en los arts. 390, 391 y concordantes del Código Civil.

Por último, el art. 40 se refiere a las instalaciones aéreas y subterráneas de los caminos, de manera que sólo se admiten obras de canalización y de instalación de infraestructuras subterráneas en los caminos en los casos en que quede acreditado que no afectan a la seguridad ni a la estructura de los caminos. En la ejecución de estas obras, se evitará afectar, tanto como sea posible, las raíces de los árboles colindantes con el camino.

Las instalaciones subterráneas no están permitidas en caminos con interés patrimonial, excepto que lo autorice expresamente el Consejo Insular con un informe previo del departamento competente en materia de patrimonio y se restituya la estructura del camino al estado anterior.

Las instalaciones aéreas a lo largo de los caminos sólo se autorizan cuando no sea posible soterrarlas o no haya ninguna otra alternativa posible.

IV. Rutas senderistas

Más original que el régimen de los caminos públicos es la regulación de las rutas senderistas, figura que crea la Ley 13/2018 en su Título III, enumerando en su art. 41 las actuaciones públicas en esta materia:

  1. Ordenar la práctica del excursionismo, mediante la protección y la conservación de los recursos naturales, culturales y etnológicos.
  2. Recuperar, conservar y fomentar el patrimonio viario tradicional y su entorno.
  3. Velar por el uso público y respetuoso de las rutas senderistas.
  4. Facilitar el disfrute del medio natural a personas de cualquier condición o circunstancia personal o social, como medio para que adquieran conciencia de la necesidad de conservarlo.
  5. Fomentar la integración de las rutas senderistas en las redes senderistas nacionales e internacionales.
  6. Homogeneizar la señalización de todas las vías y caminos aptos para practicar senderismo, evitando la dispersión en las tipologías de señales empleadas.
  7. El desarrollo rural que promueva todo tipo de actividades legalmente compatibles con los usos de los caminos públicos y que generen rentas y beneficios económicos a favor de los propietarios colindantes.

La Ley distribuye competencias entre los Consejos Insulares (art. 43),[26] los ayuntamientos (art. 44)[27] y la Federación Balear de Montañismo y Escalada (art. 45).[28]

La iniciativa para diseñar, ejecutar y mantener una de las rutas senderistas corresponde al que la promueve, que puede ser el ayuntamiento para las rutas senderistas de ámbito local y el consejo insular para las de ámbito o de interés supramunicipal. Las personas particulares podrán colaborar en la creación de rutas senderistas mediante los convenios a que hace referencia el siguiente apartado.

La ruta senderista puede estar constituida tanto por itinerarios públicos como privados, si bien en este último caso se contará con la autorización de las personas propietarias de los terrenos y, si procede, de las personas titulares de la explotación agraria, para transitar y poder desarrollar todas las tareas que esta Ley encomienda a la Administración promotora. En caso de que se firmen convenios con personas particulares para facilitar el paso, el convenio tendrá una duración mínima de diez años y las persones firmantes tendrán preferencia cuando la Administración otorgue cualquier tipo de ayuda o subvención a la que puedan optar las fincas por donde pasa la ruta. Reglamentariamente, se podrán establecer otros tipos de ayudas y ventajas para las propiedades citadas o titulares de la explotación agraria.

Las rutas senderistas no son ajenas a la ordenación del territorio, de manera que el art. 47 faculta a los consejos insulares y los ayuntamientos para elaborar, en sus ámbitos respectivos, los planes especiales de ordenación de rutas senderistas. Los planes especiales de ordenación de rutas senderistas de ámbito supramunicipal se configuran como los planes especiales de ordenación territorial de carácter autónomo previstos en la legislación de ordenación territorial, pero, en todo caso, justificarán que son coherentes con lo establecido en esta Ley.

De manera semejante a los efectos de los planes de caminos públicos, la aprobación de los planes especiales o proyectos de rutas senderistas, cuando obtienen la homologación provisional, lleva implícita la declaración de utilidad pública de los terrenos necesarios para ejecutarlos, así como de las obras, de las instalaciones y de los servicios que se han previsto de manera concreta.

Preferentemente —y no de manera exclusiva— la disponibilidad de los terrenos necesarios para llevar a cabo los planes especiales o proyectos de rutas senderistas derivará de la alienación o cesión voluntaria de los titulares, mediante convenios de colaboración, implantación de servidumbres de paso, contratos de compraventa u otros mecanismos válidos en Derecho.

La ruta senderista se encuentra sometida a un procedimiento de homologación por parte del consejo insular (art. 51). Si el procedimiento de homologación de la ruta senderista se inicia de oficio por el consejo insular, este remitirá el plan especial de ordenación de rutas senderistas o el proyecto de ruta senderista ya aprobado para que los ayuntamientos afectados por el trazado lo informen. Este informe lo emitirán los ayuntamientos en el plazo máximo de dos meses, y se pronunciarán en relación con la conveniencia, los requisitos y las condiciones de la ruta propuesta.

En cambio, si el procedimiento se inicia a instancia de un ayuntamiento, este presentará ante el consejo insular el plan especial de ordenación de rutas senderistas correspondiente o el proyecto de ruta senderista ya aprobado. El consejo insular únicamente puede denegar las rutas propuestas por los ayuntamientos si no se cumplen los requisitos establecidos en esta Ley y en su anexo II, por razones de seguridad debidamente justificadas o por no encajar en la ordenación territorial de la isla.

Previamente, la solicitud de ruta senderista se someterá a exposición pública por un plazo de 30 días para que se puedan presentar las alegaciones que se consideren pertinentes. La entidad promotora contestará las alegaciones y las remitirá al consejo insular para que realice una homologación provisional.

El consejo insular debe resolver la homologación provisional en un plazo máximo de cuatro meses. Si transcurrido este plazo no se ha dictado ni notificado ninguna resolución expresa, se entenderá otorgada.

Obtenida la homologación provisional la entidad promotora tiene un plazo de dos años para señalizar y ejecutar la ruta de acuerdo con el proyecto aprobado. En este plazo, si procede, también se obtendrá la homologación de la Federación Balear de Montañismo y Escalada para usar la clasificación de la ruta senderista de acuerdo con las marcas GR (gran recorrido), PR (pequeño recorrido), y SL (sendero local). El consejo insular puede prorrogar este plazo cuando lo solicite justificadamente la entidad promotora.

Cuando el consejo insular verifique que se ha ejecutado el proyecto correctamente, otorgará la homologación definitiva. Se entiende otorgada si transcurrido el plazo de tres meses desde la notificación de que ha finalizado la señalización no se ha dictado ninguna resolución expresa en sentido contrario.

El acuerdo de homologación definitiva se publicará en el Butlletí Oficial de les Illes Balears y supone la inscripción de la ruta en el Registro de rutas senderistas.

La homologación puede ser objeto de cancelación, de acuerdo con el art. 52, por parte del consejo insular en los siguientes casos:

  1. Por razones de seguridad para las personas o los recursos naturales y no es posible establecer una variante.
  2. Cuando lo solicita la entidad promotora porque no cuenta con la autorización de las personas particulares titulares de una parte o de la totalidad de la ruta, y no es posible elaborar un trazado alternativo.
  3. Por incumplimiento de la normativa vigente o de los condicionantes impuestos en la inscripción.
  4. Cuando la falta de mantenimiento de la ruta la haga inviable para el uso ordinario.
  5. Cuando lo solicite motivadamente la entidad promotora.

Por último la Ley —al igual que hace con los caminos públicos— regula el régimen de conservación y policía de las rutas senderistas (art. 55) y su señalización (art. 56) en términos análogos a aquéllos.

V. Infracciones y sanciones

El Título IV de la Ley 13/2018 se dedica a la potestad sancionadora, tipificando un cuadro de conductas infractoras clasificadas en leves, graves y muy graves, que llevan aparejadas sanciones que pueden alcanzar los 20.000 euros. Las primeras prescriben al año, mientras que las infracciones graves y muy graves se encuentran sometidas a un plazo de prescripción de ocho años.

Sin perjuicio de la aplicación de las normas generales en materia de procedimiento, esta Ley se detiene —como no puede ser de otra manera al tratarse de bienes de dominio público— en la restitución e indemnización del daño, por un lado, y en la ejecución forzosa, por otro.

Por lo que respecta a la primera cuestión y de acuerdo con el art. 66, los responsables de las infracciones están obligados a adoptar las medidas necesarias para restituir la realidad alterada al estado anterior a la producción de la infracción o adecuarla a las condiciones en que la actuación se pueda legalizar.

La orden de ejecución, que exige adoptar las medidas de restitución de la realidad alterada, se dictará con el trámite previo de audiencia de diez días a las personas responsables para que aleguen lo que consideren oportuno. Finalizado el trámite de audiencia, si se mantienen las medidas de restitución de la realidad alterada, se otorgará a los responsables un plazo para ejecutar la orden de restablecimiento, que deberá ajustarse a la naturaleza de los trabajos a realizar. El plazo máximo para elaborar y ejecutar el proyecto de restablecimiento no podrá exceder de cuatro meses aunque se podrá solicitar una prórroga por causas justificadas que no excederá de dos meses más.

Cuando el proceso de restitución requiera de un informe preceptivo y/o vinculante o de la autorización de alguna Administración pública, el cómputo del plazo máximo establecido quedará interrumpido. Con este fin no computará en este plazo el periodo comprendido entre la fecha de solicitud motivada del informe o de la autorización a la Administración correspondiente y la fecha de remisión del citado informe o autorización al solicitante. Sin embargo, el plazo no quedará interrumpido en los periodos que excedan del legalmente previsto en que el autor de la alteración no complemente los requerimientos o las peticiones de documentación realizados por la Administración.

En materia de ejecución forzosa el art. 67 apuesta por el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria y las multas coercitivas. Así, establece que las multas, las indemnizaciones y las demás responsabilidades económicas derivadas de infracciones pueden exigirse por la vía administrativa de constreñimiento, sin perjuicio de que la Administración puede ejecutar subsidiariamente las medidas de restitución establecidas por cuenta de la persona infractora y a su cargo.

Del mismo modo la Administración competente puede establecer multas coercitivas —independientes y compatibles con las demás sanciones— una vez transcurridos los plazos fijados en el art. 66 si no se han adoptado las medidas que se exigen. El importe de estas multas es de 600,00 hasta 1.000,00 euros. La multa coercitiva no opera de manera automática, sino que antes de imponer la multa coercitiva, se debe otorgar un plazo de diez días para que la persona responsable justifique los motivos del incumplimiento, y a la vista de las alegaciones que presente se acordará la imposición de la multa en la cantidad que se considere adecuada.

Si se ha impuesto la multa coercitiva y se sigue con el incumplimiento de la obligación impuesta, la Administración titular puede reiterarla hasta doce veces sin audiencia previa. El plazo para el cumplimiento sucesivo de la obligación es de dos meses, en cada caso.

VI. Balance general de la Ley

Con carácter general debe admitirse que esta norma tiene un componente novedoso por cuanto sólo existe regulación en materia de caminos en Extremadura, menos intervencionista que la Ley 13/2018.

Una lectura atenta al texto normativo, especialmente a su exposición de motivos, no consigue explicar por qué razón la Ley autonómica resulta de aplicación exclusivamente a las islas de Mallorca y Menorca, dejando al margen Ibiza y Formentera. Como tampoco explica por qué la tramitación parlamentaria de la norma contemplaba Mallorca en su ámbito territorial de aplicación y en el último momento se incluyó Menorca. La materia de los caminos rurales no es exclusiva de las dos primeras,[29] de manera que estas distinciones sólo pueden obedecer a cuestiones metajurídicas, difíciles de explicar al jurista persa.

El régimen jurídico de los bienes demaniales ya viene establecido en la normativa local —el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales— y patrimonial. En consecuencia la razón de ser de esta Ley no estriba a mi juicio en la necesidad de dotar de solución a una problemática en la que exista una laguna que colmar. Antes al contrario, considero que se trata de una norma con una clara vocación de estimular el tránsito por el suelo rústico.

De los dos bloques que regula, el de los caminos públicos resulta a mi modo de ver innecesario: los caminos o son públicos o son privados, y existe un régimen jurídico más que consolidado para determinar en la jurisdicción civil la titularidad de los mismos. Gran parte de la regulación de la Ley 13/2018 es reiterativa de la legislación básica estatal, extremo al que las asambleas legislativas autonómicas muestran afición, reproduciendo estérilmente el ordenamiento jurídico.

En todo caso la novedad en este punto consiste en convertir los caminos públicos en elementos vertebradores del territorio, y de ahí la creación de planes directores sectoriales y planes especiales en esta materia.

Las zonas de protección de tres metros a lo largo del camino a ambos lados no me parece justificada, y mucho menos el premio del cuádruple de las costas judiciales a quien denuncie el cierre de un camino supuestamente público. O incluso la creación de asociaciones de usuarios de caminos públicos. Se trata de opciones del legislador en uso de su potestad normativa, pero invasivas desde mi punto de vista y publificadoras de los caminos.

Más intervencionista me resulta la constitución de rutas senderistas sobre caminos de titularidad privada, que suponen una carga para el propietario que a mi juicio se le obliga a soportar sin compensación alguna y en clara colisión con el derecho de propiedad. Dudo que esta medida tenga encaje en la subordinación de la propiedad al interés general que contempla el art. 128 CE.

Por último, echo en falta una interrelación del régimen de los caminos con la normativa agrícola y medioambiental. Como hemos adelantado, Extremadura corrigió este error derogando su ley especial sobre caminos e integrando su regulación en la Ley Agraria. Creo que no se pueden regular los caminos —que discurren en suelo rústico, en muchos casos protegido, entre explotaciones agrícolas— al margen de esta normativa, especialmente la ambiental, que tiene un innegable carácter transversal.

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  2. SÁNCHEZ GASCÓN, A. Ley de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid. Manuales de Medio Ambiente. Madrid: Exlibris ediciones, 2000.
  3. SIBINA TOMÁS. D. «Las ordenanzas de conservación y policía de los caminos municipales de uso público». Cuadernos de Derecho Local, núm. 2 (2003), págs. 181 y ss.
  4. NIETO, A. Ordenación de pastos, hierbas y rastrojeras. Valladolid: Junta Provincial de Fomento Pecuario de Valladolid, 1959.
  5. PONCE SOLÉ, J. Régimen jurídico de los caminos y derecho de acceso al medio natural. Barcelona: Marcial Pons, 2003.
  6. Sobre la crisis expansiva del derecho penal y su utilización fraudulenta como medio de presión o de conseguir fines que no logra el derecho administrativo, vid. BAUZÁ MARTORELL, F. J. (Dir.). Derecho administrativo y derecho penal. Reconstrucción de los límites. Barcelona: Bosch, 2016.
  7. Esta norma pretende solventar la inmatriculación extra registral, evitando en nuestro caso la apropiación de caminos por usucapión. Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Dos estudios sobre la usucapión en derecho administrativo (4ª ed.). Cizur Menor: Thomson-Civitas, 2007.
  8. Piénsese por ejemplo en la afectación al territorio del Camino de Santiago. En este sentido, vid. ABAD LICERAS, J. M.ª «El Camino de Santiago en la legislación estatal». La Ley, núm. 5 (1999).
  9. BASSOLS COMÁ, M. «Instrumentos legales de intervención urbanística en los Centros y Conjuntos Históricos». Revista Española de Derecho Urbanístico, mayo-junio 1990, págs. 13 y ss.
  10. GARCÍA CRESPO, H. «Ciudad y transporte: de la policía de caminos y ferrocarriles a las nuevas Leyes sectoriales». Práctica Urbanística, núm. 145 (marzo-abril 2017).
  11. Dictamen 29/2014, de 26 de marzo, y Dictamen 30/2015, de 26 de marzo, ambos relativos a sendos proyectos del Consejo Insular de Mallorca de ordenanza reguladora del uso y la conservación de la carretera vieja de Lluc a Pollensa.
  12. El origen de esta proposición de ley radica en el punto 6.g del Acuerdo de Gobernabilidad para el Consejo Insular de Mallorca para la legislatura 2015-2019.
  13. BAUZÁ MARTORELL, F. J. «Caminos vecinales y ordenación del territorio», en VAQUER CABALLERÍA, M.; MORENO MOLINA, A. M.; DESCALZO GONZÁLEZ, A. Estudios de Derecho Público en Homenaje a Luciano Parejo Alfonso. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018, págs. 3223-3243.
  14. Sobre la incidencia de la sobreprevención en el régimen de la responsabilidad patrimonial, vid. BAUZÁ MARTORELL, F. J. La presunción de culpa en el funcionamiento de los servicios públicos. Prólogo de Juan Alfonso Santamaría Pastor. Cizur Menor: Thomson Reuters, 2017.
  15. Resulta obligada en este punto la cita de la Sentencia del Tribunal Supremo, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, núm. 2702/2016, de 21 de diciembre (rec. 890/2015), que casa y anula la Sentencia del TSJ de la Región de Murcia y, estimando el recurso contencioso-administrativo, declara la nulidad de los arts. 3.2º, 4, 5 y 6 y del anexo I de la Ordenanza reguladora de Caminos Rurales del término municipal de Jumilla. Esta Ordenanza incorporaba bienes al margen del procedimiento y las garantías del Reglamento de Bienes para ejercer la prerrogativa de investigación, estableciendo una presunción de titularidad de los caminos eludiendo el procedimiento contradictorio. De hecho incluía nuevos caminos en el catálogo de caminos rurales de interés general «por absorción de caminos de interés particular», incidiendo en bienes de titularidad privada que acabarán inscritos en el Registro de la Propiedad como municipales. Esta Ordenanza incluía en el inventario municipal de bienes los caminos considerados como vías principales en el Plan de Caminos autonómico, que implica la asunción de una relación hecha por otra Administración para fines y con criterios desconocidos.
  16. PAREJO ALFONSO, L. «La acción pública de recuperación del Camino de Santiago y algunas cuestiones jurídico-administrativas de interés suscitadas con ocasión de los conflictos por ella generados», en FERNÁNDEZ TORRES, J. R. [et al.] (Coord.). El Camino de Santiago y otros itinerarios. Cultura, historia, patrimonio, urbanismo, turismo, ocio y medio ambiente. Liber amicorum Enrique Gómez-Reino y Carnota. Valencia: Tirant lo Blanch, 2014, págs. 825-841.
  17. GONZÁLEZ FLORIANO, J. M. «Los catálogos de caminos de las entidades locales municipales en la Ley 12/2001, de 15 de noviembre, de Caminos Públicos de Extremadura. Formación: aspectos conflictivos». El Consultor de los Ayuntamientos, núm. 7 (del 15 al 29 de abril de 2008), pág. 1319.
  18. De hecho a día de hoy se encuentra vigente el Programa de catalogación de caminos dirigido a los Ayuntamientos de la isla de Mallorca para el período 2017-2020 (expediente 102/2016). Butlletí Oficial de les Illes Balears núm. 120, de 30 de septiembre de 2017.
  19. En efecto, y al igual que el catastro, la inclusión de un camino en un catálogo de caminos constituye una prueba indiciaria de su demanialidad, cuando el catálogo —al igual que el mismo inventario de bienes— participa de la naturaleza jurídica de un mero registro que no otorga efectos constitutivos en materia de titularidad. Y, sin embargo, esta inclusión puede afectar a la declaración de titularidad en un proceso civil. Aparte de la STS citada de 21 de diciembre de 2016, vid. la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 100/2009, de 31 de marzo (rec. 12/2009), que concluye que —para incluir los bienes en el catálogo y posteriormente inventariarlo— se necesita una cierta acreditación de la demanialidad pública y de la determinación concreta del bien, más en los supuestos en los que algún particular discute tal carácter. El catálogo de Caminos Públicos así como el Inventario Municipal, a juicio del Tribunal, es sólo un registro de carácter administrativo que por sí solo, ni crea, ni constituye derecho alguno a favor de las Corporaciones.
  20. Arts. 32 y ss. del Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón; art. 62 ter del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias; art. 28 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.
  21. Art. 20.1.c de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León; art. 22.1 de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia; art. 33.1.a de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, por la que se regulan las medidas de política territorial, suelo y urbanismo de la Comunidad de Madrid; art. 38.1 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo; art. 34 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.
  22. Art. 19.2.a del Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
  23. Sobre el Camí de Cavalls de Menorca, vid. BAUZÁ MARTORELL, F. J. «Sistema de fuentes del Derecho en los caminos vecinales», en MESTRE DELGADO, J. F. El régimen jurídico general del patrimonio de las Administraciones Públicas. Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (2ª ed.). Madrid: La Ley, 2010, págs. 1662-1666.
  24. La delimitación se llevó a cabo por acuerdo del Consejo Insular de Menorca de fecha 20 de mayo de 2002.
  25. a) Definición de los objetivos que se persiguen con el plan. b) Análisis de los aspectos sectoriales a los cuales se refiere el plan y formulación de un diagnóstico de eficacia en relación con el sistema general de asentamientos humanos, con la actividad económica y con el medio ambiente y los recursos naturales. c) Articulación con los planes territoriales insulares y con el planeamiento municipal existente, con determinación expresa de las vinculaciones que se creen. d) Justificación y definición del esquema general de las infraestructuras, las obras, las instalaciones y los servicios que se prevean, teniendo en cuenta la incidencia ambiental. e) Fijación de las características técnicas generales que deben aplicarse, debidamente clasificadas, en su caso, al llegar a la fase de proyecto de obra. f) Relación y localización de las obras y actuaciones integradas en el plan. g) Estudio económico-financiero que valore las obras y las actuaciones y establezca los recursos directos e indirectos con los que se pretenden financiar. h) Fijación de los sistemas de ejecución, de las prioridades y de la programación de las actuaciones. i) Medidas de apoyo encaminadas a promover las actuaciones que favorezcan la consecución de los objetivos señalados. j) Medidas encaminadas a minimizar el impacto de las infraestructuras sobre el medio y a conseguir un uso sostenible de los recursos naturales.
  26. a) Crear rutas senderistas en el ámbito de su territorio mediante la homologación, de oficio o a propuesta de los ayuntamientos, de rutas excursionistas que cumplan con las características previstas en el art. 42 de la Ley. Igualmente tiene competencias para modificar o cancelar la citada homologación. b) Adoptar medidas jurídicas y actuaciones que garanticen la libre circulación de las personas por las rutas homologadas. c) Vigilar, conservar, señalizar y realizar el mantenimiento de las rutas senderistas de ámbito o de interés supramunicipal cuyos promotores sean los consejos insulares. d) Crear y gestionar el Registro de rutas senderistas. e) Promover y aprobar planes especiales de ordenación de rutas senderistas o, si procede, proyectos de rutas senderistas, de ámbito o de interés insular, y determinar sus condiciones de uso, sus posibles restricciones o limitaciones y los medios financieros para mantenerlas, conservarlas o restaurarlas. f) Todas las demás funciones que sirvan para desplegar los objetivos de la Ley.
  27. a) Emitir un informe para el consejo insular en los procedimientos de homologación, modificación o cancelación de una ruta senderista de ámbito o de interés supramunicipal que pase por su término municipal. b) Promover y aprobar, en los términos previstos en la legislación urbanística y de régimen local, los planes especiales de ordenación de rutas senderistas o, si procede, los proyectos de rutas senderistas, de ámbito o de interés local, para determinar sus condiciones de uso, sus posibles restricciones o limitaciones y los medios financieros para mantenerlas, conservarlas o restaurarlas. c) Promover ante el consejo insular la homologación, la modificación o la cancelación de las rutas senderistas que discurran íntegramente por su término municipal. d) Vigilar, conservar, señalizar y mantener las rutas senderistas de las que son promotores.
  28. a) A petición de la entidad promotora: homologar las rutas senderistas de acuerdo con las marcas de gran recorrido (GR), pequeño recorrido (PR) y sendero local (SL), que están registradas por la Federación Española de Deportes de Montañismo y Escalada en el Registro Oficial de Patentes y Marcas. b) Incluir las rutas homologadas en las redes senderistas internacionales que dependen de las entidades federadas de las que forma parte.
  29. Piénsese por ejemplo, no ya caminos actuales que discurren por suelo rústico, sino incluso caminos que forman parte de la tradición jurídica como los camins de missa o los camins d’anar a missa. Vid. NAVARRO SÁNCHEZ, Á. C. «La mort i la seua repercussió jurídica a les Pitiüses. Entre la tradició i la modernitat», en XVIII Jornades de cultura popular i tradicional de les Pitiüses (2019), págs. 193-269.
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