OCIO RUIDOSO Y ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA LOCAL

COMENTARIS I NOTES

OCIO RUIDOSO Y ACTUACIÓN

A D M INIS T R ATI VA LOCAL Rosa Ma Muñoz i Rodón

Letrada consistorial del Ayuntamiento de Barcelona [1]

I. La problemática generada por el ruido y su regulación. Situación actual

1. Planteamiento de la cuestión

Los problemas generados por contaminación acústica han sido, son y serán algo siem­pre presente en la convivencia humana, si bien en España constituyen objeto de atención más cuidadosa por parte de los poderes públicos desde hace relativamente poco tiempo, a raíz del contundente posicionamiento del Tribunal Constitucional sobre la materia y de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) de 16 de noviembre de 2004 en el caso Moreno Gómez, que tiene su antecedente en el caso López Ostra contra el Reino de España1. El derecho a vivir en un entorno no agresivo acústicamente tiene su apoyo en el mandato constitucional de protección a la salud y al medio ambiente conte­nido en los artículos 43 y 45 de la Constitución, amén de que la agresión acústica concreta pueda afectar a derechos fundamentales como el derecho a la integridad física y moral, a la intimidad o a la inviolabilidad del domicilio, como en diversas ocasiones han declarado el Tribunal Constitucional (TC) y el Tribunal Supremo (TS).

Si bien las fuentes generadoras de ruidos pueden ser diversas (ruidos provocados por la actividad del tráfico, por los propios servicios públicos, por actividades militares como campos de tiro?, por relaciones de vecindad, por nuevas formas de ocio juvenil3), dada la imposibilidad de realizar un examen exhaustivo por la limitada extensión del presente tra­bajo, nos centraremos en algunas cuestiones relativas a la contaminación acústica gene­rada por locales de pública concurrencia destinados al ocio (bares, bares musicales, res­taurantes, discotecas), ya que en la práctica son esos locales los que generan más quejas y mayor intervención de los Juzgados y Tribunales.

Como sonido que es, el ruido se mide en decibelios y esa medición, a su vez, respon­de a una fórmula logarítmica. Ello significa que el doble de ruido no supone el doble de ‘ STEDH de 9 de diciembre de 1994.

  1. Vid. a este respecto STS, Sala Tercera (Sección 4a), Ponente Excmo. Sr. Mariano Baena del Alcázar, de fecha 9 de abril de 2003, que resuelve el recurso de casación interpuesto por la Asociación de Propietarios «Urbanización Son Vida” (Palma) en relación a su solicitud y posterior denegación de cese en las actividades de instrucción de Tiro en la Base Militar «General Asensio».
  2. En materia de «botellón», vid. la STSJ de Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Sevilla (Sección 1a) de 29 de octubre de 2001 (RJCA 2001X1338) que estima el recurso interpues­to por la Asociación de Vecinos Torre del Oro, Centro Histórico Monumental y Barrio del Arenal con­tra la desestimación presunta por parte del Ayuntamiento de Sevilla de la petición en relación a diver­sos problemas relacionados con la permanencia hasta altas horas de la madrugada de multitud de personas en la zona del barrio del Arenal.

La Sentencia ha sido comentada por Patricia CILLERO DE CABO, «La prueba del daño y de la relación de causalidad en el ámbito de la tutela frente al ruido: Estudio jurisprudencial», en Aranzadi Civil, parte estudio núm. 14/2004.

decibelios4. Por ejemplo: si un emisor provoca un sonido equivalente a 30 dB(A), dos emi­sores de igual intensidad arrojan un total de 33 dB(A) en una medición sonométrica5. Las innovaciones en materia audiovisual y la producción de aparatos, incluso de uso no pro­fesional o doméstico, cada vez más potentes y con mayor impacto de los tonos graves, los más difíciles de aislar, coadyuvan a esta situación.

El ruido que se percibe en un local de pública concurrencia no suele tener un único foco: nace de la música, de los aparatos de televisión con potentes altavoces e incidencia de los tonos graves, del griterío y voces de la clientela, del tipo de mobiliario y de suelo del local, de la existencia de máquinas recreativas (como billar o dardos) y del ruido generado por la clientela una vez ha salido del establecimiento.

El problema se agrava si tenemos en cuenta que los locales de ocio suelen cerrar sus puertas bien entrada la noche o, incluso, de madrugada. La normativa sobre horarios de apertura y cierre de establecimientos de pública concurrencia -competencia en la mayoría de los casos de las Comunidades Autónomas- lo permite, del mismo modo que se permi­te la ubicación de aquéllos en situación colindante con viviendas sin, en general, ningún tipo de protección adicional en materia de insonorización6.

No es ocioso señalar la proliferación en nuestro país, y, particularmente, en el sector eco­nómico que nos ocupa, de negocios surgidos sin vocación de estabilidad, proyectos efíme­ros fruto de la inversión oportunista: negocios en los que un mínimo riesgo económico habría de proporcionar un máximo beneficio, aun cuando ello sea durante un tiempo límí- á Vid. la página web del Ayuntamiento de Barcelona, www.mediambient.bcn.es. que ilustra sobre la materia.

  1. En alguna ocasión, el desconocimiento del significado real del aumento de decibelios ha llevado a los Tribunales, en casos donde el ruido soportado es tres veces mayor al admitido por la norma, a esti­mar que el exceso de ruido en 6 dB(A) es moderado. La STSJ de Extremadura, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 15 de diciembre de 2000 (RJCA 2000X2495) califica de leve la infracción que supe­ra en 6 decibelios el sonido permitido, por cuanto «el exceso no supone más de 6 decibelios en hora­rio diurno».
  2. En ocasiones se ha admitido que sean los Ayuntamientos quienes fijen los horarios de cierre de los locales de ocio: Vid. la STSJ de las Islas Baleares, Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección única), de 24 de diciembre de 2002 (Ponente limo. Sr. D. Fernando Sodas Fuster) que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el titular de un establecimiento de ocio contra la medida cautelar municipal de limitación del horario de paralización de la actividad musical de los estableci­mientos que figuran incluidos dentro de la zona de Sa Llotja que se pretende declarar zona acústica­mente contaminada. Señala dicha Sentencia que «en cuanto a bares, cafeterías y otros estableci­mientos de análoga naturaleza, debe tenerse en cuenta que están destinados a distraer el ocio o pro­porcionar consumiciones, por lo que prevalecen las medidas de policía y no las de fomento del libre comercio», en relación a la cuestión suscitada sobre la competencia del Ayuntamiento para adoptar la medida cautelar.

tado, muchas veces hasta que la Administración tenga tiempo de reaccionar y sancionar al titular con el cierre del local. Pero para aquel entonces, los beneficios obtenidos superan con creces la sanción económica que pueda imponerse y el cierre del local sólo implica que el empresario sancionado se desplazará a otro lugar para repetir la operación con una inversión mínima, sin que le alcance la sanción impuesta al primero de los locales. Porque, muy a menudo, el tema de fondo es el coste económico que supone una correcta insonorización.7 El ruido, probablemente, sería evitable en muchas ocasiones, pero evitarlo es muy caro.8

Las Administraciones competentes para intervenir directamente en la materia -básica­mente los Ayuntamientos- han mantenido durante años un margen de tolerancia que muy a menudo ha beneficiado al productor de ruidos frente a la víctima de los mismos. Tradicionalmente los problemas de ruido se han observado desde la óptica de las relacio­nes entre particulares, remitiendo la solución al ámbito del derecho privado.

Es frente a esa histórica pasividad de la Administración que ahora se alza, con éxito, la reacción de los particulares afectados por el ruido, en un momento de sensibilización de las Administraciones y de los Tribunales a raíz de los últimos pronunciamientos en materia de derechos fundamentales.

  1. La respuesta del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, del Tribunal Constitu­cional y de los Juzgados y Tribunales españoles

La ofensiva contra el ruido implica a todos los órdenes jurisdiccionales9, habiéndose planteado ante el orden jurisdiccional penal, como delito contra el medio ambiente10, ante

‘ El Catedrático D. Lorenzo MARTIN RETORTILLO, fue uno de los primeros en poner énfasis en la cua­lidad de «evitabilidad del daño» como criterio distintivo de otros tipos de ruido, lo que más tarde reco­gería la STC 119/2001. Vid. de dicho autor «El ruido: una pesadilla del Justicia”, conferencia publi­cada en Revista General de Derecho Administrativo núm. 2, febrero 2003.

  1. En relación a la evitabilidad del ruido, vid. el voto particular concurrente del Magistrado Ponente Excmo. Sr. Manuel Jiménez de Parga a la STC 119/2001 de 24 de mayo: «La pasividad de los pode­res públicos, en particular la inoperancia de los Ayuntamientos, resulta más censurable si tenemos en cuenta que las técnicas modernas facilitan la insonorización perfecta, sin que trasciendan a la calle los ruidos producidos en el interior de un local (verbigracia, una sala de fiestas), o que tengan su causa en aparatos de refrigeración o de extracción de humos. Es un problema estrictamente económico.»
  2. Como afirma Antonio CANO MURCIA en «El derecho al silencio. Reflexiones en torno al Decreto 326/2003 de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la conta­minación acústica en Andalucía.» Actualidad jurídica Aranzadi, núm. 679/2005.

1C Vid. la Sentencia de la Audiencia Provincial de Palència de 9 de noviembre de 2000, confirmada por la Sala Segunda del TS en Sentencia de fecha 14 de enero de 2003, sobre delito contra el medio ambiente. Recientemente, la Audiencia Provincial de Barcelona, Sección 3a, ha dictado sentencia de 20 de marzo de 2006 condenando a cuatro años de prisión al autor de un delito contra los recursos naturales y el medio ambiente.

el civil, en materia de inmisiones, y ante el contencioso administrativo, en el que nos cen­traremos en el presente trabajo.

Como ya es conocido, la Jurisprudencia del TEDH se ha pronunciado en materia de inmi­siones acústicas en la intimidad personal en Sentencias de 21 de febrero de 1990, caso Powell y Rayner contra Reino Unido; de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra Reino de España y de 8 de julio de 2003, caso Hatton y otros contra Reino Unido. La Sentencia del TEDH de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia, citada muy a menudo en relación a esta materia, aun cuando no se refiere directamente a contaminación acústica, admite que otros tipos de contaminación del medio ambiente, distintos al ruido, afectan pre­cisamente al derecho a la intimidad personal y a la inviolabilidad del domicilio.

El TC se ha pronunciado en materia de contaminación acústica, a menudo en el marco del derecho sancionador. Sin embargo -y esta es la novedad- la STC 119/2001, de 24 de mayo, relativa a los ruidos sufridos por una vecina de una zona de la ciudad de Valencia, aun denegando, por falta de pruebas, el amparo solicitado por la denunciante de la situa­ción, entra a valorar las consecuencias del ruido sobre los derechos fundamentales a la integridad física y moral de la persona (art.15 CE), a la intimidad (art.18.1 CE) y a la invio­labilidad del domicilio (18.2 CE), constituyendo un hito en la materia11 12. El TEDH en [2] [3]

Sentencia de fecha 16 de noviembre de 2004 13, caso Moreno Gómez, contrariamente a la postura adoptada previamente por el TC, declaro, en relación a esos mismos hechos y demandante, la existencia de una violación del artículo 8 del Convenio de Roma y conde­nó al Estado español al pago de las indemnizaciones contenidas en su fallo.

La STC 16/2004, de 23 de febrero, Ponente D. Manuel Jiménez de Parga Cabrera, que deniega el amparo al titular del «Pub Belfast» de Gijón, a quien se había impuesto una sanción de multa por infracción de la Ordenanza municipal sobre protección contra la con­taminación acústica, señala que «si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del art. 15 CE, sin embargo cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omi­sión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el art. 15 CE.»

El último pronunciamiento del TC en la materia es el Auto 37/2005, de 31 de enero, que estima un recurso de súplica interpuesto por el Ministerio Fiscal contra la inicial inad­misión de la Sección Cuarta (Sala 2a) de un recurso de amparo planteado sobre la base de identidad de hechos, objeto y fundamento al enjuiciado en 16 de noviembre de 2004 por el TEDH (caso Moreno Gómez) y apunta a un criterio permeable, al menos en lo que a admisión de recursos de amparo se refiere, en materia de defensa de la persona contra el ruido.

También el TS se ha pronunciado al respecto en similares términos al TC, dando lugar a las medidas necesarias y proporcionales para evitar la vulneración de los derechos fun­damentales a la integridad física y moral (art.15 CE), a la intimidad (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE)14, siendo destacable la doctrina contenida en la ejemplo clásico, que nadie puede ser sometido a interrogatorio policial o judicial mediante procedi­mientos que tiendan a debilitar su resistencia física o psíquica y que consistan en perturbarle el sueño o su descanso con músicas o ruidos de elevada potencia. Pero la interpretación constitucional que ahora se nos exige es más sutil: debe abarcar aquellos supuestos en los que incluso no exista una inten­ción reflexiva de perturbarnos por parte de quienes generan la saturación acústica que, como quedó dicho, ni siquiera son agentes o funcionarios públicos. La relación entre el ruido como agente patóge­no, y la salud está expresamente recogida en nuestra legislación vigente (Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación, art. 3, c), 2)». En relación al derecho a la inviolabilidad del domicilio, el voto particu­lar considera que «según los casos, el ruido puede ser tan insoportable que obligue al dañado a cam­biar su domicilio. Lo cual constituye, a mi juicio, una doble vulneración de derechos fundamentales: el derecho a la inviolabilidad (art. 18.1) y el derecho a la libre elección de domicilio (art. 19 CE)».

  1. Vid. comentario de Manuel PULIDO QUECEDO en Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 8/2001. Vide también del mismo autor, «Un nuevo enfoque jurisprudencial en el enjuiciamien­to de la lesión por ruido medioambiental (A propósito de la STEDH, de 16 de noviembre de 2004, caso Moreno Gómez contra España)» en Actualidad jurídica Aranzadi, núm. 652, Pamplona: 2004.
  2. Vid. infra.

STS, Sala Tercera, Sección 4a, Ponente Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, según el cual «el derecho de propiedad y la libertad de empresa se hallan normalmente condicionados a los otros derechos establecidos en la Constitución».

Las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) de las Comunidades Autónomas y los Juzgados de lo Contencioso Administrativo (JCA) que han tenido ocasión de conocer de la materia también han declarado que el ruido es un factor de vulneración de derechos fundamentales, dando lugar en múltiples casos a indemnización por daños, incluidos los morales’b.

  1. La Legislación contra el ruido

La Directiva 2002/49/CE, de 25 de junio, aunque no contempla directamente la regu­lación de las situaciones que dan lugar a la contaminación acústica producida por locales de ocio y excluye expresamente otros tipos de ruido[4] [5], es fruto de la preocupación comu­nitaria sobre la calidad medioambiental acústica. Define el ruido como «el sonido exterior no deseado o nocivo generado por actividades humanas»[6]. La Directiva obliga a las Administraciones competentes de los Estados miembros a confeccionar los denominados mapas de ruido[7], así como los planes de acción para aglomeraciones urbanas[8] y a que el contenido de ambos se divulgue entre la población, estableciendo además las bases

para una evaluación objetiva con técnicas comunes en todo el territorio de la Unión Europea.

La transposición de la anterior Directiva dio lugar en España a la promulgación de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido20, que incluye aspectos no previstos en aquélla.

La Ley deja fuera de su ámbito las actividades domésticas, las militares y la contami­nación acústica en el lugar de trabajo, a las que remite a sus legislaciones específicas. La fijación de los valores límite de emisión y de inmisión han de ser objeto de desarrollo pos­terior, a aprobar por el Gobierno (art. 12,1).

Pese a su carácter genérico y a que en la materia que nos ocupa la normativa aplicable es, en la mayoría de los casos, la autonómica, la Ley 37/2003 del Ruido contiene algunas reglas, de aplicación directa, que pueden resultar muy útiles para las Administraciones muni­cipales, sin necesidad, por ello, de esperar al desarrollo reglamentario de la Ley: así ésta orde­na la intervención administrativa sobre los emisores acústicos en las actuaciones relativas a la licencia municipal de actividades clasificadas (las que nos ocupan en el presente trabajo) y en el resto de autorizaciones, licencias y permisos que habiliten para el ejercicio de actividades o la instalación y funcionamiento de equipos y máquinas susceptibles de producir contami­nación acústica (art. 18.1 ,c) y d)). Igualmente declara (art. 18.3) que el contenido de las auto­rizaciones, licencias u otras figuras de intervención podrá revisarse por la Administración, sin que la revisión entrañe derecho indemnizatorio alguno. En materia de inspección la Ley declara agentes de la autoridad a los funcionarios que realicen labores de inspección en materia de contaminación acústica, y afirma que podrán acceder a cualquier lugar, instala­ción o dependencia, de titularidad pública o privada, con obligación de los titulares de los emisores acústicos regulados por la Ley a prestar a las autoridades competentes toda la cola­boración que sea necesaria. Por ello, no será necesario, si cupiere alguna duda, la obtención de autorización judicial para la entrada en locales de pública concurrencia cuando sus titula­res se opongan a ello, ex artículo 8.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La única excepción estará constituida por la entra­da en el domicilio propiamente dicho, aun cuando el mismo sea el de una persona jurídica21.

La Ley prevé en su Capítulo IV un régimen sancionador con imposición de multas, en los casos más graves, de hasta 300.000 _ y, en los casos de infracciones meramente gra­ves -más frecuentes en la problemática generada por los locales de pública concurrencia-, hasta 12.000 _, así como suspensión de la vigencia de la autorización o licencia o clausu­ra temporal, total o parcial, de las instalaciones.

Un magnífico y exhaustivo estudio de la Ley del Ruido es el dirigido por la Profesora Blanca LOZA­NO CUTANDA, Comentarios a la Ley del Ruido. Madrid: Civitas, 2004.

  1. Vid. STC 137/1985, de 17 de octubre sobre derecho a la inviolabilidad del domicilio de las perso­nas jurídicas.

En virtud de las competencias establecidas en la Ley estatal del Ruido, la normativa autonómica es la encargada de regular la mayor parte de las cuestiones que afectan al tema que nos ocupa. A partir de las previsiones de los artículos 148.1.9° y 149.1.23° de la CE, las Comunidades Autónomas ejercen sus competencias en materia de protección ambiental, entre ellas las relativas a actividades clasificadas, ya sea promulgando leyes al respecto, ya sea a través de normativa reglamentaria que ha permitido adaptar la aplica­ción del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 196 1 [9]. En el caso concreto de Cataluña, el Parlamento catalán promulgó la Ley 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la contaminación acústica. La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se rige por el Decreto 20/1987, de 26 de marzo de la Conselleria de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, sobre Medidas de protección contra la contaminación acústica.

Al margen de la normativa sectorial, y en el marco de las competencias municipales y del artículo 139[10] de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, son las Ordenanzas de cada Ayuntamiento las encargadas de ordenar las relaciones de vecindad y los límites de las emisiones e inmisiones acústicas generadas por las actividades de loca­les de pública concurrencia, así como las encargadas de prever el correspondiente régimen sancionador aplicable en caso de incumplimiento y otras medidas tendentes a restablecer el orden jurídico infringido. También corresponde a los Ayuntamientos regular, en el marco legal aplicable, el otorgamiento de licencias y la realización de controles administrativos previos al ejercicio de las actividades[11].

II. La necesaria actuación de la Administración municipal

1. El control previo al inicio del ejercicio de la actividad por parte de la Adminis­tración local y autonómica

A los efectos de la lucha contra el ruido, es básica la prevención[12]. Durante mucho tiempo, la práctica seguida en la mayoría de los Ayuntamientos ha consistido, a la vista de

la presentación de un proyecto técnico, en el otorgamiento de licencias de actividad para bares, pubs, bares musicales, etc., sin que la inspección previa a la puesta en servicio de aquélla hubiera comprobado los niveles de aislamiento acústico del local ni, mucho menos, el grado de inmisión de ruidos en las viviendas colindantes.

La comprobación no sólo de las emisiones de la actividad ruidosa, sino también de las inmisiones que ésta provoca en las viviendas colindantes puede constituir una fórmula efi­caz para evitar quejas posteriores del vecindario. Como muy acertadamente señala Slbina Tomás26, se produce una clara disfunción en el seno del ordenamiento cuando las normas administrativas autorizan actividades previo control de los focos de emisión y, en cambio, para determinar si se ha producido una vulneración del derecho a la vida privada ha de atenderse a la inmisión en el domicilio. Es decir: si al momento de otorgarse la autoriza­ción para la instalación de la actividad ruidosa no se comprueba en las viviendas colin­dantes qué molestias sonoras genera aquélla, los problemas se difieren al momento en que las técnicas de control administrativo previo han sido utilizadas y la actividad ruidosa se lleva a cabo bajo las respectivas autorizaciones: es entonces cuando a menudo se des­cubre que contamina y provoca inmisiones en las viviendas vecinas a partir de las denun­cias de los afectados.

Para comprobar la verdadera inmisión que la actividad ruidosa genera en las viviendas colindantes, es necesario que aquélla se halle en plena actividad, lo que no ocurre al momento de otorgarse la autorización; por ello una solución aceptable consistiría en requerir un determinado nivel de aislamiento acústico en función del tipo de actividad a desarrollar. En este sentido, y a modo de ejemplo, puede citarse la actual Ordenanza de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Barcelona, que exige que el aislamiento acústico de un local dedicado a bar sea tal que a una emisión de 85 dB(A) en el interior del local no debe corresponderse una inmisión superior a la permitida (30 dB(A) en horario nocturno); en cuanto a los bares musicales, la emisión a tener en cuenta en el interior del local será la equivalente a 90 dB(A) con igual resultado respecto a las inmisiones autorizadas.

vención y control integrados de la contaminación, que constituye la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 96/61 /CE del Consejo, relativa a la prevención y control integrados de la contaminación, así como la normativa especifica en cada Comunidad Autónoma en materia de autorizaciones y licencias ambientales. Actualmente son cinco las Comunidades Autónomas que han desarrollado leyes sobre la base de la citada directiva: la Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración Ambiental; la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid; la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente de La Rioja; la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León; y la Ley 4/2005, de 22 de marzo, de Protección Ambiental de Navarra.

  1. Domènec SIBINA TOMAS. «Les ordenances municipals de protecció enfront el soroll. I. El marc jurí­dic i la perspectiva jurídica interdisciplinària» en QDL, núm. 4, febrero de 2004, pág. 203.

Con independencia de la existencia de una autorización administrativa, los Tribunales tienen declarado que de producirse una vulneración de un derecho fundamental a partir de la generación de ruidos, la existencia o no de licencia es una cuestión secundaria. La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de 11 de diciembre de 2001 (RJCA 2002\469), al resolver un recurso de apelación en el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, afir­ma que «al margen de la existencia/inexistencia de licencias de actividad, la constatación reiterada de emisiones sonoras que superan los límites máximos de las propias Ordenanzas Municipales o del Decreto de esta Comunidad Autónoma núm. 20/1987 para la Protección del Medio Ambiente contra la Contaminación por emisión de ruidos y Vibraciones obligan a la Administración Pública municipal a adoptar las medidas a su alcance -que no son pocas- para corregir la situación».

Los mayores problemas surgen, sin embargo, una vez la autorización para llevar a cabo la actividad está ya concedida y ésta contamina acústicamente.

2. Las posibilidades de actuación de la Administración ante la producción de ruidos por parte de locales de pública concurrencia dedicados al ocio

Las Administraciones garantes de la calidad acústica tienen en sus manos varios ins­trumentos para impedir la contaminación acústica y, por ende, para impedir también la vulneración de los derechos fundamentales de las personas víctimas de tal contaminación, todo ello en ejecución de las potestades que el Ordenamiento jurídico les confiere.

En las siguientes líneas enumeraremos las principales actuaciones que puede llevar a cabo la Administración municipal ante la agresión acústica en supuestos como los que nos ocupan, sin efectuar un examen exhaustivo, por razones objetivas de extensión del presente trabajo.

A. Las órdenes de acondicionamiento tendentes a restablecer el equilibrio jurí­dico infringido y las medidas cautelares de cierre del local

La Administración, constatada la existencia de emisiones y/o inmisiones superiores a las permitidas en las respectivas normas que vulneren o puedan vulnerar el derecho a la inti­midad y a la inviolabilidad del domicilio de los vecinos y, en su caso, el derecho a la inte­gridad física y moral de los mismos, deberá, en primer lugar, comprobar si efectivamente existe autorización para llevar a cabo la actividad y, caso de no existir, podrá ordenar el cese de la misma hasta tanto se haya sometido el establecimiento a los sistemas de con­trol administrativos al efecto, como en materia de licencias de actividad y de obras tiene reconocido reiteradamente la Jurisprudencia del T5, sin que quepa argumentar de contra­rio la tolerancia municipal ni siquiera el pago de los correspondientes tributos[13].

Sin embargo, si el local dispone de autorización, la Administración podrá, en primer lugar, ordenar al titular el acondicionamiento del local mediante los medios técnicos nece­sarios que impidan la producción de ruidos, como fórmula jurídica de restablecer el orden y el equilibrio jurídico infringido. La orden dirigida a evitar inmisiones ilegales puede fun­damentarse ya sea en la normativa sobre contaminación acústica aplicable a la Comunidad Autónoma en cuestión, ya sobre la normativa aplicable en materia de control previo al ejercicio de la actividad por parte de su titular (licencia, en la mayoría de los casos) que probablemente preverá como condición a la concesión -y por ello a la conservación- de la autorización o licencia la no generación de ruidos prohibidos. Habrá que estar, en cual­quier caso, a la normativa autonómica aplicable28.

La orden de acondicionamiento no supone en ningún caso una sanción, como no lo es la medida cautelar que hasta su cumplimiento pueda imponerse al titular del estable­cimiento (a menudo, el cierre del mismo), ni tampoco la retirada de la licencia. La STSJ de Extremadura, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 29 de abril de 1999 (RJCA 1999\896) razona que el cierre de un establecimiento que posee licencia, y que se cierra hasta tanto no se subsanen los defectos observados o se cumplan los requisitos exigidos en orden al cumplimiento de lo establecido en materia de ruidos, «se trata de una medi­da cautelar que no consiste en la revocación de la licencia de apertura del local comer­cial regentado por el recurrente ni tampoco en la imposición de una sanción anticipada». En el mismo sentido se pronuncia la STSJ de Castilla y León, con sede en Valladolid, Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección única) de 17 de diciembre de 2001 (RJCA 2002Y208): «el cierre del bar que se ordena en el decreto de la Alcaldía recurrido no se impone como sanción sino como medida cautelar y así resulta del contenido del acto impugnado, pues ese cierre no se impone durante un tiempo determinado, sino hasta la adopción de la medida correctora consistente en la ejecución de un suelo flotante, que se considera idóneo par impedir la transmisión de ruidos en niveles superiores a los per­mitidos».

Como medida cautelar hasta el efectivo acondicionamiento del local, la Administración tiene la potestad de ordenar su cierre, sujetándose al principio de proporcionalidad.

otras, citadas en la STSJ de Andalucía, con sede en Granada, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 7 de octubre de 1996 (RJCA 1996M300).

  1. En ocasiones la normativa aplicable prevé un régimen sancionador muy detallado, pero no recoge de forma contundente y clara la posibilidad de ordenar la adopción de medidas correctoras cuando un establecimiento que posee autorización para operar provoca inmisiones. La Jurisprudencia, sin embargo, es clara al respecto, permitiendo adopción de dichas medidas correctoras con las corres­pondientes órdenes administrativas en cualquier momento en que se produzca el incumplimiento de la norma, y con independencia y sin perjuicio de un procedimiento sancionador.

Son numerosos los pronunciamientos de los Juzgados y Tribunales a este respecto, des­tacando como más recientes los siguientes[14]: la STS, Sala Tercera, (Sección 4a) de 23 de octubre de 2000, casa y anula la STSJ de la Rioja, Sala de lo Contencioso Administrativo, con ocasión de los ruidos generados por un salón de juegos recreativos: el TS estima que el cierre del local es medida idónea para evitar el daño y guarda la necesaria relación de adecuación con la finalidad a la que responden los preceptos legales que prevén la medi­da cautelar; la STS, Sala Tercera (Sección 4a) de 16 de enero de 2002, desestima el recur­so de casación interpuesto por el titular de un establecimiento generador de ruidos con­tra la Sentencia que confirma la resolución municipal de cierre del mismo y cita Jurisprudencia de la misma Sala: SS 30.10.2000 y 22.1 1.2000; la STS, Sala Tercera, (Sección 4a), de 15 de marzo de 2002, tras apelar al principio de proporcionalidad, en rela­ción con el cierre de un local en la ciudad de Oviedo estima que «la amenaza grave de la tranquilidad de los vednos constituye un daño suficiente como para estimar proporciona­da la medida de cierre y la extensión a la totalidad del local se justifica ante la razonable necesidad de evitar que el mismo continuara funcionando ¡legalmente por la vía de hecho, como había venido ocurriendo…” ; la STS, Sala Tercera (Sección 7a), de 18 de noviembre de 2002, ante las quejas de vecinos de Talavera de la Reina afectados por ruidos y vibra­ciones, así como por el incumplimiento del horario de cierre de cervecerías, pubs y bares de una calle del municipio, declara la existencia de vulneración de los derechos protegidos en los artículos 15 y 18.1 y 18.2 de la CE, por la conducta de pasividad municipal; la STS, de la misma Sala y Sección que la anterior, de fecha 29 de mayo de 2003 declara también vulnerado el derecho a la inviolabilidad del domicilio y condena al Ayuntamiento de Sevilla a mantener la clausura o cierre del local hasta que los técnicos municipales comprueben que dispone de las medidas eficaces para impedir las inmisiones; y la STS de la misma Sala y Sección, de fecha 10 de abril de 2003, en relación a las quejas de las que había conoci­do el TSJ de Galicia.

En el ámbito de los TSJ, ya hemos citado la STSJ de las Islas Baleares de 11 de diciem­bre de 2001 (RJCA 2002\469) que estima que la Administración pública municipal está obligada a adoptar las medidas a su alcance para corregir la situación creada por las emi­siones sonoras que superan los límites máximos previstos en la normativa aplicable.

B. El procedimiento sancionador

Las normas de intervención administrativa acostumbran a incluir un régimen sancio- nador. En materia de producción de ruidos, la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, lo contempla, como asimismo lo contemplan las distintas normativas autonómicas y las ordenanzas municipales aprobadas por los respectivos Ayuntamientos. Ese régimen sancionador será aplicable al infractor en materia de contaminación acústica.

Llegados a este punto creemos que es necesario puntualizar que la sola aplicación del régimen sancionador al sujeto contaminador acústico no va a solventar -salvo en casos extremadamente graves de retirada de licencia- la problemática que aquél genera en las viviendas colindantes: las sanciones que consisten en el pago de una multa no suponen la cesación de la actividad que vulnera derechos fundamentales y las sanciones de cierre tie­nen una duración limitada en el tiempo que tampoco resuelve definitivamente el proble­ma; por ello es el momento de recordar que el procedimiento sancionador, con sus medi­das cautelares de cierre, en caso de estimarse ello procedente, con las garantías procedi- mentales previstas en el ordenamiento jurídico, no es incompatible con la primera de las medidas contempladas en este apartado: las órdenes de acondicionamiento del local ten­dentes a restablecer la legalidad.

La incoación de un procedimiento sancionador es compatible con la orden de acondi­cionamiento del local tendente a restablecer la legalidad infringida, y con las medidas cau­telares que en ese procedimiento se adopten, de conformidad con el artículo 130.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC).

Ello sin perjuicio que, en el marco del propio expediente sancionador, y siempre que la norma que regule el procedimiento en cuestión lo prevea, puedan adoptarse medidas de carácter provisional, mediante acuerdo motivado, para asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, todo ello al amparo del artículo 136 LRJ-PAC.

C La revocación de la licencia por incumplimiento y breve apunte sobre la caducidad de la misma por falta de uso

Al margen de que la revocación de la licencia de actividad ruidosa pueda constituir una de las sanciones aplicables según las diversas normas sectoriales, la revocación de la licen- cía por incumplimiento de sus condiciones -y en expediente contradictorio, con las garan­tías de audiencia y defensa previstas en el ordenamiento jurídico- puede constituir una medida de carácter no sancionador apta y eficaz en la problemática que nos ocupa que tiene apoyo legal en el art. 18.3 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, entre otros, pues la referencia a la revisión de las licencias y autorizaciones comprende, a nues­tro entender, la figura de la revocación[15].

En concreto, en aquellos casos en que el titular del establecimiento esté autorizado para ejercer una actividad (p.ej. bar) y esté ejerciendo una distinta (p.ej. discoteca), la medida de revocación de la licencia o autorización es idónea. Habrá que estar, en cualquier caso, a la normativa concreta aplicable en cada Comunidad Autónoma sobre autorizacio­nes y policía de espectáculos y contaminación acústica, así como a las Ordenanzas muni­cipales y al propio contenido y condicionamiento de la licencia[16].

Sobre esta posibilidad el Tribunal Constitucional, Sala Segunda, Sección 3a, en Auto de fecha 18 de abril de 1988, dictado en el recurso de amparo 753/1987 (RTC 1988\408), interpuesto con ocasión de la revocación de una licencia municipal de apertura de un bar con música y el consiguiente cierre del establecimiento, señaló: «Así en el fundamento jurídico primero la STC 66/1984, de 6 de junio, distingue entre las sanciones administrati­vas que se orientan a la protección del orden general y aquellas otras que tratan de reme­diar la transgresión de una serie de obligaciones comprendidas en la reglamentación apli­cable al caso o, si se prefiere, de un régimen jurídico asumido voluntariamente por los administrados. Esta últimas, entre las que ha de incluirse la recurrida en amparo, afectan a relaciones a las que cabe extender por analogía el concepto de sujeción especial, como ha señalado el Auto de 13 de octubre de 1987, dictado en el recurso de amparo núm. 545/1987; y en tales supuestos, si bien la actividad de la Administración ha de someterse al control jurisdiccional en los términos definidos por el art. 106 de la Constitución, resul­taría excesivo desconocer la diferencia cualitativa existente entre los dos grupos de san­ciones, trasladando también a este último las garantías que corresponden tan sólo al pri­mero por su afinidad con las sanciones punitivas. – En el presente recurso, la clausura del establecimiento -acordada en virtud de la habilitación contenida en el Reglamento de Policía de Espectáculos públicos y en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, cuya legalidad no ha sido cuestionada- es una medida prevista en dichos textos legales para el supuesto de que el administrado incumpla los términos den­tro de los cuales la normativa administrativa le permite realizar una actividad económica que normalmente va a proporcionarle beneficios».

La STC 181/1990, de 15 de noviembre (RTC 1990M81) contempla la discusión sobre la distinción entre la revocación de licencia como consecuencia de una sanción y la que surge de un incumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para el desarrollo de una actividad[17].

En los mismos términos de la normativa aplicable a la revocación, podemos apuntar (y sólo apuntar, para no extendernos más) la posibilidad de utilizar la figura de la caducidad por no uso durante un tiempo determinado de una licencia o autorización de actividad en un local en concreto. Sucede, a menudo, que establecimientos que han resultado conflic­tivos y han cerrado sus puertas, p. ej., por no haberles resultado rentable el cumplimiento de la orden municipal de acondicionamiento del local, una vez transcurrido un plazo pru­dente vuelven a abrir sus puertas bajo la misma licencia o autorización -que nunca fue revocada- ya a nombre del antiguo titular, ya a nombre de uno nuevo que, en cuanto la Administración pretenda hacerle cumplir la orden de acondicionamiento del local alegará indefensión, desconocimiento de la citada orden, titularidad de la licencia que le ha sido trasmitida y, en definitiva, planteará un conflicto ante la Administración para abrir de nuevo un local que nunca ha sido acondicionado para evitar inmisiones acústicas. La Administración municipal, sin duda, tiene armas sobradas para hacer frente a tal situación cada vez que se produzca; sin embargo, la caducidad de la licencia por no uso podría ser en estos casos una solución preventiva que obligara al nuevo titular del establecimiento a solicitar nueva autorización y a someterse a controles previos a la apertura del mismo, abo­nando los correspondientes derechos por ello, en vez de causar gastos a la Administración al obligarla a realizar inspecciones por molestias al vecindario tan pronto como el local se vuelva a abrir sin haber sido acondicionado debidamente. La declaración de caducidad de la licencia o autorización de apertura de un local conflictivo y cerrado durante un largo período de tiempo es una solución que simplemente se apunta, sin sumergirnos en su estudio ni en su casuística, que dejamos para un próximo trabajo[18].

  1. La problemática generada por el ruido y su regulación. Situación actual. 1.

    Planteamiento de la cuestión. 2. La respuesta del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, del Tribunal Constitucional y de los Juzgados y Tribunales Españoles. 3. La legislación contra el ruido. II. La necesaria actuación de la Administración munici­pal. 1. El control previo del ejercicio de la actividad por parte de la Administración local y autonómica. 2. Las posibilidades de actuación de la Administración ante la producción de ruidos por parte de locales de pública concurrencia dedicados al ocio. A. Las órdenes de acondicionamiento tendentes a restablecer el equilibrio jurídico infrin­gido y las medidas cautelares de cierre del local. B. El procedimiento sancionador. C. La revocación de la licencia por incumplimiento y breve apunte sobre la caducidad de la misma por falta de uso.

  2. Según la citada STC 119/2001, el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos, como así lo acreditan las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental en las que se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tie­nen sobre la salud de las personas: p.ej. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de com­prensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia. Las consecuencias se trasla­dan también a la conducta social, provocando una reducción de los comportamientos solidarios y un incremento de las tendencias agresivas. Igualmente señala que el mandato constitucional de proteger la salud, ex artículo 43, y el medio ambiente, ex artículo 45, ambos de la CE, engloban en su alcan­ce la protección contra la contaminación acústica. La protección constitucional contra esa forma de contaminación también encuentra apoyo en los derechos fundamentales, en concreto en el derecho a la integridad física y moral del artículo 15 CE.
  3. Son destacables las opiniones vertidas en los votos particulares de los Magistrados Excmos. Sres. Jiménez de Parga y Garrido Falla a la STC 119/2001. El último señala que no comparte la idea de que la vulneración del art. 15 CE exija «un peligro grave e inmediato para la salud de las personas, como se dice en la Sentencia. Entiendo que basta la existencia de cualquier efecto nocivo (…)». Igualmente, el voto particular del Magistrado Excmo. Sr. Jiménez de Parga estima que «cuando los niveles de satu­ración acústica que debe soportar una persona, de forma constante (no en excepcionales días festi­vos, por ejemplo), rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro la salud, quedará faculta­do el ciudadano sin necesidad de que el daño tenga vinculación con el ámbito específicamente domi­ciliario para recabar la protección dispensada por el art. 15 CE (…)”.

    El voto particular del Magistrado Excmo. Sr. Garrido Falla, por un lado, señala que «por lo que se refie­re a la integridad física y moral y a la interdicción de la tortura (art. 15 CE) está claro, y éste sería un

  4. A este respecto, y sin entrar en su examen, vid. STS, Sala Tercera (Sección 7a) de 10 de abril de 2003 (RJ 2003X4920) según la cual debe tenerse en cuenta como parámetro indemnizatorio en caso de vio­lación del art. 18.2 CE por inmisiones acústicas, el precio de arrendamiento de una vivienda de igua­les características a la del recurrente en cuanto a extensión y situación y el período de tiempo com­prendido entre la primera solicitud del demandante no atendida y aquella en que se lleven a la prác­tica medidas efectivas que hagan desaparecer las molestias. En el mismo sentido STSJ Cataluña Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 2a) de 10 de febrero de 2005 y, de la misma Sala y Sección, la de fecha 18 de julio de 2002.
  5. En concreto, el derivado de actividades domésticas o el producido por los vecinos, en el lugar de trabajo, en el interior de los medios de transporte y el derivado de actividades militares.
  6. La Ley del Parlamento de Cataluña 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la Contaminación Acústica, anterior a la Ley del Ruido, define éste como: «contaminante físico que consiste en una mezcla compleja de sonidos y frecuencias diferentes, que produce una sensación auditiva considera­da molesta o incómoda y que con el paso del tiempo y por efecto de su reiteración puede resultar perjudicial para la salud de las personas».
  7. La Directiva los define como «la presentación de datos sobre una situación acústica existente o pro­nosticada en función de un indicador de ruido, en la que se indicará el rebasamiento de cualquier valor límite pertinente vigente, el número de personas afectadas en una zona específica o el número de viviendas expuestas a determinados valores de un indicador de ruido en una zona especifica.
  8. La Directiva define la aglomeración como «la porción de un territorio, delimitado por el Estado miembro, con más de 100.000 habitantes y con una densidad de población tal que el Estado miem­bro la considera zona urbanizada».
  9. Han promulgado normas con rango de Ley en materia de contaminación acústica: Andalucía, Ley 7/1994, de Protección Ambiental; Galicia, Ley 7/1997, de 11 de agosto, de Protección frente a la con­taminación Acústica; Cataluña, Ley 16/2002, de 28 de junio de Protección contra la Contaminación Acústica, y Comunidad Valenciana, Ley 7/2002, de 3 de diciembre.
  10. Añadido por el art. 1.4 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre.
  11. La tendencia de los ayuntamientos ha sido, a través de diversas soluciones legales, la de ir elimi­nando la participación de la Comisión de Actividades Clasificadas prevista en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, en materia de controles administrativos previos al ejercicio de actividades de las denominadas clasificadas, en aras a una mayor autonomía.
  12. En relación al control previo al inicio de la actividad que puede resultar ruidosa y a las condiciones relativas a dicho control, es necesario tener presente el contenido de la Ley estatal 16/2002 de pre-
  13. Sobre actividades clandestinas, vid. SSTS de 18 de julio de 1986 (RJ 1986\5519); 5 de mayo de 1987 (RJ 1987X5225), 20 de enero de 1989 (RJ 1989X415) y 4 de julio de 1995 (RJ 1995X5448), entre
  14. Ya el ATS, Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1a) de fecha 11 de mayo de 1989 (RJ 1989V3867) señalaba: «CUARTO.- El derecho a un medio ambiente adecuado cobra en nuestros días un valor preeminente como lo prueba la reciente Ley de 27 de marzo de 1989 de conservación de espacios naturales y de la flora y fauna silvestre, donde se establece la prevalencia de la planificación medioambiental sobre cualesquiera otra territorial o finca (sic) (artículos 5, 8 y 19). QUINTO. – El sis­tema jurídico de medio ambiente se integra de diversos subsistemas, entre ellos el de la lucha contra la contaminación de cualquier tipo, incluida la acústica. Esta Sala, que ha de interpretar las normas de conformidad con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas no puede desconocer esa prevalencia de lo medioambiental sobre lo urbanístico que no nace sino que se reconoce en esa Ley, porque pertenece a la naturaleza misma de las cosas. Y como poder público que también es, este Tribunal está conminado constitucionalmente a velar por ese medio ambiente lo que supone velar también por la salud (art. 43 de la Constitución) porque la contaminación acústica no sólo es que impide el descanso a los que habitan en las viviendas cercanas sino que perjudica la salud de todos los que se ven sometidos a la incidencia de un número excesivo de decibelios».
  15. En las Comunidades Autónomas sin normativa propia sobre la materia, la revocación por incum­plimiento tiene su apoyo normativo en el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955.

    En la legislación catalana, el Reglamento de Obras, Actividades y Servicios, aprobado por Decreto de la Generalitat 179/1995, de 13 de junio, en sus artículos 88.1 y 3 contempla la figura de la revoca­ción de la licencia concedida, por incumplimiento de las condiciones impuestas, por causas imputa­bles al beneficiario de la misma.

  16. Vid., entre otras STS, Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 4a) de 27 de junio de 1991, en recurso de apelación (RJ 1991\5305) y, más recientemente, STS, Sala Tercera (Sección 4a) de 17 de julio de 2000, Ponente Excmo. Sr. Mariano Baena del Alcázar.
  17. La reciente STS, Sala Tercera (Sección 4a), ponente Excma. Sra. Celsa Pico Lorenzo, de fecha 22 de julio de 2005, dictada, junto con otras, con ocasión de declaración de incompatibilidad al titular de una licencia de taxi, aplicando la doctrina del TC citada, distingue entre «autorizaciones por opera­ción» y «autorizaciones de funcionamiento», respondiendo estas últimas (entre las que entendemos pueden considerarse comprendidas también las licencias para el ejercicio de actividades en locales de concurrencia pública) al esquema de los actos-condición. Según la Sentencia, la revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.
  18. Vid. STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 18 de julio de 1986 (FU 1986X5518); STS, Sala de lo Contencioso Administrativo de 23 de junio de 1987 (RJ1987X6519); STSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 21 de mayo de 2001 (JUR 2001\245168) y STSJ Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 18 de septiembre de 2001 (JUR 2001X316080).