rjib14

COMENTARIS I NOTES

LLUMS I OMBRES SOBRE LA REFORMA

DE LES ADMINISTRACIONS PÚBLIQUES EN PERSPECTIVA COMPETENCIAL

Mercè Corretja Torrens

Responsable de l’Àrea de Recerca

Institut d’Estudis Autonòmics de la

Generalitat de Catalunya

I. El context polític de les reformes. II. Competències estatals i autonòmiques amb relació al règim jurídic de les administracions públiques i el procediment administratiu. 1. La divisió entre procediment i règim jurídic de les administracions públiques. 2. La Llei del procediment administratiu comú de les administracions públiques i la pluralitat de procediments administratius comuns. 3. El procediment per a l’exercici de la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària. III. El vessant intern del règim jurídic de les administracions públiques. IV. Les noves «bases estatals» en matèria d’administració institucional. V. Relacions interadministratives i relacions intergovernamentals. VI. Conclusió final.

I. El context polític de les reformes

L’aprovació de les lleis 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPACAP) i 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (en endavant, LRJSP) culmina el procés de reforma de les administracions públiques endegat amb la creació de la «Comissió per a la Reforma de les Administracions Públiques» (CORA)^[1] mitjançant Acord del Consell de Ministres de 26 d’octubre de 2012.

D’entrada, cal assenyalar que totes dues lleis estan imbuïdes pel principi d’austeritat, tant pel que fa al seu vessant econòmic (que es manifesta en els principis d’eficàcia, eficiència i productivitat) com pel que fa al vessant administratiu (que es manifesta en l’establiment de mesures per controlar i reduir la dimensió de les administracions públiques). A més a més totes dues lleis responen també al principi d’unificació normativa, ja que en totes dues es manifesta una voluntat clara del legislador per simplificar, homogeneïtzar i reduir l’actual pluralitat de procediments i especialitats procedimentals en l’àmbit de les administracions públiques a través de la legislació bàsica estatal, i per codificar o unificar en dos textos legals moltes disposicions actualment disperses en diverses lleis i reglaments, tot i que recuperant una divisió material força controvertida des del punt de vista doctrinal, entre la regulació del procediment administratiu i la del règim jurídic. Més endavant es tractarà aquesta qüestió.

El fet que la reforma de les administracions públiques s’inspiri en els principis d’austeritat i d’unificació normativa no és pas per casualitat i es deu al context polític en què sorgeixen, marcat per la crisi del deute públic i per la imposició de reformes des de la Unió Europea adreçades, d’una banda, al control de la despesa pública de totes les administracions públiques i, de l’altra, a la consolidació del mercat únic de béns i serveis. La implantació d’aquestes reformes ha endegat un procés de transformació de l’activitat administrativa en general i més en particular en l’àmbit de la qualitat normativa i la regulació.

L’impacte polític de la crisi econòmica a l’Estat espanyol ha tingut una doble repercussió. En primer lloc, s’ha produït una cessió de sobirania de l’Estat a favor de la Unió Europea, que ha imposat mecanismes específics de control del deute, i en segon lloc, en l’àmbit de les relacions internes entre l’Estat i les comunitats autònomes, l’Estat ha establert diverses mesures que limiten l’autonomia financera de les comunitats autònomes a través de la introducció mitjançant reforma constitucional del principi d’estabilitat pressupostària a l’art. 135 CE, i sobretot a través del desenvolupament d’aquest principi per la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera de les administracions públiques.^[2] Tot i que la competència estatal per establir aquestes limitacions ha rebut l’aval del Tribunal Constitucional, primer a partir dels títols competencials de l’art. 149.1.13a i 149.1.14a CE (STC 134/2011) i, més tard, a partir del mateix art. 135 CE (entre d’altres, les STC 157/2011, 186/2011, 187/2011, 189/2011, 195/2011),^[3] cal tenir en compte que aquestes modificacions han estat qualificades per alguns autors^[4] com una «mutació» dels estatuts d’autonomia que, com el de les Illes Balears, es van reformar durant el període 2006-2010.^[5]

És per tant en aquest context de crisi econòmica i de crisi de l’Estat autonòmic,^[6] que cal situar l’origen de la reforma administrativa endegada el 2012 i que va donar lloc a l’Informe CORA, elevat a Consell de Ministres el juny de 2013.

De l’Informe podem destacar l’èmfasi que expressa per l’excessiva descentralització de la despesa pública com un dels principals obstacles per assolir una administració pública més austera i eficient. En conseqüència, la majoria de propostes que conté s’adrecen a la introducció de mesures de disciplina pressupostària i de control de les finances públiques de les comunitats autònomes; mesures adreçades a reduir les plantilles de les administracions (com la congelació de les ofertes d’ocupació pública, la reducció dels dies de permís i d’assumptes propis dels empleats públics i la modificació del règim d’incompatibilitats) o bé a la supressió d’òrgans i entitats de totes les administracions públiques. L’Informe va servir de base per a l’elaboració del «Programa nacional de reformes per a Espanya per a 2014», enviat a la Comissió Europea, on s’esmenta la necessitat d’aprovar noves lleis administratives com una de les mesures per impulsar el que s’anomena la racionalització de l’actuació de les institucions i entitats del poder executiu, l’eficiència i la productivitat. Aquestes noves lleis són la LPACAP i la LRJSP.

Al mateix temps, aquestes dues lleis també són un corol·lari de les mesures promogudes per la Unió Europea a partir de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de desembre, de lliure circulació de serveis i llibertat d’establiment, amb l’objectiu d’eliminar traves administratives per a la creació i consolidació del mercat únic de béns i serveis. Tant la Directiva com els subsegüents programes de reducció de càrregues han incidit en la simplificació de procediments administratius i en una notable reducció de l’activitat preventiva de l’administració que ha estat substituïda per controls ex post i inspeccions, i s’han incorporat tècniques per mesurar els costos econòmics dels procediments administratius, inclosos els d’elaboració de reglaments, en els ciutadans i en les empreses, amb l’objectiu de simplificar procediments i reduir càrregues administratives.

La transposició i aplicació del nou dret europeu a l’Estat espanyol ha provocat una gran dispersió normativa en matèria de procediment administratiu, ja que s’ha dut a terme per diferents lleis tant estatals^[7] com autonòmiques.^[8] I aquí és on apareix el principi d’unificació normativa, en la mesura que les dues lleis aprovades tenen per objectiu, com s’ha dit, recopilar o codificar en un sol text legislatiu totes aquestes normes (algunes de les quals tenien fins ara rang reglamentari). En conseqüència, molts dels preceptes de les noves lleis són una simple reproducció de preceptes anteriors. Ara bé, aquesta unificació ha comportat, des del punt de vista competencial, una ampliació de les bases estatals tant en sentit expansiu (incorporació de noves matèries) com des del punt de vista intensiu (amb major densitat normativa), amb la qual cosa es condiciona el seu futur desplegament per les comunitats autònomes.

En síntesi, doncs, les dues lleis estatals que comentem tenen per objectiu establir les bases d’una nova administració pública: més austera des del punt de vista econòmic i de la despesa i més homogènia des del punt de vista procedimental i orgànic.

II. Competències estatals i autonòmiques amb relació al règim jurídic de les administracions públiques i el procediment administratiu

1. La divisió entre procediment i règim jurídic de les administracions públiques

Tot i la voluntat codificadora a la qual s’ha fet esment, el cert és que el legislador estatal ha optat per aprovar dos textos legals: la LPACAP i la LRJSP. La primera es dedica a les relacions ad extra de les administracions públiques (és a dir, a les relacions entre els ciutadans i les administracions públiques) i la segona a les relacions ad intra, l’organització, el règim jurídic, l’administració institucional i les anomenades relacions interadministratives. Certament, ja s’ha apuntat que la divisió material adoptada pel legislador estatal no és gens pacífica des del punt de vista doctrinal i comporta un retorn a la situació anterior a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (en endavant, LRJPAC), que va unificar tots dos àmbits en un sol text legal, per bé que, com s’ha dit, aquest text s’ha anat complementant en els últims anys a través de diferents lleis i reglaments que han anat transposant el dret europeu i modificant parcialment alguns sectors específics. Amb anterioritat a la Llei 30/1992 i a la Constitució de 1978, hi havia una Llei de procediment administratiu de 1958 i una Llei de règim jurídic de l’Administració de l’Estat de 1957. Aquesta distinció legislativa preconstitucional entre règim jurídic i procediment es va plasmar en l’art. 149.1.18a CE, que reserva a l’Estat la competència per fixar «Les bases del règim jurídic de les Administracions Públiques i del règim estatutari dels seus funcionaris, les quals garantiran, en qualsevol cas, als administrats un tractament comú davant d’aquelles; el procediment administratiu comú, sens perjudici de les especialitats derivades de l’organització pròpia de les Comunitats Autònomes; legislació sobre expropiació forçosa; legislació bàsica sobre contractes i concessions administratives i el sistema de responsabilitat de totes les administracions públiques».

Aquest precepte, tal com ja va subratllar la STC 76/1983 i com també va assenyalar la doctrina,^[9] conté competències de diferent intensitat normativa en àmbits materials en què també les comunitats autònomes han assumit competències. Es tracta, doncs, de competències compartides per la qual cosa és important delimitar l’abast de les competències respectives tant des del punt de vista funcional com material.

En tant que, des del punt de vista funcional, la competència estatal sobre règim jurídic de les administracions públiques té naturalesa bàsica, les comunitats autònomes poden assumir sobre la mateixa matèria competències de desplegament legislatiu i d’execució. Això ens porta a fer una consideració important, ja que no es pot menystenir la complexitat del concepte mateix de legislació bàsica i la repercussió que un concepte més o menys ampli de bases pot tenir en les correlatives competències autonòmiques de desplegament i, per tant, com a element distorsionador de la distribució constitucional de competències. Per això, tant la jurisprudència constitucional com la doctrina han establert la necessitat d’acotar i establir criteris per a la seva definició.^[10] Ara bé, malgrat els intents del Tribunal Constitucional per definir les bases com a principis o «mínim comú denominador normatiu» i d’assenyalar que, com a regla general, les bases s’havien d’establir per llei, el cert és que s’ha anat imposant un concepte negatiu de legislació bàsica, ja que sovint el TC ha emprat uns paràmetres difusos per acotar-la, com ara que les competències bàsiques estatals no podien buidar les competències autonòmiques de desplegament o que les competències autonòmiques havien de poder establir polítiques pròpies o diferents opcions a partir de la legislació bàsica estatal (les STC 50/1999 i 32/1981 i, més recentment, la STC 259/2015, de 2 de desembre). És a dir, com subratlla la doctrina, el TC ha establert un cànon negatiu de la legislació bàsica, posant l’accent més en el límit que no pas en el contingut i això a la pràctica ha comportat que la definició del contingut material d’allò bàsic quedi en bona part a mercè del legislador estatal.^[11]

En relació amb el règim jurídic cal tenir en compte, a més, que la competència estatal està subordinada a una finalitat: el tractament comú dels administrats davant de les administracions públiques, al igual que en matèria de contractes i concessions administratives. En conseqüència, l’Estat té competència legislativa per fixar unes bases les quals hauran de garantir la igualtat de tractament dels ciutadans davant de les administracions públiques i que les comunitats autònomes han de poder desenvolupar.

Des del punt de vista material, s’han defensat dues concepcions doctrinals diferents sobre el règim jurídic. La més autonomista, que ha intentat restringir aquest concepte a les relacions entre l’administració pública i el ciutadans, és a dir, a les relacions ad extra,^[12] de forma que les bases estatals quedaven acotades a les matèries drets i deures, procediment administratiu comú, accions i mitjans d’impugnació, i en la resta de matèries que configuren el règim jurídic les comunitats autònomes no estarien subjectes a bases estatals, i la segona, més estatalista, que interpreta el concepte de règim jurídic com a sinònim de dret administratiu i que comportaria que en aquesta matèria l’Estat pogués legislar amb caràcter bàsic en la totalitat de matèries que conformen aquesta branca del dret.

La jurisprudència constitucional ha adoptat una interpretació intermèdia de règim jurídic, en el sentit que inclouria no solament els aspectes relatius als drets i a les garanties dels administrats davant de l’administració sinó també els aspectes més interns relacionats amb l’organització administrativa i la disposició dels mitjans i recursos.^[13] En aquest sentit, podem esmentar la STC 32/1981, que després d’afirmar que aquesta expressió ni designa només el procediment i el règim de recursos i accions ni s’estén tampoc a tot el dret administratiu, considera que correspon a l’Estat «la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado» (FJ 6). Així mateix, i d’acord amb la STC 37/1981, també formarien part del concepte de règim jurídic el patrimoni i el pressupost de les administracions públiques.

Malgrat això, també cal precisar que el TC ha assenyalat que l’abast de les bases estatals havia de ser diferent si es referia a les relacions entre administracions i ciutadania o bé als àmbits de projecció interna de les administracions públiques (STC 50/1999), ja que mentre en el primer àmbit l’objectiu de les bases ha de ser garantir la igualtat de tractament de la ciutadania, en el segon la legislació bàsica estatal es troba limitada per la potestat d’autoorganització de les administracions públiques. En conseqüència, la intensitat i l’extensió de les bases estatals no és la mateixa en tots els aspectes que integren el règim jurídic. En concret, el FJ 3r de la Sentència afirma que: «No debe olvidarse que, según establece el art. 149.1.18 C.E., el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es el de garantizar “a los administrados un tratamiento común ante ellas” y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias».

Aplicant aquest criteri a les dues lleis que comentem, per tant, la intensitat i extensió de les bases estatals podrà ser major en relació amb la LPACAP en tant que regula el procediment administratiu i per tant l’àmbit de les relacions entre administració i ciutadania però, en canvi, haurà de ser menor en relació amb la LRJSP, que es refereix a l’àmbit intern de les administracions públiques.

Pel que fa a les competències de les Illes Balears en aquesta matèria, cal esmentar que l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears de 1983 va incorporar com a competència exclusiva de la Comunitat el «Procediment administratiu derivat de les especialitats de l’organització pròpia» (art. 10.32), i com a competència de desplegament legislatiu i execució el règim de responsabilitat i les especialitats processals i de dret administratiu derivades de la seva organització pròpia (art. 11, 1 i 3). Aquestes competències es van desplegar conjuntament mitjançant la Llei 3/2003, de 26 de març, que parteix de la legislació bàsica estatal continguda en la Llei estatal 30/1992, de 26 de novembre.

L’Estatut d’autonomia del 2007 (EAIB) manté el caràcter exclusiu de la competència sobre especialitats procedimentals en l’àmbit administratiu (art. 30.36) i a més a més recull expressament una competència sobre règim jurídic en l’art. 31.1, ja que atribueix a la Comunitat Autònoma la competència de desenvolupament legislatiu i execució en matèria de «Règim jurídic i sistema de responsabilitat de l’Administració de la Comunitat Autònoma».

2. La Llei del procediment administratiu comú de les administracions públiques i la pluralitat de procediments administratius comuns

Entrant ja en l’anàlisi de les lleis, la LPACAP, recull disposicions de tres lleis anteriors: la LRJPAC, la Llei 50/1997, de 27 de novembre, d’organització, competència i funcionament del Govern, i la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans a l’Administració Pública.

D’acord amb el seu art. 1, la Llei té per objecte regular «els requisits de validesa i eficàcia dels actes administratius, el procediment administratiu comú a totes les administracions públiques, incloent el sancionador i el de reclamació de responsabilitat de les administracions públiques, així com els principis als quals s’ha d’ajustar l’exercici de la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària». Aquests procediments es regulen en dos títols: el IV (comú, sancionador i responsabilitat patrimonial) i el VI (iniciativa legislativa i potestat reglamentària), respectivament, i els tractarem per separat.

Seguint amb l’art. 1 LPACAP, l’apartat 2 afegeix que: «Només mitjançant una llei, quan sigui eficaç, proporcionat i necessari per assolir les finalitats pròpies del procediment, i de manera motivada, es poden incloure tràmits addicionals o diferents dels que preveu aquesta Llei. Es poden establir reglamentàriament especialitats del procediment referides als òrgans competents, terminis propis del procediment concret per raó de la matèria, formes d’iniciació i terminació, publicació i informes que s’han de sol·licitar.»

Aquest precepte s’adreça a totes les administracions públiques i, per tant, també a les comunitats autònomes, de forma que introdueix una limitació en les seves competències de desplegament de les bases estatals, ja que estableix la necessitat de motivar en termes d’eficàcia, proporcionalitat i finalitat la introducció de tràmits addicionals o diferents als regulats per la llei estatal i de fer-ho mitjançant una norma amb rang de llei. Així mateix, aquest apartat és un exemple del principi d’unificació normativa al qual ja s’ha fet referència a l’inici d’aquest treball i que es posa de manifest al llarg de tot el text de la LPACAP, amb contínues referències a la llei estatal com a norma de referència per a totes les administracions públiques, sense tenir en compte l’existència de lleis autonòmiques.

A diferència de la LRJPAC, es reitera que la LPACAP té per objecte, doncs, la regulació de diversos procediments administratius (el comú, el sancionador i el de responsabilitat patrimonial), que es desenvolupen en el títol IV de la Llei. La seva predecessora es limitava a regular un procediment administratiu comú i principis aplicables als altres dos procediments. Per tant, quin és l’abast de la competència estatal en matèria de procediment administratiu?

A diferència de la competència sobre règim jurídic de les administracions públiques, la competència estatal en matèria de procediment administratiu comú no és bàsica sinó exclusiva però «sens perjudici de les especialitats derivades de l’organització pròpia de les comunitats autònomes». L’adjectiu «comú» ha permès interpretar que les comunitats autònomes (CA) tenen un marge d’actuació normativa per assumir competències en matèria de procediment administratiu,^[14] al igual que en matèria de responsabilitat patrimonial, en què la competència estatal queda constrenyida al «sistema». En aquest sentit, diversos estatuts d’autonomia han atribuït competències de desplegament legislatiu i execució a les seves respectives comunitats autònomes en matèria de responsabilitat patrimonial (com l’art. 31.1 EAIB) o fins i tot exclusiva, com s’ha dit, en matèria d’especialitats procedimentals en l’àmbit administratiu (art. 30.36 EAIB).

La competència estatal sobre procediment administratiu, malgrat que té caràcter exclusiu, està limitada materialment al que es denomina el «procediment administratiu comú». El Tribunal Constitucional en la STC 227/1988 va establir que aquesta competència estatal comprèn la determinació dels principis o normes que defineixen l’estructura general de l’iter procedimental que ha de seguir-se per a la realització de l’activitat jurídica de l’administració, així com també els principis i normes que prescriuen la forma d’elaboració dels actes, els requisits de validesa i eficàcia, els modes de revisió i els mitjans d’execució dels actes administratius, tot incloent de forma expressa les garanties generals dels particulars al si del procediment. Aquesta competència estatal també inclou la possibilitat de legislar sobre principis «comuns» que garanteixin la igualtat de tractament dels ciutadans en procediments administratius sectorials o ratione materiae subjectes a regles especials, com pot ser, per exemple, la imposició del silenci positiu en un determinat procediment (STC 23/1993), però en canvi no permet incloure en la competència estatal «toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999).

Les limitacions a la competència estatal provenen, d’una banda, dels principis i drets continguts en la Constitució, i de l’altra, de les competències autonòmiques sobre organització administrativa pròpia (com recorda la STC 166/2014) i, en conseqüència, el legislador estatal no pot interferir en aquestes competències per exemple designant els òrgans que han de rebre sol·licituds (STC 190/2000); imposant òrgans propis de control enfront dels autonòmics (les STC 204/1992, 150/2012 i 130/2013) o bé regulant com les CA han d’exercir les seves competències (STC 36/1992).

Pel que fa a les CA, a més de tenir competències sobre procediment administratiu per regular les especialitats derivades de la seva organització pròpia (així, l’art. 30.36 EAIB), també poden regular els procediments corresponents als seus àmbits de competència en la mesura que la regulació del procediment té naturalesa instrumental o connexa i correspon a qui tingui atribuïda la competència material sobre aquell àmbit o sector de la realitat (les STC 175/2003, 126/2002, 188/2001 i 178/2011), tot respectant però el procediment administratiu comú i els principis comuns en procediments especials establert per l’Estat en ús de la seva competència exclusiva.

No obstant el plantejament que acabem d’exposar, també hem de fer esment a l’evolució més recent de la jurisprudència constitucional i que es reflecteix en les STC 130/2013 i 135/2013. En aquestes sentències, el TC ha considerat que el legislador estatal podria regular un procediment subvencional a l’empara de l’art. 149.1.18a CE (i no només uns principis comuns) en la mesura que la subvenció té relació amb el poder de despesa i és una tècnica administrativa aplicada per totes les administracions públiques, de manera que una llei estatal (en aquest cas, la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions) pot regular «des d’una perspectiva general i abstracta un procediment administratiu comú singular» el qual és compatible amb l’existència de procediments subvencionals ratione materiae regulats per lleis autonòmiques. Segons el fonament jurídic 8è de la STC 130/2013 en aquesta matèria ens trobem amb una situació de «concurrència competencial», si bé la competència estatal s’ha de circumscriure «a aquellos elementos que pueden efectivamente considerarse comunes, de tal forma que respete un margen suficiente y adecuado para la introducción por parte de las Comunidades Autónomas de las necesarias especialidades en los procedimientos administrativos ratione materiae.»

En relació amb aquestes sentències, és significatiu el vot particular formulat pel magistrat Luis Ignacio Ortega Alvárez, al qual es van adherir quatre magistrats (Pablo Pérez Tremps, Adela Asua Batarrita, Encara Roca Trías i Fernando Valdés Dal-Re), en què es posa en relleu la interpretació expansiva i la contradicció amb la jurisprudència anterior en què incorren, tot assenyalant que la competència estatal per regular un procediment administratiu comú singular és una «competencia hasta ahora desconocida, pues de ella no se había tenido noticia en los más de treinta años de doctrina constitucional».

La nova LPACAP, per tant, s’insereix en la línia iniciada amb la Llei 38/2003, de 17 de novembre, i avalada per les STC 130/2013 i 135/2013, en el sentit d’admetre una nova competència estatal per regular procediments administratius «comuns» en determinats àmbits materials, com el subvencional, el sancionador o el de responsabilitat patrimonial.

En aquest sentit, la LPACAP regula tràmits concrets del procediment sancionador, tot precisant el contingut d’alguns actes administratius i limitant, per tant, la possibilitat de desenvolupament de les comunitats autònomes. Alguns d’aquests tràmits ja existien però estaven regulats amb rang reglamentari només per a l’Administració general de l’Estat, i d’altres són una novetat. Així, per exemple, després que l’art. 63 estableixi que els procediments de naturalesa sancionadora s’iniciaran sempre d’ofici (sense admetre la possibilitat d’inici per denúncia prevista en algunes normes autonòmiques) l’art. 64.2 determina el contingut mínim de l’acord d’iniciació dels procediments de naturalesa sancionadora. Pel que fa a la terminació de procediments, l’art. 85 estableix amb caràcter bàsic l’obligació d’aplicar reduccions de com a mínim el 20% sobre l’import de la sanció proposada en cas de pagament voluntari pel presumpte responsable i sempre condicionat al desistiment o renúncia de qualsevol acció o recurs en via administrativa contra la sanció. Els art. 89 i 90 estableixen especialitats relatives a la proposta de resolució (quan s’ha de formular i contingut) i a la resolució d’aquest tipus de procediment (especificant el contingut de la resolució, la seva naturalesa executiva i la possibilitat de suspensió cautelar d’aquesta) i, finalment, l’art. 96.5 estableix la possibilitat de tramitar un procediment simplificat.

El mateix succeeix amb relació al procediment de responsabilitat patrimonial, en què la LPACAP regula les sol·licituds d’inici del procediment (art. 67), les sol·licituds d’informes i dictàmens (art. 81), el tràmit d’audiència (art. 82.5), la resolució (art. 91), la competència per a la resolució (art. 92, si bé el primer paràgraf només s’aplica a l’Administració de l’Estat) i la possibilitat de tramitar un procediment simplificat (art. 96.4).

Així mateix, i contradient la jurisprudència constitucional esmentada sobre l’abast de la competència estatal en matèria de procediment, són nombrosos els articles de la LPACAP que designen òrgans estatals, mitjans de competència de l’Estat o bé condicionen la forma com les CA han d’exercir les seves competències en matèria de procediment. Per exemple, l’art. 6 LPACAP estableix que l’Administració general de l’Estat, les CA i les entitats locals hauran de disposar d’un registre electrònic general d’apoderaments així com els requisits que aquests registres hauran de complir; l’art. 9 estableix les característiques dels sistemes d’identificació electrònica dels interessats per a totes les administracions públiques; l’art. 44 determina l’obligatorietat que totes les administracions públiques publiquin en el Butlletí Oficial de l’Estat les notificacions que no es puguin practicar, i la disposició addicional segona estableix la quasi-obligació de totes les administracions públiques d’adherir-se a les plataformes i registres estatals.^[15]

3. El procediment per a l’exercici de la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària

El títol VI de la LPACAP regula la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària de totes les administracions públiques. Fins ara aquest procediment estava inclòs en la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, només pel que fa a l’Estat (amb la modificació introduïda per la Llei 2/2011, de 4 de març, d’economia sostenible), mentre que cada comunitat autònoma ha regulat el seu propi procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general. A diferència de la resta de títols de la Llei, que es basen en l’art. 149.1.18a CE com a títol competencial, en aquest cas el fonament competencial invocat es troba en l’art. 149.1.13a i 14a CE que atribueix a l’Estat, respectivament, la competència per establir les bases i coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica, i la competència exclusiva sobre hisenda general, respectivament.

La invocació d’aquests títols competencials aporta una major complexitat encara a l’anàlisi competencial de la Llei, ja que l’art. 149.1.13a CE és un dels anomenats títols competencials transversals de l’Estat al qual tant la doctrina com la jurisprudència han dedicat una major atenció per tal d’evitar que el seu ús pugui buidar de contingut les competències autonòmiques, mentre que l’art. 149.1.14a CE atribueix a l’Estat una competència exclusiva sobre hisenda general, matèria que guarda una connexió molt llunyana, si és que existeix, amb la iniciativa legislativa i el procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general.

En relació amb la competència estatal de l’art. 149.1.13a CE el TC ha considerat que també s’ha d’interpretar restrictivament quan l’Estat l’invoca en una matèria en què concorre amb competències autonòmiques (les STC 21/1999, de 25 de febrer i 145/2001, d’11 de juliol), per evitar el buidament d’aquestes competències. Així, ha establert que aquesta competència respon al principi d’unitat econòmica i inclou tant les línies directrius i els criteris globals d’ordenació d’un sector concret com les previsions d’accions o mesures singulars que siguin necessàries per assolir els fins proposats dintre de l’ordenació de cada sector (les STC 95/1986, de 10 de juliol, 213/1994, de 14 de juliol, 21/1999, de 25 de febrer, 128/1999, d’1 de juliol, 95/2001, de 5 d’abril, 124/2003, de 19 de juny i 77/2004, de 29 d’abril, entre d’altres), si bé cal tenir en compte que aquestes accions o mesures singulars han de ser excepcionals i tenir una especial transcendència, i que la competència estatal no es pot estendre fins a incloure qualsevol acció de naturalesa econòmica si aquesta no té una incidència directa i significativa sobre l’activitat econòmica general (les STC 186/1988 i 133/1997, entre d’altres), ja que en cas contrari es buidaria de contingut una matèria i un títol competencial més específic (les STC 112/1995, de 6 de juliol, 21/1999, de 25 de febrer i 95/2002, de 25 d’abril).

Malgrat això, cal destacar que les intervencions de l’Estat en virtut d’aquest títol competencial són molt freqüents i que, de fet, el legislador estatal utilitza aquest article com a títol transversal de caràcter finalista que li permet intervenir per regular qualsevol activitat amb incidència econòmica però sempre, fins ara, referida a un sector econòmic. A l’igual com veiem en analitzar l’art. 149.1.18a CE, també la jurisprudència constitucional a partir dels anys 2011 i 2012 ha anat reconeixent progressivament a aquest títol competencial un gran abast, fins i tot en cas de concórrer amb competències autonòmiques sobre un sector o subsector econòmic (per exemple, en la STC 143/2012). I, sobretot, es tracta d’un títol que habilita l’Estat per adoptar normes relatives al principi d’estabilitat pressupostària vinculants per a totes les comunitats autònomes (STC 134/2011).

A més a més, es tracta no només d’un títol de caràcter bàsic, sinó que també inclou una competència de coordinació, la qual cosa s’ha emprat per justificar la reserva a l’Estat de competències executives a l’empara d’aquest títol competencial (les STC 135/2012, 197/1996 i 223/2000, entre d’altres).

Tenint en compte les matèries que corresponen a aquests dos títols competencials (activitat econòmica i hisenda general) resulta difícil d’establir la connexió que tenen amb la iniciativa legislativa i amb la potestat reglamentària. Si bé és cert que la Llei 2/2011, de 4 de març, d’economia sostenible, ja els va invocar per modificar aquest procediment, en aquell cas es tractava d’establir principis vinculats a la millora de la regulació promoguts per la Unió Europea i la OCDE, els quals s’han incorporat a la LPACAP. En canvi, les novetats que introdueix aquesta Llei únicament fan referència a aspectes orgànics com veurem.

D’altra banda, tant la iniciativa legislativa com el procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general tenen una especial vinculació amb el dret a l’autonomia de l’art. 2 CE i amb la potestat d’autoorganització. En aquest sentit, és important recordar que el Tribunal Constitucional ha declarat que l’autonomia s’estén a aquells aspectes necessaris per al seu exercici (STC 106/1986), tot establint: «Allí donde la Constitución configura un ámbito de autonomía, independencia, autogobierno o separación está simultáneamente dotando a dicho ámbito de un poder normativo reglamentario en los aspectos organizativos, procedimentales y estatutarios, entre otros. Ello ocurre así en las Comunidades Autónomas, en las Cámaras parlamentarias y en el Tribunal Constitucional y así debiera ser también con el Poder Judicial.»

Des d’aquesta perspectiva, no sembla que hagi de ser el legislador estatal qui hagi de determinar, en l’àmbit de les comunitats autònomes, qui exerceix la iniciativa legislativa o qui té potestat reglamentària com tampoc el tipus de normes de rang legal que poden aprovar (tal com fan els art. 127 i 128 LPACAP), ja que aquestes són funcions reservades per l’art. 147 CE als estatuts d’autonomia en tant que «norma institucional bàsica de la Comunitat Autònoma» i així ho recullen tots els estatuts d’autonomia (art. 47 EAIB). Igualment, hauria de correspondre al legislador autonòmic i no a l’estatal determinar el contingut de les habilitacions per al desenvolupament reglamentari de les seves lleis o bé determinar a favor de qui s’han d’efectuar aquestes habilitacions (art. 129.4 LPACAP), ja que es tracta en tots els casos d’aspectes orgànics i competencials vinculats a les institucions d’autogovern.^[16]

III. El vessant intern del règim jurídic de les administracions públiques

El règim jurídic de les administracions públiques, com s’ha dit, és una competència estatal de naturalesa bàsica. En aquest sentit, la LRJSP especifica en l’art. 1 que: «Aquesta llei estableix i regula les bases del règim jurídic de les administracions públiques, els principis del sistema de responsabilitat de les administracions públiques i de la potestat sancionadora, així com l’organització i funcionament de l’Administració General de l’Estat i del seu sector públic institucional per a l’exercici de les seves activitats».

Fins ara, aquestes matèries estaven incloses en la LRJPAC, en la Llei 6/1997, de 14 d’abril, d’organització i funcionament de l’Administració general de l’Estat (LOFAGE), en la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, en la Llei 28/2006, de 18 de juliol, d’agències estatals per a la millora dels serveis públics, i en la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis públics. També es modifiquen altres lleis, com la Llei 33/2003, de 3 de novembre, del patrimoni de les administracions públiques, el Text refós de la Llei de contractes del sector públic, aprovat pel RDLEG 3/2011, de 14 de novembre, i la Llei 20/2015, de 14 de juliol, d’ordenació, supervisió i solvència de les entitats assegurades i reasseguradores.

Des de la perspectiva competencial, hem d’assenyalar que la LRJSP invoca com a títols competencials els tres apartats de l’article de la CE ja esmentats: 149.1.13, 149.1.14 i 149.1.18a CE de forma conjunta sense especificar la seva correspondència amb els títols o capítols de la Llei. Aquesta forma de citar els fonaments competencials no només és una mala tècnica legislativa, ja que introdueix confusió pel que fa a la correspondència entre la competència emprada i els articles que hi troben empara sinó que, com ha precisat el TC, no serveix per ampliar o modificar l’abast material o funcional de cada un d’ells. Els títols competencials no són intercanviables i cada un d’ells es projecta sobre una matèria concreta.

A més a més, com assenyala el Consell d’Estat en el Dictamen 274/2015, la cita dels títols competencials indueix a error, ja que dues de les competències esmentades tenen caràcter bàsic segons la Constitució i la tercera, en canvi, és exclusiva de l’Estat (l’art. 149.1.14a CE) i té caràcter residual quan es projecta sobre altres administracions públiques (les STC 233/1999 i 31/2010, de forma que únicament habilita el legislador estatal per regular unes matèries molt concretes, com són, en el cas de la STC 233/1999, el sistema tributari de les entitats locals i els criteris de participació en els ingressos de l’Estat.

Doncs bé, si s’analitza la disposició final catorzena, s’observa que dels quatre títols que integren la Llei, només una part del títol preliminar, un capítol i alguns preceptes del títol II i el títol III tenen caràcter bàsic; la resta són disposicions que s’apliquen en exclusiva a l’Administració general de l’Estat i al seu sector públic (especialment, el títol I). No es tracta, doncs, d’una llei bàsica amb caràcter general.

Entrant en el contingut de la Llei, hem de remarcar que en el seu articulat és on es fa més palès el principi d’austeritat al que ja s’ha fet referència a l’inici d’aquest article. Així es posa de manifest en el preàmbul, que ja en el seu primer paràgraf fa referència a la modernització del sector públic espanyol per tal de dotar-lo de major eficàcia i a l’eliminació de duplicitats, o en el paràgraf novè de l’apartat I del preàmbul on s’afirma que: «Les administracions públiques, lluny de constituir un obstacle per a la vida dels ciutadans i les empreses, han de facilitar la llibertat individual i el desenvolupament de la iniciativa personal i empresarial. Per a això és imprescindible establir un marc normatiu que impedeixi la creació d’òrgans o entitats innecessaris o redundants i asseguri l’eficàcia i eficiència dels ens públics […]».

L’objectiu principal de la reforma operada per la LRJSP, doncs, és el de reduir la capacitat d’intervenció de les administracions públiques en l’esfera de la ciutadania i de l’empresa, tot controlant la seva dimensió i creixement des d’un punt de vista orgànic i assegurant la seva subjecció als principis d’eficàcia i d’eficiència.

La connexió entre el principi d’austeritat i la reforma del règim jurídic administratiu que es vol dur a terme sembla que es vulgui justificar amb les referències a les competències de l’art. 149.1.13a i 14a CE, que ja hem dit que és el que dóna empara, segons el TC, al legislador estatal per regular el principi d’estabilitat pressupostària (STC 134/2011). Ara bé, en la LRJSP no es regulen directament mesures econòmiques o de control pressupostari o financer de les administracions públiques ni mesures de coordinació de les hisendes públiques sinó principis i mesures de dret administratiu com la creació o supressió d’òrgans, principis d’actuació i de competència dels òrgans, instruments administratius com els convenis o formes de relacions interadministratives, que no tenen una connexió directa amb aquests títols competencials sinó amb el de l’art. 149.1.18a CE que, en aquest cas, seria el títol competencial prevalent. D’altra banda, i com també ha assenyalat el TC en sentències posteriors a la STC 134/2011, la introducció del principi d’estabilitat pressupostària amb rang constitucional en l’art. 135 pot donar cobertura a l’Estat per regular l’aplicació d’aquest principi a les comunitats autònomes sense necessitat de recórrer a l’art. 149.1.13a i 14a CE.

No obstant això, també és necessari fer avinent que aquesta Llei té per objecte principal l’establiment de bases en matèria organitzativa i, per tant, en relació amb aspectes organitzatius interns de les administracions públiques, hem de tenir present que, d’acord amb la STC 50/1999, les bases estatals hauran de tenir aquí una extensió menor que en relació amb l’àmbit de les relacions entre administració i ciutadania.

Així ho recorda també el Consell d’Estat en el Dictamen 274/2015, que especifica: «La determinación de los títulos competenciales al amparo de los cuales se dictan las normas básicas contenidas en el anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público debe realizarse con especial cuidado. Dada la potestad de autoorganización consustancial a todas las Administraciones Públicas y el carácter estatal de la norma, la legislación básica contenida en el anteproyecto ha de ajustarse —como es obligado— a la distribución de competencias establecida en la Constitución, sin que puedan esgrimirse más títulos competenciales que aquellos que guardan una conexión suficiente con la materia regulada.»

En conseqüència, doncs, en tots aquells aspectes de la LRJSP que tenguin una major connexió amb la competència d’autoorganització de les comunitats autònomes, les bases estatals hauran de respectar aquesta competència, sense que siguin aplicables altres competències (art. 149.1.13a i 14a CE) com pretén la Llei estatal.

D’altra banda, la LRJSP conté diversos preceptes que s’apliquen també a l’administració local, en relació amb la qual també caldrà tenir en compte els límits per a la competència estatal que es deriven del principi d’autonomia local consagrat en la Constitució i que en el vessant organitzatiu s’han posat en relleu en diverses ocasions per la jurisprudència constitucional.

Tenint en compte aquestes consideracions, i atès que estem davant d’una competència estatal bàsica, cal assenyalar que el capítol V del títol preliminar regula de forma molt detallada i, per tant, amb una gran densitat normativa, el funcionament electrònic del sector públic. Això es deu en gran part que, com assenyala el Dictamen 274/2015 del Consell d’Estat, la major part d’articles no només reprodueixen el text articulat de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis públics, sinó també algunes disposicions del RD 1671/2009, de 6 de novembre, que la desenvolupa parcialment, i que, per tant, són molt detallades d’acord amb la seva naturalesa reglamentària,^[17] la qual cosa limita les possibilitats autonòmiques de desplegar aquests preceptes.

En el capítol VI del mateix títol es regula el contingut, la tramitació i la resolució dels convenis administratius. També en aquest cas s’observa una notable densitat normativa que contradiria el criteri establert pel Tribunal Constitucional en la STC 50/1999, però és que en aquest capítol s’ha de tenir en compte que es barregen preceptes aplicables a totes les administracions públiques amb d’altres d’aplicació exclusiva a l’Administració general de l’Estat. Tant el Consell d’Estat com el Consell de Garanties Estatutàries entenen que l’art. 149.1.18a CE pot donar cobertura a les disposicions del capítol, llevat, en opinió del Consell de Garanties Estatutàries, de dos apartats.^[18]

IV. Les noves «bases estatals» en matèria d’administració institucional

L’anomenada administració institucional, integrada per les diferents formes de personificació jurídica pública de l’administració, constitueix un dels àmbits propis de la potestat d’autoorganització de les comunitats autònomes i guarda una especial connexió amb el dret a l’autonomia. Així ho va posar en relleu la STC 50/1999 en assenyalar que les comunitats autònomes tenen, com quelcom inherent a la seva autonomia, «una “competencia exclusiva» para “crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas”; en tal sentido, la “decisión” de “establecer cuáles son los órganos e instituciones que configuran las respectivas Administraciones corresponde únicamente a las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito”» (fonament jurídic 3r). Així ho recorda també el Consell d’Estat en el Dictamen 274/2015 ja esmentat.

En coherència amb aquest plantejament, el títol II de la LRJSP no té caràcter bàsic llevat del capítol I i del capítol VI (amb excepció d’un article) així com d’alguns preceptes concrets del capítol VII.

Per tal d’analitzar les disposicions de caràcter bàsic d’aquests capítols, per tant, i d’acord amb la jurisprudència constitucional, cal tenir en compte que el paràmetre de constitucionalitat aplicable haurà de ser el grau de densitat normativa de les bases estatals i la major o menor obligatorietat que es desprengui de la legislació bàsica, de forma que quan no hi hagi possibilitat de desplegament autonòmic es podrà entendre que l’Estat s’ha excedit en la seva regulació, a no ser que pugui ser aplicable algun altre títol competencial (en aquest cas, l’art. 149.1.13a o 14a a què ja hem fet esment).

Entrant en l’anàlisi concreta dels articles, s’observa que el capítol I conté principis generals d’actuació però també algunes obligacions concretes per a totes les administracions públiques (incloses les autonòmiques i la local), com la d’establir un sistema de supervisió contínua de les seves entitats dependents a l’objecte de comprovar la subsistència dels motius que en van justificar la creació i la sostenibilitat financera i que haurà d’incloure la formulació expressa de propostes de manteniment, transformació o extinció (art. 81.2); la subjecció dels organismes i entitats vinculats o dependents de les administracions autonòmiques i locals al que es disposa en els art. 129 i 134 LRJSP (art. 81.3) i la inscripció obligatòria d’aquestes entitats en un Inventari d’Entitats del Sector Públic Estatal, Autonòmic i Local (art. 83).

Els dos dictàmens ja esmentats del Consell d’Estat i del Consell de Garanties Estatutàries s’inclinen per entendre que l’art. 135 CE —que consagra el principi d’estabilitat pressupostària, vinculant per a totes les administracions públiques— i la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, donen cobertura a l’art. 81.2 LRJSP, i no pas els títols competencials de l’art. 149.1.13a i 14a CE, però el grau de vinculació del precepte i els termes concisos en què està redactat no deixen de generar algun dubte sobre la seva adequació competencial, ja que no deixen cap marge d’actuació o de desplegament a les comunitats autònomes i la seva connexió amb l’art. 135 CE (principi d’estabilitat pressupostària) tot i que existeix, no deixa de ser un aspecte subordinat a la potestat d’autoorganització. En aquest sentit, una formulació més principal del precepte i menys imperativa oferiria menys dubtes competencials.

Pel que fa als altres tres preceptes esmentats —art. 129, 134 i 83, darrer paràgraf, així com la remissió de l’art. 81.3 als art. 129 i 134— sí que, en opinió del Dictamen 24/2015 del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat, suposen un excés competencial del legislador bàsic estatal, tenint en compte el seu elevat grau de detall.^[19]

En relació amb el capítol VI, relatiu als consorcis, de nou la LRJSP conté preceptes de naturalesa bàsica aplicables a totes les administracions públiques. D’aquest capítol el Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat qüestiona l’art. 120.2, en la mesura que imposa criteris per a l’adscripció dels consorcis. Com assenyala el Dictamen, malgrat que aquest article és molt semblant a l’actual disposició addicional vintena de la LRJPAC, en realitat no ho és ja que, en opinió del Consell «el marge d’actuació autonòmica s’extingeix atès que es configura com un conjunt de criteris taxats que han de ser aplicats en un estricte ordre de prelació d’uns respecte dels altres (“ordenats per prioritat en la seva aplicació”)». Per tant, pels mateixos motius que l’art. 81.2 del capítol I (principis generals) i que els art. 129 i 134 del capítol VII (relatius a les fundacions), aquest precepte es considera que excedeix de la competència bàsica de l’Estat.

V. Relacions interadministratives i relacions intergovernamentals

El títol III de la LRJSP es dedica a les relacions interadministratives i es divideix en quatre capítols: un de principis, un sobre el deure de col·laboració, un sobre les relacions de cooperació i un sobre les relacions electròniques entre administracions. D’entrada cal dir que la LRJSP segueix en aquest punt la Llei 30/1992, de 26 de novembre, que ja va incloure un títol I sobre relacions interadministratives. Ara bé, des l’any 1992 fins ara cal dir que aquest àmbit ha tengut una important evolució.

D’una banda, davant la manca d’una regulació constitucional de les relacions intergovernamentals i del principi de col·laboració entre l’Estat i les comunitats autònomes, tot i que aquest principi de conformitat amb la jurisprudència constitucional és inherent a l’Estat autonòmic (entre d’altres, STC 18/1992), ha comportat que aquesta matèria s’hagi incorporat als estatuts d’autonomia, en especial en aquells que, com el de les Illes Balears, es van reformar en el període 2006-2010. Així, l’EAIB conté un capítol III dins del títol VII sobre relacions institucionals, del qual reproduïm els art. 116 i 117:

«Article 116. Principis de les relacions de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears amb l’Estat

En el marc dels principis constitucionals, les relacions de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears amb l’Estat es fonamenten en els principis de col·laboració, cooperació, solidaritat i lleialtat institucional.

Article 117. Instruments de col·laboració i de relació amb l’Estat

Per als assumptes d’interès específic de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, s’han d’establir els corresponents instruments de col·laboració i de relació amb l’Estat. Els òrgans de col·laboració s’han de crear d’acord amb els principis establerts en l’article anterior, que constitueix el marc general i permanent de relació entre els governs de les Illes Balears i de l’Estat als efectes següents:

1. La cooperació, la col·laboració, la coordinació i la informació en l’exercici mutu de les competències pròpies que puguin afectar ambdós governs.
2. L’establiment de mecanismes d’informació i col·laboració sobre les respectives polítiques públiques i els assumptes d’interès comú.
3. L’impuls de l’eficàcia, el seguiment i la resolució de conflictes en totes les qüestions d’interès comú.

En els assumptes d’interès general la Comunitat Autònoma de les Illes Balears ha de participar a través dels procediments o els òrgans multilaterals que es constitueixin.»

Es tracta per tant d’una matèria que en moltes comunitats autònomes gaudeix de rang estatutari. La STC 31/2010, relativa a l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006, ha reconegut la idoneïtat dels estatuts d’autonomia per regular aquestes relacions així com els principis que les regeixen i, malgrat que admet una certa posició de superioritat de l’Estat, també ha afirmat que aquesta posició jurídica de superioritat no s’havia d’entendre en sentit jeràrquic sinó vinculada al fet que les competències estatals tenen un abast territorial més ampli que les autonòmiques.

Dit això, també hem de subratllar que la col·laboració entre l’Estat i les comunitats autònomes, malgrat el silenci constitucional com hem dit, s’ha desenvolupat a través de nombroses i variades fórmules i ha estat objecte d’importants estudis doctrinals^[20] i de propostes legislatives que no han acabat de reeixir.

A diferència de les relacions intergovernamentals, les relacions interadministratives són relacions entre administracions públiques, no entre governs, i per tant estan desproveïdes de la naturalesa política que tenen les primeres. Són aquestes segones les que haurien de ser objecte d’una regulació bàsica com a matèria pròpia del règim jurídic de les administracions públiques, mentre que les primeres en quedarien excloses, ja que una llei estatal bàsica en matèria de règim jurídic no semblaria el vehicle normatiu adient per regular aquest tipus de relacions.

No obstant això, el títol III de la LRJSP es refereix als dos tipus de relacions, tant a les estrictament interadministratives com també a les intergovernamentals, tot introduint una certa confusió entre unes i altres. Així, per exemple, en la secció segona del capítol III del títol III, després que l’art. 145 defineixi els òrgans de cooperació com els de composició multilateral o bilateral, d’àmbit general o especial, constituïts per representants de l’Administració general de l’Estat, de les administracions de les comunitats autònomes o ciutats de Ceuta i Melilla, o, si s’escau de les entitats locals, es regulen a continuació la Conferència de Presidents (art. 146), les conferències sectorials (art. 147 a 151) i les comissions bilaterals de cooperació (art. 153), òrgans en els quals els membres són representants governamentals i no administratius.

En relació amb les conferències sectorials la Llei estatal els atorga funcions decisòries que fins ara no tenien (eren merament consultives). En aquest sentit, l’art. 151 tipifica els tipus d’acords que es poden adoptar i els seus efectes jurídics, tot distingint entre «acords» d’obligat compliment (fins i tot per als qui hagin votat en contra en el cas que l’Estat exerceixi funcions de coordinació) i «recomanacions», que expressen opinions. Així mateix, es manté la reserva de la presidència a favor del ministre i la potestat d’aquest d’acordar la convocatòria de les reunions, tot i que es preveu la possibilitat també que sigui convocada a proposta de la tercera part dels seus membres.

Pel que fa a les comissions bilaterals de cooperació, cal tenir en compte que es troben regulades tant en l’art. 33 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional, que els atribueix una funció específica en la negociació prèvia a la interposició d’un conflicte de competències davant del Tribunal, i en molts casos també estan previstes i regulades en els estatuts d’autonomia corresponents, per la qual cosa es podria entendre que són institucions pròpies de les comunitats autònomes i que, per tant, queda fora de la possibilitat d’una legislació estatal bàsica. En aquest sentit, encara que la LRJSP intenti salvar aquesta qüestió proclamant el caràcter supletori de l’art. 153 respecte del que disposin els estatuts d’autonomia en matèria d’organització i funcionament de les comissions bilaterals, la legislació bàsica estatal no deixa de plantejar dubtes competencials.

Aquestes comissions també poden adoptar acords d’obligat compliment.

Finalment, pel que fa al darrer capítol del títol III, de les relacions electròniques de les administracions públiques, de nou es reprodueixen moltes disposicions ja vigents en altres normes però sobretot de nou ens trobem amb disposicions molt detallades que difícilment concorden amb la noció de bases estatals que hem exposat al llarg d’aquest treball.

VI. Conclusió final

En definitiva, doncs, tot i que les dues lleis aporten poques novetats des del punt de vista del dret administratiu, tenen un impacte competencial important, ja que porten a terme una interpretació extensiva de les bases estatals que implica una intervenció del legislador estatal en matèries on fins ara no hi havia regulació estatal, i en molts casos amb una densitat superior a les bases fins ara vigents, la qual cosa té una repercussió no només per al legislador autonòmic que hagi de desenvolupar aquestes bases sinó també per a les lleis autonòmiques vigents, que es veuran afectades en molts casos per noves bases estatals. La conseqüència jurídica d’aquesta afectació podria ser la inconstitucionalitat sobrevinguda de les disposicions de lleis autonòmiques que entrin en contradicció amb la nova legislació estatal bàsica en matèries fins i tot de caire organitzatiu com poden ser la regulació de consorcis, fundacions o altres figures instrumentals de l’administració, en relació amb les quals s’imposen mesures molt estrictes de control i supervisió.

D’altra banda, la nova legislació estatal bàsica sobre relacions intergovernamentals és una oportunitat perduda d’haver legislat sobre aquestes relacions buscant el màxim consens amb les comunitats autònomes i amb fórmules més respectuoses amb la composició paritària de les diferents comissions i conferències.

1. La CORA fou creada amb l’objectiu d’abordar la reforma de les administracions públiques, es va adscriure al Ministeri d’Economia i Hisenda i estava integrada únicament per representants de l’Administració general de l’Estat. Va lliurar el seu Informe el juny de 2013. Mitjançant el RD 479/2013, de 21 de juny, es va crear una Oficina per a l’execució de les mesures de reforma administrativa (OPERA), a la qual s’ha atorgat caràcter permanent per RD 671/2014, d’1 d’agost. ↑
2. Una anàlisi crítica de la reforma de l’art. 135 i del seu desenvolupament en ARIAS ABELLÁN, M.ª D. «Estabilidad presupuestaria y deuda pública: su aplicación a las comunidades autònomes». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 18 (2013), p. 126 i s. ↑
3. Vegeu una anàlisi d’aquestes sentències en ESPARZA OROZ, M. «La jurisprudencia constitucional sobre la legislación de estabilidad presupuestaria». Revista Jurídica de Navarra, núm. 52 (juliol-desembre 2011). ↑
4. Vegeu CARRASCO DURÁN, M. «Estabilidad presupuestaria y comunidades autónomes». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 18 (2013), p. 169 i s. ↑
5. Aquest període es caracteritza per un impuls a l’ampliació de les competències autonòmiques a través de la reforma de diversos estatuts d’autonomia. Es van aprovar vuit reformes estatutàries (Comunitat Valenciana, Catalunya, Andalusia, Illes Balears, Castella i Lleó, Aragó, Extremadura i Navarra); dos projectes es van retirar (Castella-la Manxa i Canàries) i es va rebutjar la tramitació d’un projecte del País Basc. ↑
6. Crisi que també es reflecteix en l’opinió pública. Així, el juliol de 2012 el «baròmetre» del Centro de Investigaciones Sociológicas va posar en relleu que, per primer cop, el percentatge de ciutadans que preferien un estat amb menys o sense autonomies (39%) superaven els que preferien el model vigent (30,8%) o bé un estat amb més autonomia (12%). Desglossant els resultats, un 17,1 % preferia que les comunitats autònomes (CA) tinguessin menys autonomia i un 21,9% preferia un estat sense autonomies; per contra, només un 21% preferia més autonomia, ja fos atorgant més autonomia a les CA (12,3%) o reconeixent-los la possibilitat de convertir-se en un estat independent (8,9%). ↑
7. La Directiva 2006/123/CE, de 12 de desembre, es va transposar a l’Estat espanyol mitjançant dues lleis d’abast general, la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis públics i la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i al seu exercici, i una llei per a l’Administració general de l’Estat, la 25/2009, de 22 de desembre, de modificació de les lleis estatals afectades per la Directiva, i cada Comunitat Autònoma ha aprovat també la o les seves lleis de transposició. ↑
8. En relació amb les Illes Balears, esmentem l’Acord del Consell de Govern de 8 de maig de 2009 per impulsar la simplificació i la reducció de càrregues administratives a l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears i l’Acord de 18 de desembre de 2009 pel qual s’aprova la implementació del sistema de gestió per processos d’aquesta comunitat, així com la Llei 4/2011, de 31 de març, de la bona administració i el bon govern de les Illes Balears. ↑
9. Vegeu MUCHOZ MACHADO, S. Derecho Público de las Comunidades Autónomas. Madrid: Iustel, 2007, p. 857 i 858. ↑
10. Així es posa en relleu en Carles VIVER PI-SUNYER, C. «Les competències de la Generalitat a l’Estatut de 2006: objectius, tècniques emprades, criteris d’interpretació i comparació amb els altres estatuts reformats» i en BARCELÓ SERRAMALERA, M. «La delimitació del concepte de bases en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya» en VIVER, C.; BARCELÓ, M.; RIU, R. La distribució de competències en el nou Estatut. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2007. ↑
11. Vegeu VIVER PI-SUNYER, C. «El Tribunal Constitucional, ¿“sempre, només…i indiscutible”? La funció constitucional dels estatuts d’autonomia en l’àmbit de la distribució de competències segons la STC 31/2010». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 12 (2011), Especial sobre la Sentència de l’Estatut d’autonomia de Catalunya. ↑
12. Vegeu FIGUERA I LLUCH, M. La conflictividad competencial. El règim jurídic de l’administració. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 1992. Vid., també, LLISET, F. «Règim jurídic de l’Administració de la Generalitat (EAC 10.1.1)», en Diversos autors. Comentaris a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 1988. ↑
13. Vegeu FIGUERA I LLUCH, M. El règim jurídic de l’Administració. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 1992. ↑
14. Vegeu CORRETJA I TORRENS, M. «El nou disseny competencial en matèria de funció pública i règim jurídic de les administracions públiques catalanes», en VIVER PI-SUNYER, C. [et al.]. La distribució de competències en el nou Estatut. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2007. ↑
15. En aquest sentit, el Dictamen 23/2015, de 17 de desembre, del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat de Catalunya sobre la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, considera que diversos preceptes de la Llei vulneren competències de la Generalitat. En concret, l’art. 1.2, incís «Només mitjançant una llei, quan sigui eficaç, proporcionat i necessari per assolir les finalitats pròpies del procediment, i de manera motivada, es poden incloure tràmits addicionals o diferents dels que preveu aquesta llei»; el 2n paràgraf de l’apartat 4 de l’art. 6, i apartat 6 de l’art. 6; l’art. 9.3; l’art. 44; el 2n paràgraf de l’art. 129.4; la disposició addicional 2a, i l’apartat 2n de la disposició addicional 3a, de la LPACAP. ↑
16. Vegeu Dictamen 23/2015, de 17 de desembre, esmentat en la nota anterior. ↑
17. No obstant això, el Dictamen 24/2015, de 17 de desembre, del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat de Catalunya, considera que els preceptes d’aquest capítol troben cobertura en l’art. 149.1.18a CE. ↑
18. En concret, el Dictamen 24/2015, de 17 de desembre, esmentat en la nota anterior, considera que l’art. 49.h.2n LRJSP, en tant que estableix la impossibilitat de prorrogar més enllà de quatre anys addicionals els convenis, i l’art. 52.2 a partir de l’incís: «tenint en compte les següents regles: a) […]. b) […]», excedeixen de la competència estatal ja que tenen un contingut excessivament minuciós i impedeixen que es puguin desplegar per les comunitats autònomes. ↑
19. Amb relació al darrer paràgraf de l’art. 83, el Dictamen considera, a més, que excedeix de la competència estatal en la mesura que introdueix un requisit d’obligat compliment per a la constitució d’entitats i organismes autonòmics com és la inscripció obligatòria en un registre estatal, que comporta, al mateix temps, una mesura de tutela i control jeràrquic de l’Estat sobre aquestes entitats. ↑
20. Destaquem els treballs d’ALBERTÍ ROVIRA, E. «Las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas». Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 14 (1985); García Morales, M.ª J. [et al.]. Las relaciones intergubernamentales en el Estado Autonómico. Madrid: CEPC, 2006; ARBÓS MARÍN, X. (coord.). Las relaciones intergubvernamentales en el Estado autonómico. La posición de los actores. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2009, i TAJADURA TEJADA, J. El principio de cooperación en el sistema autonómico. Granada: Comares, 2000, entre molts d’altres. ↑