NOTAS SOBRE LA RESERVA DE LEY CON OCASIÓN DE LA RECIENTE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL RELATIVA AL ART 31.3 CE (SSTC 63/2003 Y 1 50/2003)

COMENTARIS I NOTES

NOTAS SOBRE LA RESERVA DE LEY CON OCASIÓN DE LA RECIENTE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL RELATIVA AL ART 31.3 CE

(SSTC 63/2003 Y 1 50/2003) Ricardo J. Navarro Gómez

Doctor en Derecho [1]

  1. Introducción

El trabajo que ahora se presenta incide sobre dos sentencias de 2003 dictadas por el TC en relación con el principio constitucional de legalidad o reserva de ley en el estableci­miento de prestaciones públicas. La primera de ellas, es la STC 63/2003, de 27 de marzo, (Ar. RTC 2003/63) y ha recaído sobre la adecuación o no a este principio del régimen jurí­dico de los denominados cánones por concesiones administrativas en el dominio público portuario, regulados en el art. 9 y en la DT de la Ley 18/1985, que modifica la Ley 1/1966, sobre Régimen Financiero de los Puertos1.

En ella, el TC ha declarado la inconstitucionalidad de ambas normas por conculcar el principio constitucional de reserva de ley, ya que, en su opinión, habilitan una remisión del legislador en blanco en la regulación de su cuantía a favor de las normas reglamentarias que no se aviene con dicho principio, tal como éste viene siendo pergeñado por la juris­prudencia constitucional. En líneas generales, los preceptos impugnados atribuían al Gobierno la facultad de fijar y actualizar las tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas, sin otro límite que el del res­peto a la política económico-financiera y de tarifas adoptada por el Gobierno y a las nor­mas y objetivos generales fijados por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo[2] [3].

El pronunciamiento del TC es significativo, pues no en vano incide parcialmente3 sobre un sector, el de las llamadas ‘tarifas y cánones portuarios’, en el que, a juicio de la doctri­na, se vive una situación de conflictividad y de incertidumbre desde la perspectiva de la reserva de ley tributaria, precisamente a propósito de la naturaleza jurídica de estas pres­taciones pecuniarias y las consecuencias que de ello podrían derivar en relación con la posible nulidad de las normas que regulan algunos de los elementos esenciales de las mis­mas4; extremo que el Tribunal aborda en esta sentencia. Esta incertidumbre ha tenido un reflejo en la evolución jurídica de estas prestaciones, ya que, en el momento presente, está pendiente la resolución de varias cuestiones de inconstitucionalidad5 interpuestas, preci­samente, contra el art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante, LPEMM), norma que vino a derogar la Ley de 1985 en la que se regulaban los cánones impugnados6. Ley que, a su vez, ha sido derogada por la Ley 48/2003, de 26 de noviembre de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General (en adelante, LPIG). No obstante, sobre este extremo, daremos cuenta oportunamente en el último apartado del trabajo.

La segunda sentencia que será objeto de atención, si bien con una extensión menor, es la STC 150/2003, de 15 de julio, (Ar. RTC 2003/150), que ha resuelto también una cues­tión de inconstitucionalidad, la cuestión n° 403/1998 planteada por el TSJ del País Vasco por idéntico motivo contra el art. 11 de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas rales de aplicación de las mismas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de esta Ley. Hasta tanto continuarán vigentes las tarifas que se dejan sin efecto, así como los actuales procedimientos de revi­sión de las mismas».

  1. Como precisa en su FJ 8o, el fallo del Tribunal sólo recae sobre los cánones por concesiones y auto­rizaciones administrativas y no sobre las tarifas por servicios generales. Ibídem, nota 1.
  2. Cfr. BARQUERO ESTEVAN, Juan Manuel; GARCÍA MARTÍNEZ, Andrés. «Las tarifas y cánones por­tuarios desde la perspectiva de la reserva de ley». Revista Técnica Tributaria. n° 51 (2000), págs. 23 y 36.
  3. Hasta donde alcanza nuestro conocimiento, podemos citar la existencia como mínimo, de dos cues­tiones de inconstitucionalidad planteadas, La primera fue planteada por el Tribunal Provincial de lo Contencioso-Administrativo n° 1 de Oviedo, contra el art. 70.1 LPEMM y ha sido admitida a trámite por el TC en su providencia de 29 de febrero de 2000 (BOE de 16 de marzo de 2000). La segunda es la planteada por la Sala de lo Contencioso de la AN, contra el art. 70.1 y 2 LPEMM y que el TC admi­tió a trámite por providencia de 3 de jumo de 2003 (BOE de 14 de junio de 2003). En ambos casos, se cuestiona la posible vulneración de la reserva de ley del art. 31.3 CE. De la primera cuestión hemos tenido noticia por su referencia en BARQUERO ESTEVAN, Juan Manuel; GARCÍA MARTINEZ, Andrés. «Las tarifas y cánones portuarios…», op.cit, pág. 35.
  4. Por lo tanto, como el propio Tribunal reconoce en la sentencia, ésta ha recaído sobre normas que ya han sido derogadas, sin perjuicio de la incidencia particular de la sentencia sobre el recurso con­tencioso administrativo que suscitó el planteamiento de la cuestión por el Tribunal canario. Véase el FJ 3o de la sentencia.

Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo, relativo a la regulación de las Tasas por servicios sanitarios sobre el tráfico marítimo y aéreo, por cuanto restaura la vigencia de la Tasa estatal por la prestación de servicios sanitarios sobre el tráfico marítimo y aéreo, regulada en el Decreto 474/1960, de 10 de marzo, y que se exige por la realización de inspecciones veterinarias sobre los pro­ductos de origen animal que proceden de la importación de países extracomunitarios por vía marítima o aérea. Como se explicará a su debido tiempo, el TC ha declarado la cons- titucionalidad de dicho artículo.

A efectos expositivos, el propósito de estas líneas no es el de abordar la repercusión directa de la sentencia sobre la ordenación jurídica de los cánones portuarios o de las tasas sanitarias, sino por el contrario, esbozar algunas reflexiones de carácter general respecto al principio de reserva de ley, que me han suscitado estas recientes incursiones del TC. En estas observaciones, habrá que tener en cuenta, y he aquí uno de los objetivos que se pro­ponen, que los dos pronunciamientos tienen un elemento en común, por cuanto analizan la problemática o fenómeno de la deslegalización en la regulación de prestaciones coacti­vas (tributarias) y ofrecen en cambio dos soluciones distintas, en una a favor de la consti- tucionalidad y en otra a favor de lo contrario, su inconstitucionalidad. Sin perjuicio de ello, la STC 63/2003 tiene un interés adicional en cuanto a su análisis como penúltimo eslabón de la jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley, y, desde esta perspectiva, pro­porciona un referente ideal para formular algunas observaciones globales sobre ciertos aspectos que van aparejados a esa jurisprudencia, como puedan ser, por ejemplo, la natu­raleza actual de esa reserva de ley o su interacción con el concepto de tributo.

  1. Observaciones sobre la STC 63/2003

1. La paulatina equiparación entre reserva de ley de prestaciones patrimoniales públi­cas y reserva de ley tributaria

El primer aspecto que quiero significar es que, si nos referimos a ella en singular o de forma aislada, la STC 63/2003 apenas introduce novedades reseñables en la concepción y en el contenido de la ya dilatada doctrina del TC sobre el principio de reserva de ley. No obstante, si se ¡ncardina en el conjunto de pronunciamientos que ha ido dictando el Tribunal a lo largo de los últimos veinte años sobre dicha reserva de ley, sí sugiere algunas cuestiones de interés, sobre todo si se confronta con los pronunciamientos dictados por el TC desde finales de 1995, en concreto, a partir de la conocida STC 185/1995, de 14 de diciembre, sobre la regulación de las tasas y los precios públicos en la Ley de Tasas y Precios Públicos.

De entrada, la STC 63/2003 pone sobradamente de manifiesto la consolidación de los presupuestos y planteamientos teóricos que fundamentan la construcción doctrinal de

este principio constitucional, basado de forma inveterada en el modelo de la reserva rela­tiva de ley7. Lo que pasa es que, al mismo tiempo, evidencia también los mismos inte­rrogantes que se han suscitado al hilo de dicha doctrina cuando se trata de analizar cues­tiones conexas a ella tan trascendentales como, por ejemplo, la indagación sobre el con­cepto de tributo en nuestro ordenamiento jurídico. Precisamente, estas cuestiones tuvie­ron su particular eclosión a partir de la citada STC 185/1995 en la que el Tribunal entró por primera vez a acotar el concepto de prestación patrimonial de carácter público8 del art. 31.3 CE, y su continuidad en las SSTC 182/1997, de 28 de octubre, y 233/1999, de 16 de diciembre, en las que el Tribunal se decide a formular una noción constitucional de tributo9.

No obstante, interesa ahora recalcar, desde nuestra perspectiva de estudio, que la STC 63/2003 ha asumido con naturalidad, o si se prefiere, ha sobreentendido, siguiendo el camino abierto desde 1995 por la STC 185/1995 y las posteriores sentencias de 1997 y 199910, que existe un paralelismo prácticamente absoluto entre la reserva de ley tributa-

  1. Véanse sus FJ 4o y 5o. STC 6/1983, FJ 4o. Esta es su caracterización dominante tanto en nuestra doc­trina como en la propia jurisprudencia del Tribunal. En este sentido, el Tribunal definió temprana­mente en la STC 6/1983 (FJ 4o) el significado de la reserva relativa de ley al señalar que «la reserva de ley hay que entenderla referida a los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria: la creación ‘ex novo’ de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo, que pertenecen siempre al plano o nivel de la ley y no pueden dejarse nunca a la legislación delegada y menos todavía a la potestad reglamentaria». Entre nuestra doctri­na, es extensísimo el elenco de autores que se han dedicado a tratar el tema de la reserva de ley en materia tributaria, tanto antes como, sobre todo, después de la Constitución. Por todos, pueden citar­se como representativos de uno y otro periodo respectivamente, PÉREZ ROYO, Fernando «Fundamento y ámbito de la reserva de ley en materia tributaria». Hacienda Pública Española, n° 14 (1972); pág. 233 y CHECA GONZÁLEZ, Clemente. «El principio de reserva de ley en materia tributa­ria». En Estudios de Derecho y Hacienda: Homenaje a César Albiñana García-Quintana. Madrid, IEF, 1987, pág. 800.
  2. Configurándolo como un concepto distinto y más amplio que el tributo. STC 185/1995, FJ 3o y 4o.
  3. Y así afirma que «los tributos, desde la perspectiva constitucional son prestaciones patrimoniales coactivas que se satisfacen directa o indirectamente a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos». SSTC 182/1997, FJ 15°; 233/1999, FJ 18°. A pesar de esta formulación del Tribunal, la posibilidad de admitir un concepto constitucional de tributo dista de ser pacífica todavía en nuestra doctrina y así se manifiesta críticamente, por ejemplo, el profesor PALAO TABOADA. Cfr. «Lo más destacado de la sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales». Revista de Contabilidad y Tributación, n° 204 (2000), pág. 148.
  4. Es cierto que existe un pronunciamiento posterior del TC sobre la reserva de ley en la STC 106/2000, de 4 de mayo, si bien su trascendencia, a nuestros efectos, es menor en cuanto a las con­sideraciones que efectúa sobre la reserva de ley.

ria clásica o ‘tradicional’ y la reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales públi­cas. O, por lo menos, omite cualquier comentario o matización en contrario al respecto. En otras palabras, creo que para el Tribunal resulta indiferente hablar de la reserva de ley en uno u otro ámbito, porque la aplica indistintamente para enjuiciar la constitucionalidad de una prestación a la luz del art. 31.3 CE, tal como se advierte en una lectura a primera vista de algunos de sus pasajes[4].

Esta circunstancia requiere, a mi entender, formular algún comentario; o, mejor dicho, tres comentarios. En primer lugar, nos emplaza por enésima vez ante una cuestión que, a mi modo de ver, aún no ha sido resuelta, que tiene su origen en la STC 185/1995, al sus­tentar la distinción entre los conceptos de prestación patrimonial pública y tributo, y que ni siquiera ha sido abordada, ni por esa sentencia ni por las posteriores y que es la siguien­te: ¿puede hablarse en el momento presente de reserva de ley tributaria o reserva de ley en general de prestaciones patrimoniales públicas, a la luz de la actual jurisprudencia cons­titucional sobre la institución de la reserva de ley?. Y si se nos apura, este interrogante conduce a otro: ¿tiene sentido plantear, siquiera hipotéticamente, la existencia de dos tipologías distintas de reserva de ley atendiendo a que se predican de dos figuras que el propio Tribunal ha calificado como distintas?. E, incluso, si se sostiene la idea de que la reserva de ley es sólo una y, por tanto, la misma para ambas figuras, ¿pueden trasladarse, sin más, las exigencias y requisitos de la doctrina sobre la reserva de ley tributaria a las prestaciones patrimoniales públicas?[5].

Téngase en cuenta, respecto de este particular, que el Tribunal admite abiertamente una gradación de la reserva de ley en función de la especie tributaria que se regule, poniendo una especial flexibilidad en el caso de las tasas. Piénsese, entonces, en cómo y con qué criterios se aplicaría esa gradación en un territorio tan heterogéneo como inci­piente de las prestaciones patrimoniales públicas13, que puede agrupar en su seno figuras tan dispares como, por ejemplo, las prestaciones empresariales por el pago de ILT14, las fianzas de la LAU15 o ciertas figuras del ordenamiento jurídico medioambiental16, sin otros criterios sistemáticos para su acotación que la descripción que de sus rasgos ha brindado la jurisprudencia constitucional.

Pero es que, además, resulta que la gradación se admite en las figuras que revisten una naturaleza de ‘contraprestación’ como las tasas, tal como señala el TC. Aceptando, por ahora, sin matices, esta aseveración, podría pensarse que dicha gradación se extendería a hipotéticas prestaciones patrimoniales públicas que, como las tasas, revistieran esa condi­ción. Llegados a este punto, la cuestión entonces radicaría en dilucidar si puede existir algún resquicio o espacio jurídico autónomo entre las tasas y las eventuales prestaciones va legal, según se esté ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias» (FJ 4o) y, en la misma línea, en la STC 37/1981, de 16 de noviembre, (FJ 4o) habíamos aludido a la espe­cial flexibilidad de la reserva de Ley tributaria cuando se trata de las tasas. En la STC 185/1995 insis­timos sobre este particular al precisar que esta colaboración puede ser especialmente intensa en el supuesto de las contra prestaciones que, como las tasas, son fruto de la prestación de un servicio o actividad administrativa. Y en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, afirmamos que resulta admisible una mayor intervención del reglamento en aquellos ingresos «en los que se evidencia, de modo direc­to e inmediato, un carácter sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas» (FJ 9o)».

  1. En este sentido, el profesor LOZANO SERRANO ha señalado oportunamente que «con el artículo 31.3, la Constitución está indicando cómo pueden establecerse prestaciones patrimoniales públicas, pero nada dice en qué casos es posible hacerlo. En otras palabras, dicho artículo exige la resen/a de ley para su establecimiento, pero no es precepto bastante para legitimar su imposición, pues no está dando patente de corso al legislador para imponer cualquier tipo de prestación patrimonial coactiva y por cualquier supuesto». Cfr. «Calificación como tributos o prestaciones patrimoniales públicas de los ingresos por prestación de servicios». Civitas Revista Española de Derecho Financiero, n° 116 (2002), pág. 640.
  2. STC 182/1997, FJ 15° y 16°.
  3. Cfr. BARQUERO ESTEVAN, Juan Manuel. Régimen fiscal de los arrendamientos urbanos. Pamplona: Aranzadi, 1996; pág. 228-229; GÓMEZ DE LA ESCALERA, Carlos. Las fianzas arrendaticias y su depó­sito obligatorio en las Comunidades Autónomas (Estudio del art. 36 y DA 3a de la LAU 29/1994). Madrid, SEPIN, 1998, págs. 34 y ss. MARTIN QUERALT, en cambio, se decanta por considerarla una exacción parafiscal, justificada por un mero interés recaudatorio. Cfr. «Ha pasado un tornado». Editorial de Tribuna Fiscal, n° 110 (1999), pág. 3.
  4. JIMÉNEZ ZELEDÓN, Mariano. «La Ley de Envases y Residuos de Envases: un caso de configuración de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias en el ordenamiento jurídico español». Revista de Contabilidad y Tributación, n° 193 (1999), págs. 5 y ss.

patrimoniales públicas que se calificaran como contraprestaciones por el uso o servicio público17. Hipótesis que, en el momento presente, se me antoja complicada pues no deduzco ningún rasgo diferenciador entre esas prestaciones y las tasas, por lo menos a la luz de la construcción de ambas en nuestro ordenamiento jurídico18, si bien volveré a comentar estas ideas más adelante.

En segundo lugar, a propósito de la eventual distinción entre reserva de ley tributaria y reserva de ley de prestaciones patrimoniales públicas, aunque excede el objeto de este trabajo y se trata de una cuestión que no es pacifica en nuestra doctrina19, quiero llamar la atención sobre el planteamiento del TC al respecto, que no acaba de encajar con nor­malidad o, como mínimo, se compadece mal con la distinción que postula entre presta­ción patrimonial de carácter público y tributo desde 199 520. Este mal encaje o incon-

  1. Sin entrar ahora a cuestionar la compatibilidad o incompatibilidad del concepto de contrapresta­ción con la coactividad que caracteriza a las prestaciones patrimoniales públicas.
  2. En este sentido, es preciso recordar que cuando el TC enjuició en la STC 185/1995 la constitucio- nalidad de los precios públicos del texto original de la LTPP, en las que se los definía como ‘contra­prestaciones’, los declaró coactivos y, en consecuencia, prestaciones patrimoniales públicas que nece­sitaban una regulación con arreglo a la ley que la redacción de la LTPP no garantizaba en aquel momento Como es sabido, la reacción inmediata del legislador fue dotarlos de la cobertura legal necesaria para adaptarse a la STC 185/1995 dictando el RD Ley 2/1996, de 26 de enero, cobertura que, por cierto, se limitó a limitarse a catalogarlas como prestaciones patrimoniales de carácter públi­co a fin de elevar el rango necesario para su modificación al requerir una norma con rango de ley. Dicha cobertura parece no satisfacer tampoco las exigencias de la reserva de ley, pues dicha norma fue recurrida ante el TC por conculcar el art. 31.3 CE. De cualquier modo, y en lo que aquí interesa, la evolución posterior del tratamiento de estas ‘prestaciones coactivas’ por nuestro legislador ha teni­do su culminación en su reconducción al concepto de tasa en 1998, por la Ley 25/1998, de 13 de julio.

15 Cfr. ALONSO MADRIGAL, Francisco Javier. Legalidad de ia infracción tributaria (Reserva de ley y tipi- cidad en el Derecho Tributario sancionador). Madrid: Universidad Pontificia de Comillas; Dykinson, 1998, pág 193.

  1. Ahora bien, conviene no olvidar, por si acaso, que la única diferencia que parece existir entre ellos, según el Tribunal, es que el tributo, a diferencia de la prestación patrimonial pública, tiene como fina­lidad la de contribuir al sostenimiento del gasto público, cosa que como sabemos no rige en la pres­tación patrimonial pública, la cual únicamente viene cualificada por el hecho de sufragar finalidades públicas, que es un término distinto al de gasto público y con el que no se identifica necesariamen­te. Bien, frente a esto, considero obligado postular dos observaciones: una, que el TC no ha sido tan explícito al diferenciar una y otra; por tanto, la diferencia expuesta se percibe más bien implícitamen­te al comparar la noción de ambas. Por otra parte, que hasta ilustres posiciones como la del profesor PALAO, coincidentes con la opinión del TC en el sentido de negar la equiparación entre ambos con­ceptos, puedan darnos la clave cuando entienden que «la calificación como prestación patrimonial de carácter público tiene una eficacia puramente constitucional, a efectos exclusivamente de la aplica­ción del principio de legalidad del artículo 31.3 CE». Cfr PALAO TABOADA, Carlos. «Lo más desta-

gruencia no sólo se detecta en la sentencia que comentamos sino que tiene su origen inmediato en la STC 185/1995, cuyo FJ 3o afirmaba que la constatación de que tributo y prestación patrimonial son dos conceptos distintos «condiciona la forma en la que (…) debe abordarse la tarea de precisar el alcance de ese concepto constitucional de presta­ción patrimonial de carácter público que constituye el objeto de la reserva de ley tributa­ria». Circunstancia que, empero, la aboca a «construir ese concepto a partir de la función que dicha reserva cumple en el ordenamiento constitucional».

En otras palabras, aunque tributo y prestación patrimonial pública se deduzcan como categorías diferentes, el Tribunal, en una posición no exenta de pragmatismo, -hay inclu­so quien entiende que por mera inercia21– construye la figura objeto del art. 31.3 CE a partir de los fundamentos de la reserva de ley que han secundado la institución tributaria, que es, por otra parte, el ingreso coactivo por antonomasia. A partir de esta percepción, me atrevería a sostener que la reserva de ley en ambos institutos es similar, tal como han sugerido autorizadas opiniones entre nuestros autores22. Lo que puede resultar hasta lógi­co si se tiene en cuenta que la coactividad de la prestación patrimonial del art. 31.3 CE se concatena, en última instancia, con la concepción de la coactividad tributaria, tanto en la argumentación del TC como en la propia convicción de la doctrina23. De hecho, como he afirmado con anterioridad, los pronunciamientos siguientes a la STC 185/1995 confirman que el Tribunal aplica su doctrina sobre la reserva de ley con independencia de que se trate de tributos o de prestaciones patrimoniales de carácter público, o por lo menos, la mane­ja indistintamente en ambos casos (por todos, SSTC 182/1997, FJ 15o y 233/1999, FJ 7o).

En tercer lugar, habida cuenta de lo que se acaba de exponer, si se asume la conclu­sión a la que se ha llegado a tenor de la jurisprudencia del TC, en el sentido de aseverar que la reserva de ley se aplica sin matices al tributo y a la prestación patrimonial pública, quizás no se logre con ello sino postular una respuesta obvia, ya que, hasta el momento, así se ha venido entendiendo implícitamente tanto por nuestra doctrina como por nues­tros órganos jurisdiccionales como ya hemos visto. Sin embargo, esa obviedad revela al cado de la sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales». Revista de Contabilidad y Tributación, n:: 204 (2000), pág. 149. Esa eficacia cons­titucional, función que nosotros compartimos sobre el art. 31.3 CE, no tiene por qué implicar nece­sariamente que hablemos de figuras diferentes.

  1. Cfr. LOZANO SERRANO, Carmelo. «Calificación como tributos…», op.cit, pág. 647.
  2. Cfr. RAMALLO MASSANET, Juan. «Tasas, precios públicos y precios privados (hacia un concepto constitucional de tributo)». Civitas Revista Española Derecho Financiero, n° 90 (1996), págs. 260 y 262; LOZANO SERRANO, Carmelo. «Las prestaciones patrimoniales públicas en la financiación del gasto público». Civitas Revista Española Derecho Financiero, n° 97 (1998), pág. 27.
  3. Claramente expresada en los autores mencionados en la nota siguiente.

mismo tiempo el mimetismo existente entre los conceptos acuñados por el TC de tributo y de prestación patrimonial de carácter público, por lo menos, en lo que atañe a la reser­va de ley. Lo que seguramente resulta coherente con la lógica del TC, desde el mismo ins­tante en que decide construir la doctrina sobre las prestaciones patrimoniales de carácter público partiendo de la reserva de ley tributaria. Sin embargo, de todas formas, no deja de sorprender la ausencia de algún tipo de puntualización o comentario sobre algún hipoté­tico matiz diferenciador de la reserva de ley en las prestaciones patrimoniales públicas en la doctrina del Tribunal, sobre todo cuando hablamos de conceptos que, en el entendi­miento del TC, son distintos.

Luego, ¿cabe entonces deducir de nuestras palabras que el Tribunal sustenta una incongruencia en tanto que mantiene el tributo y la prestación patrimonial pública como conceptos distintos en esencia pero sustancialmente idénticos en cuanto a las exigencias de la reserva de ley?. A primera vista parece que no, toda vez que el elemento diferencia­dor que se erige para salvar las fronteras entre ambos reside en la calificación del carácter público de la prestación, basada en un criterio teleológico consistente en que la prestación se cualifica porque persigue una finalidad pública, con independencia de que se perciba por un ente público o por un particular, en contraposición con el tributo. Sin embargo, tampoco pueden soslayarse las voces que en nuestra doctrina han cuestionado con argu­mentos sólidos dicho planteamiento y han demostrado la identidad sustancial, desde la perspectiva constitucional, del tributo y de las prestaciones públicas de carácter público; en concreto, de las llamadas prestaciones patrimoniales con finalidad financiera, que son aquellas prestaciones patrimoniales públicas destinadas a sufragar los gastos públicos[6].

En cualquier caso, y para recapitular sobre las anteriores reflexiones, lo que no me parece congruente ni creo que tenga mucho sentido es sentar la premisa de que los con­ceptos de tributo y prestación patrimonial pública son distintas en la STC 185/1995, y sus-

tentar desde entonces una jurisprudencia que, si no la contradice sí ha discurrido en una notoria ambigüedad cuando el Tribunal tiene que entrar a valorar si el régimen jurídico de una determinada prestación es o no compatible con el principio de reserva de ley, ya que incluye, sin más, -por no decir que los confunde- a ambos cuando tiene que invocar la doc­trina constitucional sobre la reserva de ley para resolver la controversia planteada. De modo que sería recomendable, a mi entender, que el TC clarificara en sus sucesivos pronuncia­mientos la diferencia entre ambas reservas, -aportando criterios que delimiten el contenido y los requisitos de una y otra- o, de lo contrario, afirmar que la reserva de ley se aplica con idéntico contenido a los tributos y a las prestaciones patrimoniales públicas. No obstante, si se diera esta última opción, entonces el TC quizás se viera obligado a replantear o, por lo menos, a buscar otro fundamento técnico que avale la distinción entre las dos categorías del art. 31 CE, pues mucho me temo que, llegados a este punto, el argumento sistemáti­co[7] que le permitió en la STC 185/1995 sentar dicha distinción, deviniera insuficiente.

Por último, y pese a adentrarme en el objeto del siguiente epígrafe, interesa también sistematizar una última reflexión que se infiere de las consideraciones expuestas en las páginas anteriores y que, en síntesis, es la siguiente: en estos casi diez años de jurispru­dencia constitucional posteriores a la STC 185/1995, el TC ha centrado sus esfuerzos en intentar delimitar el concepto de prestación patrimonial pública, pero no ha reparado ni se ha detenido en acotar su alcance ni su contenido. En consecuencia, no existen unos pre­supuestos teóricos específicos acerca de la reserva de ley sobre estos aspectos en el ámbi­to de las prestaciones patrimoniales públicas que no revistan naturaleza tributaria. Quizás devenga irrelevante o, sencillamente, desde una perspectiva pragmática, innecesario pres­tar atención a este hecho teniendo como marco de referencia la doctrina sobre la reserva de ley tributaria, el cual se estimaría como suficiente para que el TC resuelva las contro­versias planteadas sobre el principio constitucional de reserva de ley.

Ahora bien, si eso es así, la conclusión que puede extraerse de inmediato es, nueva­mente, la de cuestionar la teórica bifurcación auspiciada por el Tribunal entre las catego­rías constitucionales de prestación patrimonial pública y de tributo, a no ser que, como ha señalado el profesor PALAO, la primera restrinja su relevancia constitucional a cumplir una función de delimitar el ámbito del principio de legalidad[8].

  1. La reserva de ley y el concepto de tributo

Hasta el momento, he sustentado la premisa de que para el TC, por diversas razones apuntadas, -incongruencia, pragmatismo, o simple inercia- la reserva de ley tiene un sig­nificado y un contenido que es sustancialmente similar para los conceptos de prestación patrimonial pública y de tributo; figuras que, como se ha dicho en varias ocasiones, el pro­pio TC ha venido interpretando como diferentes. Este planteamiento suscita algunas refle­xiones de interés debido a la implicación que de él puede derivarse sobre otras cuestiones que se encuentran indudablemente relacionadas como pueda ser la del debate sobre el concepto constitucional de tributo[9]. Debate que, en los últimos años, ha sido testigo de una incipiente efervescencia dogmática[10], pues ha venido a coincidir precisamente con los pronunciamientos del Tribunal ya mencionados en otro lugar de este trabajo.

En este sentido, la lectura de ciertos pasajes de la STC 63/2003 muestra un ejemplo significativo y reiterado de la sutilidad de que hace gala el TC en ciertas definiciones. En nuestro caso, cuando califica a las figuras de cánones, enjuiciadas en ella como «presta­ciones de carácter público de naturaleza tributaria»[11]. Sin ir más lejos, esta formulación es la que, con más o menos matices, emplea el TC en su STC 233/1999, al enjuiciar la even­tual inconstitucionalidad a la luz del principio de reserva de ley de la regulación originaria de los precios públicos locales en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales[12].

En relación entonces con el supuesto que nos ocupa, cabría entonces preguntarle al TC por qué no se atreve a denominar directamente a estos cánones como ‘tasas’. Ciertamente, y en verdad, a nadie escapa que no compete al Tribunal calificar los ingresos públicos con arreglo a las categorías acuñadas previamente por el legislador, sino verificar que su ordenación jurídica se adecúa a los principios constitucionales de justicia tributaria. Pero no es menos cierto que, en mi opinión, el Tribunal hace gala de un excesivo prurito que resulta cuanto menos llamativo, pues el corolario lógico del razonamiento que esgri­me es, precisamente, el de afirmar su naturaleza de tasa, tal como viene haciendo la doc­trina desde hace tiempo[13]. De hecho, el propio Tribunal lo percibe y lo deja entrever implí-

citamente al calificar como ‘prestación tributaria’ un canon por ocupación del dominio público portuario, pues sabido es que, desde tiempo inmemorial, la exacción de ingresos tributarios correspondientes al dominio público se inserta en el ámbito de las tasas32. A mayor abundamiento, el Tribunal realiza esta calificación tras haber definido, «desde la perspectiva constitucional» el tributo33.

Todo lo antedicho no es sino una de las consecuencias que dimanan de la incon­gruencia del TC a la que se ha aludido en el apartado anterior. Me explico, el común entendimiento de la reserva de ley que sustenta el TC para tributo y prestación patrimo­nial pública, sin más, produce ciertas confusiones que repercuten en figuras tan próximas en este contexto y de capital trascendencia, como la de la noción de tributo. Recuérdese, en este sentido, que la STC 185/1995 analizó una figura -el precio público- que el legis­lador había configurado como ingreso público no tributario de carácter voluntario para quien debía satisfacerlo. No en vano, el art. 24 LTPP definía el precio público -y aún hoy lo define-como una ‘contraprestación pecuniaria’ satisfecha por los particulares por la uti­lización de bienes públicos o de servicios o actividades públicas. Contraprestación que, por cierto, el TC calificó en la STC 185/1995 como ‘prestaciones de carácter retributivo’34.

otro lado, en el buen entendimiento de que el canon no tiene por qué revestir siempre la naturaleza de tasa, sino que, en cualquier caso, se reconduce a una de las clases del tributo del art. 26 LGT, aun­que, por su naturaleza, se encuadren frecuentemente en el ámbito de las tasas. Naturaleza que con­curre en el ámbito de las tarifas portuarias. Cfr. VERDERA y TUELLS, Evelio. «Tarifas portuarias». Crónica Tributaria, n° 54, 1985; pág. 151. Con todo, existen notables excepciones en nuestra doctri­na que rebaten la naturaleza tributaria de tasa de las tarifas portuarias. Cfr. FERREIRO LAPATZA, José Juan. «Dictamen sobre ‘naturaleza y régimen jurídico de las cantidades percibidas por la entidad pública ‘Ports de la Generalitat’ por los servicios directamente prestados por ella (II)»‘. Quincena Fiscal, n° 2 (2000), págs. 46 y ss.

  1. Con la excepción o paréntesis sobradamente conocido del precio público en la definición origina­ria del mismo en el art. 24.1 LTPP.
  2. Otra cosa diferente seria que el Tribunal hubiera calificado estos cánones como prestaciones patri­moniales públicas no tributarias. Lo que nos llevaría inmediatamente a esclarecer si pueden existir, como concepto autónomo, prestaciones patrimoniales públicas exigibles con ocasión de la utilización del dominio público. Lo que también, dicho sea de paso, parece tener una respuesta clara a la luz de cómo se formulan por el Tribunal, hoy por hoy, los conceptos de prestación patrimonial pública y de tributo y, por supuesto, del concepto de tributo en nuestra legislación. En definitiva, no advertimos diferencia alguna entre ambas categorías porque creemos que el tributo no deja espacio alguno a una hipotética prestación patrimonial ‘paralela’, a no ser que el legislador las conforme como tales desde un punto de vista meramente formal.

Téngase en cuenta, sobre este particular, que los precios públicos ‘coactivos’, tal como fueron decla­rados por la STC 185/1995 se recondujeron finalmente en 1998 al concepto de tasa, por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público (LTEL).

  1. STC 185/1995, FJ 4o.

Esta circunstancia propició que el Tribunal, a través de la STC 185/1995, introdujera un matiz en la doctrina sobre la reserva de ley señalando, a propósito de la intensidad o fle­xibilidad de la reserva de ley, que la colaboración del reglamento en la regulación de la materia tributaria podía ser «especialmente intensa» en la fijación y modificación de las cuantías, «en el supuesto de las contraprestaciones fruto de la utilización de un bien de dominio público o de la prestación de un servicio o actividad administrativa»[14]. Este inci­so ha sido invocado desde entonces por el Tribunal, en los sucesivos pronunciamientos sobre la reserva de ley, cuando se trata de aludir a la colaboración entre ley y reglamento en materia tributaria. Inicialmente, el TC había afirmado en sus SSTC 37/1981 y 19/1987, que «el alcance de la colaboración estará en función de la diversa naturaleza de las figu­ras tributarias y de los distintos elementos de las mismas»[15]. Curiosamente, la primera de estas sentencias abordaba la flexibilidad de la reserva de ley en las tasas.

Como puede observarse, el resultado de esta operación interpretativa ha propiciado en la doctrina del TC una confusión -ya sea por acción o por omisión- entre la figura del tri­buto y la de las ‘contraprestaciones’ que retribuyen servicios o bienes públicos a la luz de la reserva de ley. De hecho, el TC en la STC 233/1999, al referirse a la flexibilidad de la reserva de ley, no tiene ningún reparo en transcribir el criterio manifestado en la STC 185/1995 para afirmar que «este colaboración (entre ley y reglamento) puede ser espe­cialmente intensa en el supuesto de contraprestaciones que, como las tasas, son fruto de la prestación de un servicio o actividad administrativa»[16]. E, incluso, lleva a su máxima expresión este totum revolutum en esta misma sede al aludir a un hipotético fundamento sinalagmático de las tasas cuando indica que «resulta admisible una mayor intervención de la potestad de ordenanza en aquellos ingresos que, como las tasas (…), en los que se evidencia, de modo directo e inmediato, un carácter sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas»[17].

Por este motivo, y a propósito de lo que se acaba de apuntar, no deseo pasar por alto la calificación como ‘contraprestaciones’ tributarias, a las que el TC se refiere en el FJ 7o in fine de la STC 63/2003, -también en el penúltimo párrafo del FJ 4o– reproduciendo ante­riores pronunciamientos (SSTC 185/1995, FJ 5o y 233/1999, FJ 19 c)). Hay quien pueda ver que en el fondo de esta mención late el sempiterno problema del encaje de la tasa en el

concepto de tributo39. Pero también es posible advertir en ello la perniciosa consecuencia de la confusión de conceptos que, como se ha expresado, caracteriza desde la STC 185/1995 la doctrina uniforme del TC sobre la reserva de ley y de los problemas que puede generar; problemas que, en el supuesto que se analiza, afectan a una realidad tan rele­vante como la de la concepción constitucional del tributo.

Esa confusión conduce al Tribunal a incurrir en una contradicción por cuanto afirma el carácter contributivo de los tributos para luego admitir que existen ‘contraprestaciones’, sobre todo por la prestación de servicios públicos y actividades administrativas, que revis­ten la naturaleza tributaria. Es una contradicción flagrante -y, si se me apura, una regre­sión a lo que otrora constituyó un hito importante en la evolución dogmática del tribu­to40– si se tiene en cuenta que, de forma inveterada, los conceptos de tributo y contra­prestación se han entendido como contrapuestos y excluyentes41, incluso en el caso de la modalidad tributaria que más controversia ha generado desde esta perspectiva, como es la tasa42. A no ser que, desde la perspectiva constitucional, pueda darse cabida a la idea

  1. Por todos, cfr. BERLIRI, Antonio. «Appunti sul fondamento e il contenuto dell’art. 23 della Costituzione». En Studi in onore di Achille Donato Giannini. Milano: Giuffré, 1961, págs. 224 y ss.
  2. Es más, si aplicáramos el concepto técnico de contraprestación a ciertas figuras tributarias estaría­mos rememorando infructuosamente otro debate paralelo otrora intenso, pero que hoy parece supe­rado, en la dogmática tributaria y a la luz de la Constitución como es el de la causa en los tributos. Véase la síntesis de las posiciones doctrinales sobre esta cuestión en SÁINZ DE BUJANDA, Fernando. «Fundamento del hecho imponible». En Hacienda y Derecho. Vol. IV. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1966, págs. 438 y ss. En tiempos más recientes, ha vuelto a incidir en esta materia ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, César. «La causa en los tributos que no son impuestos». En Estudios de Derecho Tributario. En memoria de Ma Carmen Bollo Arocena. Bilbao: Universidad País Vasco, 1993, págs. 61 y ss, en donde, entre otras ideas, sostiene que la tasa constituye una contraprestación por la realización de una actividad administrativa.
  3. Cfr. VICENTE-ARCHE DOMINGO, Fernando. «Configuración jurídica de la obligación tributaria». Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública, n° 25 (1957), págs. 17 y ss; GONZÁLEZ GARCIA, Eusebio. Concepto actual de tributo: análisis de jurisprudencia. Pamplona: Aranzadi, 1996 (Cuadernos de Jurisprudencia Tributaria), pág. 41, Por lo menos, en sentido técnico jurídico, y así lo atestigua la propia definición de impuesto en el art. 26 LGT. Otra cosa bien distinta es la proliferación de este término en su acepción económico-financiera. Sobre esta cuestión, cfr. FERREIRO LAPATZA, José Juan. «Tasas y precios públicos: la nueva parafiscalidad». Civitas REDE, n° 64 (1989), pág. 486; VICENTE-ARCHE DOMINGO, Fernando. «Apuntes sobre el instituto del tributo con especial referen­cia al Derecho español». Civitas REDF, n° 7 (1975), pág. 471.
  4. Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. «Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas por prestación de servicios públicos». Revista de Administración Pública, n° 12 (1953), págs. 135 y ss; CORTÉS DOMÍNGUEZ, Matías. Ordenamiento tributario español. 4aed. Madrid: Civitas, 1985; pág. 278; GONZÁLEZ GARCÍA, Eusebio. Concepto actual… op.cit., págs. 32 y 41. Sin obviar que la accidenta­da trayectoria doctrinal que ha sufrido la tasa como categoría integrante del tributo ha transcurrido

de que existan tributos que son contraprestaciones, desvirtuando -o reforzando, según se mire- así la clásica y difusa distinción entre tributos de estructura contributiva y tributos de estructura retributiva o conmutativa43.

De todas formas, y sin perjuicio de lo anterior, entiendo que no es adecuado que el Tribunal maneje indistintamente los términos contraprestación y tributo amparándose en la cobertura que le proporciona una doctrina sobre la reserva de ley tributaria tan ambi­gua como monolítica44. Y no lo es por varias razones; entre otras, porque se aleja con ello de un uso riguroso en sentido técnico jurídico de ambos conceptos, sobre todo del de tri­buto, en la medida en que dificulta o, si se prefiere, dispersa su comprensión y acotación teóricas, -tarea de por sí nada fácil- porque presupone que puede albergar en su seno figuras que se rigen por el esquema sinalagmático, plasmado en el clásico aforismo do ut des, siempre que nos atengamos, insisto, al término contraprestación en sentido estricto45. Fundamento éste que, cabalmente, se nos antoja como antitético a la formulación cons­titucional del concepto de tributo como prestación coactiva de carácter contributivo con que, según se dijo, ha sido interpretado por el TC.

Con todo, ni este problema ni, tan siquiera, la indagación sobre una definición de tri­buto se han suscitado con ocasión de la jurisprudencia constitucional, ya que datan desde los mismos albores de nuestra disciplina de conocimiento46. Lo que sí me parece oportu­no señalar es que, a estas alturas, no se entiende demasiado bien que, por una parte, el Tribunal intente aquilatar, -con buen criterio, a nuestro entender- los cimientos de un eventual concepto material de tributo en la Constitución, le dote de una definición que recoge y avala, por extensión, la construcción teórica que ya postulara, en su momento, una acreditada doctrina47, pero, por otra parte, lo haga a costa de mantener el lastre teó- a la par de su permanente connivencia con la noción de contraprestación por la prestación de un ser­vicio público o actividad administrativas agravado en su caso por su constante interrelación con la figura del precio y, en general, del esquema sinalagmático. Un ejemplo ilustrativo de este fenómeno es la definición de tasa que en 1923 postulara NAWIASKY como «pago que se realiza como contra­prestación en todos aquellos casos en que se utiliza un bien o un servicio, público o de la Administración». Cfr. NAWIASKY, Hans. Cuestiones fundamentales de Derecho Tributario. Madrid: IEF, 1982; pág. 39.

  1. Tfr– VICENTE-ARCHE DOMINGO, Fernando. «Apuntes sobre el instituto del tributo…», op.cit., pág. 467, siguiendo la posición sustentada en la doctrina italiana por MOSCHETTI, Francesco. El principio de capacidad contributiva. Madrid: IEF, 1980, págs. 145-146.

Parafraseando a RAMALLO MASSANET, Juan. «Hacia un concepto…», op.cit., pág. 41.

45 Ibidem, notas 36-40.

dfUn exhaustivo análisis sobre los principios informantes del tributo puede encontrarse en CASADO OLLERO, Gabriel. «Los esquemas conceptuales y dogmáticos del Derecho Tributario. Evolución y esta­do actual». Civitas Revista Española Derecho Financiero, n° 59 (1988), págs. 349 y ss.

4/ cfrPÉREZ ROYO, Fernando. «Fundamento y ámbito…» op.cit., págs. 220-221, siguiendo a su vez

rico de la contraprestación en dicha definición, sin acompañarlo de ninguna precisión o comentario al respecto48.

Por decirlo de manera expresiva, y tomando como ejemplo cualificado la STC 63/2003, la referencia que viene haciendo sistemáticamente la jurisprudencia del TC sobre la reser­va de ley desde la STC 185/1995 al alcance de la reserva de ley en lo que ha acabado acu­ñando como la regulación de las prestaciones a cargo de los particulares que son ‘fruto’ en la terminologia del TC del uso del dominio público o de la prestación de servicios públi­cos49, hace un flaco favor a los intentos por depurar lo que quepa entender en este ámbi­to por tributo y además desvirtúa y pervierte el propio significado y alcance de la reserva de ley al admitir implícitamente contra la buena técnica y lógica tributaria, un vago y ambi­guo sector de prestaciones -las contraprestaciones- entre las que incluye y equipara a las tasas y a los precios públicos, caracterizado porque relaja las exigencias de la reserva de ley pues le reconoce una especial e intensa colaboración del reglamento.

Desde luego, cabría contestar este planteamiento no sólo con sólidos argumentos teó­ricos50, sino también acudiendo al propio tratamiento que el legislador ha dispensado a la ordenación jurídica de ese sector de ‘contraprestaciones’ en los últimos años, precisamen­te con un propósito inequívoco de acoger las exigencias dimanantes de la misma STC 185/1995, muy especialmente la interpositio legislatoris5‘. Vaya por delante que el TC no está condicionado por las decisiones que el legislador adopte en la configuración de los ingresos públicos ni cuando juzga su adecuación o no al principio del art. 31.3 CE ni, por extensión, para construir el concepto de tributo, pues éste no se identifica necesariamen­te con su noción técnica ordinaria52. Ahora bien, creo que tampoco se puede soslayar en las ideas propuestas por GIANNINI, A. D. I concetti fondamentali del Diritto Tributario. Torino: UTET, 1956, pág. 58; RODRÍGUEZ BEREIJO, Alvaro. Introducción al estudio del Derecho Financiero. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1976, págs. 99 y 162.

  1. Como se advierte, desde este modo de razonar, no me decanto sobre si encajan o no en ese con­cepto de tributo las llamadas figuras o tributos retributivos. Más bien, lo que se pretende significar es la improcedencia de hablar conjuntamente de ambos, sin ningún matiz adicional, pues, en su riguro­sa acepción son figuras incompatibles. Dicho de otro modo, no es lo mismo, porque discurren en dos planos diferentes, la discusión sobre si determinadas estructuras de los tributos -principalmente la de la tasa- se acomodan al esquema conceptual del tributo y la afirmación sin más de que hay tributos que pueden consistir en contraprestaciones por el uso o la prestación al particular de un servicio o actividad públicas.
  2. STC 63/2003, FJ 4°
  3. Cfr. RODRÍGUEZ BEREIJO, Alvaro. «El sistema tributario en la Constitución». Revista Española Derecho Constitucional, n° 12 (1992), pág. 27
  4. Sobre la interpositio legislatoris, véase la STC 185/1995, FJ 6 a) y el comentario de RAMALLO MAS- SANET, Juan. «Tasas, precios públicos…», op.cit., págs. 258-259.
  5. Cfr. AGUALLO AVILÉS, Ángel. Tasas y precios públicos. Valladolid: Lex Nova, 1992, págs. 368-369.

esta ocasión la sensata y acertada intervención del legislador al reubicar las figuras híbri­das de ‘precio público coactivo’ resultantes de la STC 185/1995 al ámbito de las tasas, mediante la Ley 25/1998 (LTEL)53.

De esta manera, el legislador, si no ha cerrado definitivamente cualquier atisbo de con­troversia sobre la reserva de ley en el gravamen del uso privativo del dominio público o de la prestación de servicios públicos y actividades administrativas, sí ha establecido una línea de actuación muy razonable para prevenir posibles quiebras del art. 31.3 CE al considerar que cualquier ‘contraprestación’ coactiva que se exija al particular por ella es sencillamen­te tributaria, es decir, tasa. Por lo tanto, no existe ningún tertium genus cuando se trata del gravamen coactivo del uso o servicio público. Por lo que no tiene ningún sentido hablar a estos efectos de prestaciones patrimoniales no tributarias por el uso del dominio públi­co o por la realización de actividades administrativas o la prestación de servicios públicos, pues ese espacio se encuentra ya cubierto, desde un punto de vista jurídico, por la tasa54,

Sin perjuicio de que sí pueda haber una mutua interrelación entre ambos, en el sentido que exponen las certeras palabras del profesor CORTÉS DOMÍNGUEZ al aseverar que la dogmática tributaria «ha de estar presidida por los principios constitucionales financieros porque ellos son el cimiento de todo el sistema», si bien reconoce que «difícilmente puede entenderse una dogmática que prescinda de la realidad legal. Lo que, entiéndase bien, no significa apego a la definición del legislador, ni acomoda­ción permanente a la contingencia legislativa, pero sí reflejo de las líneas fundamentales del sistema». Cfr. «El principio de capacidad contributiva en el marco de la técnica jurídica». Revista Derecho Financiero y Hacienda Pública, n° 60 (1965), pág. 1013. En este sentido, cfr. CASADO OLLERO, Gabriel. «Los esquemas conceptuales…», op.cit., pág. 385.

  1. Cfr. PÉREZ-FADÓN MARTÍNEZ, José Javier. «La reforma del régimen legal de las tasas y precios públi­cos». Tribuna Fiscal, n° 94-95 (1998), pág. 68; SOTRES MENÉNDEZ, Raúl. «El marco nomrativo de las tasas estatales: una perspectiva crítica». Tribuna Fiscal, n° 106-107 (1999), pág.72. En contra de esta opinión, cfr. ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, César. «Tasas, precios públicos y prestaciones patrimo­niales de carácter público». Tapia, n° 101 (1998), pág. 8; SÁNCHEZ GALIANA, José Antonio. «Tasas y precios públicos que afectan a los bienes inmuebles en el ámbito local». Revista Derecho Financiero y Hacienda Pública, nD 257 (2000), pág. 471-473; PAGÈS i GALTÉS, Joan. «Las tarifas de los servicios prestados en régimen de Derecho Privado: su consideración como tasas, precios públicos o precios privados». Revista Derecho Financiero y Hacienda Pública, n° 252 (1999), pág. 370.
  2. Cfr. PALAO TABOADA, Carlos. «Los precios públicos y el principio de legalidad”. Quincena Fiscal, n° 17 (1996), pág. 16. No lo ve así, en cambio, SÁNCHEZ GALIANA, José Antonio. «Tasas y precios públicos…», op.cit., pág. 474, invocando la legitimidad del legislador para instituir discrecionalmente prestaciones patrimoniales públicas sobre la prestación de servicios públicos que no reúnan la natu­raleza de tasa. Legitimidad que, según mi parecer, es indiscutible, si bien considero que, a pesar de que la tasa no agota todas las posibilidades jurídicas como mecanismo de financiación de los servi­cios y actividades públicas y de que ha sido tradicionalmente la categoría más denostada a efectos doctrinales, es difícil concebir en el plano teórico abstracto otros mecanismos de financiación de la prestación de servicios públicos que sean coactivos y recaigan sobre el mismo objeto imponible, dada

aun cuando existan excepciones en nuestro ordenamiento que contradigan formalmente esta premisa55.

Paradójicamente, el TC llega finalmente a la misma conclusión, en la STC 63/2003, toda vez que adopta un razonamiento similar para reconducir la figura objeto de análisis, que, recordemos, se configura al amparo de la denominación como canon, al ámbito tri­butario, tal como se indicó. El Tribunal afirma que el canon reviste una naturaleza coacti­va que le lleva a calificarlo como prestación patrimonial pública y, por extensión, deduce su naturaleza tributaria «en tanto que prestaciones coactivas que se satisfacen a los entes públicos con la finalidad de sostener los gastos públicos»56.

A la vista de esta oportuna rectificación que hace el Tribunal de sí mismo en la mate­ria que estamos analizando57, sólo resta desear que alcance también en posteriores pro­nunciamientos a la erradicación del término contraprestación en el marco de la reserva de ley y del concepto de tributo. Por el momento, he tenido conocimiento de una sentencia posterior, la STC 150/2003, de 15 de julio, que ha analizado la constitucionalidad de una tasa a la luz del principio de reserva de ley y que, por lo menos, ha eliminado la alusión a la contraprestación al reproducir la doctrina del TC sobre la reserva de ley. Pero de esta sentencia me ocuparé con un poco más de detalle en el apartado tercero de este trabajo, dedicado a ponderar su relevancia desde la perspectiva del art. 31.3 CE.

  1. La finalidad del legislador como criterio para analizar la adecuación de una pres­tación patrimonial pública al principio constitucional de reserva de ley

Como último aspecto a reseñar, deviene casi inevitable llamar la atención sobre una afirmación obiter dicta un tanto curiosa del Tribunal que se expresa en el FJ 7o de la sen- la amplitud del espacio jurídico que, ‘ocupa’ hegemónicamente la tasa en ese ámbito conceptual, con independencia de las razones que hagan que ello sea así.

  1. Por ejemplo, la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras califica en su art. 21 como cánones las prestaciones que en él se exige por la ocupación de terrenos o utilización de bienes de dominio públi­co en virtud de las autorizaciones concedidas a los particulares a su amparo, así como por la explo­tación por terceros de obras y servicios públicos relativos a carreteras estatales que supongan el abono de contraprestaciones económicas por parte de los usuarios de las mismas.
  2. FJ 5o y 6o.
  3. Rectificación en un doble sentido: por un lado, porque afirma la naturaleza tributaria del canon aplicando su definición de tributo como prestación coactiva de carácter contributivo, con lo que remarca o reafirma, en cierta manera, la ajenidad en este ámbito de la idea de contraprestación. Por otro lado, porque, en su fuero interno, realiza exactamente la misma interpretación que vengo sus­tentando en este trabajo y que, curiosamente no se deduce de su jurisprudencia, al trasladar inme­diatamente el canon como prestación patrimonial pública al esquema del tributo, sin entrar a elucu­brar sobre su posible autonomía como prestación patrimonial no tributaria.

tenda, y que cuenta con precedentes en anteriores pronunciamientos como las SSTC 19/1987, de 17 de febrero, (FJ 5o) y 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 19°). En concreto, cuando señala que «ni la especial flexibilidad de la reserva en estos casos ni la plena sin­tonía del objetivo perseguido por la Ley con la Constitución pueden desvirtuar, sin embar­go, el juicio negativo que ahora ha de merecer, desde la defensa de la reserva de Ley cons­titucionalmente garantizada, la técnica de remisión empleada por el legislador». Dicho en otras palabras, a juicio del Tribunal, si bien la finalidad perseguida por el legislador con los preceptos impugnados «es constitucionalmente legítima», resulta del todo insuficiente para desvirtuar la inconstitucionalidad de la técnica de remisión en blanco reglamentaria que habilitan, por ser contraria a la reserva de ley.

Desde luego, en una exégesis meramente literal de las palabras reproducidas, lo pri­mero que se percibe es que el Tribunal deja entrever que la finalidad perseguida por el legislador en la regulación de una prestación patrimonial como el canon que aquí se impugna es un criterio a tener en cuenta a la hora de ponderar su posible inconstitucio- nalidad a la luz del art. 31.3 CE. No olvidemos que el TC trae a colación dicha finalidad junto con la propia flexibilidad de la reserva para acabar concluyendo que, ni aún así, se sustrae el canon del vicio de inconstitucionalidad por esta causa.

Pues bien, al respecto, cabría replicar de inmediato con una pregunta muy sencilla: ¿desde cuándo influye la sintonía del objetivo perseguido por la Ley de creación de una prestación patrimonial de carácter público o de un tributo con la Constitución para valo­rar si su régimen jurídico es o no compatible con la reserva de ley ? Como es sabido, el objetivo o la finalidad se toma en consideración para analizar si concurre el posible ‘carác­ter público’ de la prestación patrimonial, esto es, para averiguar su eventual naturaleza jurídica, pero fuera de ese ámbito la finalidad no tiene ninguna relevancia como criterio para medir la adecuación de un ingreso público a la reserva de ley. Por tanto, no se entien­de muy bien qué ha querido significar el Tribunal con la afirmación expuesta -aunque sea para negarla posteriormente-, pero, en cualquier caso, resulta inapropiada si pretende presuponer que la finalidad del legislador es un elemento a tener en cuenta en esta mate­ria, pues ello evidencia una grave confusión en el entendimiento de los principios infor­mantes de este principio constitucional.

De hecho, y a mayor abundamiento de cuanto se ha expuesto, la opinión del Tribunal desemboca en el sentido que apuntamos en su jurisprudencia sobre la reserva de ley, tal y como se pone de manifiesto en la STC 19/1987, de 17 de febrero, en la que el Tribunal declaró la constitucionalidad de la Ley 24/1983, de 21 de diciembre, sobre Medidas Urgentes de Saneamiento y Regulación de las Haciendas Locales; en concreto, de su art. 13.1, precepto que facultaba a los Ayuntamientos a fijar libremente el tipo de gravamen de las antiguas Contribuciones Territoriales Urbana y Rústica y Pecuaria. Entre otras consi­deraciones, el TC entendió que la norma impugnada suponía una clara abdicación o aban-

dono del legislador en favor del ente local en la ordenación jurídica de la prestación tri­butaria que no se avenía con lo dispuesto en el art. 133.2 CE ni con «la general reserva de ley» del art. 31.3 CE, al permitirle regular libremente uno de sus elementos esenciales como es el tipo de gravamen. Y, en lo que aquí interesa, el Tribunal analiza en el FJ 5o, la finalidad de saneamiento de las Haciendas Locales que pretendía la Ley 24/1983, según constaba en su Preámbulo58, a fin de proporcionarles de un instrumento jurídico idóneo «en orden a la deseable suficiencia de medios de las haciendas locales» que proclama el art. 142 CE59.

Pues bien, a pesar de no albergar duda alguna sobre el encaje y la «plena coherencia», según palabras textuales del Tribunal, del objetivo perseguido por la Ley impugnada con la Constitución, afirma inmediatamente que ello «no puede desvirtuar, sin embargo, e\ jui­cio negativo que ahora ha de merecer, desde la defensa de la reserva de Ley también cons­titucionalmente garantizada, la técnica empleada por el legislador para dar entrada a los Ayuntamientos en la ordenación de las contribuciones Territoriales consideradas. Tal inter­vención municipal era y es constitucionalmente posible, pero no en los términos en que aquí se dispuso, mediante un pleno desapoderamiento del legislador en favor de la auto­nomía municipal (…) para la determinación de un elemento esencial en la definición de los tributos».

Queda claro, pues, que la finalidad de una medida, aun constitucionalmente legítima, no ampara al legislador para que, en aras a su consecución, utilice unos medios que desa­tiendan o devalúen las exigencias de la reserva de ley tributaria60. En atención a lo que se ha explicado, sería recomendable que el TC abandonara en futuros pronunciamientos la alusión a la finalidad del legislador para ponderar una eventual vulneración del art. 31.3 CE, pues nada aporta al esclarecimiento de esta cuestión, ya que, como acaba recono­ciendo la STC 150/2003, al hilo de anteriores sentencias precedentes, si la norma concul­ca el art. 31.3 CE no se podrá enervar su inconstitucionalidad porque su finalidad sea legí­tima y, viceversa, si no lo conculca, tampoco será relevante su finalidad porque, en todo 98 Que no era otro que «hacer posible un saneamiento de las haciendas locales mediante la adopción de medidas tributarias que, adecuadas a la situación de las finanzas de cada Corporación, expresaran lo que se creyó era un correcto entendimiento de la autonomía que garantiza la Constitución a los municipios».

  1. STC 19/1987, FJ 5°
  2. Cfr. LITAGO LLEDÓ, Rosa. «Doctrina constitucional sobre los precios públicos: aproximación a la categoría de las prestaciones patrimoniales de carácter público ex. artículo 31.3 CE». Civitas Revista Española de Derecho Financiero, n° 102 (1999), págs. 272-274. Esta refiere su análisis a la regulación del precio público a la luz del art. 31.3 CE, concluyendo que «del análisis de los medios empleados en el logro de los objetivos a alcanzar se desprende un saldo altamente negativo, pues deriva en el sacrificio inaceptable de los principios constitucionales tributarios».

caso, será su régimen jurídico el que respete las exigencias del art. 31.3 CE con indepen­dencia de cuál fuera la voluntas legislatoris al aprobar la norma que, es de suponer, ven­drá amparada por los fines y valores constitucionales.

  1. Comentario en torno a la STC 150/2003 1. Objeto de la controversia: la regulación de la Tasa por realización de inspecciones sobre la importación de productos de origen animal procedentes de países extracomu­nitarios

Según se expuso en el apartado introductorio, la STC 150/2003, enjuicia la posible inconstitucionalidad del art. 11 de la Ley 22/1993. En líneas generales, la controversia que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco somete al criterio del Alto Tribunal radica en dilucidar si la referida norma es contraria o no al principio de reserva de ley, cuando dis­pone que «Las tasas por servicios sanitarios sobre el tráfico marítimo y aéreo reguladas en el Decreto 474/1960, de 10 de marzo, serán de aplicación obligatoria a todos los produc­tos de origen animal considerados en tal norma, cuando provengan de un país tercero no perteneciente a la Comunidad Europea».

A juicio del Tribunal vasco, la norma podría ser contraria al principio de reserva de ley, en la medida en que supone la «recreación” de un tributo preconstitucional -parafiscal, para más señas- que fue derogado en 1987 por la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988. Entonces, para el TSJPV, la ¡nconstituciona- lidad de esta norma se fundamenta en el entendimiento de que «de todos los elementos esenciales de la tasa que deberían observar tal principio, solamente lo observa el hecho imponible en cuanto viene establecido en el precepto cuestionado, pero ningún otro más, pues, en virtud de la remisión que efectúa el precepto ahora cuestionado, el resto se regu­la en el Decreto 474/1960, norma evidentemente infralegal, lo que supone una deslegali­zación contraria a la Constitución». Luego, en su opinión, el artículo cuestionado habría reinstaurado la tasa limitándose a prever el hecho imponible y a remitir en blanco su con­tenido a la regulación reglamentaria originaria de la Tasa en el Decreto 474/1960.

Por su parte, el TC empieza por recordar en su FJ 5o que es doctrina reiterada la impo­sibilidad de exigir retroactivamente el cumplimiento del principio constitucional a normas preconstitucionales y además puntualiza que la Tasa cuestionada no ha dejado de estar en vigor en todo este tiempo respecto a las inspecciones exigidas a instancia de parte; es decir, que sólo fue derogada parcialmente para las inspecciones practicadas de oficio por la propia Administración. En consecuencia, cuando se aprueba el art. 11 de la Ley 22/1993, se efectúa una remisión a una normativa «anterior cierta y ya conocida», siendo que su única modificación posterior a la Constitución y, por tanto, ‘vigente’ ya la reserva, es precisamente «en lo que se refiere al hecho imponible», a través de una norma con

rango de ley. «Como es obvio, -añade el Tribunal- hubiera sido cuestión del todo distinta que éstas u otras eventuales alteraciones se hubieran producido una vez vigente el régi­men constitucional (y con él, por lo tanto, la reserva de Ley tributaria) mediante normas ¡nfralegales; mas no es éste el caso».

Sentado lo anterior, el Tribunal entra a analizar el fondo de la controversia en el FJ 6o, que consiste en determinar «si es o no constitucionalmente conforme que los restantes elementos esenciales de la tasa discutida permanezcan en una norma preconstitucional infralegal cuando el legislador formal, habiendo tenido oportunidad de regular ‘in toto’ su régimen jurídico, ha incidido únicamente en uno de dichos elementos, a saber, el hecho imponible». Y al respecto, declara que «con independencia de si habría sido o no desea­ble o conveniente, desde el punto de vista de la exigencia que conlleva el principio cons­titucional de la reserva de Ley tributaria, que por Ley formal se hubiera producido la regu­lación íntegra de la tasa, una vez vigente la norma fundamental, lo cierto es que perfec­tamente puede entenderse que con el artículo 11 de la Ley 22/1993, lo que el legislador lleva a cabo es una asunción como propia del contenido del citado Decreto preconstitu­cional en todo lo demás que no sea lo que dicho art. 11 expresamente establece»[18], de lo que infiere que no cabe entender quebrantado dicho principio.

  1. Consideraciones sobre la STC 150/2003 a la luz del principio de reserva de ley

A mi modo de ver, la STC 150/2003 reviste una complejidad mayor de la que aparen­ta a primera vista, no sólo por ser inherente a la materia que se analiza sino también por la trascendencia que se deriva de la interpretación que sustenta en relación con algunos de los extremos planteados, lo cual le otorga un indudable interés, desde el punto de vista de su doctrina sobre la reserva de ley, al que voy a intentar corresponder brevemente lla­mando la atención sobre el punto más destacado de la sentencia y que tiene que ver con la afirmación que sirve al Tribunal para justificar la constitucionalidad del precepto cues­tionado; esto es, cuando observa que la Ley 22/1993 asume como propio el contenido del Decreto preconstitucional.

En este sentido, debe señalarse que el Tribunal salva la constitucionalidad de la medi­da a costa de devaluar el propio alcance de la reserva de ley. Convengo con el TC que no cabe aplicar retroactivamente la reserva de ley como principio constitucional a normas pre­constitucionales. Ahora bien, no es menos cierto que, tal como afirman el Tribunal vasco y el Fiscal General del Estado en la cuestión de inconstitucionalidad, nuestro legislador ha previsto expresamente cómo debe regularse la incorporación al ordenamiento jurídico ‘con arreglo a la ley’ de figuras como las enjuiciadas por el TC en la DT 1o LTPP, a tenor de la cual «Las tasas, incluidas las de origen parafiscal y las denominadas exacciones parafisca-

les vigentes, continuarán exigiéndose, según las normas aplicables a la entrada en vigor de esta Ley, hasta que operen las previsiones contenidas en los artículos 10 y 26 de la misma».

Este detalle resulta irrelevante a ojos del Tribunal, pues no se menciona en su argu­mentación para la resolución de la cuestión planteada. En consecuencia, cuando el art. 11 de la Ley 22/1993 ordena la exigencia de esta Tasa, lo hace prescindiendo de las previsio­nes del art. 10 LTPP, artículo que, por cierto, hay que tomar en su redacción originaria de 1989, que es la que estaba vigente en el momento en que se aprueba la Ley 22/1993 y que preveía que, en atención a la regulación de los elementos esenciales de las tasas pre­vistos en la LTPP, el legislador pudiera «acordar la aplicación y desarrollar la regulación de cada tasa».

Ciertamente, no cabe ocultar que el referido art. 10 LTPP resultaba ser demasiado laxo a la luz de la reserva de ley, por cuanto facultaba al Gobierno a aprobar tasas mediante Real Decreto, lo que hizo aconsejable su reforma en 1998 por la LTEL para adecuarlo a la doctrina que había fijado la STC 185/1995. Pero en lo que aquí interesa, es decir, aun par­tiendo del art. 10 LTPP anterior a la STC 185/1995, el TC no puede soslayar que la Ley 22/1993 no respetó el procedimiento de legalización de las antiguas tasas y exacciones parafiscales previsto en la DT 1o LTPP y, en consecuencia, resulta inaceptable intentar suplir esta circunstancia señalando que el legislador ha asumido el contenido del Decreto pre­constitucional, pues ello le conduce en puridad a vaciar completamente de contenido su propia doctrina sobre la reserva de ley, ya que da a entender, como en la STC 150/2003, que los Decretos de convalidación de tasas parafiscales pueden ser modificados ‘con arre­glo a la ley’ mediante una mera previsión genérica en una Ley; es decir, que acaba por aus­piciar erróneamente una legalidad de una remisión en blanco del legislador.

Insisto, ello no resulta compatible con lo que dispone una norma tan coetánea obvia­mente con la Constitución como es la LTPP, ni en su formulación laxa de 1989 anterior a la STC 185/1995 y a la LTEL ni, menos aún, en virtud del vigente art. 10 LTPP, redactado e inspirado al amparo de la formulación de la interpositio legislatoris que emana de la juris­prudencia constitucional.

En definitiva, una cosa es que no se pueda revisar o enjuiciar retroactivamente la ade­cuación con el principio de legalidad de categorías de ingresos preconstitucionales y otra muy diferente tolerar o auspiciar, como considero que propicia el TC en esta sentencia, un trasvase de constitucionalidad de la ordenación jurídica de dichos ingresos mediante normas con rango de ley de difícil aceptación -por no decir, imposible- a la luz del prin­cipio constitucional de reserva de ley, por cuanto articulan un mero ropaje formal de regulaciones reglamentarias de ingresos coactivos. Esta posibilidad está vedada en cual­quier caso por la Constitución, tal como el propio TC ha reiterado hasta la saciedad en sus propias sentencias, y, con mayor razón, si cabe, frente a argumentos pretendida-

mente tan innovadores y tan peregrinos a la vez, como el de la ‘asunción de su conteni­do’ por el legislador.

Desafortunadamente, el supuesto examinado no es una manifestación aislada en la práctica del legislador de asumir el contenido de normas que conculcan formal y mate­rialmente el art. 31.3 CE62. Un ejemplo ilustre de este fenómeno, comparable con algún matiz al art. 11 de la Ley 22/1993, puede encontrarse en la DA 2a LTPP, relativa a la regu­lación de las exacciones reguladoras de precios. Aquí tenemos una norma con rango de ley que asume plenamente el contenido de una ley63, no de un Decreto, pero desemboca exactamente en el mismo resultado pues permite aprobar mediante Real Decreto figuras de naturaleza impositiva o, como mínimo, coactiva que gravan, con fines proteccionistas, la importación de ciertas mercancías y de productos alimenticios.

De hecho, esta regulación no sólo ha concitado el rechazo prácticamente unánime de la doctrina64, sino que, incluso, fue impugnada en el recurso de inconstitucionalidad que

  1. Como es sabido, ese panorama de deslegalización al que se alude no sólo procede de ingresos como las tasas preconstituclonales que estoy examinando, sino que también tiene sus propias mani­festaciones ‘constitucionales’, como fueron en su momento los precios públicos o, en el momento presente, figuras como la contribución especial prevista en el art. 14 de la citada Ley de Carreteras que, en mí opinión, suscitan idéntico rechazo por infringir el principio del art. 31.3 CE. A propósito de este último precepto, el tenor de su apartado 5 ofrece serias dudas de constitucionalidad pues señala que «El Gobierno, mediante Real Decreto aprobado a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Obras Públicas y Urbanismo, acordará el establecimiento de contribucio­nes especiales en los supuestos a que se refiere la presente Ley». Considero que esta norma desplie­ga una eficacia muy similar a la del primer art. 10 LTPP que se ha comentado, es decir, no tiene en cuenta la exigencia de la interpositio legislatoris, en relación con el establecimiento de ingresos coac­tivos y, por extensión, tributarios, en la medida en que la Ley de Carreteras prevé en abstracto el esta­blecimiento de contribuciones especiales y remite directamente al reglamento para establecer el con­creto tipo de contribución especial, obviando que la creación de la concreta contribución especial requiere realizarse por ley. Por tanto, el art. 14.5 de la Ley de Carreteras deslegaliza una materia suje­ta a reserva de ley, como es el establecimiento de un tributo.
  2. En este caso, la asunción de contenido consistió en reproducir casi literalmente en esta Disposición, salvo leves modificaciones que no alteran su tenor, la regulación de las exacciones reguladoras de pre­cios prevista en los arts. 4-5 de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958, antecedente de la vigente LTPP. En su redacción actual, este precepto dispone que «El establecimiento de exacciones con finalidad exclusiva de regular el precio de productos determinados podrá efectuarse por medio de Real Decreto, en el que se contendrán las siguientes determinaciones: a) sujeto pasivo y objeto; b) base y tipo máximo cuando se fije por un porcentaje y, en los demás casos, los elementos y factores que determinen su cuantía; c) destino o aplicación concreto que haya de darse al producto de la per­cepción; d) organismo encargado de su gestión.»

54 Encarnada en la opinión del profesor AGUALLO AVILÉS, quien ya había criticado la «absoluta deja­ción del legislador en esta materia», cuya inconstitucionalidad por esta razón «salta a la vista». Cfr.

resolvió la STC 185/1995, por entrañar una auténtica deslegalizadón en el régimen jurídi­co de estas prestaciones, contraria al art. 31.3 CE, si bien el TC declinó entrar al respec­to65. En cualquier caso, entiendo que pueden establecerse las mismas objeciones y dedu­cir en consecuencia la misma conclusión discrepante del razonamiento del TC que he esgrimido al hablar de la STC 150/2003; esto es, la inconstitucionalidad de la DA 2a LTPP.

  1. Excursus final: la problemática de la recepción por el legislador de la doctrina constitucional sobre la reserva de ley. El ejemplo de la nueva ordenación de las tasas portuarias

Durante la realización de este trabajo, ha tenido lugar la aprobación de la Ley de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General, cuyo contenido viene constituido por la regulación del régimen económico financiero de los puertos estatales y de su prestación de servicios. Aunque exceda el ámbito de nuestra exposición, la aprobación de esta nueva Ley brinda una magnífica referencia para resaltar algunas de las ideas que he ido manejando durante estas páginas, en particular en torno a la STC 63/2003, a través de este inciso final sin ánimo exhaustivo.

Como se advertirá, la LPIG incide en el panorama de las mal llamadas tarifas y cáno­nes portuarios, ya que pergeña el régimen jurídico de las tasas portuarias y de los precios privados que los usuarios deben satisfacer por el uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público portuario y la prestación de los servicios y administrativas relativas a dicho ámbito realizada por la Administración competente (Autoridad Portuaria).

A nuestros efectos, es oportuno comenzar por el dato de que la LPIG ha modificado la calificación de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas por la ocu­pación del dominio público portuario del art. 9 de la Ley 18/1985, que habían permane-

Tasas y precios públicos. Valladolid: Lex Nova, 1992, pág. 331; una posición que coincide con la que sustenta TORNOS MÁS, Joaquín. Régimen jurídico de la intervención de los poderes públicos en rela­ción con los precios y las tarifas. Bolonia: Studia Albornotiana. Publicaciones del Real Colegio de España, 1982, págs. 277 y ss. Además, las exacciones reguladoras de precios conforman un ejemplo si cabe aún más significativo, pues su ‘inconstitucionalidad’ había sido cuestionada también en estos mismos términos a la luz del ordenamiento preconstitucional. Por todos, cfr. VICENTE-ARCHE DOMIN­GO, Fernando. «Notas de Derecho Financiero a la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales». Revista de Administración Pública, n° 29 (1959), págs. 399-400.

  1. STC 185/1995, FJ 6 e). En líneas generales, el Tribunal adujo sin más que las «diferencias sustan­ciales» entre el régimen jurídico de las exacciones reguladoras de precios y el de los precios públicos impedía «trasladar sic et simpliciter» a dichas exacciones las razones alegadas contra los precios públi­cos y que, además, no se había aportado ningún argumento específico o adicional en que basar su inconstitucionalidad por esta causa.

cido inalterados en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (arts. 69 y 69 bis), y los transforma catalogándolas como tasas en su art. 1466, calificación que también reci­ben, aunque con más matices, las prestaciones que el art. 70 LPEMM denominaba hasta ahora tarifas o precios privados exigidos por las Autoridades Portuarias «por los servicios portuarios que presten»67. En este sentido, la LPIG viene presidida, según explica en su Exposición de Motivos, por la intención de continuar en la tarea que iniciara la Ley 62/1997, de reforma de la LPEMM, de adaptar la doctrina de la STC 185/1995 a la orde­nación jurídica de los cánones y tarifas portuarios. Lo cual se ha traducido en una doble preocupación del legislador por dotarles de una flexibilidad en la fijación de sus cuantías a la vez que se incorpora una regulación legal suficiente para evitar cualquier discreciona- lidad o libre actuación de las Administraciones portuarias. Preocupación que, en el plano

  1. En efecto, el precepto dispone lo siguiente:

«1. Son tasas portuarias, aquéllas exigidas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias.

2. Las tasas a las que se refiere el apartado anterior son las siguientes:

  1. Por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario:

1a Tasa por ocupación privativa del dominio público portuario.

2a Tasas por utilización especial de las instalaciones portuarias.

3a Tasa por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios.

  1. Por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias:

1a Tasa por servicios generales.

2a Tasa por servicio de señalización marítima.

  1. La redacción de este precepto, tras su modificación por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, se expresaba en los siguientes términos: «1. Las Autoridades Portuarias exigirán por los servicios por­tuarios que presten el pago de las correspondientes tarifas. Estas tarifas tendrán el carácter de pre­cios privados y deberán garantizar el objetivo de autofinanciación, evitar prácticas abusivas en rela­ción con los tráficos cautivos, así como actuaciones discriminatorias y otras análogas.

El Ministro de Fomento definirá los supuestos y la estructura tarifaria a aplicar por los servicios pres­tados para el conjunto del sistema portuario, así como sus elementos esenciales.

  1. Las Autoridades Portuarias aprobarán sus tarifas conforme a los criterios de rentabilidad que se establezcan, que en cualquier caso será positiva, y a las estrategias comerciales de cada Autoridad Portuaria.

Dichas tarifas se actualizarán con periodicidad anual, de acuerdo con la evolución de los diferentes componentes del coste de los servicios y con los criterios de política portuaria que se establezcan.

  1. El tráfico portuario que utilice instalaciones en régimen de concesión administrativa construidas o no por particulares estará sujeto al pago a la Autoridad Portuaria correspondiente de las tarifas que se establezcan en las cláusulas concesionales, con las bonificaciones y exenciones que vengan deter­minadas en las mismas».

positivo, se plasma en el capítulo IV del Título I (arts. 14-31) bajo el encabezamiento de ‘De las tasas portuarias’, a la que sucede un capítulo V (arts. 32-35), titulado ‘De los pre­cios privados por servicios prestados por las Autoridades Portuarias’.

A partir de esta premisa general, y sin entrar a valorar el nuevo catálogo legal de tasas y precios portuarios, procede formular respectivamente dos observaciones respecto a los cánones y tarifas portuarias desde la perspectiva de la reserva de ley.

En primer lugar, en relación con los cánones por el uso del dominio público portua­rio, es loable y, al mismo tiempo significativa, la precaución que inspira al legislador a ‘blindar’ su contenido legal por exigencias de la doctrina constitucional. Sobre todo, si se compara el régimen de la LPEMM con su precedente de la Ley 18/1985, pues el art. 69 LPEMM contenía con una mínima concreción legal los elementos esenciales del canon, mientras que el de la Ley 18/1985, lo único que prevenía, como es sabido, es una men­ción genérica en la Ley y su posterior determinación («fijación y actualización») median­te Real Decreto. Recuérdese que la STC 63/2003 declaraba la inconstitucionalidad de los cánones impugnados porque la Ley no establecía ningún límite máximo, ni los criterios para fijar su cuantía[19].

En estos términos, el legislador de 2003 ha tomado buena nota de la doctrina consti­tucional de la reserva de ley, en relación con el régimen legal de los antiguos cánones que hoy presenta como tasas, donde se advierte una regulación prolija de sus elementos esen­ciales, como, por ejemplo, en el art. 19 dedicado a la Tasa por ocupación privativa del dominio público portuario, sobre todo, en lo relativo a sus elementos de cuantificación, base imponible y tipo de gravamen.

Con todo, la nueva Ley ofrece también algunos interrogantes en este mismo terreno, en la medida en que no se sabe muy bien si exceden o no el ámbito de la colaboración reglamentaria inherente a la reserva relativa de ley. Así, el citado art. 19 LPIG, tras definir en su apartado 3o la base imponible en los diferentes supuestos de ocupación del domi­nio público portuario (terrenos, aguas del puerto y obras e instalaciones) tomando como uno de los criterios más relevantes el valor de los terrenos y de las aguas del puerto utili­zadas u ocupadas, remite al Ministerio de Fomento la determinación de ambos valores de acuerdo con el procedimiento que se fija en el apartado 5o. Y, sobre todo, en el apartado 6o dispone que «La Autoridad Portuaria reflejará en las condiciones de la concesión o autorización la cuantía de la tasa, que será actualizada anualmente» y, además, que «La cuantía de la tasa en las concesiones será, además, revisada de acuerdo con las nuevas valoraciones que sean aprobadas por el Ministro de Fomento de conformidad con lo esta-

blecido en el apartado anterior»; es decir, de acuerdo con lo previsto en el procedimiento para calcular los valores del agua y de los terrenos. Para no extenderme más, me limitaré a hacer notar el empleo de las diferentes palabras que hemos reproducido en cursiva, para designar las facultades que se otorgan a la Autoridad Portuaria en la cuantificación de esta Tasa[20]

Asimismo, y siguiendo con los cánones, ha de recalcarse igualmente la opción del legislador por calificarlos como ‘tasas’ en un contexto en el que la figura de la prestación patrimonial de carácter público es ya sobradamente conocida, tras haber transcurrido ocho años desde la STC 185/1995; lo que ratifica cuanto he venido postulando sobre la vis atractiva de la tasa como instrumento jurídico sobre el que pivota el gravamen de las prestaciones coactivas por el uso del dominio o de la prestación de servicios públicos. Dicho de otro modo, no parece haber una alternativa a la tasa como figura que aglutina las prestaciones patrimoniales públicas derivadas de los usos y servicios públicos, ‘contra­prestaciones’ en la terminología del TC.

En segundo lugar, en lo que atañe a las tarifas portuarias, está claro que el legislador, al margen de la oportunidad sobre la reforma de estas prestaciones, admite implícita­mente que el art. 70 LPEMM constituía una dudosa cobertura legal para albergar estas prestaciones a la luz de la doctrina sobre la reserva de ley a partir de la STC 185/1995, en línea con el parecer de la doctrina y de la jurisprudencia, representado por las cuestiones de inconstitucionalidad que ya cité en otro lugar de este trabajo[21]. Tal como en su momen­to aconteció con el ya citado RD Ley 2/1996, de 26 de enero, de reordenación de deter­minadas las prestaciones patrimoniales públicas, severamente contestado por nuestros autores por adolecer del mismo defecto[22]; esto es, habilitar una remisión de los elemen­tos esenciales de prestaciones coactivos a las normas reglamentarias bien mediante una denominación formal (tarifas y precios privados, en el caso del art. 70 LPEMM) o bien por

medio de una previsión genérica en normas con rango de ley (en el supuesto del RD Ley 2/1996).

En cualquier caso, el supuesto de la adecuación o no de las tarifas portuarias a la reser­va constitucional de ley, es un exponente cualificado de las dificultades que entraña la tarea de reconducir a la legalidad esta amalgama de prestaciones coactivas -o, en su caso tributarias-, revestidas de ropajes formales de contraprestación. Una de las razones de este fenómeno, por no decir la principal, es la trayectoria vacilante del legislador, encerrado en una crónica contradicción: a priori, se decide a innovar nuevas categorías de ingresos con el afán predominante no de lograr una ordenación racional de los mismos con arreglo a la buena técnica jurídica, sino para extraerlos de la rigidez que impone el esquema tribu­tario, en aras de la eterna invocación a la flexibilidad en la gestión administrativa. A pos­teriori, se ve frecuentemente compelido a rectificar para volver al punto de partida de una correcta ordenación con arreglo a la ley y, en nuestro contexto, los principios constitucio­nales. Por lo menos, así lo percibo cuando me refiero a la plasmación en algunas leyes tri­butarias del principio de reserva de ley.

Habida cuenta de ello, y mientras el legislador continúe orientando su acción por estas premisas, sólo queda apelar al buen criterio del TC, en el entendimiento de que el criterio deseable a seguir es el que aparece en la línea interpretativa adoptada en la STC 63/2003 -aun siendo susceptible de mejoras en el sentido que se ha explicado- y no, en cambio, en la STC 150/2003, como creo que ha quedado suficientemente aclarado y fundamen­tado en el curso de esta exposición.

Por lo demás, sólo resta esperar a la decisión que en su momento adopte el TC sobre la constitucionalidad del art. 70 LPEMM. Decisión que, paradójicamente, va a tener una eficacia atenuada similar a la STC 63/2003, toda vez que se pronunciará sobre la consti­tucionalidad de una norma derogada y, en consecuencia, circunscrita a las liquidaciones que se deriven de ella. No obstante, ello no le resta valor, sino todo lo contrario, desde el prisma general de observar hada dónde se encamina el ‘enésimo’ penúltimo eslabón de la jurisprudencia constitucional sobre el art. 31.3 CE.

  1. Introducción. II. Observaciones sobre la STC 63/2003 1. La paulatina equipa­ración entre reserva de ley de prestaciones patrimoniales públicas y reserva de ley tri­butaria. 2. La reserva de ley y el concepto de tributo. 3. La finalidad del legislador como criterio para analizar la adecuación de una prestación patrimonial pública al principio constitucional de reserva de ley. III. Comentario en torno a la STC 150/2003. 1. Objeto de la controversia: la regulación de la Tasa por realización de ins­pecciones sobre la importación de productos de origen animal procedentes de países extracomunitarios. 2. Consideraciones sobre la STC 150/2003 a la luz del principio de reserva de ley. IV. Excursus final: la problemática de la recepción por el legisla­dor de la doctrina constitucional sobre la reserva de ley. El ejemplo de la nueva ordenación de las tasas portuarias
  2. La STC 63/2003 resuelve la cuestión de inconstitucionalidad nu 249/1995, promovida por la Sala de lo Contencioso-Admmistrativo del TSJ de Canarias, que trae causa de varias Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias de 30 de noviembre de 1992, en el que se desesti­maban varias redamaciones económico-administrativas contra diversas liquidaciones en concepto del canon por concesiones administrativas por la ocupación del dominio público portuario. Esto último es importante, por cuanto el TC sólo se ha pronunciado sobre el canon por ocupación y autorización administrativa, pero no sobre las tarifas por servicios generales, también previstas en los preceptos cuestionados, ya que el TSJ canario sólo centró la cuestión en los primeros, cuya liquidación había motivado el recurso contencioso. Véase, en este sentido, el FJ 8o de la sentencia.
  3. El tenor literal de las dos normas impugnadas es el siguiente:

    «Artículo 9. Las tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autoriza­ciones administrativas se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política económico-finan­ciera y de tarifas portuarias determinada por el Gobierno, y a la normativa general y objetivos anua­les de gestión que, en ejecución de esa política, se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, tanto para el conjunto del sistema portuario como para una de sus Entidades. El citado Departamento establecerá los límites máximos y mínimos de las tarifas correspondientes, con infor­me preceptivo de los Ministerios de Economia y Hacienda y de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Estos informes serán emitidos en el plazo de un mes, pasado el cual se entenderán evacuados en sentido favorable».

    «Disposición Transitoria. En el plazo de seis meses a partir de la publicación de la presente Ley, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, determinará la política econó­mico-financiera y de tarifas de los puertos a cargo de organismos o entidades dependientes de la Administración central. Asimismo, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo fijará las normas gene-

  4. Sin ir más lejos, en su FJ 4o comienza por «exponer algunos aspectos de la reserva de ley que esta­blece el citado art. 133 CE para el estricto ámbito de los tributos y el art. 31.3 CE para las ‘prestacio­nes patrimoniales de carácter público’ que, tal y como dijimos en las SSTC 185/1995, de 14 de diciem­bre, y 182/1997, de 28 de octubre, constituyen una categoría jurídica más amplia en la que se inte­gran los tributos». Sin embargo, hecha esta salvedad, la posterior descripción de la doctrina del Tribunal sobre la reserva de ley no se presenta en ningún momento de un modo diferenciado en fun­dón de las dos figuras. Es más, tanto en este FJ como en el siguiente, se mencionan indistintamente en varios pasajes, reproduciendo incluso pronunciamientos anteriores. Así, se expresa, parafraseando la STC 233/1999, que «la mayor flexibilidad de la reserva de Ley tributaria -y en general, respecto de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se refiere el art. 31.3 CE- no opera de la misma manera en relación con cada uno de los elementos esenciales del tributo». Más abierta­mente, en el FJ 5o, observa que «dado que la reserva de ley de los arts. 133.1 y 31.3 CE se establece únicamente para los tributos y las prestaciones de carácter público». En suma, para el TC, hay una sola doctrina uniforme sobre la reserva de ley, o si se prefiere, la doctrina sobre la reserva de ley tri­butaria y sobre las de las prestaciones de carácter público es idéntica.
  5. Esta idea se destaca en el FJ 4o de la STC 63/2003 en términos que no dejan lugar a la duda: «Interesa especialmente resaltar que, como también recordábamos en el mismo fundamento jurídico de la STC 185/1995, el alcance de la colaboración del reglamento «estará en función de la diversa naturaleza de las figuras tributarias y de los distintos elementos de las mismas». Lo cierto es que ya en la STC 19/1987, de 17 de febrero, habíamos puesto de manifiesto «el diferente alcance de la reser-
  6. Cfr. LOZANO SERRANO, Carmelo. «Calificación como tributos…”, op.cit, pág. 676; MARTÍN JIMÉNEZ, Adolfo J. «Notas sobre el concepto constitucional de tributo en la jurisprudencia reciente del TC». Civitas Revista Española Derecho Financiero, n° 106 (2000), págs. 193 y 210. Desde otra ópti­ca distinta, es también conocida la posición del profesor FERREIRO, quien ha sostenido reiterada­mente, antes y después de las sentencias sobre las prestaciones patrimoniales de carácter público y el concepto constitucional de tributo, la identificación entre ambos. Para este autor, la expresión ‘pres­tación patrimonial de carácter público’ designa «a todas las prestaciones de carácter público estable­cidas, es decir, impuestas por una norma a los ciudadanos a favor de un ente público con el fin de cubrir sus necesidades financieras» y éstas sólo pueden residir en el concepto de tributo, «precisa­mente para evitar que ninguna obligación ex lege pueda ser impuesta a un ciudadano con el nombre distinto al de tributo evitando así, sólo eso, la aplicación estricta de la legalidad». Cfr. «Reforma de la LGT: ámbito subjetivo (prestaciones patrimoniales) y subjetivo (niveles de Hacienda)». Crónica Tributaria, n° 64 (1992).
  7. Que es el que se expuso en la STC 185/1995 (FJ 3o), en el sentido de que la noción de prestación patrimonial pública no se identificaba con la de tributo, por ser «más amplia y abierta», aduciendo a favor de esta idea que «la aplicación de un criterio de interpretación sistemático, tendente a evitar la redundancia del constituyente, lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión ‘tri­butos’ del art. 133.1 CE y la más genérica de prestaciones patrimoniales de carácter público del art.31.3 CE «.
  8. Cfr. PALAO TABOADA, Carlos. «‘Precios públicos’: una nueva figura de ingresos públicos en el Derecho Tributario español». Civitas Revista Española Derecho Financiero, n° 111 (2001), pág. 452.
  9. Ello es así desde el mismo instante en que la STC 185/1995 configura la coactividad y, por ende, la necesidad de regulación como obligación ex lege, como rasgo en común del tributo y de la presta­ción patrimonial pública.
  10. Entre otros, pueden citarse los trabajos de RAMALLO MASSANET, Juan. «Hacia un concepto cons­titucional de tributo». En Temas pendientes de Derecho Tributario. Barcelona: Cedecs, 1997; págs. 31 y ss y MARTÍN JIMÉNEZ, Adolfo. «Notas sobre el concepto…», op.cit, págs. 181 y ss.
  11. FJ 5o in fine y FJ 6o.
  12. Entonces las calificó como «prestaciones de carácter público (que) son materialmente tributarias» FJ 18°
  13. En un doble sentido. Por un lado, en la idea de que el canon es, por lo general, una tasa. Cfr. ARRIE- TA MARTÍNEZ DE PISÓN, Juan. Régimen fiscal de las aguas. Madrid: Civitas, 1991, págs. 21 y ss. Por
  14. STC 185/1995, FJ 5°
  15. La cursiva utilizada en ambas citas es nuestra.
  16. STC 233/1999, FJ 9o.
  17. STC 233/1999, FJ 9a. Asimismo, el TC considera que «la reserva de ley de los arts. 31.3 y 133 CE, no es absoluta, de manera que es admisible la colaboración del reglamento, en especial, en /as pres­taciones patrimoniales que, como las tasas o los precios públicos, son fruto de la prestación de un ser­vicio o que, en general, sin dejar de ser impuestos, responden al esquema del sinalagma» (la cursiva es nuestra).
  18. La cursiva es nuestra.
  19. STC 63/2003, FJ 7o. Lo que le llevaba finalmente a aseverar, en esta misma sede, que «en definiti­va, la determinación de un límite máximo de la prestación de carácter público, o de los criterios para fijarlo, es absolutamente necesaria para respetar el principio de reserva de ley».
  20. Una Tasa que, por cierto, está vinculada a la cuantificación de la Tasa por servicios generales, pre­vista en el art. 29 LPIG, por la prestación de aquellos servicios portuarios inherentes al imperium de la Administración portuaria, enumerados taxativamente en el art. 58 LPIG como, por ejemplo, la orde­nación, coordinación y control del tráfico portuario, tanto marítimo como terrestre, o de vigilancia, seguridad y policía en las zonas comunes. Así, según el art. 29.5 LPIG, su cuota se determinará apli­cando un porcentaje sobre la cuota líquida a ingresar por las tasas por utilización privativa o aprove­chamiento especial del dominio público portuario, entre las que se encuentra la Tasa que se ha exa­minado, prevista en el art. 19. Pues bien, ese porcentaje se aprobará por orden del Ministro de Fomento.
  21. De todas formas, la jurisprudencia en esta materia no es univoca en el sentido que se apunta. Cfr. BARQUERO ESTEVAN, Juan Manuel; GARCÍA MARTÍNEZ, Andrés. «Las tarifas y cánones portua­rios…», op.cit., págs. 32 y ss.
  22. Por todos, cfr. RAMALLO MASSANET, Juan. «Tasas, precios públicos…», op.cit., pág. 265. A pro­pósito del RD Ley 271996, es obligado precisar que fue derogado en 1998 por la LTEL.