Referèndums municipals versus consultes ciutadanes: la qüestió en la Llei balear

de consultes populars i processos participatius

Sebastià Rubí Tomàs

Professor associat de dret constitucional

Universitat de les Illes Balears

SUMARI

I. Introducció. II. El marc normatiu fonamental. III. La doctrina del Tribunal Constitucional. 1. En relació amb les consultes populars. 2. En relació amb el concepte de referèndum. 3. En relació amb el concepte de consultes populars no referendàries. 4. En relació amb l’àmbit competencial. IV. Els referèndums municipals i les consultes ciutadanes en la Llei balear 12/2019, de 12 de març, de consultes populars i processos participatius. 1. El títol competencial en joc i la introducció del concepte de consulta ciutadana. 2. Els referèndums municipals. Referència al seu caràcter vinculant. 3. Les consultes ciutadanes. 4. El Registre Únic de Participació Ciutadana. V. Referències bibliogràfiques.

I. Introducció

A través d’aquest text cercarem la resposta a les preguntes de per què la Llei 12/2019, de 12 de març, de consultes populars i processos participatius,^[1] aprovada pel Parlament de les Illes Balears, va regular dos tipus de consultes populars —els referèndums municipals i les consultes ciutadanes—, i si no hagués estat millor resoldre la qüestió a través d’un sol instrument de consulta. Veurem que no va ser per caprici del legislador autonòmic, sinó per mor de com estan regulades, a nivell estatal, la democràcia directa i la democràcia participativa, i com les interpreta el Tribunal Constitucional. Al legislador autonòmic li hagués agradat poder fer una regulació més senzilla, que sota el paraigües d’una sola figura, s’agrupessin ambdós tipus de consultes.

Per analitzar la qüestió, en primer lloc, detallarem la normativa estatal, seguidament veurem la doctrina del Tribunal Constitucional que resulta d’aplicació, per acabar analitzant les diferències entre els referèndums municipals i les consultes ciutadanes, tal i com venen regulades en la legislació balear.

II. El marc normatiu fonamental

En relació amb el tema que tractarem, cal destacar, de la Constitució espanyola, tres articles: el 9.2, que mana als poders públics «promoure […] i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social»; el 23.1, que regula el dret dels ciutadans «a participar en els afers públics, directament o per mitjà de representants lliurement elegits en eleccions periòdiques per sufragi universal»; i el 92, el qual disposa el següent:

«1. Les decisions polítiques de transcendència especial podran ser sotmeses al referèndum consultiu de tots els ciutadans.

2. El referèndum serà convocat pel Rei a proposició del president del Govern, autoritzada prèviament pel Congrés dels Diputats.

3. Una llei orgànica regularà les condicions i el procediment de les diverses modalitats de referèndum previstes per la present Constitució».

Aquest article fou desenvolupat al poc temps d’aprovada la Norma Fonamental, a través de la Llei orgànica 2/1980, de 18 de gener, sobre regulació de les diferents modalitats de referèndum,^[2] la qual, en el seu article segon, apartat primer, preceptua que «[l]’autorització per a la convocatòria de consultes populars per via de referèndum en qualsevol de les seves modalitats és competència exclusiva de l’Estat», regulació que està en consonància amb el mandat de l’art. 149.1.32 CE que determina que l’Estat té competència exclusiva per autoritzar «la convocatòria de consultes populars per via de referèndum».

Cal destacar que la Llei orgànica 2/1980, en la disposició addicional ens indica que:

«Les disposicions d’aquesta Llei no inclouen en la seva regulació les consultes populars que puguin celebrar els Ajuntaments, relatives a assumptes rellevants d’índole municipal, en els seus territoris respectius, d’acord amb la legislació de règim local, i salvant, en tot cas, la competència exclusiva de l’Estat per a la seva autorització».

Aquesta remissió feta per aquesta Llei orgànica a la legislació local, així com la menció a la competència exclusiva de l’Estat per a la seva autorització, és considerada suficient per entendre satisfet el mandat constitucional que els drets fonamentals han de ser regulats per llei orgànica (art. 81.1 CE amb relació a l’art. 23.1 CE).

Finalment, de la normativa d’àmbit estatal ens queda per citar l’art. 71 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local,^[3] que disposa:

«De conformitat amb la legislació de l’Estat i de la comunitat autònoma, quan aquesta tingui competència estatutàriament atribuïda per a això, els alcaldes, amb l’acord previ per majoria absoluta del ple i autorització del Govern de la Nació, poden sotmetre a consulta popular els assumptes de la competència pròpia municipal i de caràcter local que siguin d’especial rellevància per als interessos dels veïns, llevat dels relatius a la Hisenda local».

En definitiva, com veiem, la normativa estatal desenvolupa només un tipus de consulta popular, la referendària, i deixa en mans de les comunitats autònomes, si assumeixen la competència, la regulació de les consultes populars referendàries a l’àmbit municipal i la regulació de les consultes populars no referendàries.

III. La doctrina del Tribunal Constitucional

1. En relació amb les consultes populars

Des del punt de vista de la doctrina del Tribunal Constitucional les consultes populars són un gènere dins el qual hi caben distintes figures jurídiques, les quals podríem separar en dos grans grups: les consultes referendàries i les consultes no referendàries. Així ens ho explica la Sentència del Tribunal Constitucional (STC) 31/2010,^[4] en el fonament jurídic 69, en resposta a la pretensió dels recurrents que es declarés que consultes populars i referèndums eren una mateixa cosa. La resposta que donà el Tribunal Constitucional fou la d’afirmar que existeixen consultes populars que no són referèndums, entenent per consultes no referendàries aquelles a través de les quals «“se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos” distintos de los que cualifican una consulta como referéndum (STC 103/2008, FJ 2) y con los límites materiales a los que también hicimos referencia en la STC 103/2008 (FJ 4)».

També en la STC 31/2015, de 25 de febrer,^[5] donà la mateixa resposta, concretament en el fonament jurídic 5, quan ens ensenya que «[l]a Constitución, al referirse en el art. 149.1.32 a las “consultas populares por vía de referéndum” ha consentido la existencia de otras consultas populares que no fueran las referendarias, habiendo sido el legislador orgánico y estatutario el que las ha introducido en el bloque de constitucionalidad […]. Por tanto, bajo aquella denominación genérica debe comprenderse la existencia de dos instituciones de raíz diferente: el referéndum y las consultas no referendarias. La primera es manifestación del derecho de participación política directa en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), mientras que las segundas, en cambio, lo son del mandato dirigido a los poderes públicos de facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE y concordantes).»

Aquest criteri apareix alhora ratificat en la STC 137/2015, d’11 de juny,^[6] quan apunta que l’art. 149.1.32 CE, en referir-se «tanto a las “consultas Populares”, en general, como a la institución del “referéndum”, la Constitución ha contemplado la posible existencia, junto a esta última institución, de otro tipo de consultas populares, cuyo fundamento y sentido difieren de los propios del referéndum».

Veiem, doncs, com sota el nom genèric de consultes populars hi troben cobertura distintes espècies, les consultes referendàries i les no referendàries. Dit així, notem com el segon grup pren nom per negació del primer, i això no és casualitat, ja que, com hem pogut llegir en la cita de la STC 31/2010, les consultes no referendàries no poden reunir cap del requisits que es puguin predicar de les consultes referendàries, en el benentès que, fins ara, han estat declarades inconstitucionals totes les figures jurídiques regulades a l’àmbit autonòmic que, amb voluntat de ser consultes no referendàries, hagin reunit algun dels requisits essencials dels referèndums. El Tribunal Constitucional, en tots els casos ha entès que qualsevol consulta popular que hagi inclòs algun dels elements essencials del referèndum, encara que no tots, és inconstitucional.

Per això ens veiem obligats a determinar puntualment què és un referèndum, des del punt de vista del Tribunal Constitucional, i llavors, per exclusió o contrast —que és la paraula usada per la STC 137/2015—, podrem saber com definir la resta de consultes populars, o sigui, les no referendàries.

2. En relació amb el concepte de referèndum

El que és una consulta referendària, o sigui, un referèndum, ens ho explica el Tribunal Constitucional en la Sentència 103/2008, d’11 de setembre:^[7]

«El referéndum es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, esto es, para el ejercicio del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1 CE. No es cauce para la instrumentación de cualquier derecho de participación, sino específicamente para el ejercicio del derecho de participación política, es decir, de aquella participación “que normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo” (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3). Es, por tanto, una forma de democracia directa […] El referéndum es, por tanto, una especie del género “consulta popular” […] cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23 (así, STC 119/1995, de 17 de julio).»

I, per si fos cosa que no ho hagués deixat prou clar, continua dient que:

«Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica “por vía de referéndum” (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria».

Reprodueixen aquesta línia interpretativa les ja citades STC 31/2015 i STC 137/2015.

3. En relació amb el concepte de consultes populars no referendàries

Les consultes populars no referendàries no són expressió del dret de participació política (art. 23.1 CE), no són una figura expressiva de la democràcia directa, sinó que neixen del dret de participació ciutadana i, per tant, són figures de democràcia participativa, a què fa referència l’art. 9.2 CE, tal i com ens ve detallat en la STC 119/1995, de 17 de juliol, FJ 4:^[8]

«[…] el art. 23.1 C.E. no agota las manifestaciones del fenómeno participativo que tanta importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales y al que fue especialmente sensible nuestro constituyente. De hecho, el Texto constitucional es rico en este tipo de manifestaciones. En unos casos, se contiene un mandato de carácter general a los poderes constituidos para que promuevan la participación en distintos ámbitos: así, el art. 9.2 C.E. contiene un mandato a los poderes públicos para que faciliten “la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” […]».

Es tracta d’un criteri que comparteix i complementa la ja citada STC 31/2015, de 25 de febrer, puntualitzant que «[a] estas previsiones del constituyente se suman todas aquellas fórmulas de participación ciudadana que instituya el legislador ordinario —estatal o autonómico— en el marco de sus competencias […]. Pero siempre, en el bien entendido sentido, de que no son expresiones del derecho de participación que garantiza el art. 23.1 CE, sino que obedecen a una ratio bien distinta. Se trata de manifestaciones que no son propiamente encuadrables ni en las formas de democracia representativa ni en la democracia directa, incardinándose más bien en un tertium genus que se ha denominado democracia participativa (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 6)».

4. En relació amb l’àmbit competencial

Finalment, amb l’objecte de deixar clar quin era l’àmbit competencial de l’Estat i el de les comunitats autònomes en aquesta matèria, cal destacar la STC 51/2017, de 10 de maig,^[9] la qual, en el seu FJ 5, ens indexa la doctrina ja fixada pel propi Tribunal:

«a) El Estado ostenta, con arreglo al artículo 149.1.32 CE, competencia exclusiva para la autorización de consultas populares por vía de referéndum. […] el Estado tiene competencia exclusiva para el «establecimiento y regulación» del referéndum […] el Estado es competente para regular la institución del referéndum “cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte” […].

b) […] “la Constitución … ha querido, en atención a la condición excepcional en nuestro ordenamiento de esta forma de democracia directa, que solo mediante normas estatales puedan preverse […], los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que puede haber lugar a su convocatoria, sus procedimientos de desarrollo y garantías y, en fin, el reconocimiento jurídico a dar al pronunciamiento popular” […].

[…] los estatutos de autonomía podían “reconocer a las Comunidades Autónomas algún género de intervención en la ejecución o, incluso, en el complemento normativo de los preceptos estatales que disciplinen, en los términos señalados, unas u otras figuras de referéndum, siempre que ello se realizara, claro está, sobre asuntos de competencia de la respectiva Comunidad Autónoma” […].

c) […] la previsión por el constituyente de unos concretos supuestos de referéndum “no agota el elenco de referendos admisibles en nuestro ordenamiento” (FJ 5), de modo que en principio el legislador puede articular —aunque, hay que añadir ahora, no sin límites— otras figuras de consulta referendaria. Pero tal relativa apertura de la Constitución en este extremo queda confiada al legislador orgánico al que llaman los artículos 81.1 y 92.3 CE […].

d) […] el objeto de la consulta popular autonómica, ya sea referendaria o no, no puede desbordar el ámbito material de las competencias autonómicas […]».

Com veiem, el legislador autonòmic: 1) no pot ni crear ni desenvolupar els referèndums d’àmbit territorial diferent al municipal, i 2) només pot desenvolupar els referèndums d’àmbit municipal, ja que així està previst en la normativa bàsica de l’Estat, i sempre sense desbordar-la.

IV. Els referèndums municipals i les consultes ciutadanes en la Llei balear 12/2019, de 12 de març, de consultes populars i processos participatius

Ens sembla innegable que el tipus de consulta més coneguda per la ciutadania és aquella en la qual l’autoritat competent formula una pregunta i el ciutadà ha de respondre amb un sí o un no, escrit en una papereta que diposita dins una urna. Doncs bé, si qui és cridat a dipositar la resposta dins una urna són totes les persones que formen el cos electoral i la consulta es fa amb les garanties i procediments que preveu la Llei electoral, es tracta d’una consulta referendària. I, com hem vist, el legislador autonòmic només pot regular els referèndums municipals, i sempre i en tot cas amb total respecte a la normativa bàsica estatal. Per la qual cosa, tenint en compte que era voluntat del legislador autonòmic que l’autoritat competent pogués formular preguntes que demanessin ser respostes amb un sí o un no, en l’àmbit insular o autonòmic, paral·lelament al desenvolupament autonòmic dels referèndums municipals es feia necessari crear una figura de consulta popular que no reunís cap dels requisits essencials dels referèndums, o sigui, que no fos cridat tot el cos electoral, que durant el desenvolupament de la consulta no hi hagués garanties del nivell del sistema electoral i que no hi hagués cap òrgan de control jurisdiccional, ni semblant al mateix, durant tot el procés. És a dir, una consulta sense cap garantia ni en el procés ni en el control del resultat.

1. El títol competencial en joc i la introducció del concepte de consulta ciutadana

Amb els antecedents, la normativa i doctrina constitucional que abans hem exposat, s’enfrontava el legislador balear per desenvolupar la competència prevista en l’art. 31 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears relativa al «desenvolupament legislatiu i l’execució de les matèries següents: […] 10. Sistemes de consultes populars a l’àmbit de les Illes Balears […]».

Títol competencial suficient i necessari, tant per desenvolupar a l’àmbit autonòmic els referèndums municipals com per crear una figura jurídica nova, les consultes ciutadanes. Precisament per això, la Llei es va estructurar en dos grans blocs. Per una banda, la part relativa a l’exercici de la democràcia directa, que desenvolupa la normativa bàsica de l’Estat en relació amb el dret de participació política, reconegut en l’art. 23.1 CE, donant forma als referèndums municipals. I per l’altra, el bloc relatiu a la democràcia participativa en compliment del mandat de l’art. 9.2 CE, dirigit a tots els poders públics, creant diferents instruments jurídics que permetessin exercir el dret de participació ciutadana, entre els quals, per al que ara ens interessa, hi trobem les consultes ciutadanes.

D’aquesta manera, tenim dos tipus d’instruments que permeten a l’autoritat competent convocar una consulta, en la qual, tot formulant una pregunta, es demana una resposta al participant que pugui ser resposta amb un sí o un no, dipositant una papereta dins una urna. Així, en el títol II tenim les consultes populars referendàries, només en l’àmbit municipal, els requisits essencials de les quals són que, amb la prèvia autorització del Govern de l’Estat, es convoca a participar tot el cens electoral, tota la ciutadania, amb el procediment i garanties pròpies d’un procés electoral. I, en el títol III, entre d’altres, les consultes ciutadanes, que són consultes populars no referendàries, que es poden celebrar a l’àmbit infra-municipal, municipal, infra-insular, insular o autonòmic, però que en cap cas mai es convocarà el conjunt del cens electoral de l’àmbit de la consulta i, ni en el procediment de la consulta ni en el seu control, no hi haurà cap garantia administrativa ni jurisdiccional.

2. Els referèndums municipals. Referència al seu caràcter vinculant

Pel que fa a la regulació balear dels referèndums municipals, cal destacar que el legislador autonòmic va decidir que el seu resultat havia de ser vinculant, qüestió que es va introduir durant el procés de construcció de la Llei, una vegada emès el dictamen del Consell Consultiu de les Illes Balears.^[10] Com diem, inicialment l’avantprojecte no preveia que els referèndums sempre fossin vinculants, però dins el procés de construcció de la norma es va decidir assumir l’opinió del vot particular, el qual s’expressà en el sentit que si en els referèndums es consulta el cos electoral, o sigui, a tots els ciutadans en el seu conjunt, amb un procediment seguit amb totes les garanties pròpies d’un procés electoral, no sembla admissible que l’autoritat convocant no faci cas a l’opinió manifestada pel conjunt de ciutadans convocats a tal i únic efecte. Aquest criteri va ser assumit pel Govern de les Illes Balears i va ser incorporat dins el projecte de llei que va remetre al Parlament. Aquest també va fer propi l’argument, convertint-se aquest requisit en una diferència més amb les consultes ciutadanes.

Ara bé, cal indicar immediatament que el Govern de l’Estat va considerar que el Parlament de les Illes Balears s’havia excedit competencialment en aquesta qüestió, en el benentès que, no és que els referèndums municipals no puguin ser vinculants, però si ho han de ser, hauria de ser la Llei orgànica que regula les distintes formes de referèndum la que ho hauria de recollir, atès que la norma balear l’únic que pot fer és desenvolupar la normativa bàsica de l’Estat, però en cap cas introduir o modificar elements essencials de la institució referendària.

Per resoldre aquesta qüestió i d’altres, amb suspensió del termini per formular recurs d’inconstitucionalitat per part del Govern de l’Estat, la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l’Estat – Comunitat Autònoma de les Illes Balears, el 4 de juny de 2019, va acordar iniciar negociacions per resoldre les discrepàncies, concretament, en relació amb els articles 2.2, 10.3,^[11] 12, 16.4 i 19 a 36 de la referida Llei.^[12]

Després de les pertinents reunions i contrast d’opinions jurídiques en relació amb el punt de si el Parlament de les Illes Balears pot establir que el resultat d’un referèndum municipal ha de ser vinculant per a l’autoritat convocant, la Comunitat Autònoma es va avenir a la posició del Govern de l’Estat, la qual, al meu parer, sosté una interpretació extensiva de la normativa estatal. Així, es va acordar que la Comunitat Autònoma assumia «el compromís de promoure la modificació de l’apartat tres [de l’art. 10], amb la finalitat d’ajustar-se a la competència exclusiva de l’Estat amb vista a la regulació de la disciplina del referèndum, amb l’abast interpretat pel Tribunal Constitucional en Sentència 137/2015, d’11 de juny, FJ 4.d), que estableix que “[…] només mitjançant normes estatals es poden preveure […] el reconeixement jurídic a donar al pronunciament popular”. A aquest efecte es donarà la redacció següent: El resultat d’aquest tipus de consulta serà vinculant per a l’autoritat convocant en els supòsits en què així es prevegi en la legislació estatal».

Assentiment que, a la vista del conjunt de la negociació, em sembla totalment assenyat, tenint en compte la deriva recentralitzadora a què es veuen sotmeses les comunitats autònomes en molts d’àmbits.

En relació amb el referèndum municipal, es va arribar a l’acord també d’eliminar dues qüestions que havien estat introduïdes durant el tràmit parlamentari, consistents que no pot ser convocat per una entitat local menor, ni es pot convocar a un àmbit menor al del municipi, obligant-se la Comunitat Autònoma a modificar els articles que així ho preveien de tal manera que, quan es convoqui un referèndum, hagin de ser cridats tots els ciutadans i ciutadanes amb dret a vot del municipi.

La Comunitat Autònoma també va assumir el compromís de deixar expressament escrit en la Llei que el dret de vot s’exercirà d’acord amb les previsions de la Llei orgànica de règim electoral general, sense que sigui possible el «vot anticipat» ni votar sense sobre, només doblegant la papereta, ja que, encara que suposi un estalvi importantíssim en paper, implica una innovació que només pot dur a terme el legislador orgànic. Fins a aquest punt arriba l’exagerada interpretació restrictiva que es fa des del Govern central d’aquesta competència, que, no ho oblidem, tenim reconeguda en l’Estatut d’autonomia.

I, finalment, es va assumir el compromís per part de totes dues parts, que els art. 24, 25, 29, 35 i 36, dels capítols III i IV del títol I, seran interpretats de conformitat amb la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim electoral general, de tal manera que s’estarà als seus mandats quant a la composició i funcionament de les juntes electorals de zona, aprovació de les paperetes i actes de la consulta municipal, formació i constitució de les taules electorals, així com votació i escrutini.

3. Les consultes ciutadanes

Des del Govern central no es va plantejar cap problema de constitucionalitat en relació amb les figures de democràcia participativa, la qual cosa entenem que vol dir que es va aplicar correctament la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la qüestió. O sigui, la regulació de les consultes ciutadanes queda intacta.

Per a la regulació de les consultes ciutadanes, la tasca del legislador autonòmic consistí en trobar una fórmula que no obligués a convocar el cos electoral, o sigui, a tota la ciutadania i tenint en compte que tampoc servien les fórmules d’ampliar el vot als majors de 16 anys, o a tots els residents als municipis de les Illes, ja que, en qualsevol cas, dins d’aquests registres hi ha incloses, també, totes les persones censades (vid. STC 31/2015, FJ 8).

D’acord amb la regulació autonòmica vigent, podem definir una consulta ciutadana de la següent manera: una consulta popular no referendària, un instrument de democràcia participativa i una forma d’exercir el dret de participació ciutadana, a través de la qual un ajuntament, un consell o el Govern de les Illes formula una pregunta a un grup de persones per tal que manifestin la seva opinió, a través d’un sí, un no o en blanc, en relació amb qualsevol qüestió que es consideri oportuna, dins l’àmbit de la competència de l’autoritat consultant i d’interès per a la ciutadania, sense les garanties d’un procés electoral i sense necessitat d’autorització del Govern de l’Estat, el resultat de la qual no serà vinculant.

A la definició diem que només es pot consultar un grup de persones, atès que segons la ja citada STC 31/2015, dins l’àmbit autonòmic, també l’insular, només són possibles les consultes sectorials, o sigui, a un grup de persones, però mai a la ciutadania en general o en conjunt, en tant que només articulen «voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no imputables al cuerpo electoral» (amb cita de la ja també referida STC 103/2008, d’11 de setembre, FJ 2).

Finalment, també cal destacar de la definició que el resultat d’una consulta ciutadana, en cap cas, serà vinculant per a l’Autoritat convocant. L’explicació rau en el fet que com que no s’han consultat tots els ciutadans, sinó només un grup, un sector de la població, el resultat és només una orientació per a l’Autoritat convocant per prendre la decisió que només a aquesta li correspon, en virtut de la responsabilitat assumida com a representant dels ciutadans. En definitiva, acudim al que és la regla general del sistema, la democràcia representativa, sens perjudici que els nostres representants, si ho consideren oportú, demanin opinió, simple opinió, al ciutadans en relació amb una determinada qüestió.

4. El Registre Únic de Participació Ciutadana

La solució que va adoptar el Parlament balear per fer possibles les consultes ciutadanes va ser la de crear un registre de persones que volgués ser part activa en els processos participatius i, per tant, en les consultes ciutadanes. Se li donà per nom Registre Únic de Participació Ciutadana (RUPAC), en el qual s’hi pot inscriure qualsevol persona que estigui empadronada en un municipi de les Illes Balears, sempre que hagi complit setze anys. També s’hi poden inscriure, a través de la secció de les entitats ciutadanes, les persones jurídiques sense ànim de lucre. Aquesta inscripció «atorga el dret a ser part activa en els instruments de participació ciutadana, d’acord amb les previsions» de la Llei i el seu desenvolupament reglamentari, destacant que «només les persones inscrites poden participar en aquests processos participatius» (art. 40 de la Llei 12/2019).

El RUPAC té quatre característiques que, entenc, s’han de posar de rellevància. La primera és que la inscripció és voluntària, ningú pot ser obligat a inscriure’s. La segona característica és que, si una persona vol participar en una consulta ciutadana, s’ha d’inscriure en el Registre. La persona que vulgui exercir el dret de participació ciutadana ha d’haver manifestat expressament la voluntat d’estar d’alta en el Registre. Aquesta és la característica que permet que la consulta ciutadana sigui sectorial, ja que només hi podran participar aquelles persones que hagin demanat ser consultades i, mai, en cap cas, tot el cens electoral. La tercera característica és que ha de ser un registre únic en tot l’àmbit de les Illes Balears, gestionat per la Conselleria competent en matèria de participació ciutadana i a disposició de totes les administracions de l’àmbit autonòmic, de tal manera que els consells no hagin de tenir el seu propi registre ni tampoc els ajuntaments. Així, quan alguna d’aquestes entitats territorials vulgui dur a terme una consulta ciutadana, tendrà a la seva disposició la base de dades de persones que volen ser consultades, la base de dades única de persones que han manifestat expressament voler exercir el dret de participació ciutadana. I, finalment, és també únic, perquè basta una sola inscripció. Una vegada una persona ja ha estat donada d’alta en el Registre, pot participar a totes les consultes que es duguin a terme, no necessita demanar l’alta cada vegada. Òbviament, també podrà demanar la seva baixa, si aquesta és la seva voluntat.

S’ha de dir que el Consell Consultiu va considerar que així com s’havia dissenyat el RUPAC, malgrat que no hi estiguessin inscrites totes les persones del cens electoral, es podrien fer consultes de caràcter general (característica pròpia del referèndum). Aquest posicionament del Consell Consultiu va fer que el sistema s’hagués de complicar encara més, havent-lo de sectoritzar, de tal manera que quan una persona manifesti la seva voluntat de donar-se d’alta, hagi d’indicar a quina o quines figures de participació vol estar d’alta; i, quan assenyali la casella de les consultes ciutadanes, hagi de triar la llista de matèries de què vol ser consultada. Tot això amb l’objecte de donar compliment al criteri del Consell Consultiu per tal que la consulta no pugui ser considerada general, dirigida a totes les persones inscrites en el Registre Únic de Participació Ciutadana, sinó només a les inscrites en aquell sector o matèria que el ciutadà hagi manifestat el seu interès i voluntat de ser consultat. Ara bé, res impedeix que una persona es doni d’alta a totes les matèries i sempre serà a temps d’abstenir-se, si no li interessa la consulta concreta.

La interpretació del Consell Consultiu no la puc compartir en absolut, perquè restringeix encara més i de manera innecessària el dret de participació ciutadana, ja que, des del meu punt de vista, el que vol el Tribunal Constitucional és que no es facin consultes populars no referendàries a les persones inscrites en el cens electoral, en el seu conjunt. Per la qual cosa, tenint en compte que el RUPAC és voluntari, les persones consultades mai i en cap cas podrien coincidir amb el cens electoral, ja que és materialment impossible que el cent per cent de les persones inscrites en el cens electoral es donin d’alta voluntàriament al mateix, per la qual cosa de cap de les maneres podria ser una consulta general.

V. Referències bibliogràfiques

BRUGUÉ TORRUELLA, J.; CASADEMONT, X.; GIFREU FONT, J.; PRIETO-FLORES, Ò. «Democràcia directa local: Consideracions sobre les consultes municipals». Revista Catalana de Dret Públic, núm. 57 (2018), pàg. 1-16.

CARRASCO DURÁN, M. «Referéndum versus consulta». Revista de Estudios Políticos (nueva época), núm. 160 (2013), pàg. 13-41.

CASTELLÀ ANDREU, J. M. “Consultas Populares no referendarias en Cataluña. ¿Es admisible constitucionalmente un tertium genus entre referéndum e Instituciones de participación ciudadana?”. Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. XIV (2013), pàg. 121-155.

• «El referéndum en la Constitución: ¿es necesario un replanteamiento de la institución?», en CASCAJO CASTRO, J. L.; MARTÍN DE LA VEGA, A. (coords.). Participación, representación y democracia (XII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España). València: Tirant lo Blanch, 2016, pàg. 235-266.

DELGADO-IRIBARREN GARCÍA-CAMPERO, M. (coord.) Comentarios a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y a la Ley Orgánica de Referéndum. Madrid: La Ley, 2014.

GINARD MARTÍNEZ, S. «Comentari a l’article 15 de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears», en BLASCO ESTEVE, A. (coord.). Comentaris a l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears. Palma: Thompson Civitas, 2008.

IBÁÑEZ MACÍAS, A. El referéndum local en España: régimen jurídico. Cádiz: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, 2005.

LÓPEZ RUBIO, D. «La evolución de la jurisprudencia constitucional en materia de referendos autonómicos». Revista Vasca de la Administración Pública, núm. 114 (2019), pàg. 161-199.

MUNAR MIQUEL, C. «Comentari a l’article 31 de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears», en BLASCO ESTEVE, A. (coord.) Comentaris a l’Estatut d’Autonomia, op. cit.

OLIVER ARAUJO, J. «El Referéndum en el Sistema Constitucional Español». Separata de la Revista de Derecho Político, núm. 29 (1989), pàg. 115-182.

• «Aborto y referéndum consultivo». Cuadernos de la Facultad de Derecho (UIB), núm. 17 (1991), pàg. 47-52.

PÉREZ SOLA, N. La regulación constitucional del referéndum. Jaén: Secretariado de Publicaciones, Universidad de Jaén, 1994.

SÁENZ ROYO, E.; CONTRERAS CASADO, M. (coord.). La participación política directa: referéndum y consultas Populares. Zaragoza: Comuniter, 2013.

TAJADURA TEJADA, J. «Referéndum en el País Vasco (Comentario a la STC 103/2008, de 11 de septiembre)». UNED. Teoría y realidad constitucional, núm. 23 (2009), pàg. 363-385.

VIVER PI-SUNYER, C.; MARTÍN I ALONSO, G. «Informe sobre els procediments legals a través dels quals els ciutadans i les ciutadanes de Catalunya poden ser consultats sobre llur futur polític col·lectiu». Tres informes de l’Institut d’Estudis Autonòmics sobre el pacte fiscal, les duplicitats i les consultes populars. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Governació i Relacions Institucionals, Institut d’Estudis Autonòmics, 2013.

1. Publicada en el Butlletí Oficial de les Illes Balears núm. 36, de 16 de març, i en el Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 89, de 13 d’abril. ↑
2. Publicada en el BOE núm. 20, de 23 de gener. ↑
3. Publicada en el BOE núm. 80, de 3 d’abril. ↑
4. Dictada en el Recurs d’inconstitucionalitat núm. 8045-2006, interposat per noranta-nou diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés contra diversos preceptes de la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya. ↑
5. Dictada en resolució del Recurs d’inconstitucionalitat núm. 5829-2014, interposat pel president del Govern de l’Estat contra els art. 3 a 39, les disposicions transitòries primera i segona i la disposició final primera de la Llei del Parlament de Catalunya 10/2014, de 26 de setembre, de consultes populars no referendàries i altres formes de participació ciutadanes. ↑
6. Dictada en la impugnació de disposicions autonòmiques núm. 6415-2014, promoguda pel Govern de l’Estat, contra la disposició addicional i les disposicions finals del Decret del Govern de Canàries 95/2014, de 25 de setembre, pel qual s’aprova el Reglament de les consultes a la ciutadania en assumptes d’interès general de competència de la Comunitat Autònoma de Canàries, així com contra els art. 3, 4 i 9 a 26 del mateix Reglament. ↑
7. Dictada en el Recurs d’inconstitucionalitat núm. 5707-2008, interposat pel president del Govern contra la Llei del Parlament Basc 9/2008, de 27 de juny, de convocatòria i regulació d’una consulta popular a fi de recaptar l’opinió ciutadana en la Comunitat Autònoma del País Basc sobre l’obertura d’un procés de negociació per aconseguir la pau i la normalització política. ↑
8. Dictada en el Recurs d’empara núm. 773/1993, de 17 de juliol, contra la Sentència de la Secció Setena de la Sala Tercera del Tribunal Suprem, de 15 de desembre de 1992, que va estimar el recurs d’apel·lació interposat contra la dictada per la Secció Segona de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, de 30 de juliol de 1990, i contra l’Acord del ple de l’Ajuntament de Barcelona, de 12 de setembre de 1989, que va ratificar l’aprovació provisional acordada per la Comissió de Govern de 12 de juliol anterior del denominat «Pla especial de desenvolupament d’un parc urbà en el sector piscines i esports de Barcelona», així com contra la desestimació tàcita del recurs de reposició interposat contra aquest Acord. ↑
9. Dictada en el Recurs d’inconstitucionalitat núm. 8912-2010, interposat pel president del Govern, contra els articles 1 a 30, 43 i 45 de la Llei del Parlament de Catalunya 4/2010, de 17 de març, de consultes populars per via de referèndum. ↑
10. Dictamen núm. 36/2018, de 2 de maig, del Consell Consultiu de les Illes Balears, relatiu a l’Avantprojecte de llei de consultes populars i processos participatius. ↑
11. Al temps de l’emissió de l’informe del Consell Consultiu era l’art. 7.3. ↑
12. Resolució de 21 de juny de 2019, de la Secretaria General de Coordinació Territorial, per la qual es publica l’Acord de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l’Estat – Comunitat Autònoma de Illes Balears en relació amb la Llei 12/2019, de 12 de març, de consultes populars i processos participatius, publicada en el BOE núm. 169, de 16 de juliol. ↑