Los derechos de adquisición preferente
de la Administración para incrementar
la vivienda pública
Sentencia del Tribunal Constitucional (recurso de inconstitucionalidad) núm. 8/2023,
de 22 de febrero (Pleno) (ponente: Sra. Balaguer Callejón).
El objeto del recurso de inconstitucionalidad
La Sentencia del Tribunal Constitucional 8/2023, de 22 de febrero, resolvió el recurso de inconstitucionalidad 4291-2020, interpuesto por cincuenta y tres senadores del Grupo Parlamentario Popular contra el Decreto-ley del Consell de la Generalitat 6/2020, de 5 de junio, para la ampliación de vivienda pública en la Comunitat Valenciana mediante los derechos de tanteo y retracto.
El recurso se basaba en varios motivos de inconstitucionalidad. Por un lado, se denunciaba la falta del presupuesto de hecho habilitante para dictar el Decreto-ley. Por otro, se alegaba la invasión de diversas materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva (legislación civil, procesal, mercantil e hipotecaria; expropiación forzosa y fijación de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales). Finalmente, se señalaba la vulneración del derecho de propiedad, en su manifestación de garantía patrimonial por la privación de bienes o derechos mediante decisión administrativa.
El Tribunal Constitucional no apreció la concurrencia de ninguno de dichos vicios de inconstitucionalidad y, por lo tanto, desestimó el recurso. La decisión tuvo los votos particulares de dos magistradas (uno discrepante y otro concurrente). El primer voto particular consideraba que debería haberse estimado el recurso por infracción del artículo 86 de la Constitución y del artículo 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, al no darse el presupuesto habilitante para aprobar un decreto-ley. El segundo voto particular, si bien compartía el sentido del fallo, disentía del parecer mayoritario en determinados aspectos de la fundamentación jurídica.
La primera causa de inconstitucionalidad planteada fue la ausencia del presupuesto habilitante para el ejercicio de la potestad legislativa por parte del poder ejecutivo mediante un decreto-ley. Para los recurrentes, la disposición impugnada no obedecía realmente a una necesidad extraordinaria y urgente, porque la dificultad de acceso a la vivienda expresada por el Consell de la Generalitat Valenciana para justificar su aprobación era una situación estructural y preexistente; y tampoco existía la obligada conexión de sentido o relación de adecuación entre el presupuesto de hecho invocado y las medidas normativas adoptadas, porque estas no suponían un aumento inmediato del parque público de vivienda. El Tribunal Constitucional no aceptó este planteamiento. Por el contrario, apreció que el Gobierno de la Comunitat Valenciana había expuesto de manera explícita y razonada ―tanto en el preámbulo del decreto-ley como en el debate parlamentario para su convalidación― que la norma se dirigía a dar una respuesta rápida y adecuada a los problemas de acceso a la vivienda de las personas en posición más precaria y vulnerable (que se habían agravado en los últimos tiempos por diversos factores, como la pandemia de COVID-19).
La segunda razón de inconstitucionalidad tenía carácter competencial. Los recurrentes aducían que la regulación de los derechos de adquisición preferente contenida en el Decreto-ley infringía diversas competencias exclusivas del Estado, entre las que cabe destacar la legislación civil. Estos argumentos también fueron desestimados. El Tribunal Constitucional confirmó que, en efecto, la determinación del régimen jurídico del tanteo y del retracto, en cuanto instituciones de Derecho Civil, corresponde en exclusiva al Estado. Sin embargo, también recordó que ―según su propia doctrina sobre la previsión de derechos de adquisición preferente en leyes de las comunidades autónomas― la naturaleza civil del tanteo y del retracto no impide que tales derechos puedan constituirse a favor de la Administración (incluida la autonómica) para atender finalidades públicas y, en ese caso, que sean regulados por la legislación administrativa correspondiente a la materia en que se incardinen. Esto era, justamente, lo que hacía el Decreto-ley recurrido, al establecer esos derechos en una norma dictada en ejercicio de las atribuciones autonómicas sobre vivienda. No había, pues, invasión de la competencia del Estado en materia de legislación civil.
El tercer motivo de inconstitucionalidad se basaba en la vulneración del derecho de propiedad, en su vertiente de garantía patrimonial ―mediante la correspondiente indemnización― por la privación de un bien o derecho mediante decisión administrativa (art. 33.3 CE). A juicio de los recurrentes, el pago del precio del bien por el ejercicio de los derechos de adquisición preferente previstos en el Decreto-ley no cubría todos los posibles costes causados al particular afectado, que sufriría así una pérdida patrimonial. El Tribunal, de entrada, precisó que los derechos de adquisición preferente no suponen una privación del derecho de propiedad, sino una delimitación de su contenido normal de acuerdo con su función social, que no es indemnizable; por lo tanto, su ejercicio obliga al pago del precio del bien, no a una indemnización. Sin embargo, puntualizó que el retracto, al llevarse a cabo cuando la transmisión ya se ha producido, sí comporta una privación del derecho de propiedad del afectado ―el adquirente retraído― y da lugar, pues, a la correspondiente indemnización (que debe cubrir el precio del bien y los demás gastos que le haya causado la transacción). El Tribunal Constitucional indicó que, en tal caso, debe acudirse a la normativa estatal, porque la regulación sustantiva de esta materia corresponde a la legislación civil. Con esta interpretación sistemática de las normas, la Sentencia descartó que los derechos de adquisición preferente regulados en el Decreto-ley ocasionaran una pérdida patrimonial en cuanto a los gastos de la transacción distintos del precio, porque la obligación de pagarlos (establecida en el Código Civil) quedaba reflejada en la disposición impugnada. Por consiguiente, estimó que el Decreto-ley, así interpretado, no vulneraba la garantía patrimonial reconocida en el artículo 33.3 de la Constitución.
El interés de la Sentencia: la reafirmación de potestades autonómicas de intervención rápida en materia de vivienda
El deslinde de atribuciones en materia de vivienda ―y, sobre todo, la concreción de los ámbitos en que las comunidades autónomas pueden intervenir por vía legislativa― es un tema ciertamente controvertido. Las comunidades autónomas, en general, tienen reconocida estatutariamente la competencia sobre vivienda. Sin embargo, sus posibilidades de actuación están condicionadas, en gran medida, por determinadas competencias del Estado, que a menudo son interpretadas y aplicadas expansivamente. Se trata, en suma, de un ámbito en el que hay una interrelación muy intensa de potestades estatales y autonómicas, con una fuerte primacía de las primeras.
La vivienda se ha convertido, en los últimos años, en uno de los principales problemas sociales. Ante la creciente dificultad de acceso a la vivienda por parte de sectores cada vez más amplios de la población, las comunidades autónomas han ido aprobando y aplicando medidas de diferente índole. Algunas de ellas se han dirigido a tratar de dotar de más facultades a la Administración para aumentar el parque público de vivienda con la máxima rapidez y agilidad. Este incremento de la vivienda pública se ha intentado conseguir, entre otras vías, mediante la previsión de derechos de adquisición preferente (tanteo y retracto) a favor de la Administración en una amplia variedad de transmisiones de inmuebles.
En el ordenamiento de las Illes Balears se puede encontrar alguna muestra de esta política legislativa autonómica. Un ejemplo ―muy próximo en el tiempo al Decreto-ley objeto de la Sentencia del Tribunal Constitucional que aquí se comenta― fue el Decreto-ley 3/2020, de 28 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda. En relación con los derechos de adquisición preferente, esta norma decía en su preámbulo que «para garantizar además el cumplimiento de la función social de la vivienda protegida y de la vivienda en general, el presente Decreto-ley regula y amplía los derechos de tanteo y retracto de los que dispone ahora la Administración».
La regulación de algún aspecto de esos derechos de adquisición preferente en el Decreto-ley 3/2020 también suscitó, por cierto, controversia constitucional entre el Estado y las Illes Balears. En concreto, el Estado cuestionó ―entre otras disposiciones― la previsión de la posible fijación, por parte de la Administración, del precio y las condiciones de adquisición del inmueble. Este conflicto no llegó a materializarse en un recurso de inconstitucionalidad, ya que fue resuelto por la vía extraprocesal del artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Así, tras las negociaciones correspondientes en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación, se adoptó un acuerdo (publicado simultáneamente en el Boletín Oficial del Estado y el Boletín Oficial de las Illes Balears de 8 de abril de 2021) que incluía, entre sus estipulaciones, el compromiso de la Comunidad Autónoma de promover la modificación del precepto discutido sobre los derechos de adquisición preferente.
Pues bien, en vista de este complejo panorama competencial en materia de vivienda, el interés de la STC 8/2023 reside, sobre todo, en la reafirmación de determinadas potestades de las comunidades autónomas ―como el uso del decreto-ley o el establecimiento de derechos de adquisición preferente a favor de la Administración― que parecen especialmente aptas para llevar a cabo políticas y actuaciones de intervención rápida en este ámbito.
Vicente Juan Calafell Ferrá