Llibres

Un nou marc legal per als consells insulars. T. FONT I LLOVET [et al.]. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2021 [Col·lecció Debats].

I

Els consells insulars són les entitats que han tingut un paper més rellevant i una major evolució en els gairebé quaranta anys d’història de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. Aquestes peculiars institucions naixeren com a meres administracions locals durant l’etapa preconstitucional, mantingueren aquesta configuració en la Constitució de 1978 i en la legislació bàsica estatal (LBRL), passant, amb l’Estatut d’autonomia de 1983 i la primera Llei de consells insulars de 1989, a integrar-se dins l’entramat institucional autonòmic, estructurant-se no únicament com a entitats locals, sinó també com a institucions autonòmiques, encara que a un nivell distint de les institucions d’autogovern i amb un model organitzatiu clarament local.

L’important salt qualitatiu que es va produir amb la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars (LCI), fou consolidat i ampliat per la reforma estatutària de 2007 (EAIB 2007), i ratificat per la STC 132/2012, de 19 de juny, reconeixent el caràcter d’institucions autonòmiques dels consells com una característica inherent a la singularitat del fet insular, sempre que aquesta configuració no suposi ni detriment de la naturalesa d’ens local ni minva de la seva autonomia per a la gestió dels interessos propis de l’illa.

II

Malauradament, quinze anys després de l’entrada en vigor de l’EAIB de 2007, encara no s’ha fet efectiva la tan necessària adaptació global de la legislació reguladora dels consells insulars a les novetats introduïdes per l’esmentada reforma estatutària i únicament s’han fet adequacions parcials des de les vessants electoral —Llei 7/2009, d’11 de desembre, electoral dels consells insulars— i de finançament —Llei 3/2014, de 17 de juny, del sistema de finançament definitiu dels consells insulars.

Precisament el Projecte de llei de consells insulars aprovat pel Consell de Govern en sessió de 20 de setembre de 2021[1]* pretén resoldre aquesta anomalia endegant una reforma que no és una mera actualització del règim jurídic dels consells insulars, sinó un intent de configurar tota una nova ordenació adaptada als manaments estatutaris.

III

Paral·lelament, des de l’Institut d’Estudis Autonòmics (IEA) es va decidir organitzar unes jornades d’anàlisi tècnica de l’esmentada iniciativa legislativa, i va optar per encarregar les diferents ponències a experts d’alt nivell en matèria d’administracions territorials de fora de les nostres illes i caracteritzats per no haver publicat anteriorment treballs específicament dedicats als consells insulars.

Amb independència de compartir o no el criteri de limitar aquest examen crític del Projecte de llei des d’una visió purament externa, el que és innegable és que el contingut de les jornades, que varen tenir lloc els dies 30 de setembre i 1 d’octubre de 2021, i l’alta qualitat dels sis ponents convidats, van proporcionar un nou i interessant enfocament d’aquesta qüestió que, juntament amb la resta de valoracions més properes, segur que ajudaran a la millora del resultat final del text que esperem que acabi aprovant el Parlament autonòmic.

L’obra que ara ens ocupa ha estat publicada per l’IEA dins de la «Col·lecció Debats» i incorpora les ponències reelaborades de manera sintetitzada per aquests sis experts universitaris.

IV

Amb l’elevada claredat i qualitat a què ja ens té acostumats, el professor FONT I LLOVET fixa les coordenades constitucionals i estatutàries en les quals s’ha d’encaixar el Projecte de llei de consells insulars.

La Constitució marca dues idees destacades que enquadren la regulació dels consells i, alhora, actuen com a límits que el legislador autonòmic no pot franquejar: el reconeixement del fet diferencial insular dins el pluralisme que sustenta tot el sistema constitucional i la garantia de l’autonomia dels consells per a la gestió dels seus interessos.

L’Estatut d’autonomia actua d’instrument per a la interiorització de l’àmbit local en l’àmbit autonòmic, establint modulacions al caràcter general de les bases estatals, sense buidar l’àmbit competencial estatal i, concretament, en el cas que ens ocupa, permet una àmplia intervenció del legislador autonòmic. La regulació substantiva dels consells insulars que inclou l’EAIB —regulació que afecta fonamentalment la naturalesa, l’organització, les matèries, les funcions o les potestats d’aquests ens— suposa la principal coordenada que ha d’orientar i alhora limitar el Projecte de llei.

V

El professor GALÁN GALÁN analitza el model constitucional de distribució territorial descentralitzada del poder públic, partint de la clàssica distribució en tres nivells territorials de govern —estatal, autonòmic i local—, per formular, a continuació, algunes puntualitzacions relacionades amb l’existència, dins l’àmbit local, de diferents subnivells territorials de govern —municipal, supramunicipal i inframunicipal— i d’una pluralitat d’ens supramunicipals, entre els quals també trobem entitats públiques de caràcter híbrid entre el nivell local i l’autonòmic. Precisament, els consells insulars gaudeixen d’aquesta naturalesa mixta com a institucions de govern de les illes i, alhora, institucions de la Comunitat Autònoma, condició que, segons exposa l’autor, resulta rellevant perquè el legislador autonòmic identifiqui de forma clara el règim jurídic aplicable a aquestes entitats. L’autor proposa que es reconegui aquesta singularitat dels consells insulars mitjançant una futura modificació de la LBRL que acabi d’encaixar i doni seguretat a tot el sistema.

VI

L’organització del govern i l’administració insular és l’objecte de l’estudi del professor VELASCO CABALLERO, que centra l’atenció en els dos plantejaments previs que, en la seva opinió, dificulten la regulació estatutària i legal. Per una banda, la doble naturalesa autonòmica i local dels consells insulars, i, per l’altra, el caràcter corporatiu dels consells. Aquest autor posa en dubte la solidesa i el caràcter infranquejable d’ambdós plantejaments, sense els quals considera que es podria anar cap a una regulació organitzativa més senzilla i equilibrada dels ens insulars. En canvi, defensa la configuració dels consells insulars com a entitats locals especials que poden comptar amb un cert marge de singularització organitzativa autonòmica a l’empara de l’article 41.3 LBRL.

VII

La quarta ponència, d’ALMEIDA CERREDA, formula diferents suggeriments de millora des del punt de vista tècnic de determinats aspectes del Projecte de llei de consells insulars. Concretament, analitza els preceptes dedicats als processos de transferència o de delegació de competències de l’article 71 EAIB; els dedicats als decrets de traspassos de funcions i serveis per a l’exercici de les competències pròpies de l’article 70 EAIB; els que preveuen una possible delegació de competències dels consells insulars en altres administracions o dels ens locals cap als consells; les encomanes de gestió als consells insulars, i els de la possible renúncia per part dels consells a les competències delegades per altres administracions.

VIII

La professora DÍEZ SASTRE ha estudiat a fons els preceptes del Projecte de llei dedicats al règim jurídic i funcionament dels consells insulars. En primer terme, analitza el marc jurídic aplicable i l’ordre de prelació de les normes. Així mateix, destaca la diferenciació que fa el Projecte de llei entre el règim comú aplicable als consells de Mallorca, Menorca i Eivissa i el règim especial específic per al de Formentera.

A continuació, dedica l’atenció a les qüestions més rellevants i noves que proposa el legislador autonòmic. Concretament, se centra en la regulació de l’estatut dels membres dels consells insulars —electes i no electes—, la regulació específica per a determinats àmbits d’actuació —la responsabilitat patrimonial o la potestat sancionadora— i el nou règim de recursos. En cadascun d’aquests punts clau, la professora DÍEZ formula suggeriments de millora interessants, com la conveniència de regular el règim aplicable als membres no adscrits; recollir les singularitats dels consells insulars en matèria de contractació, personal o gestió economicofinancera o la de limitar les facultats de control plenari dels actes del Consell Executiu únicament per a les decisions de naturalesa política, evitant així la politització de decisions de caràcter purament executiu com les relatives a la contractació administrativa.

IX

Constitueix una novetat legislativa la inclusió d’un títol específic (el títol VI) dedicat a la «potestat reglamentària». Com apunta TOSCANO GIL, tota entitat territorial dotada d’autonomia política ha de tenir atribuïda, com a mínim, potestat reglamentària interna i externa, i els consells insulars, com a administració i govern de cada una de les quatre illes, no en poden ser una excepció. Aquest autor, després de repassar els antecedents normatius sobre la potestat reglamentària dels consells insulars, analitza els diferents preceptes que conformen l’esmentat títol VI seguint l’estructura del Projecte de llei. Així, en la part dedicada a les regles generals, s’estableixen el marc normatiu i es declara la supletorietat de la regulació de la potestat reglamentària autonòmica (Llei 1/2019, de 31 de gener, del Govern de les Illes Balears); el repartiment, seguint el model local corporatiu, de la titularitat d’aquesta potestat reglamentària entre el Ple i la Presidència de cada consell insular; la tipologia de reglaments —orgànics, executius, ordenances fiscals i altres reglaments— amb una remissió a la corresponent legislació específica per a l’elaboració de determinats tipus de normatives —ordenances fiscals, instruments de planejament general i sectorial, etc.; les relacions entre aquests reglaments i els principis que les han de regir; la coordinació de la potestat reglamentària insular, que correspon a l’Executiu autonòmic mitjançant la figura dels principis generals; la incorporació dels principis de bona regulació de l’article 129 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, o l’establiment dels instruments de transparència, participació ciutadana, publicitat i d’entrada en vigor dels diferents reglaments.

De la lectura de les pàgines dedicades a l’estudi del procediment d’elaboració dels reglaments insulars s’observa que el text n’estableix un per a cada tipus de reglament, centrant la major part de la seva atenció en el dels reglaments executius. Així mateix, es preveu la possibilitat de seguir una tramitació d’urgència, amb la corresponent reducció de terminis, quan el reglament projectat hagi d’entrar en vigor en un termini determinat per exigències de la normativa europea, estatal o autonòmica, o bé perquè circumstàncies excepcionals o d’interès públic degudament acreditades així ho exigeixin. També es preveu un procediment simplificat per a l’aprovació dels anomenats texts consolidats dels reglaments mitjançant els quals es reuneix en una única versió el text inicial del reglament, substituint les disposicions modificades, eliminant les derogades i incorporant les addicionades.

Finalment, el llibre es complementa amb la transcripció de l’exposició de motius del Projecte de llei de consells insulars i un interessant i pràctic quadre comparatiu del Projecte de llei i la vigent Llei 8/2000.

Com ja hem avançat a l’inici d’aquesta recensió, ens trobem davant d’una obra plural i de gran qualitat que ens dona una visió diferent del sempre discutible i problemàtic enfocament dels consells insulars com a figures peculiars i alhora cabdals de la nostra arquitectura institucional autonòmica. Es tracta d’un conjunt de treballs que de ben segur ens ajudaran a entendre i examinar críticament la reforma que es planteja.

Octavi Pons Castejón

  1. * Un cop elaborat el comentari sobre aquest llibre, el Parlament de les Illes Balears ha aprovat, en la sessió plenària de 14 de juny de 2022, la nova Llei de consells insulars, restant pendent de publicació en el Butlletí Oficial de les Illes Balears, data a partir de la qual començarà a computar-se el mes de vacatio legis establert a la seva disposició final cinquena.