Més garanties per als consumidors: novetats legislatives del període 2020-2022
Cap del Departament de Protecció i Defensa
dels Drets dels Consumidors
Direcció General de Consum
Govern de les Illes Balears
SUMARI
I. A manera d’introducció. Les novetats en la legislació de consum. II. L’atenció de les persones consumidores vulnerables. III. Novetats en el règim de garanties dels béns de consum. IV. Les novetats en matèria de dret sancionador. 1. Ajust de la qualificació de les infraccions en la jurisprudència constitucional. 2. Atribució de la competència sancionadora al Ministeri de Consum. 3. La consideració de les associacions de consumidors i usuaris com a interessades en els procediments sancionadors de consum. V. La reposició de la situació alterada per la infracció i la indemnització de danys i perjudicis al consumidor en el si del procediment sancionador. VI. Nota bibliogràfica.
I. A manera d’introducció. Les novetats en la legislació de consum
Les transformacions dels mercats i dels productes i serveis que s’ofereixen als consumidors han estat molt intenses els dos decennis del segle XXI, en un món globalitzat. Les compres en Internet s’han consolidat els darrers dos anys amb la pandèmia generada per la COVID, que ha accelerat el canvi al món digital. La legislació de Consum és dinàmica i canviant com la societat de consum que la genera, però, com tota legislació, sempre va darrere dels canvis. I els mercats globals i digitals van massa aviat.
La Unió Europea es va configurar en els tractats constitutius com un espai amb un alt nivell de protecció dels consumidors. Però, en el nou segle, el legislador comunitari no ha anat al ritme dels mercats, i ha permès que les transnacionals envaeixin el mercat europeu i imposin les seves regles. Tot això és conseqüència de la desregulació que ha impregnat les decisions de la Comissió Europea els darrers vint anys, forçada per la globalització i també per una cultura d’excés de liberalització.
Ara toca posar-hi ordre i regular allò que no es va fer en el seu moment, i que perjudica greument els interessos econòmics dels consumidors. Ho vam patir amb la crisi immobiliària i financera de la dècada anterior, i ho podem veure ara en el mercat de les energies, que es va liberalitzar i deixar en mans de grans empreses; i ara els consumidors en pagam les conseqüències. Els nous productes i serveis a disposició dels consumidors i, sobretot, els nous canals de comercialització han provocat la necessitat d’adaptar la normativa de consum vigent a la nova realitat post pandèmia, que ha consolidat els mercats en Internet a cop de restriccions a la mobilitat.
La part negativa de la globalització dels mercats de consum i la digitalització és la impunitat de les transnacionals, que s’escapen de la potestat sancionadora dels estats. És per això que aquesta realitat necessita una nova regulació a l’espai econòmic europeu, que encara no s’ha completat. Però el més preocupant per als consumidors europeus és l’externalització de la producció dels béns de consum i la dependència energètica. Fins ara, a Europa hem viscut de combustibles fòssils barats i de productes industrials fabricats a altres indrets, però la pandèmia i la invasió russa d’Ucraïna ens n’han mostrat la dependència d’Europa i la feblesa de la nostra producció industrial.
En aquest treball tindrem l’ocasió de veure com des d’un petit Estat com el nostre s’intenta posar ordre als mercats de consum, de vegades a iniciativa pròpia, però generalment amb l’impuls de la Unió Europea mitjançant reglaments i directives de protecció dels consumidors, sense aconseguir-ho totalment.
El comentari se centra en les modificacions de les lleis estatals de consum refoses en el Reial decret legislatiu 1/2007, que han tingut modificacions importants els darrers dos anys. Hi ha altres lleis sectorials de protecció dels consumidors, com la Llei de crèdit al consum o la nova Llei de crèdits hipotecaris, que no són objecte d’anàlisi perquè no estan refoses en el RDLEG 1/2007 i mereixen un estudi especial enfocat en el sector financer.
En el curt espai de temps de dos anys, coincidint amb la pandèmia derivada de la COVID-19, el Govern ha aprovat quatre reials decrets llei de protecció dels consumidors i una llei que substitueix un dels reials decrets llei, els quals han modificat aspectes essencials del Text refós. Vegem-los:
1. El primer va ser el Reial decret llei 37/2020, de 22 de desembre, de mesures urgents per fer front a les situacions de vulnerabilitat social i econòmica en l’àmbit de l’habitatge i en matèria de transports, que va modificar la regulació dels serveis d’atenció al client (SAC) que es conté en l’article 21.2 del Text refós, per establir la gratuïtat de les línies telefòniques d’atenció als clients de les grans empreses que presten serveis bàsics d’interès general: banca, assegurances, transports públics, telecomunicacions, electricitat, gas, aigua, serveis postals, protecció de la salut, sanejament i residus. Aquesta mesura l’han acomplida totes les empreses obligades i ja disposen de números 900 (gratuïts) per a l’atenció dels seus clients. Aquesta modificació puntual es insuficient, els SAC dels grans serveis d’interès general requereixen una nova llei que reguli aquests serveis; és per això que el Ministeri de Consum ha tramès recentment al Congrés dels Diputats un projecte de llei de regulació integral dels serveis d’atenció a la clientela, que millorarà la qualitat d’aquests serveis, en especial en àrees com la telefonia, la banca o les energies que s’han de perfeccionar notablement.
2. La segona norma que va aprovar el Govern és el Reial decret llei 1/2021, de 19 de gener, de protecció dels consumidors i usuaris davant situacions de vulnerabilitat social i econòmica. Aquest es va tramitar com a projecte de llei pel procediment d’urgència i les Corts van aprovar la Llei 4/2022, de 25 de febrer, del mateix nom. Aquesta llei defineix el concepte de «persona consumidora vulnerable» i estableix una sèrie de mesures al llarg del Text refós per donar-hi contingut.
3. El tercer Reial decret llei, el 7/2021, de 27 d’abril, va transposar diverses directives de la Unió Europea en diferents matèries, entre d’altres, de lliure competència i defensa dels consumidors. En concret, en el títol VIII es van transposar les directives en matèria de contractes de compravenda de béns i de subministrament de continguts o serveis digitals, transposició que afecta de manera directa la Llei de garanties de béns de consum incorporada en el Text refós.
4. El quart Reial decret llei que va aprovar el Govern és el 24/2021, de 2 de novembre, de transposició de directives de la Unió Europea en diverses matèries, entre d’altres, de drets de persones consumidores, que va aprofitar el Govern per modificar la regulació de la potestat sancionadora en matèria de consum que es conté en el Text refós.
A continuació s’analitzen les principals novetats que s’han incorporat al Text refós en aquests temps de pandèmia, i no només a conseqüència d’aquesta, sinó també per transposició de directives de protecció dels consumidors que estaven pendents d’incorporar al dret intern.
II. L’atenció de les persones consumidores vulnerables
La situació de vulnerabilitat de les persones, agreujada per la pandèmia de la COVID, va fer que el Govern d’Espanya aprovàs el Reial decret llei 1/2021, de 19 de gener, ja esmentat, que va desembocar en la Llei 4/2022, de 25 de febrer. Aquesta Llei va afegir un apartat 2 al concepte de consumidor i usuari de l’article 3 del Text refós per incorporar-hi la definició de consumidor vulnerable, que són aquelles persones que, de manera individual o col·lectiva, per determinades circumstàncies detallades en l’apartat esmentat, es troben, encara que sigui territorialment, sectorialment o temporalment, en una especial situació de subordinació, indefensió o desprotecció que les impedeix l’exercici dels seus drets com a persones consumidores en condicions d’igualtat en les relacions de consum. Per tant, la situació de vulnerabilitat del consumidor no és una situació permanent, tot i que ho podria ser.
El nou concepte legal de «persona consumidora vulnerable» es contraposa al concepte jurisprudencial de «consumidor mitjà» elaborat pel Tribunal de Justícia de la Unió Europea, que és aquell atent i perspicaç, mitjanament informat. La definició de «persona consumidora vulnerable» es completa amb la regulació de diverses mesures al llarg del Text refós, en especial de mesures preventives i pal·liatives.
La nova categorització dels consumidors vulnerables era necessària després de la crisi financera que patírem el decenni anterior, i especialment amb la pandèmia que hem viscut els darrers dos anys. Però les mesures de suport de la posició de les persones vulnerables són molt heterogènies i febles, i van des del més concret, com ara la informació en «Braille» per a les persones cegues o la mida de la lletra dels contractes amb consumidors, fins a declaracions programàtiques que ha d’adoptar el Govern d’Espanya per protegir els drets de les persones vulnerables. La definició d’aquesta situació de vulnerabilitat està plena de conceptes jurídics indeterminats que han d’interpretar els operadors jurídics per delimitar la situació i l’abast de la protecció.
III. Novetats en el règim de garanties dels béns de consum
El Reial decret llei 7/2021, de 27 d’abril, transposa, entre d’altres, les directives europees (UE) 2019/771, de 20 de maig, relativa a determinats aspectes dels contractes de compravenda de béns, i (UE) 2019/770, de 20 de maig, relativa a determinats aspectes dels contractes de subministrament de continguts i serveis digitals.
Aquest Reial decret llei modifica el règim de garanties de béns de consum integrat en el Text refós, per potenciar l’economia circular i reduir l’obsolescència dels productes de consum, i també per considerar els serveis i continguts digitals com a béns de consum amb garantia.
El nou règim de garanties de béns de consum amplia el termini de la garantia dels béns nous de dos a tres anys. Els serveis i continguts digitals gaudeixen d’un termini de dos anys. En els béns de consum usats, el venedor pot reduir aquest termini fins a un any si lliura al consumidor un document de garantia en el qual faci constar aquesta reducció. Si no, és de dos anys per als béns usats venuts per un professional o empresari.
L’aplicació d’un termini de garantia igual per a tots els béns de consum, sense categoritzar-los, no sembla el més adequat. En la regulació de les garanties dels béns de consum vigent, un bolígraf té el mateix termini de garantia que un automòbil, ara tres anys. No és raonable, ni proporcionat al valor i a la importància d’ambdós béns, que gaudeixin del mateix termini. Hauria estat més lògic regular la durada dels terminis de garantia de manera esglaonada, en funció, per exemple, del preu dels béns en trams d’import, que és una dada objectiva.
Però la mesura més important que incorpora el RDL 7/2021 perquè la garantia sigui efectiva és l’ampliació de la presumpció que la manca de conformitat del bé amb el contracte és d’origen (allò que es coneix vulgarment com a «defecte de fabricació»), que és imputable a l’empresari venedor (no al fabricant) i que eleva aquesta presumpció de sis mesos a dos anys. Aquest és el veritable termini de garantia actual dels béns de consum, ja que, si el consumidor pateix una avaria els primers dos anys des del lliurament del bé adquirit, l’empara la presumpció legal de dos anys i no ha d’acreditar res durant aquest període. La càrrega de la prova que el bé és conforme al contracte durant aquests dos anys correspon al venedor, si vol alliberar-se de responsabilitat.
La «manca de conformitat del bé amb el contracte» és un concepte jurídic indeterminat, encunyat per la Directiva 1999/44/CE, de 25 de maig, sobre determinats aspectes de la venda i les garanties dels béns de consum, que no se circumscriu únicament a les avaries, les ruptures o el mal funcionament d’aquests béns. El concepte és molt més ampli i afecta tots els béns de consum, de tal manera que un bé pot no sofrir cap avaria o anomalia i no ser conforme amb el contracte. Per exemple, si un bé no reuneix les característiques que el venedor li atribueix en la publicitat o el contracte, aquest no és conforme i no li és aplicable el règim de garanties del Text refós, encara que no pateixi cap avaria o defecte de fabricació.
Així mateix, s’eleva de cinc a deu anys el termini d’existència de recanvis dels béns de consum, comptadors des de la data de finalització de la fabricació del bé, precisament per reduir l’obsolescència programada dels productes i a fi d’incrementar la durada dels béns de consum. Es preveu una segona directiva per potenciar l’economia circular i reduir l’obsolescència dels productes de consum, que obligarà els fabricants a facilitar al consumidor la reparació dels béns de consum o a permetre-li la substitució de bateries de productes electrònics.
Per altra banda, el RDL 7/2021 pretén garantir la veracitat de les ressenyes i opinions que els consumidors i usuaris publiquen en les pàgines web de venda de productes i serveis en línia. A partir de l’entrada en vigor, les empreses han d’indicar si les ressenyes que acompanyen els seus béns i serveis són de persones que realment els han usats o adquirits, i a més han d’acompanyar-hi informació clara i detallada sobre la manera en què es processen aquestes ressenyes. El RDL 7/2021 considera pràctica deslleial incloure en les webs ressenyes procedents de consumidors sense comprovar que realment han adquirit el bé.
Amb la nova norma en vigor, el Ministeri de Consum pot sancionar les empreses per fraus massius i per publicitat encoberta a través de les xarxes socials. En concret, es pot perseguir la publicació de ressenyes i valoracions falses o pagades pel fabricant de productes o serveis a la venda en Internet.
Així mateix, el RDL 7/2021 pretén acabar amb la revenda d’entrades per a espectacles mitjançant bots (robots digitals) quan impedeixen que tots els consumidors puguin accedir al mercat amb normalitat.
També prohibeix vendre un bé com a idèntic al d’un altre país quan la qualitat d’un producte sigui diferent, que és una altra de les pràctiques deslleials que es tipifica, per evitar que determinades marques canviïn la qualitat d’un mateix producte segons el país de la Unió Europea on el comercialitzin (situació que es coneix com a «qualitat dual»).
IV. Les novetats en matèria de dret sancionador
Una de les modificacions més importants del Text refós la fa el Reial decret llei 24/2021, de 2 de novembre, que retoca la regulació de la potestat sancionadora que es conté en el títol IV del llibre I del Text refós. La modificació va entrar en vigor el 28 de maig de 2022. Aquest RDL també transposa diverses directives en matèria de consum no tan importants; per això, farem un repàs dels aspectes més rellevants en matèria sancionadora de consum:
1. Ajust de la qualificació de les infraccions en la jurisprudència constitucional
La reforma de la potestat sancionadora té com a justificació, en primer lloc, donar compliment a la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 10/2015, de 2 de febrer, que anul·là el mecanisme de qualificació de les infraccions tipificades en la llista única inclosa en l’article 49, sense distingir entre infraccions lleus, greus o molt greus, i que obligava l’operador jurídic que instrueix el procediment sancionador a utilitzar els criteris agreujants i atenuants que s’estableixen en l’article 50 per determinar la qualificació de la infracció.
El RDL 24/2021 manté una sola llista de tipus d’infracció en el nou article 47 del Text refós, però fixa en l’article 48 quines infraccions són faltes lleus, greus o molt greus. Des del punt de vista de la tècnica jurídica, sembla que així es dona compliment a la Sentència del Tribunal Constitucional abans esmentada.
Per altra banda, part de la doctrina critica que la tipificació de les conductes infractores referides en l’article 47 no concreta els supòsits taxats que permeten complir el principi de tipicitat de les normes sancionadores. Però també és cert que el mateix Tribunal Constitucional ha remarcat en nombrosos pronunciaments que el principi de tipicitat de les infraccions administratives no és tan estricte com en el dret penal, en què només és possible la tipificació de les conductes prohibides en normes amb rang de llei. De tal manera que la tipificació de les infraccions administratives que es contenen en les lleis es pot completar amb el reglament administratiu. A més, la gran varietat d’infraccions que les empreses poden cometre en els mercats de béns i serveis de consum és de difícil concreció en tipus legals concrets. És per això que els tipus legals són amplis i que s’han de desenvolupar en reglaments, sense que aquesta tècnica normativa incompleixi el principi de legalitat en la tipificació de les infraccions de consum.
2. Atribució de la competència sancionadora al Ministeri de Consum
En l’article 52 bis, que pretén ordenar les competències sancionadores de les diverses administracions en matèria de consum, resulta innovadora i polèmica l’atribució de la competència sancionadora a diversos òrgans directius del Ministeri de Consum (vid. l’apartat 6, que s’ha transformat en el 5, per mor de la disposició final primera de la recent Llei 23/2022, de 2 de novembre, per la qual es modifica la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc.) Analitzem a continuació aquest apartat, ja que la redacció té certa complexitat.
El problema de la competència sancionadora en matèria de consum és que correspon a les disset comunitats autònomes, i se circumscriu al territori i la població de cadascuna, però el mercat de consum està globalitzat. Les empreses posen a disposició dels consumidors i usuaris els seus productes i serveis normalment a tot el territori espanyol o bé al territori de la Unió Europea, que es vol configurar com a mercat únic, fins i tot en el mercat global, la qual cosa provoca als òrgans sancionadors de la UE el mateix problema que a l’Estat autonòmic espanyol, de disciplinar empreses que tenen la seu d’operacions a un territori aliè a aquell on exerceixen la potestat sancionadora.
L’apartat 5 de l’article 52 bis és l’aspecte més polèmic del RDL que s’analitza, en la mesura que atorga competència sancionadora a l’Administració de consum de l’Estat, de què abans no disposava. L’originària Llei general per a la defensa dels consumidors i usuaris de l’any 1984 contenia una regulació de la potestat sancionadora que tenia caràcter supletori per a les comunitats autònomes que encara no havien desenvolupat les competències legislatives en matèria de consum. També tenia caràcter supletori per a les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla, que no disposen de potestat legislativa. Però no atorgava cap competència sancionadora en matèria de consum als òrgans de l’Administració estatal. Aquesta regulació inicial de la potestat sancionadora es va incorporar al Text refós sense adaptar ni actualitzar, malgrat el mandat de les Corts que ho permetia.
El RDL 24/2021, que modifica l’article 52 bis del Text refós, atorga competència sancionadora a òrgans de l’Administració de l’Estat, per sancionar infraccions comeses en territoris de més d’una comunitat autònoma, sobre la base de dos títols competencials constitucionals: la unitat del mercat i la defensa de la competència. Perquè els òrgans de l’Administració de l’Estat puguin exercir la potestat sancionadora en matèria de consum en el primer supòsit, han de concórrer els requisits següents:
a) que la infracció produeixi lesions o riscs per als interessos dels consumidors o usuaris de forma generalitzada en el territori de més d’una comunitat autònoma,
b) que es pugui veure afectada la unitat de mercat nacional i la lliure competència.
Crec que hauria estat més adequat no vincular a la vegada els dos títols competencials, la unitat de mercat i la lliure competència; n’hauria bastat només un.
Després de la publicació del RDL 24/2021, algunes comunitats autònomes hi van mostrar reticències i van considerar aquesta atribució de la potestat sancionadora a l’Administració de l’Estat una invasió de competències, atès el repartiment constitucional de la matèria en defensa del consumidor, matèria que s’assoleix amb caràcter exclusiu en la majoria dels estatuts d’autonomia; alguna comunitat autònoma ha interposat un recurs d’inconstitucionalitat contra aquest RDL (Catalunya) per invasió de competències. És per això que les Corts Generals varen aprofitar la modificació de la Llei del joc per retocar l’apartat 6 de l’article 52 bis (ara 5) i varen afegir un deure de comunicació a les comunitats autònomes per part del Ministeri de Consum quan aquest exerceixi la potestat sancionadora en matèria de consum; potestat que el Reial decret llei 24/2021 li atribuïa i aquesta Llei reafirma. També introdueix aquest nou apartat 5 les circumstàncies per considerar que una infracció de la normativa de consum produeix lesions o riscos per als interessos dels consumidors i usuaris de forma generalitzada, de tal forma que es pugui veure afectada la unitat del mercat nacional i la competència en el mateix. També s’afegeix l’apartat 11 a l’article 46 del Text refós, a manera de clàusula de salvaguarda de les competències autonòmiques en matèria de consum.
La redacció de l’apartat 5 de l’article 52 bis del Text refós, introduïda pel Reial decret llei 24/2021 i ampliada per la Llei 23/2022, de modificació de la Llei del joc, és molt acurada i tracta de no envair les competències de les comunitats autònomes en matèria de defensa dels consumidors, i per això limita l’exercici de la potestat sancionadora dels òrgans de l’Administració de l’Estat, de tal manera que aquesta no sancionarà si no es veu afectada la unitat de mercat i la lliure competència. Aquesta afectació salva l’arrogació de la competència estatal d’una possible inconstitucionalitat, però redueix en excés la capacitat d’actuació dels òrgans competents de l’Estat per sancionar, ja que si no concorren els dos requisits indicats en l’article no podrà sancionar, i no és fàcil la concurrència dels dos títols competencials invocats. Per altra banda, cal dir que la defensa dels consumidors i la unitat del mercat i la lliure competència són béns jurídics distints que les empreses no sempre vulneren de manera simultània.
Una altra qüestió és la competència de l’Administració de l’Estat per sancionar les infraccions generalitzades al territori espanyol i en l’àmbit de la Unió Europea, i les que cometen en Internet empreses que no tenen cap punt de connexió al territori de la Unió, assolida en l’apartat 5 de l’article 52 bis. Aquí sí que resulta totalment justificada i emparada pel Reglament 2017/2394 del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre, sobre la cooperació entre les autoritats nacionals responsables de l’aplicació de la legislació en matèria de protecció dels consumidors. L’assumpció de la competència sancionadora de l’Estat en aquestes infraccions que escapen a l’abast de les comunitats autònomes és molt encertada.
En aquest darrer supòsit d’infraccions generalitzades amb dimensió a l’Unió Europea, encara que es compleix el principi de territorialitat propi del dret penal i del dret sancionador, ja que la infracció perjudica consumidors o usuaris de la Unió, i per tant s’ha comès en el territori, la dificultat radica a fer efectiu el compliment de la sanció. Si l’empresa disposa d’un centre d’operacions a un altre territori de la Unió, serà possible el cobrament de la sanció si hi ha convenis entre les recaptacions executives d’Espanya i l’altre país comunitari on l’empresa té el centre d’operacions. Però si no en té, serà difícil executar la sanció.
3. La consideració de les associacions de consumidors i usuaris com a interessades en els procediments sancionadors de consum
Lligada a la reforma de la potestat sancionadora en matèria de consum, el RDL 24/2021, afegeix a l’article 46 del Text refós l’apartat 9, el qual atorga a les associacions de consumidors i usuaris la condició d’interessades en el procediment sancionador corresponent.
La condició d’interessades de les associacions de consumidors en els procediments sancionadors de consum suposa un avanç en la transparència i l’exercici del dret d’accés dels ciutadans als procediments administratius.
És cert que els procediments sancionadors tenen caràcter reservat, però l’apartat 9 de l’article 46 del Text refós, amb la nova redacció, estableix els requisits que han de complir les associacions de consumidors per poder ser considerades interessades en els procediments sancionadors:
– Que es vegin afectats els interessos generals, col·lectius o difusos dels consumidors i usuaris.
– Que l’objecte de les actuacions administratives coincideixi amb els fins que s’estableixen en els estatuts d’aquestes associacions.
– Que l’associació provi l’afectació concreta dels drets i interessos legítims de qualcú dels seus socis per les pràctiques objecte del procediment.
El primer requisit és fàcil de complir per les associacions de consumidors, ja que qualsevol infracció de consum pot afectar els interessos difusos dels consumidors. Però el segon és un mica més complicat, perquè l’objecte de l’actuació administrativa, que és disciplinar l’empresa infractora per la comissió d’una infracció contra les normes de protecció dels consumidors, no coincideix normalment amb els fins que s’estableixen en els estatuts d’aquestes associacions, encara que hi hagi una relació inequívoca de protecció dels drets dels consumidors d’ambdues organitzacions. El tercer requisit no suposa cap obstacle per a l’associació interessada; normalment el procediment sancionador s’iniciarà per denúncia d’un soci.
Cal explicitar els inconvenients que suposarà donar la condició d’interessades en el procediment sancionador a les associacions de consumidors denunciants, com ara l’endarreriment de la instrucció o el risc que l’associació pugui filtrar dades reservades de l’empresa que es contenen en l’expedient.
V. La reposició de la situació alterada per la infracció i la indemnització de danys i perjudicis al consumidor en el si del procediment sancionador
L’article 51 del Text refós, encara que no s’ha modificat recentment, mereix una anàlisi donada la transcendència que pot tenir l’aplicació al procediment sancionador en matèria de consum, ja que, incorpora la previsió que es conté en l’article 28.2 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, d’exigir a l’infractor, en el si del procediment sancionador, la reposició de la situació alterada per la infracció i el pronunciament dels danys i perjudicis causats, en aquest cas al consumidor o usuari, no a l’Administració.
És usual que els consumidors presentin reclamacions i denúncies contra les empreses davant les administracions de consum. Les denúncies no suposen cap problema, més enllà d’acreditar els fets denunciats. En canvi, en les reclamacions, els consumidors no es limiten a posar en coneixement de l’Administració fets que podrien ser constitutius d’infracció. Les reclamacions de consum venen a ser demandes presentades a una instància no judicial: l’Administració de consum, que ha desenvolupat mecanismes extrajudicials per a la resolució de controvèrsies entre particulars (el consumidor i l’empresari), com la mediació i l’arbitratge de Consum. Aquests mecanismes s’emparen en l’article 51 de la Constitució, que dona el mandat als poders públics de protegir els legítims interessos econòmics dels consumidors i usuaris mitjançant procediments eficaços.
Però, aquests mecanismes extrajudicials són de sotmetiment voluntari i només l’arbitratge és de resultat vinculant (el laude arbitral de Consum). Per tant, en els supòsits de les empreses que no volen sotmetre la controvèrsia a aquests mecanismes, o que les sotmeten a la mediació de l’Administració de consum (sense resultat vinculant), si les parts no arriben a un acord sobre la controvèrsia, la reclamació del consumidor entra en via morta i l’Administració només disposa del recurs de tractar la reclamació com una denúncia i iniciar un expedient sancionador a l’empresa, si dels fets reclamats es desprenen indicis d’infracció de les normes de protecció del consumidor.
El resultat del procediment sancionador iniciat contra l’empresa a conseqüència d’una reclamació sense acord en fase de mediació és normalment una sanció, la qual castiga l’empresa per vulnerar els drets del consumidor reclamant, però aquest no rep cap reparació per la sanció imposada.
Per tancar el cercle, l’article 48 del Text refós preveia el pronunciament, en la resolució sancionadora, de la reposició de la situació alterada i els danys i perjudicis causats per l’empresari sancionat al consumidor, en una interpretació lliure de l’article 130.2 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, però és una eina que no s’ha aplicat per la dificultat d’acreditar i quantificar els danys i perjudicis en el procediment sancionador.
Aquesta previsió es va incorporar a l’article 51 del Text refós, abans de l’entrada en vigor de la Llei 40/2015. Però la Llei 40/2015, que va derogar la Llei 30/1992, no preveu expressament la possibilitat que l’Administració pugui exigir aquestes responsabilitats civils en els procediments sancionadors, llevat que la perjudicada sigui la mateixa Administració.
La primera qüestió que sorgeix és si l’Administració pot declarar els danys i perjudicis causats a un particular (un consumidor o usuari) i exigir a l’empresa la reposició de la situació alterada a l’estat original. Aquí la doctrina està dividida, ja que una part admet que, si en el procés penal és possible acumular l’acció civil a l’acció penal principal, per què no al dret administratiu sancionador. En especial, si l’interès públic aconsella que un determinat tipus de conflicte es resolgui amb menys costs i de manera més ràpida.
L’altra part de la doctrina considera que si el legislador ordinari atribueix a l’Administració una potestat d’actuació del dret que no es basa en una situació jurídica material prèvia de la mateixa Administració, la tutela de la qual pot promoure ella mateixa, sinó que es projecta o recau solament sobre una situació jurídica aliena, s’infringeix la norma de l’article 117.3 de la Constitució. La raó de la norma constitucional és que no s’exerciria una autotutela, sinó una potestat jurisdiccional que correspon en exclusiva als òrgans judicials. Aqueixa inconstitucionalitat existiria, encara que, en compliment de l’article 106.1 de la Constitució, no es negàs el posterior control jurisdiccional de l’actuació administrativa.
Altres problemes col·laterals sorgirien si l’empresari no decideix complir de manera voluntària el pronunciament de la resolució sancionadora que l’imposa la reposició de la situació alterada i/o la indemnització dels danys i perjudicis al consumidor. Els mecanismes de l’execució subsidiària de les resolucions administratives estan dissenyats per satisfer els interessos generals que serveix l’Administració, no els particulars dels consumidors afectats —amb la dificultat de l’execució subsidiària d’obligacions de fer en béns dels particulars.
També es presenten problemes d’ordre formal. Els procediments sancionadors estan dissenyats per provar els fets imputats, qualificar la infracció, quantificar la sanció i declarar la responsabilitat, bàsicament. Aquestes activitats d’instrucció s’haurien de complementar amb altres més pròpies del procés civil, com la valoració dels danys i perjudicis causats a un particular, el consumidor, o l’abast de la situació alterada per la infracció, que pot ser una activitat complexa. Les unitats instructores de procediments sancionadors s’haurien de reforçar i d’adaptar a aquesta nova activitat «civil».
Com a epíleg, cal recordar que hi ha una legislació de consum sectorial, paral·lela, que no està codificada en el Text refós, i que regula drets dels usuaris de sectors molt importants i conflictius que compten amb legislació pròpia (banca, assegurances, sector energètic, transports, telecomunicacions…). Aquesta legislació paral·lela és tan important per a la protecció dels usuaris dels serveis i subministraments com la legislació general del Text refós, i també està subjecta a una adaptació periòdica als canvis en els mercats de serveis i subministraments. A més, com a lleis especials prevalen sobre la Llei general i, de vegades, es contradiuen o se superposen.
BONACHERA VILLEGAS, R. «El control jurisdiccional de la potestad sancionadora por la introducción de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores». Revista General de Derecho Procesal, núm. 46 (2018).
CARRASCO PERERA, A.; CORDERO LOBATO, E. «Alcance de la reposición e indemnización al consumidor en el seno del procedimiento sancionador de consumo». Revista CESCO de Derecho de Consumo, núm. 3 (2013).
DEL ÁGUILA MARTÍNEZ, J.; BONACHERA VILLEGAS, R. «Las reclamaciones administrativas en materia de consumo y la potestad sancionadora de la administración». Revista General de Derecho Administrativo, núm. 60 (2022).
GARBERÍ LLOBREGAT, J. El procedimiento administrativo sancionador. València: Tirant lo Blanch, 1998.
IZQUIERDO CARRASCO, M.; ALARCÓN SOTOMAYOR, L. «La potestad sancionadora». REBOLLO PUIG, M.; IZQUIERDO CARRASCO, M. (dir). La defensa de los consumidores y usuarios. Madrid: Iustel, 2011.
MARTÍN RETORTILLO-BAQUER, L. «Las sanciones administrativas en relación con la defensa de los consumidores con especial referencia a la publicidad de las mismas». Revista de Administración Pública, núm. 16 (1991).