LLIBRES

Antònia Perelló Jorquera Advocada de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears

(La Constitució de 1978. Anotacions des de la perspectiva balear)

Josep Amengual Antich Viceinterventor general de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears

(Las modificaciones presupuestarias. Un análisis en el ordenamiento financiero del Estado y en el de las Comunidades autónomas)

Cristòfol Barceló Monserrat Lletrat del Consell Insular de Mallorca

(Règim jurídic urbanístic del sòl rústic de les Illes Balears)

Núria García Canals

Assessora jurídica del Consell Econòmic i

Social de les Illes Balears

(El marc jurídic del Consell Econòmic i Social de les Illes Balears)

Maria Torres Bonet

Lletrada del Consell Insular d’Eivissa i

Formentera

(L’organització i les competències del Consell Insular d’Eivissa i Formentera)

LA CONSTITUCIÓ DE 1978. ANOTACIONS DES DE LA PERSPECTIVA BALEAR J OLI­VER ARAUJO ¡ LI. SEGURA GINARD (coord.). Palma: Govern de les Illes Balears – Institut d’Estudis Autonòmics, 2005.

La obra que a continuación se comenta, La Constitució de 1978. Anotacions des de la perspectiva balear, irrumpe en el panorama editorial de la mano del Institut d’Estudis Autonòmics como una versión en catalán de nuestro Texto Fundamental, novedosa en su planteamiento y con una clara vocación de convertirse en una herramienta útil para cual­quier profesional del Derecho que decida aproximarse a un texto que, pese al tiempo transcurrido desde su aprobación, ha demostrado y sigue demostrando no sólo su impor­tancia capital sino también su más rabiosa actualidad y vigencia.

Nos encontramos ante un libro colectivo, fruto de la colaboración de un grupo de pro­fesionales procedentes de diversas áreas del mundo jurídico, que tras una ardua labor en equipo y una sólida coordinación busca proporcionar una lectura actualizada de la Constitución, desde distintas perspectivas, y recogiendo de una forma sistemática y rigu­rosa aquellos aspectos, tanto legislativos como jurisprudenciales y doctrinales, que guar­dan relación directa con el articulado del texto. En este sentido, debe adelantarse ya que la obra que nos ocupa no busca ser un texto comentado, pues la labor de cada uno de los autores que intervienen en la misma huye de comentar los distintos artículos y busca mejor proporcionar una exhaustiva información relativa al concreto artículo del texto constitu­cional que se anota, proporcionando así al lector instrumentos varios desde los que abor­dar el estudio de ese articulado, algo que aleja a la obra que se comenta de otras que a priori pueden parecer semejantes y que abundan en el campo editorial, constituyendo por ello una aproximación fresca y novedosa al texto constitucional.

La obra que se comenta busca fundamentalmente proporcionar información jurídica res­pecto del preámbulo, el articulado y las disposiciones adicionales de la norma constitucional, por lo que las disposiciones transitorias, la disposición derogatoria y la disposición final care­cen de anotaciones complementarias, figurando únicamente el texto de las mismas. Esa información jurídica que la obra busca proporcionar se estructura, en cada precepto que se anota, siguiendo los siguientes apartados:

Jurisprudencia constitucional: Este apartado ofrece una selección de sentencias, fun­damentalmente, y, si su importancia lo justifica, de autos del Tribunal Constitucional rela­cionados con la materia regulada en el precepto concreto. Las referencias se limitan a la cita del número y fecha de la resolución, pues no se busca realizar un resumen exhausti­vo de la doctrina fijada por el alto tribunal, sino establecer una conexión lógica entre las sentencias y la materia objeto de estudio.

Legislación estatal: Este apartado incluye una relación ordenada de las disposiciones, preferentemente legales, que a juicio de cada autor guardan relación con la materia regu­lada en el precepto constitucional. En general, se citan en primer lugar las leyes orgánicas, a continuación las leyes ordinarias y las disposiciones normativas con rango de ley y, en último término, las disposiciones reglamentarias, preferentemente decretos.

Legislación balear. Constituye este apartado una de las novedades más destacadas de la obra que se comenta, en la medida que busca establecer una lógica conexión entre el texto constitucional y la normativa emanada de los distintos órganos autonómicos. Como regla general este apartado se inicia con una referencia al Estatuto de autonomía de las Illes Balears, pues aún tratándose de una ley orgánica estatal constituye la norma institu­cional básica de la comunidad autónoma, para continuar con las disposiciones autonómi­cas más significativas, preferentemente legales.

Otros datos: En este apartado se recoge de forma muy selectiva información sobre ins­trumentos internacionales, sentencias del Tribunal Supremo, dictámenes de órganos con­sultivos y otras referencias que, en cada caso, se ha estimado necesario incluir para com­pletar la información relativa a la materia objeto del precepto que se comenta.

Bibliografía: El análisis de cada precepto concluye con cuatro citas bibliográficas que aportan los criterios doctrinales que a juicio de cada autor resultan más relevantes para la interpretación de los preceptos. La selección de autores y trabajos abarca tanto aquellas obras que hoy día constituyen un referente ineludible, como la de autores de las Illes Balears.

Esta estructura, de innegable utilidad, es seguida por todos los autores que intervienen en la presente obra. Sin embargo, la nota que proporciona la colectividad se traduce en un particular planteamiento de cada autor a la hora de abordar cada uno de los aparta­dos en los que se concreta el análisis del precepto, incidiendo con mayor o menor inten­sidad en cada uno de ellos, e incluso omitiendo en algunos preceptos alguno de estos apartados, bien por ausencia de datos, bien por considerar que los existentes carecen de efectiva relevancia en relación con el contenido del precepto.

Mención aparte merece el tratamiento que en la obra se dispensa a los artículos 148 y 149 de la Constitución, relativos a las competencias que pueden asumir las comunida­des autónomas y a las competencias exclusivas que sobre determinadas materias tiene el Estado, que por sus características particulares de extensión y contenido han sido anota­dos prescindiendo de los apartados a los que antes hacíamos referencia (salvo el apartado 3 del artículo 149, en el que sí se ha seguido esa sistemática), concentrando, para cada bloque de competencias, la información relativa a la jurisprudencia constitucional y la legislación estatal y autonómica más destacada.

En definitiva, nos hallamos ante una obra que aborda la Constitución desde una pers­pectiva novedosa, práctica y que está llamada a convertirse en un instrumento de gran uti­lidad para todo aquel profesional que se adentre en su estudio; una obra, además, que los tiempos de reforma estatutaria que vivimos permiten calificar no sólo de necesaria sino también de plenamente actual.

A.P.J.

LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS. UN ANÁLISIS EN EL ORDENAMIENTO FINANCIERO DEL ESTADO Y EN EL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS A

ANDREU MESTRE. Valladolid: Lex Nova, 2005.

Apol·lònia Andreu, autora de la monografía que lleva por título Las modificaciones presupuestarias. Un análisis en el ordenamiento financiero del Estado y en el de las Comunidades Autónomas, ejerce su profesión como interventora en una administración pública. De ahí que viva de cerca las consecuencias que se derivan de la aplicación prácti­ca de las normas que integran el Derecho Presupuestario.

Muy probablemente esta circunstancia haya motivado que el objeto de análisis de su trabajo se oriente hacia esta rama del Derecho Financiero, y se centre en una materia rara­mente tratada: el estudio monográfico de las potestades de modificación de los créditos inicialmente autorizados en los Presupuestos de cada ejercido previstas en el ordenamien­to jurídico.

Dicho análisis no se limita al entorno de los Presupuestos Generales del Estado, se extiende también al de las comunidades autónomas. De este modo, parte del estudio de las normas que contienen el régimen jurídico de las modificaciones presupuestarias apli­cables al ámbito del Estado, comparándolo con el recogido en las Leyes de Hacienda General o de Finanzas de las Comunidades Autónomas, y se fija con mayor detenimiento en el previsto en el ordenamiento financiero propio de la Comunidad Autónoma de las liles Balears. Al mismo tiempo se ocupa de contrastar las opiniones expresadas por la doctrina científica y las aportaciones realizadas por el Tribunal Constitucional sobre todas aquellas cuestiones que puedan tener alguna relación con la materia estudiada y se apoya también en el Derecho Comparado.

II

La monografía queda estructurada en cuatro capítulos claramente diferenciados. En el capítulo primero se realiza una aproximación introductoria al estudio de todos aquellos aspectos que van a ser desarrollados a lo largo de los sucesivos capítulos. Se toma como punto de partida la institución del Presupuesto, tal y como fue configurada a nivel teóri­co, pasando por el tratamiento que recibe en la Constitución Española de 1978, confron­tándola con la evolución que esta institución ha sufrido a lo largo del tiempo.

Confrontación que pone de manifiesto las importantes alteraciones que se han pro­ducido en el diseño inicial de la institución del Presupuesto, a partir de las potestades con­feridas a los Gobiernos en orden a la modificación de los créditos inicialmente aprobados por las Cámaras legislativas, evidenciando el grado en que tales potestades desdibujan los postulados teóricos en los cuales dicha institución fue asentada. Para la autora, ello supo-

ne que los recursos que han sido detraídos coactivamente de los ciudadanos, de acuerdo con el art.31.3 de la CE, pueden ser destinados por tales Gobiernos a atender las necesi­dades que tengan por convenientes, quedando así desvirtuada la función garantizadora que quiso atribuirse al principio de legalidad financiera.

Por tanto, al haberse conferido al Gobierno un alto grado de disponibilidad a la hora de ejecutar el Presupuesto, se evidencia la reducida vigencia de los principios de compe­tencia y de especialidad de los créditos en sus múltiples manifestaciones, postulados sobre los cuales, como es sabido, se ha asentado la institución presupuestaria.

Esta situación se agudiza cuando la autora analiza comparativamente los ordenamien­tos presupuestarios de las CCAA. En ellos, el régimen jurídico de las modificaciones pre­supuestarias, en algunos supuestos, es incluso más flexible que el recogido en la legisla­ción presupuestaria estatal.

En el capítulo segundo se hace referencia esencialmente a la cuestión de la naturale­za jurídica de los actos por los que se autorizan las modificaciones presupuestarias, trasla­dando la polémica planteada por la doctrina española en torno a esta cuestión a la esfe­ra administrativa autonómica. De la determinación de cuál sea esa naturaleza jurídica se derivan importantes consecuencias de todo orden, como los procedimientos de impugna­ción, o los sistemas de control que puedan recaer sobre tales decisiones.

La conclusión de la autora se sitúa fuera de la habitual posición de la mayoría de la doc­trina del Derecho Financiero y es muy clara: se trata de actos de gestión presupuestaria, pre­vios al procedimiento de ejecución de los créditos y, por tanto, distintos de las disposicio­nes administrativas de contenido normativo, entre las cuales la doctrina del Derecho Financiero los ha situado habitualmente. Resalta que tales actos adoptan la forma externa de resoluciones, o de acuerdos del Gobierno, y no son objeto de publicación. En definitiva, no son contemplados como actos con fuerza normativa, puesto que no han sido dotados de una forma concreta de exteriorización, como exige el principio de seguridad jurídica.

En el capítulo tercero se encuentra el núcleo central del estudio. En él, la autora abor­da el análisis de cada una de las modalidades de modificaciones presupuestarias, determi­nando en cada figura su posible adecuación o vulneración de los preceptos constitucio­nales en los que aparecen plasmados los principios presupuestarios clásicos, y, en conse­cuencia, analiza la incidencia de cada uno de los posibles acuerdos de modificación pre­supuestaria sobre el propio diseño del Presupuesto en el texto constitucional.

La aprobación de las modificaciones presupuestarias incide básicamente en varios aspectos trascendentales. La autora destaca que, en el reparto de competencias entre el Parlamento y el Gobierno, dichas potestades suponen siempre una pérdida del poder del primero a favor del segundo, ya que el régimen jurídico de los acuerdos de modificación presupuestaria provoca, en la mayoría de supuestos, una clara alteración del principio de competencia presupuestaria.

Analiza, por tanto, los Créditos Extraordinarios y Suplementos de Créditos, constatan­do la coincidencia en líneas generales, entre su régimen jurídico en las normas presu­puestarias de las Comunidades Autónomas y aquel que ha regido en la Administración del Estado hasta la entrada en vigor de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Una vez abordado el estudio de las Transferencia de Créditos, la autora concluye que el Gobierno queda facultado para alterar substancialmente los créditos aprobados por el Parlamento, traspasando su cobertura de unos fines a otros, absolutamente alejados de su determinación inicial.

En cuanto a la figura de las Ampliaciones de crédito deduce que ha constituido tradi­cionalmente la más importante quiebra del principio de especialidad presupuestaria en su vertiente cuantitativa. Deja en evidencia la utilización de los créditos ampliables para dar una imagen de moderación en el crecimiento del gasto público, siendo las desviaciones de ejecución de tales partidas muy significativas, ya que en muchos supuestos pesa sobre ellas, como única limitación, el importe de las obligaciones que se reconocieran con cargo a tales créditos.

Por lo que se refiere a la regulación de los expedientes de generación de créditos, por contra, la autora infiere que, en los supuestos tradicionales, no representa una alteración substancial de la competencia parlamentaria, ya que permite respetar las finalidades de las dotaciones presupuestarias aprobadas inicialmente, aunque aumentándolas en función de los mayores ingresos producidos, los cuales quedarán altados a las indicadas finalidades.

Señala que la utilización de la técnica de la incorporación de Créditos en los Presupuestos Generales del Estado no estuvo nunca exenta de problemas de distinto orden. La autora nos recuerda su innecesariedad ante un adecuado cumplimiento de las previsiones presupuestarias. Las restricciones operadas en su regulación, a partir de las nuevas normas presupuestarias estatales, no le parecen desacertadas.

Considera que merece especial mención el hecho de que los aspectos recogidos en la normativa presupuestaria de las Comunidades Autónomas permitan a dichas administra­ciones flexibilizar, en algunos supuestos, en mayor medida, las potestades de aprobación de las modificaciones presupuestarias.

El capítulo cuarto del trabajo es concebido por la autora con el propósito de aportar alguna perspectiva sobre quienes ostentan las facultades de control sobre el proceso des­crito en los capítulos precedentes. De este modo, analiza cuáles son los procedimientos previstos en el ordenamiento financiero estatal y en los de las Comunidades Autónomas. La autora pretende demostrar la dificultad que entraña el que tales sistemas revistan la adecuada efectividad, e incide en la necesaria intensificación y mejora de los mismos.

Así, pone de manifiesto que, entre las funciones que ejercen la Intervención General de la Administración del Estado y los órganos de control interno de las CCAA, carece de

relevancia el informe que emiten tales órganos con carácter previo a la aprobación de las modificaciones presupuestarias. Excepcionalmente, sólo el acto de control que emiten las Intervenciones Generales de algunas Comunidades Autónomas, como la de las Islas Baleares, reviste el carácter de fiscalización previa de estos expedientes.

El estudio evidencia que no está prevista la coordinación necesaria entre quienes inter­vienen en la fase previa a la adopción de tales decisiones, y quienes están llamados a ejer­cer el control externo sobre las mismas. En consecuencia, dicho proceso de control está absolutamente necesitado de una revisión en profundidad.

III

La autora finaliza su análisis planteando dos propuestas alternativas, con consecuen­cias dispares. La primera, consistente en agregar la estructura presupuestaria, resulta drás­tica si se quiere, pero no puede escandalizar en absoluto, dado que, como resultado del proceso descrito a lo largo de la monografía, hoy en día el Presupuesto se reduce poco más que al esquema que propone.

La segunda, en sentido contrario, la plantea en términos de reconducir la gestión del Presupuesto a una configuración más estricta según los postulados constitucionales que han pretendido inspirar este instituto, lo que supondría ver restringidas las amplias potes­tades de que gozan los Ejecutivos.

En cualquier caso, a modo de reflexión final, la autora considera necesaria la reforma del régimen positivo de las modificaciones de los créditos presupuestarios en los ordena­mientos de las CCAA. En su opinión, no cabe conformarse con una tarea como la que se ha acometido en el Estado, donde la limitación y contención del gasto público parece haber sido la única premisa que ha inspirado los cambios normativos reflejados en la nueva Ley General Presupuestaria. Siendo, con todo, importante y necesaria la reforma operada en este ámbito, concluye que no parece justificado que se hayan dejado sin resolver otras importantísimas cuestiones como las que plantea a lo largo de su investigación.

Por todo ello, tal y como se pone de manifiesto en las páginas que sirven de prólogo a esta monografía, estamos ante un sugerente e innovador análisis de indiscutible trans­cendencia en el campo del Derecho Presupuestario de las Comunidades Autónomas.

J.A.A.

RÈGIM JURÍDIC URBANÍSTIC DEL SÒL RÚSTIC DE LES ILLES BALEARS J. MUNAR FULLANA. Palma: Govern de les Illes Balears – Institut d’Estudis Autonòmics, 2005 (LÉsperit de les Lleis; 4).

Corren temps d’una legislació urbanística complicada i que de cada vegada més ten­deix a un procés d’inflació en les seves disposicions. L’urbanisme només si és complicat es considera bo; factor de complexitat al qual s’afegeix la proliferació legislativa de tants de models com el nombre de comunitats autònomes. La complicació encara s’agreuja més davant el fet que a les Illes Balears, tal i com ens fa veure l’autor, addicionalment s’haurà de jugar amb la variable d’haver de tenir en consideració els models que es configurin a cada una de les diferents illes.

L’actual situació del sòl rústic es pot explicar d’entrada per la concurrència inicial del que podríem denominar tres actors. En primer lloc i atribuint-li nom femení, tindríem la propietat, la qual promou en aquests darrers anys un nombre que, fent mitjana, podríem situar al voltant de les cinc-centes vivendes l’any, autoritzades. Aquesta circumstància de l’edificabilitat residencial d’una finca rústica determina un augment del seu valor de mer­cat sense que guardi cap concordança amb el que pogués resultar de la seva utilització estrictament agrària. I quan les coses no van bé, perquè dites perspectives esdevenen trun­cades, sorgeixen les tensions. També els conflictes.

El segon actor destacat, sens dubte, és l’empresari de la construcció. Aquest no resulta aliè a aquest procés d’urbanització difusa del sòl rústic al qual l’autor tant reflexivament fa esment i comenta, tenint en compte que, tanmateix, bona part d’aquest sector empresarial es dedica des de fa bastants d’anys a mantenir certa roda d’aixecament de vivendes, per des­prés procedir a la seva venda daus en mà. Tal fenomen pot tenir explicació en experiències posades de manifest per alguns empresaris urbanitzadors, que sense estar mancats de bones raons, criticaven el procés ordinari de transformació del sòl urbanitzable a causa dels nom­brosos entrebancs que es presenten, especialment el relatiu a la seva gran llargària en el temps amb els importants efectes econòmics negatius que suposa. Dit empresari anònim aca­bava lloant i apostant per l’edificació de vivendes al sòl rústic perquè només han de menes­ter de llicència d’obres, unit al fet que podien ser del major nivell i incorporar els darrers luxes, motius pels quals els guanys d’aquestes promocions no resultarien gens menyspreables.

El paper del tercer actor hauria de pertocar al que anomenaríem poder normatiu, al qual li hauria de correspondre posar ordre o solucionar els problemes sorgits de la crua rea­litat esquemàticament exposada, dictant les corresponents normes legals i reglamentàries.

Aquest marc normatiu produït per atendre tota aquesta realitat que es produeix dins aquesta extensa categoria de sòl, bàsicament el trobam a la Llei del sòl rústic (LSR) de 1997 i a la Llei de directrius d’ordenació territorial (LDOT) de 1999, que és d’on brolla la mono-

grafia que ja hem de començar a comentar, la qual endemés és el resultat d’una línia d’in­vestigació molt seriosa de l’autor, persona que creiem que destaca pel seu compromís social amb aquesta problemàtica, i afegiríem que també destaca per la seva generositat i per a la seva voluntat de fer les coses bé, per fer-les de manera justa.

La tasca empresa per l’autor, que pens és avui un dels més destacats coneixedors del dret urbanístic d’aplicació a les illes, ha fructificat en una obra apreciablement extensa, però ben estructurada, especialment rigorosa, encara que complexa, atès que el camp que dissecciona també ho és, i perfectament documentada amb la jurisprudència més actua­litzada i més pròxima, el que li suposa un plus de solidesa i d’utilitat, de la qual cosa poden ser servits els operadors jurídics, també el general dels ciutadans, i no només aquells que puguin estar dins la vestimenta d’aquells tres actors als quals al principi ens referíem.

II

Però, seríem injusts si no insistíssim en el fet que la monografia sobre el règim jurídic urbanístic del sòl rústic ha hagut d’afrontar l’estudi i l’anàlisi no només dels dos texts legals bàsics que apuntàvem, la LSR i la LDOT, sinó que ha avaluat amb sobrada lucidesa una enorme extensió de disposicions normatives de tota índole, que han tingut una gran reper­cussió en el context jurídic i social d’aquestes illes. Ha hagut de superar, tanmateix, una escassa presència, per no dir una absència absoluta, de precedents en l’estudi de la qües­tió pel que fa al dret autonòmic propi.

I tot això ho ha fet partint d’estudis científics de la legislació estatal, examinant la més reconeguda doctrina que tractà l’antecedent immediat en la regulació del sòl, aleshores, no urbanitzable, com eren les disposicions del TRLS de 1976, i les disposicions de natura­lesa supletòria del malaurat TRLS de 1992. Tanmateix partint de l’estudi del dret comparat autonòmic, detenint-se especialment en els models valencià (sobre el qual l’autor consta­ta que hi neix la inspiració del nostre règim), el de la més recent Llei d’urbanisme de Catalunya, i per les evidents coincidències escomet així mateix una comparació especial amb el model canari.

L’autor tampoc no deixa de banda -ja ho comentàvem- examinar i sintetitzar la juris­prudència. En primer terme, la jurisprudència sobre la classificació de sòl i els drets dels propietaris, aspecte tan important atesa l’estratègia de contenció del creixement territorial per la qual ha optat a nivell legislatiu la Comunitat balear. Però el bessó de l’estudi d’a­questa font complementària del dret, el constitueix la doctrina jurisprudencial emanada dels òrgans judicials del propi àmbit territorial autonòmic, que consta que ha estat exami­nada ben arreu. Observam, tanmateix, que la doctrina de la Direcció General de Registres i Notariat també ha estat utilitzada en concrets apartats de l’obra.

En conseqüència, l’autor amb prou exhaustivitat i sentit pràctic ha realitzat veritablement un estudi integral del règim jurídic de la categoria del sòl rústic. Fet a més a més des d’una

perspectiva global i no limitada a un estudi parcial com podria haver estat la regulació en concret d’alguna de les activitats, o un estudi d’antecedents. I sobretot, el paper estratègic que en el vigent model territorial es vol atribuir a aquesta categoria de sòl de forma expres­sa en la nostra legislació fa si més no encara més interessant la sòlida aportació de l’autor.

III

La monografia esdevé estructurada en sis blocs de forma del tot cohesionada. Una pri­mera part introductòria general, dedicada principalment a explicar els antecedents, la part orgànica referida a l’actuació de la competència urbanística (cosa inexcusable per als lec­tors forans com per a aquells poc coneixedors de l’organització de les institucions).

El segon bloc comprensiu de dos extensos títols escomet amb una indubtable profun­ditat el sistema de classificació, o més aviat d’adscripció com defensa l’autor (i alguns altres més), dels terrenys a la categoria exclosa del desenvolupament urbà.

La conjunció dels conceptes planificació i ordenació i, derivadament, la delimitació del contingut del dret de propietat constitueixen un tercer bloc estructurant.

Un bloc igualment extens és el configurat pels títols relatius a la regulació urbanística dels usos i de les activitats en aquesta categoria de sòl. Aquest bloc inclou una aproxima­ció a la introducció del principi de la variable ambiental en l’autorització de qualsevol acti­vitat. Igualment inclou una proposta de solució alternativa a la manca de regulació dels possibles usos provisionals. Examina l’extensa i detallada regulació, també a nivell regla­mentari, de l’activitat relacionada amb els usos primaris del sòl, no sense fer-ne alguna crí­tica. Estudia el règim de les activitats condicionades, i la seva extensa problemàtica d’arti­culació de les regulacions de dues normes vigents (la LSR i la LDOT), fent especial esment a la introducció de la figura de l’aprofitament atípic, com a mecanisme de participació comunitària en la plusvàlua generada per l’autorització de determinades activitats.

Però sobretot, aquest quart bloc destaca per l’estudi de l’ús residencial des d’una pers­pectiva global, a la vegada que crítica en alguns aspectes, submergint-se en els punts de més conflictivitat pràctica que ha ofert la regulació de l’ús d’habitatge, també des de la vessant de la parcel·la vinculada a aquesta activitat.

Segueix el bloc referit als principis de vinculació i als procediments d’autorització, en el qual, i com a especialitat, es procedeix a l’estudi d’algunes singularitats específiques del propi sistema autonòmic, corresponent destacar l’estudi de la qüestió relativa a la creació a través d’una llei autonòmica de supòsits de nul·litat de ple dret per manca d’actes trà­mit qualificats en el procediment. Però tot aquest estudi esdevé marcat per la crítica ben estructurada que l’autor planteja referida a evitar la patologia més greu que pateix el nos­tre sòl rústic a banda de la indisciplina: la urbanització difusa. Esperem que la seva crida i preocupació per la sostenibilitat de la nostra terra i el futur de les seves gents, arribi a port, o al menys fructifiqui d’alguna forma.

L’últim bloc, el dedica a l’estudi del règim de les parcel·lacions en el sòl rústic. Considera que el règim de la parcel·lació instaurat, especialment a les nostres illes, és d’una importància cabdal des del moment en què el nostre model admet -a nivell legal— l’ús d’habitatge desvinculat de l’explotació primària del sòl.

Però l’atenció de l’autor resulta fora mida, ja que ha tingut fins i tot cura d’incorporar a la monografia una addenda referida a determinar la incidència en el règim del sòl rústic protegit de la nova de trinca Llei 5/2005, de 26 de maig, per a la conservació dels espais de rellevància ambiental, que constitueix una «norma addicional» a la Llei estatal 4/1989 de conservació de la naturalesa, la qual (Llei 5/2005) produeix unes penetracions transver­sals i superposades a l’esmentat règim, tot amb simultània modificació d’importants texts legals (LEN/91 i LDOT/99).

IV

En definitiva, l’obra de què es tracta resulta fruit d’una sòlida tasca de treball, i d’una experiència d’anys del seu autor acumulada en primera línia, que ha afrontat prou satis­factòriament i meticulosament una part de l’ordenament jurídic urbanístic en constant moviment, i que per això resulta d’una gran complexitat que deriva tant de la seva exten­sió, com de la seva assistematicitat global, encara no aturada.

L’autor, no obstant això, considera que el sistema requereix d’una valoració global posi­tiva, postula la necessitat de la seva integració atès el nivell de dispersió i complexitat. Això sense decantar-se ni per una solució o altra, des d’una llei integral urbanística o una llei sectorial del sòl rústic, sempre que aquesta darrera opció harmonitzàs i donàs coherència al sistema.

Considera que, avui per avui, la protecció del sòl rústic no té majors mecanismes dels que ja disposàvem amb el joc del TRLS/76, Reglament de Planejament Urbanístic i Pla Provincial de Balears. I, sens dubte fruit de les seves reflexions, i també preocupacions, con­sidera que de vegades l’actual configuració en positiu d’aquesta categoria de sòl s’ha ten­dit a confondre amb l’admissió sistemàtica de l’ús residencial sense filtres coherents ni estudis de sostenibilitat territorial.

Afirma ser de l’opinió que el règim potencialment expansiu que configura la legislació balear, mai no ha estat aplicat amb el rigor que demana el bloc normatiu d’aplicació, sinó de forma molt flexible. Aquesta manca de rigor que, sense que l’autor tingui propòsit de voler desmerèixer ningú, entén que ha esdevingut per la manca de preparació tècnica exis­tent en els operadors primaris urbanístics, els municipis; com resulta palès d’alguns dels exemples que ofereix.

Fa notar que el conjunt normatiu territorial-urbanístic de les Illes Balears comporta un nou model del qual no s’ha destacat encara doctrinalment un tret bàsic: la progressiva desapari­ció de l’àmbit municipal d’una absoluta llibertat de configuració del model urbanístic local.

Per tot això, i més, hem de dir que la monografia del Dr. MUNAR FULLANA constitueix una obra de referència en l’estudi urbanístic del sòl rústic, marcada per l’empremta de la lucidesa i el sentit pràctic del que s’hi exposa, analitza i també proposa. Veritablement creiem que no es podia assolir una major aproximació a la realitat que es tracta. En suma, estam davant un llibre importantíssim i molt recomanable, que tanmateix suggereix no pocs temes de reflexió des d’un tractament global de l’àmbit estudiat, a cura de qui ha fet un compromís personal d’actuació basat en l’eficiència, la ponderació i, sobretot, en l’ob­jectivitat i la neutralitat.

C.B.M.

EL MARC JURÍDIC DEL CONSELL ECONÒMIC I SOCIAL DE LES ILLES BALEARS P.

AGUILÓ CRESPÍ. Palma: Govern de les Illes Balears – Institut d’Estudis Autonòmics, 2005 (,L’Esperit de les Lleis; 5)

L’obra El marc jurídic del Consell Econòmic i Social de les Illes Balears proporciona al lector l’examen d’aquesta institució estatutària des d’una perspectiva integral, oferint múl­tiples eines per al seu coneixement.

El llibre s’estructura en dues parts, a les quals s’afegeixen un annex bibliogràfic i un annex legislatiu:

La primera part, titulada «Els Consells Econòmics i Socials en general», s’ocupa de l’es­tudi dels fonaments i la funció d’aquestes institucions en un context històric. Igualment, realitza un estudi de dret comparat entre consells en l’àmbit internacional i estatal. En aquest darrer àmbit, tracta tant el CES d’Espanya com els CES autonòmics.

La segona part analitza de manera exhaustiva el Consell Econòmic i Social de les Illes Balears, sobre la base de cinc punts fonamentals: en primer lloc, es tracta la definició del CES i els antecedents més importants de la institució. En segon lloc, se’n descriu el marc normatiu, les característiques orgàniques i les funcions.

En tercer lloc, s’exposen les peculiaritats de la seva composició i s’explica el funciona­ment dels seus òrgans, fent una referència especial a la funció consultiva del CES, i sobre­tot al procediment per a l’emissió de dictàmens, el qual es descriu de manera minuciosa. En cinquè lloc, s’exposa el règim economicofinancer i de personal del Consell.

El quart punt d’aquesta segona part tracta una qüestió central que afecta el funcio­nament pràctic del CES i la seva pròpia naturalesa, com és la preceptivitat dels seus dictà­mens. En aquest sentit, s’estudia l’abast de l’obligació de consulta als consells econòmics i socials, especialment en el cas del CES de les Illes Balears. Igualment, s’aborda la defini­ció de «matèria econòmica i social” i s’exposen les conseqüències d’una eventual manca de sol·licitud en l’àmbit d’ aquesta comunitat autònoma.

Finalment, l’autor presenta una sèrie de conclusions sobre la naturalesa essencial dels consells i el seu caràcter d’institucions de democràcia participativa, la qual cosa justifica la seva funció i atorga transcendència a la seva existència.

La lectura del llibre és recomanable perquè en ell es conté i es sistematitza de manera rigorosa tota la informació imprescindible sobre una institució que és desconeguda per molts. Igualment, s’ha de destacar que l’autor és coneixedor en profunditat de la matèria -tant dels aspectes teòrics com dels pràctics-, atesa la seva experiència davant la Secretaria General del CES de les Illes Balears. D’altra banda, l’obra va més enllà de la mera descrip­ció i tracta, amb coneixement de causa i rigor científic, qüestions relatives a la naturalesa i funcions dels consells econòmics i socials en general, així com els principals reptes que s’han superat i que es plantegen per al futur en el CES de la nostra comunitat autònoma.

N.G.C.

L’ORGANITZACIÓ I LES COMPETÈNCIES DEL CONSELL INSULAR D’EIVISSA I FOR­MENTERA. A.C. NAVARRO SÁNCHEZ. Madrid: CEP, 2005

Aquesta obra és fruit del treball de recerca i reflexió teòrica, però també dels proble­mes que es planteja l’autor en la seva pràctica laboral diària, com a lletrat del Consell Insular d’Eivissa i Formentera. La seva vinculació com a jurista amb el tema d’estudi és pale­sa quan s’observa la minuciositat i el detall amb què s’aborden tots els aspectes contin­guts en l’obra.

El llibre sorgeix com a evolució i desenvolupament d’un article sobre el mateix tema publicat al núm. 3 de la Revista Jurídica de les Illes Balears i, al mateix temps, per la cons­tatació de la necessitat que els estudiosos del dret públic de les Illes Balears en general, i de les Pitiüses en particular -advocats, funcionaris, opositors, estudiants, i qualsevol altra persona interessada en el món del dret- tenguin una obra especialitzada sobre l’organit­zació i les competències del Consell Insular d’Eivissa i Formentera.

L’estructura del treball és la que indica el títol de l’obra: en primer lloc s’hi estudia l’or­ganització de la màxima institució insular, a través del seguiment molt acurat del seu regla­ment intern (ROCI, en endavant), aprovat per unanimitat del Ple de la Corporació el 20 de febrer de 2004. Posteriorment exposa el sistema de competències d’aquesta institució. A continuació l’autor segueix amb una reflexió sobre l’illa de Formentera i l’organització juri- dicoadministrativa que hauria de tenir aquest territori insular, d’acord amb el seu tracta­ment jurídic a l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears i a la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars. Finalment, l’obra conté un substanciós apèndix documental amb totes les normes reglamentàries i decrets d’organització, així com acords del Ple que fan referèn­cia als diversos aspectes tractats en el llibre.

Al llarg de l’anàlisi del contingut de l’estudi es posa de manifest que l’autor considera el ROCI com la clau de volta entorn de la qual actua tot el sistema d’organització de la màxima institució insular, la qual cosa ens porta a constatar que en la seva obra resideix una concepció del ROCI com la norma normarum pitiüsa. D’altra banda, a l’hora d’expo­sar els diferents temes també els tracta des de la perspectiva comparada, i pren com a ele­ments de comparació els reglaments d’organització dels consells de Mallorca i de Menorca. En qualsevol cas, tota l’exposició va estretament lligada al text del Reglament orgànic i dels decrets d’organització dictats per al desenvolupament d’aqueix. L’opció d’Àngel Navarro per aquesta línia expositiva, essencialment descriptiva, el priva de vega­des d’efectuar reflexions més profundes sobre problemes teòrics que no ignora l’autor, ja que els detecta i els esmenta, però sense reflexionar-hi amb més profunditat, limitant-se a deixar-los apuntats, ateses les característiques i destinataris del llibre.

II

Com ja hem afirmat, el to de l’exposició és essencialment descriptiu, però sense defu­gir la crítica, sempre fonamentada en dret, quan manifesta el seu desacord amb el tracta­ment o regulació que el Reglament orgànic ha realitzat de determinats aspectes d’orga­nització del Consell Insular. La postura crítica és palesa en aspectes essencials del tema del llibre, tais com la ubicació dels grups polítics dins del Reglament del Consell, la composi­ció de la Comissió de Govern i l’opció del ROCI de mantenir les dues possibilitats d’orga­nització del Consell Insular previstes a la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, pel que fa a l’existència o no del Consell Executiu (art. 7 de la Llei).

Sobre la dissensió de l’opció adoptada pel ROCI respecte de la ubicació dins del Reglament orgànic dels grups polítics, s’apunta una crítica sobre la inclusió en la part orgà­nica del Reglament i la consideració com a un òrgan més del CIEF, idèntica a l’exemple del Consell Insular de Menorca, que va servir com a model. Estem d’acord amb l’autor que els grups polítics no són pròpiament òrgans de les institucions dins de les quals s’incardinen, si es consideren els òrgans d’una institució com aquelles subdivisions internes que actuen per compte d’ella i els actes dels quals es poden considerar actes de la institució¹ -ja sigui una assemblea parlamentària o una altra. Si es fa un paral·lelisme entre els grups polítics del Consell Insular i els grups parlamentaris, la doctrina fa temps que els ha considerat com el trasllat en l’àmbit de la institució a la qual pertanyen dels diferents grups i partits polí­tics², raó per la qual la ubicació més correcta seria a continuació de l’exposició de l’esta­tut dels representants o membres de la institució, atès que és l’organització a través de la qual pot vehicular-se la seva activitat dins de la Corporació. Aquesta és, des de fa molts anys, l’opció per la qual han optat els reglaments parlamentaris de les assemblees legisla­tives³.

Una altra postura crítica recau sobre la composició de la Comissió de Govern sobre la qual Ángel Navarro, entre d’altres aspectes, fa referència a la manca de representativitat en relació amb la composició del Ple.

’SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario Espanyol. Madrid: Espasa Universidad, 1990.

²SOLÉ TURA, Jordi i APARICIO PÉREZ, Miguel Ángel. Las Cortes Generales en el derecho parlamenta­rio espanyol. Madrid: Tecnos, 1984.

³Així, el Reglament del Congrés dels Diputats, regula els grups parlamentaris en el títol II, a conti­nuació del títol i «Del estatuto de los Diputados»; per la seva banda, el Reglament del Senat ubica dins del títol II «De los senadores y de los grupos parlamentarios». A les Illes Balears, el Reglament del Parlament conté en el títol II la regulació de l’estatut dels diputats i en el títol III la dels grups parla­mentaris. Finalment, el ROCI de Mallorca regula en el capítol II els drets i deures dels consellers i en el capítol III els grups polítics.

Així mateix, l’autor reflexiona sobre la correcció jurídica de l’opció del ROCI per man­tenir les dues possibilitats d’organització del Consell Insular previstes a la Llei 8/2000, de consells insulars, pel que fa a la creació o no d’un consell executiu, i deixa per a un pro­nunciament posterior del Ple la decisió d’optar per un model o un altre, a diferència del que succeeix a Mallorca i a Menorca, on ja s’opta per un model concret d’organització. Sembla que aquesta darrera opció de les illes veïnes resulta més respectuosa amb la lletra^[1] i l’esperit de la Llei 8/2000^[2].

Ángel Navarro es pronuncia clarament a favor de la irreversibilitat de la fórmula d’or­ganització adoptada pel CIEF -encara que com hem vist, emprant un procediment pecu­liar. Es tracta de la fórmula que podem denominar «complexa», d’entre les dues opcions que conté la Llei 8/2000 i que consisteix a l’existència d’un consell executiu i d’una comis­sió de govern representativa del Ple. És evident que un canvi de model, en el sentit d’a­doptar el model simple, equivaldria grosso modo a optar pel sistema d’organització ante­rior a l’esmentada llei, és a dir, un model quasicorporatiu. Això implicaria abdicar d’una concepció dels consells que va més enllà de la seva simple organització. En efecte, l’orga­nització és una conseqüència de la concepció que es tingui dels ens públics, en aquest cas, de l’Administració insular, que suposa la seva consideració no únicament com a Administració local, sinó com a institució de la comunitat autònoma^[3]. Fruit d’aquesta con­cepció és la possibilitat prevista per la llei que adoptin una organització burocràtica i no únicament la corporativa pròpia de les administracions locals^[4]. Evidentment, adoptar un nou model d’organització per a una administració preexistent suposa un esforç a tots els nivells: reorganització humana, però també jurídica, del sistema de resolucions, dels recur­sos sobre aquestes, etc., amb la finalitat d’optimitzar la gestió. Per tant, no és recomana­ble canviar de model cada cert temps o cada legislatura. Això no significa defensar una postura immobilista, però si advocar per una estabilitat del sistema d’organització de les institucions. Precisament per aquesta raó la Llei 8/2000 fa pivotar en el Reglament orgà­nic aquesta decisió, perquè es considera que és la norma fonamental de la institució, que ha de ser adoptada amb un alt nivell de consens entre tots els grups polítics, i que no s’ha

de canviar segons les oscil·lacions de les diverses majories existents en cada moment. Ara bé, dues circumstàncies fan que l’opció d’organització adoptada pel Consell Insular d’Eivissa i Formentera no sembli estar totalment consolidada per dues raons: en primer lloc, el fet que l’opció d’organització de la institució no recau en el Reglament orgànic, sinó en una decisió posterior del Ple de la Corporació i, en segon lloc, tampoc no es pot obli­dar que contra la Llei de consells el Govern de l’Estat va interposar en el seu dia un recurs d’inconstitucionalitat, que fa dependre la seva pervivència de l’esperada decisió del Suprem Intèrpret de la Constitució.

La segona part d’aquesta obra es refereix a les competències dels consells insulars; de l’exposició realitzada per l’autor, tot i l’esforç aclaridor, es dedueix que els consells insulars, per causa de la seva doble configuració, local i autonòmica, assumeixen un sistema de competències complex i complicat, al qual s’afegeix un doble i peculiar sistema de recur­sos financers segons l’origen i la naturalesa de les competències. Aquesta circumstància denota la inexistència d’un model de competències concret i tancat dels consells insulars, els quals no tenen unes competències derivades de l’aplicació de la seva norma regulado­ra, sinó que és un model obert, que es concreta, d’una banda, amb les previsions que per a les diputacions provincials efectua la Llei 7/1985, de 2 d’abril, de bases de règim local, i de l’altra, amb les decisions descentralitzadores que en cada moment vulgui adoptar el Govern autonòmic, respecte de les competències transferibles i delegables a favor dels consells, previstes a l’art. 39 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, i que es mate­rialitzen mitjançant lleis d’atribucions de competències (art. 29 Llei 8/2000). Seria de gran interès que totes aquestes qüestions fossin aclarides en la futura modificació de l’Estatut en el sentit de tancar definitivament el model de competències dels consells insulars.

III

Finalment, l’autor inclou en aquesta obra dos estudis sobre Formentera, ja publicats anteriorment, de matèria individualitzada: el primer fa referència a les singularitats juridi- coadministratives d’aquesta illa en el panorama normatiu regulador de l’ordenació territo­rial i de règim local^[5], i el segon sorgeix en relació amb el debat existent en el moment d’e­fectuar aquest estudi sobre la possible creació d’un consell insular exclusiu per a aquesta illa^[6]. En realitat ambdós estudis estan molt relacionats, atès que les possibilitats de crear un consell insular propi per a Formentera es deriven de les peculiaritats jurídiques i admi-

nistratives que rep aquesta illa en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (vid. disposició addicional quarta) i en la Llei 8/2000, de consells insulars. L’autor opta per unificar les ins­titucions, creant un consell insular que sigui, a la vegada, ajuntament. Entenem que a l’ho­ra d’adoptar una decisió sobre aquest tema transcendental han de prevaler els criteris de racionalitat i d’optimització dels recursos. Tenint en compte els trets singulars de Formentera, on coincideixen illa i municipi, és qüestionable l’existència de dues adminis­tracions territorials dispars que actuïn sobre un territori idèntic. Aquest és el criteri que es va seguir respecte de les comunitats autònomes uniprovincials durant el procés autonò­mic: els òrgans autonòmics varen adoptar competències i funcions que fins a aquell moment havien exercit les diputacions provincials, les quals varen desaparèixer. Més pro­per al cas que ens ocupa és el de Ceuta i Melilla, que no s’han constituït en comunitats autònomes, però se’ls ha reconegut un estatut de ciutat autònoma, és a dir, no desapa­reix el municipi, però el seu alcalde, es transforma, a la vegada, en president de la ciutat autònoma i té determinades competències reservades a les comunitats autònomes. Entenem que s’ha de respectar en tot cas la pervivència de l’Ajuntament, entitat local bàsi­ca de l’organització territorial de l’Estat (art. 1 LBRL), i que la solució seria reconèixer-li un estatus especial, de municipi-illa, que assumeixi competències fins al moment exercides pel Consell Insular d’Eivissa i Formentera i que, fins i tot, se li puguin transferir competències autonòmiques, per tal d’evitar als ciutadans de Formentera les molèsties derivades de la seva triple insularitat.

Per concloure, es pot afirmar que aquesta obra omple un buit existent sobre les com­petències i l’organització del CIEF una vegada adoptat el nou model d’organització previst a la Llei 8/2000, de 27 d’octubre. En general l’exposició inicia un camí que altres hauran de seguir. L’autor detecta problemes teòrics i pràctics, i en fa esment, i amb la seva expo­sició obre la porta per a una futura reflexió més acurada sobre totes les qüestions que apunta, tasca aquesta que hauran de realitzar estudis futurs sobre la matèria.

M.T.B.

1. Recordem que l’art. 7.1 de la Llei 8/2000 estableix el següent: «A tots els consells insulars ha d’ha- ver-hi un president, un o més vicepresidents, el Ple, la Comissió de Govern i el Consell Executiu, lle­vat que el Reglament orgànic no disposi la constitució d’aquest darrer òrgan». ↑
2. Vid. en el mateix sentit BLASCO ESTEVE, Avel·lí. «La nueva organización de los Consejos Insulares» a PAREJO ALFONSO, Luciano, ef. a/. Cuatro Estudios sobre la Ley de Consejos Insulares. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2003. ↑
3. ^fc Art. 4.1. Llei 8/2000, de 27 d’octubre: «Els consells insulars són institucions de la comunitat autò­noma de les Illes Balears i, al mateix temps, administracions locals». ↑
4. Encara que a partir de la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de reforma de la Llei de bases de règim local, el model burocràtic d’organització també ha arribat a determinades corporacions locals. ↑
5. NAVARRO SÁNCHEZ, Ángel. «La singularidad del municipio-isla de Formentera en el panorama nor­mativo español de ordenación territorial y de régimen local», Revista urbanística práctica (Revista mensual de urbanismo), La Ley, núm. 3, març de 2002. ↑
6. Article publicat a la secció d’opinió de Diario de Ibiza, de 17 de febrer de 2005, i del diari Última Hora de Ibiza y Formentera, de 17 de febrer de 2005. ↑