Poden els ajuntaments aprovar declaracions institucionals en àmbits aliens a les seves competències?
Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior
de Justícia de les Illes Balears núm. 623/2022, de 5 d’octubre
(ponent: Sr. Socías Fuster).
No és nou que els plens municipals adoptin acords amb declaracions de contingut polític sobre qüestions alienes a l’àmbit de les competències municipals. Podem trobar molts d’exemples que van des del «no a la guerra» fins a declaracions de suport al «procés català».
Les declaracions a què ens referim manquen d’efectes jurídics, això és, no tenen cap eficàcia pràctica fora de l’àmbit polític en el qual es desenvolupen. Generalment, són mocions per forçar una presa de posició dels grups municipals possiblement disconformes amb aquests criteris de política general per així obtenir un rèdit polític davant la ciutadania.
Aquesta manca d’efectes jurídics pràctics condueix al fet que habitualment aquests acords no siguin recorreguts. I més quan la doctrina jurisprudencial vigent fins a dates recents apreciava que tals declaracions amb finalitats purament polítiques sobre aspectes aliens a les competències municipals «carecían del contenido administrativo mínimo que la harían residenciable ante esta jurisdicción» segons la STS de 23 d’abril de 2008 (rec. 10444/2003; ECLI:ÉS:TS:2008:1691) i les que en ella s’esmenten. En la mateixa línia, la STC 42/2014, de 25 de març.
Però aquest criteri jurisprudencial ha variat i la Sentència aquí comentada no fa sinó respectar aquest canvi interpretatiu.
El cas de la Sentència: una declaració antitaurina
El Ple de l’Ajuntament de Calvià va aprovar una moció declarant Calvià municipi amic dels animals i respectuós amb els seus drets. Aquesta declaració incloïa la voluntat municipal que en cap plaça de toros de les Illes Balears se celebressin curses de bous.
La Fundación del Toro de Lídia va impugnar l’Acord municipal en considerar que envaïa competències estatals i autonòmiques, en concret, la Llei 18/2013, de 12 de novembre, per a la regulació de la tauromàquia com a patrimoni cultural, i l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears.
La Sala Contenciosa Administrativa del TSJIB ja havia conegut d’un recurs contra un acord pràcticament idèntic d’un altre ajuntament i, en Sentència núm. 151/2018, de 22 de març, havia afirmat que aquests acords municipals que es limitaven a expressar una opinió política, mancada de contingut administratiu i sense efectes pràctics —i, per tant, amb nuls efectes jurídics— no eren susceptibles de ser anul·lats per aquesta jurisdicció contenciosa administrativa. Es valorava que aquella declaració institucional no arribava a prohibir les curses de bous en el municipi —cosa que li impedia la Llei 18/2013, de 12 de novembre— i que simplement «se trata de una declaración de una postura mayoritaria de la Corporación respecto a las corridas de toros, que en ningún caso puede entenderse ni servir para adoptar decisiones tendentes a su prohibición, ya que el Ayuntamiento debe estar, en la actualidad, sometido al régimen legal vigente».
La Sentència aquí comentada canvia el criteri obligada per la doctrina jurisprudencial continguda en la STS de 26 de juny de 2019 (rec. cas. 5075/2017, ECLI:ES:TS:2019:2088), la qual després de reiterar que els actes municipals, es moguin o no en el terreny purament polític, no queden exempts del control jurisdiccional, llavors assenyala que, quan tals acords es dictin al marge de les qüestions d’interès municipal i fora de l’àmbit de les competències de l’entitat local, procedeix la seva anul·lació.
L’esmentada STS havia de donar resposta al plantejament de les qüestions següents d’interès cassacional objectiu per a la formació de jurisprudència: «a) Si cabe anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento consistente en una declaración de naturaleza política sobre un tema que, aun siendo considerado por la mayoría de los Concejales de interés para el conjunto de los vecinos, no está dentro de las competencias municipales; b) si, a estos efectos, puede ser relevante el contenido o la finalidad de dicha declaración política; y c), siempre en este orden de consideraciones, si es relevante que la declaración política agote su eficacia en el hecho mismo de hacerla, sin pretender surtir otro tipo de efectos».
I la contestació del Tribunal Suprem va ser:
«NOVENO. Podemos dar respuesta a las tres cuestiones que plantea el auto de admisión. En cuanto a la primera es procedente anular un acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que consista en una declaración de naturaleza política, siempre que la misma se encuentre al margen de las cuestiones de interés municipal y de las competencias que corresponden a la entidad local, de acuerdo con la Constitución y el marco normativo que le sea aplicable. A estos efectos carece de relevancia la doctrina del FJ 2 de la STC 42/2014.
En cuanto a la segunda cuestión, el contenido de la declaración y su finalidad ha de respetar en todo caso el principio de vinculación positiva a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vigente en nuestro Derecho cualquiera que sea el contenido o finalidad de esa declaración y en cuanto a la tercera carece de relevancia que la declaración agote, o no, sus efectos en el hecho de la propia declaración.»
Aquest criteri del TS ha estat reiterat en altres posteriors, com en la STS núm. 785/2020, de 17 de juny (ECLI:ÉS:TS:2020:1817).
I ja que en el cas examinat en la Sentència ara comentada era indiscutible que l’Ajuntament mancava de competència per pronunciar-se sobre la realització o no de curses de bous i que el contingut de la declaració era contrari al que es preveu en la citada Llei 18/2013, de 12 de novembre, la Sentència va anul·lar l’Acord municipal.
Comentari
Ja s’ha dit que el sentit de la Sentència comentada ve predeterminat per la contundència de les recents sentències del Tribunal Suprem que impedeixen declaracions de naturalesa política quan es trobin al marge de les qüestions d’interès municipal —cosa de difícil interpretació— i de les competències que corresponen a l’entitat local. A més, assenyalen que el contingut d’aquestes declaracions ha de respectar el marc legal. És a dir, no cal fer proclames o manifestació d’intencions quan el que es diu sigui contrari a l’ordenament jurídic.
De consolidar-se aquest criteri, la capacitat dels ajuntaments per aprovar aquestes habituals declaracions polítiques queda minvada. O no, perquè la revocació judicial eventual que arribi anys més tard no resta la finalitat política pretesa en aquell moment.
Tampoc s’ha descartar que la doctrina jurisprudencial indicada sigui matisada en el futur si s’atenen les circumstàncies del cas concret en què van ser dictades aquestes sentències. En les mateixes s’analitzen uns acords que declaren que l’Ajuntament X «és territori català lliure i sobirà» i «Declarar que la voluntat majoritària del seus ciutadans és que aquesta sobirania sigui exercida per un nou Estat lliure i sobirà».
Malgrat que les qüestions d’interès cassacional objectiu per a la formació de jurisprudència sobre els quals s’expressen les sentències del Tribunal Suprem, ho són en termes generals i vàlids per a qualsevol declaració política aliena a les competències municipals, no resulta absurd suposar que la resolució ve en part condicionada per la delicada qüestió en la qual el TS va apreciar que l’Ajuntament, actuava fora del «marco de lealtad institucional con las restantes Administraciones Públicas». S’entén, de les estatals.
No seria estrany que en futurs recursos de cassació, en els quals les declaracions polítiques no ho fossin de la intensitat institucional indicada, les aigües tornessin al seu lloc.
Però li correspon al Tribunal Suprem matisar la contundència de les respostes a les qüestions d’interès cassacional objectiu per a la formació de jurisprudència sobre les quals es va pronunciar i que abans s’han transcrit.