Quan s’entén que la modificació del pla urbanístic
és substancial, als efectes de sotmetre’l
a una nova informació pública?
Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior
de Justícia de les Illes Balears núm. 478/2022, de 22 de juliol
(ponent: Sra. Frigola Castillón).
Plantejament introductori
Després de l’aprovació inicial del pla general o territorial, el mateix se sotmet a informació pública. I, durant el termini d’informació pública, s’han de sol·licitar informes dels ens estatals, autonòmics o insulars, quan les seves competències es puguin veure afectades. A conseqüència de les al·legacions efectuades pels interessats o dels informes pertinents, és perfectament lògic que es modifiqui aquell projecte inicial sobre la base d’algunes d’aquestes al·legacions i informes.
A partir de llavors, el legislador preveu una alternativa conflictiva: i) si la modificació que s’introdueix és substancial, llavors es requereix que el pla modificat se sotmeti a nou tràmit d’informació pública; ii) si la modificació no és substancial, pot continuar-se amb la tramitació passant a l’aprovació provisional.
La subjecció a nou tràmit d’informació pública quan la modificació té caràcter substancial respon a la lògica de no sostreure de la participació ciutadana aquelles alternatives que seran les definitivament aprovades i que no van ser prèviament conegudes per la ciutadania.
Però la norma (art. 55.4 de la Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears) no concreta els criteris per delimitar quines modificacions es consideren substancials i quines no. El Reglament general de la Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl, per a l’illa de Mallorca, aprovat per Acord del Ple del Consell Insular de Mallorca en sessió de dia 16 d’abril de 2015 (BOIB núm. 66, de 30 d’abril), en l’article 165.2 sí precisa una mica més allò que es considera canvi substancial, però en termes igualment amplis i interpretables: a) L’adopció de nous criteris respecte a l’estructura general o al model d’ordenació del territori; i b) L’adopció de nous criteris respecte a la classificació del sòl.
La Jurisprudència estableix uns paràmetres de valoració genèrics en el mateix sentit. La STS de 10 d’octubre de 2014 (ECLI:ES:TS:2014:4033) exigeix un nou tràmit d’informació pública davant un «cambio sustancial en los criterios y soluciones inicialmente aprobados, sustancialidad que ha de entenderse en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente, al extremo de hacerlo distinto y no diferente en aspectos puntuales y accesorios». I la STSJIB núm. 663/2004, de 21 de setembre, assenyala que «[l]a apertura de un nuevo trámite de información pública sólo será insoslayable cuando la modificación introducida supusiera un nuevo esquema de planeamiento y, en consecuencia, alterase de una manera crucial las líneas y criterios básicos del plan y su propia estructura, esto es, si se alterase el modelo territorial».
Però necessàriament després s’han d’aplicar al cas concret aquests criteris genèrics, la qual cosa reverteix en un casuisme del qual difícilment es poden extreure premisses que serveixin per a la resta de supòsits.
No ocorre així amb la Sentència comentada, la qual sí estableix un criteri que pot servir per a altres supòsits anàlegs. Concretament, en considerar no substancial aquella modificació que resulti obligada per una norma o pla superior i que resta possibilitat d’alternativa.
El cas de la Sentència: una modificació del pla imposada per una norma superior
Es va recórrer l’Acord del Ple del Consell Insular de Formentera que va aprovar definitivament una modificació puntual del Pla Territorial Insular de Formentera.
Com a motiu d’impugnació es va invocar que, entre l’aprovació inicial i l’aprovació definitiva, es va introduir una alteració substancial en la delimitació de les zones aptes per a la comercialització d’estades turístiques. Concretament, enfront del criteri inicial que permetia aquesta comercialització en tot el sòl rústic de l’illa —i amb aquesta configuració es va sotmetre a informació pública—, la disposició aprovada definitivament va reduir l’àmbit d’aquestes zones aptes, de manera que únicament es permetia la comercialització en el 35 % de la superfície del sòl rústic de l’illa.
La part recurrent va considerar que aquesta alteració suposava una modificació del model territorial del pla i que, per això, s’havia d’oferir de nou un tràmit d’informació pública perquè la ciutadania, davant el nou model més restrictiu, pogués participar en el procés d’elaboració i exposar les seves al·legacions. Tot això perquè el proposat en el seu moment i aprovat inicialment s’havia abandonat i ja no servia. S’insistia que l’objecte de la modificació puntual aprovada era la regulació de l’ordenació turística de Formentera i que, per a aquesta, l’alteració de l’àmbit territorial susceptible de comercialització turística, era substancial.
La Sentència comentada desestima el recurs en advertir que la reducció en l’àmbit territorial del sòl rústic susceptible de comercialització no derivava d’una decisió discrecional del planificador, sinó de l’aplicació de la Llei. Concretament, perquè a resultes dels informes d’altres administracions competents es va constatar que la Llei 5/2005, de 26 de maig, per a la conservació dels espais de rellevància ambiental (LECO) i la Llei 17/2001, de 19 de desembre de protecció ambiental de Ses Salines d’Eivissa i Formentera, imposaven que els plans territorials i urbanístics s’ajustessin a les disposicions del Pla d’Ordenació de Recursos Naturals (PORN) d’aquests espais naturals. I l’article 26 PORN d’aquests espais prohibia l’activitat turística que suposés la creació de noves places en l’àmbit del parc i en el seu entorn de protecció.
Diu la Sentència:
«Por lo tanto, la modificación efectuada de la Disposición Adicional Quinta, limitando zonas aptas en el suelo rústico y excluyendo todo el suelo que corresponde al parque natural donde no es posible la creación de nuevas plazas turísticas, al fin, se ajusta a la normativa vigente y a los instrumentos de planeamiento reguladores de esos suelos rústicos especialmente protegidos.
La Sala no acepta que esa modificación puntual suponga una limitación de la comercialización de esa actividad para creación de nuevas plazas turísticas a sólo un 35 % del suelo rústico de la isla de Formentera, porque esa limitación ya se encuentra contemplada en el PORN y en el PRUG y ello es así desde el año 2002 en que se aprobó el PORN.
Lo que sucede pues es que el PTI en materia de la ordenación de la zonificación territorial en suelo rústico para comercialización de nuevas plazas turísticas se adecúa y sujeta a lo dispuesto en la ley 17/2001 y al PORN.
En definitiva, no puede calificarse esa modificación de sustancial, en la medida que, no es un criterio nuevo, fruto y expresión de la discrecionalidad de que goza el planificador, sino el cumplimiento y sujeción estricta de ese instrumento de ordenación territorial a la legalidad ya imperante. Sabido es que el planeamiento tiene carácter jerárquico, de modo que no pueden los distintos planes, contradecirse entre sí, debiendo el de inferior rango supeditarse a las prescripciones que establece el de superior jerarquía, así como el plan general supeditarse a lo que disponga el plan especial».
Comentari
El llarg i costós procés d’elaboració dels plans queda moltes vegades frustrat davant l’èxit de recursos per motius formals. Amb freqüència s’adverteix que aquests importantíssims instruments d’ordenació són altament vulnerables. Vegeu la STS de 18 de maig de 2016 (rec. cas. 635/2015) anul·lant el PGOU d’Alaior per falta d’informe en matèria de telecomunicacions, o la STS de 6 d’octubre de 2015 (rec. 2676/2012) declarant la nul·litat del pla per omissió d’informe sobre impacte de gènere.
La invocació que s’ha produït una modificació substancial entre el pla sotmès a informació pública i l’aprovat definitivament és un dels motius clàssics d’impugnació que exigeix una resposta individualitzada cas a cas. Per això, s’agraeixen pautes orientatives com la que ofereix la Sentència comentada.
El criteri de la Sentència consisteix en el fet que aquella alteració que ve motivada per imposició d’una norma de rang superior no s’ha de sotmetre a un nou tràmit d’informació pública. I això en el benentès que aquest tràmit res pot aportar perquè, en qualsevol cas, el resultat final seria sempre el d’ajustar-se a la Llei.
El tràmit d’informació pública, al marge de respondre al principi de transparència, està per propiciar un debat amb la ciutadania sobre la futura planificació. Però se sobreentén que això ho és sobre aquells aspectes del pla en els quals existeix discrecionalitat per triar entre diferents alternatives. El planificador ha d’escoltar els ciutadans sobre el model de pla que s’ha d’aprovar i ha de ponderar les seves al·legacions respecte al model proposat, però la interlocució és inútil i innecessària sobre aquells aspectes per als quals ni els ciutadans que al·leguen, ni el planificador que aprova el pla, tenen marge de maniobra. Perquè la concreta ordenació ve imposada per una disposició d’obligat compliment.
Fernando Socías Fuster