COMENTARIS I NOTES

REFLEXIONS SOBRE L’ARTICLE 24.6 DE L’ESTATUT D’AUTONOMIA DE LES ILLES

BALEARS Joan Ferrer i Cànoves

Lletrat major del Parlament de les Illes Balears

1. Introducció. II. Antecedents legislatius. III. Aplicació de la norma 1. Primera legis­latura. 2. Segona legislatura. 3. Tercera legislatura. 4. Quarta legislatura. 5. Cinquena legislatura. 6. Sisena legislatura. IV. Reflexions i conclusions. 1. Reflexions.
2. Conclusions.
3. Introducció

L’article 24,6 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears estableix que, per aprovar les lleis de pressuposts i les lleis que afectin els consells insulars, per modificar l’Estatut i en qualsevol altre supòsit en què una llei o el Reglament ho especifiquin, és necessari que la majoria suficient s’assoleixi, a més, pel vot favorable computat de manera separada dels parlamentaris que representin, si més no, dues illes diferents.

Aquesta norma ha plantejat certs dubtes en algun moment determinat, incrementats quan la interpretació s’ha fet en àmbits acadèmics.

Es tracta d’aclarir una qüestió per evitar interpretacions interessades que podrien con­dicionar el que consideram l’eix de la nostra comunitat autònoma: el Parlament.

Analitzem, doncs, l’article i per ventura arribarem a la conclusió que l’Estatut no diu el que algú ha interpretat; i si haguéssim d’anar a una interpretació de la norma, crec que hauríem de fer-ho necessàriament tenint en compte les opinions dels que foren autors de l’Avantprojecte o del projecte de l’estatut d’autonomia.

1. Antecedents legislatius

El Projecte d’estatut d’autonomia deia el següent:

«Article 24.6: Per a l’aprovació dels pressuposts, de les lleis que afectin institucional­ment els consells insulars, i en els supòsits que exigeixi el Reglament o determini la matei­xa llei, serà necessari que la majoria suficient s’assoleixi a través del concurs de parlamen­taris que pertanyin almenys a dos districtes electorals».

Aquest és el text del Projecte d’estatut que va ser presentat al Congrés dels Diputats per a la seva tramitació i que, després dels treballs de ponència i de comissió, esdevingué la Llei orgànica 2/1983, de 25 de febrer, que va entrar en vigor l’1 de març de 1983.

Analitzem, doncs, aquests treballs de ponència.

L’apartat 6 de l’article 24 va sofrir una modificació (any 1983) que ja s’havia duit a terme durant la legislatura 1979-1982. A aquest article s’hi presentaren tres esmenes: la primera (l’esmena número 53, del Grup Parlamentari Popular), per substituir tot l’ar­ticle variant-ne l’estructura, que es va acceptar en tots els seus apartats excepte en l’a­partat 4, que es va retirar; les altres dues (les esmenes 112, del Grup Parlamentari Socialista, i la 176, del Grup Parlamentari Centrista) per substituir l’apartat 5 del Projecte, que es varen acceptar i donaren una nova redacció a l’apartat 4 del nou text que es va proposar com a resultat de l’acceptació de l’esmena número 53 del Grup Parlamentari Popular.

Quina era la motivació de l’esmena núm. 53? L’esmena 53 a l’article 24 es justificava en els termes següents: «La clàusula de cautela, tal com es contempla en el projecte, resul­ta perfectament inútil. En primer lloc, perquè tal com està redactada només exigeix que participin o concorrin a la votació diputats pertanyents almenys a dos consells insulars, i aquesta condició presumiblement es donarà sempre. L’esperit de l’article, que no es mate­rialitza en la redacció, és que l’acord dels parlamentaris corresponents a dos districtes elec­torals s’obtingui computant els seus vots per districtes separats».

Aquí hom podria dir que és la mateixa motivació de l’esmena l’origen de la distorsió entre el que es pretenia en la Proposta de projecte d’estatut i el que diu actualment l’Estatut o el precepte reglamentari que el desplega.

Doncs bé, el text que va proposar la ponència per a l’apartat 6 de l’article 24 diu el següent: «Per a l’aprovació dels pressuposts, de les lleis que afectin els consells insulars, de la modificació de l’Estatut i en qualsevol altre supòsit en què la llei o el Reglament ho pre­cisin, serà necessari que la majoria suficient s’assoleixi, a més, pel vot favorable, computat de forma separada, dels parlamentaris que representin, si més no, dues illes diferents».

Aquest és el text que la ponència va aprovar, que va passar a la comissió i que la comis­sió va incorporar al dictamen com a article sense cap retoc.

Hem d’esmentar que la diferència que es detecta entre el text de l’Assemblea de Parlamentaris i Consellers i el text de la ponència es manifesta en els matisos següents:

1. La incorporació del fet que la modificació de l’Estatut també s’ha de fer mitjançant una majoria qualificada o una clàusula de cautela establerta per aquest article.
2. Que la majoria suficient s’assoleixi pel vot favorable —computat de forma separa­da— de parlamentaris que representin, si més no, dues illes diferents, en haver substituït l’expressió «dos districtes electorals» per «dues illes diferents».

Cal tenir en compte que, una vegada més, es fa referència a dues illes, que eren con­siderades ja com a districtes electorals d’acord amb la disposició transitòria segona de l’Estatut d’autonomia i que ja aleshores l’illa de Formentera era considerada també dis­tricte electoral independent del d’Eivissa, per la qual cosa hi havia quatre districtes electo­rals com en l’actualitat, si bé ara es parla de circumscripció electoral.

Seria raonable creure que els grups als quals pertanyien els membres redactors del Projecte acceptassin una esmena que postulàs un sentit diametralment oposat al text del Projecte d’estatut que aquells havien elaborat? No devia ser que es va acceptar aquesta esmena per salvaguardar que, tota vegada que l’Estatut reservava a la llei electoral la fixa­ció dels districtes electorals i el nombre de diputats que han de correspondre d’elegir a cadascun d’aquests, es pogués ampliar el nombre dels districtes dins una circumscripció, cosa que no passaria amb la dicció final perquè no es podria alterar la composició pluriin- sular de la nostra comunitat?

Per desplegar el precepte estatutari, l’article 126.4 del Reglament provisional del Parlament de 1983 va establir que la majoria suficient per aprovar els pressuposts gene­rals de la Comunitat Autònoma s’havia d’obtenir «pels vots dels parlamentaris que repre­sentin almenys dues illes diferents». Aquest article es va modificar en la reforma de 1986, es va incorporar a l’article 134.4 i, per si hi havia algun dubte, es va disposar el següent: «En qualsevol cas, per a l’aprovació dels pressuposts generals serà necessari que la majo­ria suficient s’aconsegueixi pel vot favorable, computat de forma separada, dels parla­mentaris elegits en illes diferents».

És un retorn al sentit del text del Projecte d’estatut?

Aquesta dicció reglamentària de la clàusula de cautela del Reglament ha estat consi­derada no adaptada al text estatutari per Josep Maria Quintana i Petrus en el seu llibre La comunitat autònoma de les Illes Balears. La interpretació que Quintana fa d’aquest article per aprovar els pressuposts, les lleis que afectin els consells insulars o per modificar l’Estatut i en qualsevol altre supòsit, és que l’Estatut exigeix que la majoria absoluta s’ha d’obtenir entre els diputats elegits per cada illa almenys en dues illes, i especifica: «Aquest és el sentit autèntic de la clàusula de cautela que s’introduí a l’Estatut com a element subs- titutori de la paritat, clàusula que no pot interpretar-se, com sembla deduir-se del Reglament del Parlament, com l’exigència d’una majoria absoluta única, sempre que entre els diputats que la conformin n’hi hagi almenys que siguin provinents de dues illes» (pàg. 354. de l’edició de febrer de 1995).

Efectivament, el Reglament volia dir això que Quintana considera no ajustat a l’Estatut. Però cal tenir en compte que el llibre de Quintana és de l’any 1995, i la reforma del Reglament és de 1986, època més propera al Projecte d’estatut. Per tant, creim que el Reglament manté una dicció més apropada i més fidel a la voluntat del legislador, inter­pretació corroborada pels membres que participaren en la redacció del Projecte, per una altra banda.

Aquesta darrera interpretació és la que nosaltres mantenim; per evitar qualsevol dubte, la fonamentem en els arguments següents:

Primer: en cap moment l’Estatut no exigeix que la majoria s’hagi d’assolir per majoria absoluta de diputats de dos consells insulars, per la qual cosa s’ha de reparar que parla d’i­lles, i que hi ha una illa —duita aquesta qüestió a l’extrem— a la circumscripció de la qual només s’elegeix un diputat (Formentera); que la majoria absoluta s’aconsegueixi o que la majoria suficient s’assoleixi pel vot de dues illes, de diputats que representin si més no dues illes diferents. Una illa és la de Formentera, circumscripció independent de les altres, on només s’elegeix un diputat. El vot d’aquest diputat, juntament amb els vots d’una altra illa, ha de permetre aprovar les lleis que necessiten una majoria qualificada, amb els vots dels diputats d’una altra illa.

Segon: per aprovar els pressuposts enlloc no es determina (ni en el Reglament ni en l’Estatut) que hi ha d’haver-hi majoria absoluta. Per tant, si ni l’Estatut ni el Reglament no exigeixen una majoria absoluta, per què s’ha de mantenir que la majoria absoluta s’ha d’obtenir entre els diputats per cada illa almenys en dues d’elles?

Quintana diu que l’Estatut és clar: còmput de majoria absoluta de diputats fet de mane­ra separada entre els elegits per Mallorca, per Menorca i per Eivissa i Formentera. «La majo­ria absoluta s’obté amb còmput separat entre els parlamentaris que provenen almenys de dues de les tres circumscripcions electorals»; aquesta afirmació no es correcta: són quatre circumscripcions electorals. «La interpretació —diu Quintana— d’aquest article en un altre sentit implicaria una fractura del bloc de la constitucionalitat». Quintana parla de tres cir­cumscripcions electorals; la nostra llei electoral parla de quatre circumscripcions electorals i també l’Estatut d’autonomia de 1983 ja establia quatre districtes electorals.

L’única manifestació del fet que a la votació hi han de concórrer diputats que pertan­yen almenys a «dos consells insulars» és en la justificació de l’esmena, però no en la dic­ció legal, perquè fins i tot l’esmena proposada pel Grup Parlamentari Popular feia referèn­cia al fet que la majoria suficient s’aconseguís pel vot favorable computat de forma sepa­rada de parlamentaris que representassin almenys dues illes diferents; i dins la mateixa dis­posició transitòria de l’Estatut d’autonomia primitiu s’establia que en les primeres eleccions del Parlament hi hauria quatre districtes electorals, que cada illa seria un districte electo­ral. Per tant, en no haver incorporat una modificació substancial que afectas la manera d’organització institucional de la comunitat autònoma fent referència a un consell insular i referint-se novament al concepte d’illes, una vegada més ens trobam que potser es pensàs voler dir una cosa, però el que diu l’Estatut realment és una altra.

Plantegem un supòsit pràctic: que a Eivissa un grup parlamentari obtengui 7 diputats i que el diputat de Formentera permeti incrementar la majoria absoluta al Consell Insular d’Eivissa i Formentera, però que a Menorca només aconsegueixi 6 diputats, i que Mallorca n’aconsegueixi 16. En aquest supòsit s’aconseguirien 30 diputats, que són més de la mei­tat, per la qual cosa s’aconseguiria la majoria absoluta dels membres de la cambra. Aquest grup parlamentari, que governaria la comunitat amb 16 diputats de Mallorca, amb 6 dipu­tats de Menorca i amb 8 diputats del Consell Insular de les illes d’Eivissa i Formentera, tenint la majoria absoluta de diputats del Parlament, tenint la majoria absoluta que per­metés elegir president de la comunitat autònoma, podria estar mancada —segons una interpretació, equivocada des del nostre punt de vista— de les majories establertes per la clàusula cautelar per tal de fer possible l’aprovació dels pressuposts de la Comunitat Autònoma, atès que tan sols a una illa es disposaria d’aquesta majoria. (Aquest supòsit que vaig esmentar pels voltants de l’any 1999, ara s’ha fet realitat.)

Un altre supòsit seria que el grup parlamentari que pogués governar la comunitat autònoma només disposàs de 6 diputats a les illes d’Eivissa i Formentera o al Consell Insular d’Eivissa i Formentera, de 8 al Consell Insular de Menorca i de 16 al Consell Insular de Mallorca; aquests 30 diputats permetrien la majoria absoluta, però no permetrien apro­var la llei de pressuposts, segons aquesta —crec— mala interpretació que es fa de l’article en qüestió, ni tampoc la reforma de l’Estatut d’autonomia, ni les lleis que afectin els con­sells insulars. Igual seria el cas de 18 diputats de l’illa de Mallorca, de 6 les illes d’Eivissa i Formentera i de 6 de Menorca.

Tercer: suposem un cas d’atribució de competències als consells insulars. Si els consells insulars no estiguessin d’acord en l’atribució de competències sobre les matèries a què fa referència l’article 39 de l’Estatut d’autonomia i manifestassin la postura de no voler-les assumir, només les assumiria el consell insular que hagués manifestat aquesta voluntat. Per què necessàriament han de votar a favor de l’atribució d’aquestes competències diputats d’unes illes els consells insulars de les quals han manifestat que no les accepten? Es podria donar el cas que només les volgués assumir un consell, per què els altres han de votar a favor d’aquesta atribució?

Crec, doncs, que és oportú plantejar aquesta discussió perquè tenim necessitat d’acla­rir una postura que en lloc de potenciar la nostra autonomia la disgrega i fa que la demagògia i el discurs fàcil la facin impossible de governar, amb el seny, la serenor i la con­fiança en les institucions, així com la lleialtat entre elles, necessaris; perquè el dia que les illes votin en contra dels partits als quals pertanyen els diputats, aquest dia serà l’inici de la fragmentació del nostre sistema de comunitat autònoma.

1. Aplicació de la norma

Però anem més lluny. L’Estatut aprovat l’any 1983 va instrumentar el sistema de vota­ció per illes. Un cop en vigor l’Estatut, poc temps després s’aprovaren els primers pressu­posts de la Comunitat Autònoma.

1. Primera legislatura

Com s’ha aplicat la clàusula cautelar als pressuposts aprovats al llarg de la nostra histò­ria parlamentària?

Els dies 25 i 26 d’octubre de 1983 es va debatre en el Ple del Parlament el dictamen de la Comissió d’Hisenda i Pressuposts del Projecte de llei de pressuposts generals de la Comunitat autònoma de les Illes Balears per a l’any 1983. A la darrera votació, s’hi va votar l’exposició de motius, tal com va ser presentada per la Comissió d’Economia, Hisenda i Pressuposts, amb el resultat de 29 vots a favor, 20 vots en contra i 4 abstencions. El pre­sident manifestà que així quedava aprovada la Llei de pressuposts generals per a l’any 1983, no hi va haver ni votació per illes, ni votació per districtes. Ningú no la va sol·licitar i ningú no la va impugnar.

Vegem l’any 1984. Els dies 27 i 28 de juny es va procedir a la votació del dictamen de la Comissió d’Hisenda i Pressuposts respecte del projecte de llei de pressuposts generals per a aquell any. Les manifestacions del president després d’aprovar l’esmena núm. 561, del Grup Parlamentari PSM, referida a l’article 17, varen ser les següents: «Poden seure, moltes gràcies. I amb aquesta darrera votació queda aprovat el pressupost per a l’any 84».

Què va passar el 1985? En les sessions dels dies 13 i 14 de març d’aquest any, les darre­res paraules del debat sobre el dictamen de la Comissió d’Hisenda i Pressuposts foren: «Per tant, senyores i senyors diputats que votin a favor de l’exposició de motius es volen posar drets per favor? Queda aprovada per unanimitat». La Presidència ni tan sols declara apro­vada la Llei de pressuposts, i a continuació decreta un descans de deu minuts. Es va con­siderar aprovada la Llei de pressuposts amb la darrera votació, la de l’exposició de motius.

Els dies 4, 5 i 6 de juny de l’any 1986 va tenir lloc el debat del dictamen de la Comissió d’Hisenda i Pressuposts relatiu als pressuposts generals de la Comunitat Autònoma per a 1986. En acabar les votacions, just després de votar l’exposició de motius, el president diu textualment: «Per tant, debatuda la integritat del pressupost, queda aquest aprovat amb la xifra final de 12.054.704.683 pessetes».

Què va passar amb el pressupost de l’any 1987? Les manifestacions del president, des­prés de la votació de la secció 20 —que va ser aprovada amb el resultat de 20 vots a favor, cap vot en contra i 14 abstencions—, foren: «Senyores i senyors diputats, moltes gràcies per la seva ajuda, han fet vostès un gran esforç. Bon vespre».

2. Segona legislatura

Va haver de ser en l’aprovació del pressupost per a l’any 1988, d’acord amb l’article 134.4 del nostre Reglament, quan es va començar a fer una votació final, per tal de com­plir els articles 24.6 i 134.4 del Reglament de la Cambra.

La no-aplicació de la norma al llarg de més d’una legislatura no es pot justificar, però és simptomàtic que cap grup dels redactors de l’Estatut presents a la cambra durant aquestes legislatures, ni tampoc cap dels membres redactors del Projecte i autors de l’es­mena que el va modificar no n’exigissin el compliment específic, ni tampoc aquells que amb posterioritat han fet una interpretació contrària a la que és manté al llarg d’aquestes línies.

Diu el Diari de sessions dels dies 28 i 29 de desembre de 1987: «Senyores i senyors diputats que votin a favor, es volen posar drets? Senyors diputats que votin en contra, es volen posar drets? Senyors diputats que s’abstenen, es volen posar drets? El resultat de la votació ha estat: vots a favor 34, vots en contra 21, abstencions 4. Aquesta presidència vol fer observar que s’ha complit l’apartat 4 de l’article 134 respecte que la majoria estarà composada per parlamentaris elegits en illes diferents».

Pel que fa a la Llei de pressuposts generals per a l’any 1989, el debat i la votació del dictamen de la Comissió varen tenir lloc a la seu del Parlament els dies 27, 28 i 29 de desembre de 1988. En aquesta ocasió es va fer constar, exclusivament per la Presidència, que «a totes les votacions de les respectives seccions pressupostàries i del text de l’article s’ha complert el punt 4 de l’article 134 del Reglament, que diu que, en qualsevol cas, per a l’aprovació dels pressuposts serà necessari que la majoria suficient s’aconsegueixi pel vot favorable, computat de forma separada pels parlamentaris elegits en illes diferents». I així va acabar el debat dels pressuposts generals per a l’any 1989.

L’any 1989 es va produir, podríem dir, el que és congruent amb la dicció estatutària. Una vegada acabades les votacions de les seccions, el president manifestà que, d’acord amb el que estableixen l’Estatut i el Reglament, es podia procedir a la votació amb l’efec­te de complir l’article 24.6 de l’Estatut, que diu que per aprovar la llei de pressuposts, les lleis que afectin els consells insulars, per modificar l’Estatut i en qualsevol altre supòsit que una llei o el Reglament ho precisin, és necessari que la majoria suficient s’assoleixi pel vot favorable, computat de manera separada, dels parlamentaris que representin, si més no, dues illes diferents. Per una altra part, el president també féu referència al fet que, en qual­sevol cas, d’acord amb l’article 134.4, per aprovar els pressuposts és necessari que la majo­ria s’aconsegueixi pel vot favorable, computat de forma separada, dels parlamentaris ele­gits en illes diferents.

«Per tant —continuà dient el president—, ho farem de forma separada per als parla­mentaris elegits a les distintes illes». En aquest punt, les paraules del president foren: «Senyores i senyors diputats que votin a favor dels pressuposts i que han estat elegits per l’illa de Formentera? Senyores i senyors diputats que votin a favor i han estat elegits per l’illa d’Eivissa? Senyores i senyors diputats que votin a favor dels pressuposts i hagin estat elegits per l’illa de Menorca? Gràcies. Senyores i senyors diputats que votin a favor i han estat elegits per l’illa de Mallorca? Gràcies». I després: «Senyores i senyors diputats que voten en contra, es volen posar drets? Gràcies. Vots a favor: per l’illa d’Eivissa, 7; per l’illa de Menorca, 5; per l’illa de Mallorca, 17; total, 29. Vots en contra, 20.»

Aquesta va ser una fórmula que divergeix de quasi totes les altres que han tengut lloc a partir de 1989, perquè aquesta crida de diputats de l’illa de Formentera és la primera vegada que s’ha emprat per fer el recompte per illes; per què va haver-hi aquest canvi? En el Ple dels pressuposts generals per a l’any 1991 (18, 19 i 20 de desembre de 1990), les votacions ja es feren per consells insulars o per diputats elegits per les illes d’Eivissa i Formentera, per diputats elegits per l’illa de Menorca i per diputats elegits per l’illa de Mallorca. Diu el Diari de Sessions d’aquest any: «Senyores i senyors diputats elegits a les illes d’Eivissa i Formentera que votin a favor, es volen posar drets? Senyores i senyors dipu­tats elegits a l’illa de Menorca que votin a favor, es volen posar drets? Senyores i senyors elegits a l’illa de Mallorca que votin a favor, es volen posar drets?». En total eren 30.

El president manifesta: «Es compleix perfectament la majoria necessària a més d’una illa»; és una especificitat.

1. Tercera legislatura

Hem vist l’any 1991 i passem als pressuposts de 1992. Una vegada més s’implanta el sistema que les votacions es facin exclusivament per diputats referits a consells insulars, però referits a les illes. En aquest cas observam: «Diputats elegits per l’illa de Menorca: vots a favor? Vots en contra? Abstencions? Diputats elegits a les illes d’Eivissa i Formentera: vots a favor? Vots en contra? Abstencions? Diputats elegits a l’illa de Mallorca: vots a favor? Vots en contra? Abstencions?», amb el resultat corresponent a cadascuna d’a­questes votacions.

A continuació, una vegada que es varen obtenir a les illes d’Eivissa i Formentera 7 vots a favor i 5 en contra; a l’illa de Mallorca, 17 a favor i 12 en contra, i a l’illa de Menorca, 6 a favor, 6 en contra i 1 abstenció, el president va manifestar: «Entenc que es compleix la majoria necessària; per tant, queda aprovada la Llei de pressuposts generals de la comu­nitat autònoma de les Illes Balears per a l’any 1992».

El mateix va passar els dies 21 i 22 de desembre de 1992, quan es va procedir a la vota­ció dels pressuposts generals de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a l’any

1. La Presidència entengué que s’havia aconseguit la majoria necessària i que queda­va aprovada la Llei de pressuposts per a l’any 1993.

El mateix va passar el desembre del 1993, quan s’aprovà la Llei de pressuposts per a

1994.

1. Quarta legislatura

El mateix sistema de votacions es va fer dia 13 de desembre de 1994, en què es va aprovar la Llei de pressuposts per a l’any 1995.

L’any 1996, respecte de la llei de pressuposts generals pera 1997, la Presidència també va manifestar que entenia que es complia la majoria necessària i, per tant, quedà aprova­da la Llei de pressuposts generals de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a 1997.

Fou el desembre de 1997 quan es produí una situació, com a conseqüència de cir­cumstàncies particulars dels diputats, el resultat de la qual fou diametralment oposat al que s’havia produït fins a aquell moment. Abans de proclamar l’aprovació de la Llei de pressuposts generals per a l’any 1998, el president digué: «Perquè quedi constància, aquesta Presidència entén que ho havia dit, però, si no, ho repetesc: illa de Mallorca, vots a favor 16, vots en contra, 16; a Eivissa, 8 a favor i 5 en contra; i a Menorca, 6 a favor i 5 en contra. Per tant, han quedat aprovats aquests pressuposts».

És la primera manifestació que l’aprovació de la Llei de pressuposts es fa amb una majoria absoluta, que és la de l’illa d’Eivissa, dels diputats que representen el Consell Insular d’Eivissa, perquè dins els 8 vots a favor hi ha, així mateix, el vot del diputat per­tanyent a l’illa de Formentera. En aquest cas, s’ha obtingut majoria absoluta a dues illes, a Eivissa i també a Formentera, ja que el diputat per aquesta darrera illa és inclòs en el còmput del total corresponent a l’illa d’Eivissa.

Per tal de ser coherents i objectius, cal esmentar que, respecte dels resultats de l’illa de

Menorca, que foren 6 vots a favor i 5 en contra, es podrien explicar pel fet que, per ven­tura, qualque diputat hagués sortit de la sala per tal d’evitar que a Menorca tampoc no es produís una situació majoritària —pel que nosaltres hem dit abans que no és necessari que hi hagi majories absolutes, sinó que basten majories simples per aprovar els pressuposts. Cal tenir en compte, així mateix, que en l’acta corresponent a la sessió del 19 de desem­bre de 1997 del Ple hi figura que no eren presents a la sessió una diputada del Consell Insular de Mallorca —absència que queda perfectament establerta a la votació correspo­nent, de 17 vots a 16— i una diputada del Consell Insular de Menorca —cosa que impli­ca que, al còmput de Menorca, hi falten dos vots, no només un. Per tant, es podria haver produït aquesta situació per evitar que aquesta concepció que es tenia de la votació per illes pogués ser complerta en aquest acte?

Igual passa en el Ple dels pressuposts generals de la Comunitat Autònoma per a l’any 1999.

1. Cinquena legislatura

Per als pressuposts generals dels anys 2000, 2001 i 2002, no hi ha hagut modifica­cions, sempre s’ha actuat de la mateixa manera per complir el que disposa l’article 24.6. Només el mes de desembre de 2000, en ocasió de l’aprovació dels pressuposts per a 2001, el president va fer una manifestació amb el contingut literal següent: «En conseqüència, les tres illes han votat, més de dues illes han votat favorablement aquestes quanties».

El 18 de desembre de 2002, al final de les votacions que s’havien duit a terme al llarg de la tramitació del Projecte de llei de pressuposts, el president va manifestar que, aplicant l’article 26.4 de l’Estatut d’autonomia i l’article 134.4 del Reglament del Parlament, s’ha­via de procedir a la votació, computada de forma separada, per illes, dels parlamentaris elegits en illes diferents. En conseqüència, el president va fer aquesta manifestació: «Procedirem, idò, a la votació. Senyores i senyors diputats de les illes d’Eivissa, de Menorca, de Formentera i de Mallorca que votin a favor, facin el favor de procedir a la votació».

Abans que es produís la votació, es va produir la intervenció d’un diputat que demanà si votaven tots a la vegada en una votació global. El president li va manifestar que la inter­pretació que feia la Presidència era que, atesos els mitjans electrònics de què disposaven avui en dia, era possible tenir nota puntual de la situació. Per això demanava a dos dipu­tats que ocupassin els seus escons respectius, ja que la definició exacta del que votava cadascun no seria possible si els diputats no ocupaven el seu escó.

En conseqüència, va continuar el president fent la petició que els senyors diputats de les illes d’Eivissa, de Menorca, de Formentera i de Mallorca que votassin a favor procedis­sin a la votació. I, un cop realitzada, es va produir un resultat de 29 vots a favor. Seguidament, els diputats i les diputades de les illes de Menorca, d’Eivissa, de Formentera i de Mallorca que hi estaven en contra votaren, i es va produir el resultat de 27 vots en contra. Per tant, el president va manifestar que entenia que s’havia complert la majoria necessària i proclamà aprovada la Llei de pressuposts generals de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a 2003.

1. Sisena legislatura
2. El que va passar en la sessió del 8 de juliol de 2003, data en què fou aprovada una modificació de la Llei d’atribució de competències als consells insulars en matèria de ser­veis socials i seguretat social, és el següent:

«Finalment, en compliment de l’article 24.6 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, procedeix sotmetre a votació el projecte de llei per tal que la majoria suficient s’as­soleixi pel vot favorable, computat de manera separada, dels parlamentaris que represen­ten, si més no, dues illes diferents.

Per tant, diputats de l’illa de Mallorca que voten a favor, que s’aixequin, per favor. Diputats de l’illa de Menorca que voten a favor? Diputats de les illes d’Eivissa i Formentera que voten a favor? Diputats de l’illa de Formentera que voten a favor?

Diputats de les illes de Mallorca, Menorca i d’Eivissa i Formentera que voten en contra?

Atès el resultat de la votació, aquesta presidència, perdó… Abstencions? Bé, absten­cions, tenen tota la raó.

Abstenció de les illes de Mallorca, Menorca i d’Eivissa i Formentera, per favor?

Bé, això, han de comprendre, senyors diputats, que és per donar agilitat al Parlament.

Per favor, els resultats?

Diputats de l’illa de Mallorca que voten a favor: 19. Diputats de l’illa de Menorca que voten a favor: 6. Diputats de l’illa d’Eivissa que voten a favor: 7. Diputats de l’illa de Formentera que voten a favor: 1.

Diputats de les illes de Mallorca, Menorca, d’Eivissa i Formentera, que voten en con­tra: 4.

I les abstencions? 22 abstencions.

Atès el resultat de la votació, aquesta Presidència manifesta a la cambra que s’ha obtingut la majoria qualificada que estableix l’article 24.6 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, i queda aprovada la Llei de modificació de la Llei 14/2001, de 29 d’octubre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de serveis socials i seguretat social.»

1. En la sessió del 18 de desembre de 2003 es va produir una situació diametralment oposada a la plantejada abans. Al llarg de la votació es va produir la intervenció d’un dipu­tat, que consideram estranya però significativa, i per això la transcrivim literalment:

«Voldríem plantejar una qüestió d’ordre. La votació de les illes d’Eivissa i Formentera s’ha de fer conjunta. No voldríem que s’obrís un precedent, perquè pot tenir la seva importància en el futur de cara a la votació per illes. Li pregam que sotmeti a votació el vot de les illes d’Eivissa i Formentera conjuntament. Gràcies.»

Plantejada la qüestió, el president sol·licita de l’Oficialia Major que aclareixi que la vota­ció qüestionada s’ha produït altres vegades.

La resposta afirmativa queda avalada pel que es descriu en l’apartat «Aplicació de la norma» d’aquest treball. Aquí també podríem haver esmentat que el sistema fou emprat el 14 de juliol del mateix any, i ningú no el va qüestionar. Així doncs, es va tornar al siste­ma anterior.

En la tramitació de les lleis d’atribució de competències als consells insulars s’ha utilit­zat el sistema de votacions emprat per a la votació dels pressuposts, variant segons les legislatures en què s’han fet aquestes atribucions.

Així mateix, s’ha de tenir en compte que al llarg de les legislatures s’han presentat reformes de l’Estatut d’autonomia. En la primera reforma que va aprovar el Parlament, el 29 de gener de 1991, es va utilitzar la votació separada per illes dels vots favorables; en canvi, els vots en contra i les abstencions es varen fer en única votació.

En les reformes de l’Estatut d’autonomia que el Parlament va aprovar el 31 de maig de 1993 i el 24 de març de 1998, es va utilitzar la votació pública per crida, la qual cosa va permetre que es computassin els vots afirmatius, els vots en contra i les abstencions a cada illa.

El que he expressat abans és la constatació d’uns fets, d’uns resultats que, en la meva opinió, s’han de tenir ben en compte quan pretenguem fer una valoració o una interpre­tació sobre quin és el sentit específic, exacte i precís d’aquesta clàusula cautelar establer­ta en l’article 24.6 de l’Estatut d’autonomia.

1. Reflexions i conclusions

1. Reflexions

Abans de concloure, cal fer una reflexió: per què un diputat de Formentera podria, amb la seva votació, permetre l’aprovació d’una llei que necessita d’una majoria qualifica­da, i la votació d’un sol diputat de l’illa de Mallorca no hauria de poder fer viable l’apro­vació d’aquella mateixa norma?

Dins la reforma de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears, el doctor Joan Oliver Araujo, en un estudi sobre l’Estatut d’autonomia que va editar la Presidència del Govern Balear l’any 1988, estableix que per aprovar la reforma de l’Estatut —que ha de ser per majoria absoluta— és necessari que la majoria suficient s’obtengui, a més, pel vot favora-

Reflexions sobre l’article 24.6 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears 1 79

ble computat de forma separada de diputats que representin com a mínim dues illes dife­rents. ¿Seria necessari que aquesta majoria absoluta s’aconseguís, a més, per majoria absoluta dels diputats de dos consells insulars dels tres que conformen la nostra comuni­tat autònoma —cosa que no diu l’Estatut— o bastaria que la majoria absoluta s’aconse­guís, a més, pel vot de diputats d’almenys dues illes —tal com diu l’Estatut?

El professor Ribas, en el seu llibre Estatut d’Autonomia de les Illes Balears, hi diu: «La Llei de pressuposts de la Comunitat Autònoma només pot ser elaborada pel Govern, el Parlament aquí no té potestat d’iniciativa. Les seves peculiaritats més destacades són la seva preferència de tramitació, l’exigència d’un debat de totalitat en el qual es fixen les quanties globals i la necessitat que l’aprovació s’obtingui, a més, per la majoria suficient, no només de la cambra, sinó també dels parlamentaris que separadament representin almenys dues illes diferents. Per illa s’ha d’entendre aquí, òbviament, illa, les que tinguin representació parlamentària, inclosa, per tant, Formentera». Aquesta és la interpretació que feia Andreu Ribas i Maura. «Aquesta disposició —deia— es justifica pels redactors de l’Estatut per evitar que l’illa de Mallorca imposi la seva decisió sobre les altres, oblidant que la representació és avui per avui més política que insular».

Ribas Maura també manifesta la possible discordança entre el Reglament del Parlament de les Illes Balears i l’Estatut d’autonomia, entre l’article 134.4 del Reglament i l’article 24.6 de l’Estatut, ja que hi manca l’expressió «a més». És a dir, ha d’implicar necessàriament dues votacions, que la majoria suficient s’aconsegueixi, a més, pel vot de parlamentaris que representin separadament almenys dues illes diferents. Però s’ha de tenir en compte que l’illa de Formentera, circumscripció independent, elegeix un diputat, per la qual cosa si Formentera té un diputat, difícilment un diputat d’una altra illa pot ser exclòs per fer el còmput de la majoria suficient establerta per l’Estatut.

En conseqüència, crec que aquest ha de ser un tema de debat en el qual intervenguin tots els que d’una manera o una altra han tengut una participació en la redacció de l’Estatut; però sobretot els que en un moment determinat, induïts per unes idees, varen possibilitar que s’incorporàs un text amb un sentiment, amb una visió, amb un esperit que la redacció de l’Estatut no recollí realment en la dicció actual de l’article 24.6.

No es pot mantenir tancada aquesta qüestió, ja que l’illa no ha de ser considerada com a tal sinó com a consell insular, dins la dicció estatutària. Aquí caldria extreure tota aque­lla teoria que nosaltres estudiàvem quan anàvem a primer curs de dret, la teoria del siste­ma d’interpretació de les normes, la voluntat del legislador, allò que volia expressar el legis­lador, la mens legislatoris, i aquella específica que deia que una vegada aprovada la llei, podia tenir personalitat pròpia i que allò que s’havia d’interpretar era la mens legis.

Una cosa era el que volien els legisladors en el moment en què es va aprovar i una altra cosa és allò que diu realment l’article 24.6 de l’Estatut: en cap cas aquest article no fa referència a consells insulars. S’ha volgut incorporar com a element decisiu per aprovar

segons quines lleis que l’aprovació s’aconseguís per la majoria absoluta de dos consells insulars o almenys majoria, cosa que en cap cas no diu l’Estatut; perquè, concretament, no hi ha cap precepte que digui que la llei de pressuposts exigeix la majoria absoluta per aprovar-la.

Per tant, difícilment es pot exigir una majoria absoluta de dos consells insulars quan no es necessita la majoria absoluta per aprovar aquesta llei. Cal remarcar que la dicció esta­tutària diu «majoria suficient», bé sigui absoluta o simple, de la majoria dels assistents, dels presents a la sala, que s’assoleixi a més pel vot computat de forma separada de par­lamentaris que representin, si més no, dues illes diferents.

¿I per què no s’ha de possibilitar una votació final allà on hi hauria diputats que vota­rien a favor de l’illa de Mallorca, a continuació i dins aquesta mateixa votació, de l’illa de Menorca, de l’illa d’Eivissa i de l’illa de Formentera, per tal de poder assolir aquesta majo­ria suficient de 30, 31 o els que siguin necessaris, i després, sota una sola votació, enten­dre que la majoria suficient s’ha assolit, no només pels vots d’una illa, sinó pels de les illes o pels de la resta de les illes que configuren l’actual sistema electoral de la nostra comu­nitat autònoma, tal com es va fer l’any 1989?

La votació del desembre de 2003 va donar lloc a una polèmica plantejada als mitjans de comunicació. En conseqüència, hi va haver opinions divergents que han manifestat, una vegada més, que no hi ha una postura unànime amb la interpretació que es fa de l’ar­ticle 24.6 de l’Estatut d’autonomia.

Com a conseqüència d’això, Gabriel Cañellas Fons manifesta que la redacció final lite­ral del text es presta a qualsevol interpretació, però que el que és clar és que durant els darrers anys s’ha produït de manera ininterrompuda la votació separada per illes. L’esperit de l’Estatut pretenia que per poder aprovar els pressuposts feien falta la majoria de dues de les illes, segons la interpretació de Cañellas.

En canvi, aquesta opinió no és compartida, per exemple, per Jeroni Albertí Picornell, qui manifesta en el diari Última Hora de Menorca de 12 de gener de 2003 (pàg. 17) que «la intenció d’aquest article és que fan falta els vots de dues illes, com a mínim, per apro­var un determinat nombre de lleis. És a dir, si a una votació dels pressuposts únicament votassin a favor els diputats de Mallorca, s’entendria que la llei no podria aprovar-se per­què faltaria el vot d’un parlamentari d’una altra illa, i en cap cas no fa falta la majoria de dues illes». El mateix Albertí explica que no va fer votació separada per illes quan fou pre­sident de la cambra balear entre 1987 i 1991: «Es tenien en compte els vots de les illes, però no hi havia votació separada».

Fèlix Pons Irazazabal també fa la mateixa interpretació que el senyor Albertí; manifes­ta de manera taxativa: «No hi ha un motiu perquè hi hagi tanta polèmica, l’objectiu d’a­quest article és molt simple: les lleis no poden aprovar-se únicament amb els vots de Mallorca, perquè fan falta els vots a favor, almenys, d’algun diputat d’una altra illa».

2. Conclusions

Primera: la dicció estatutària parla de vots de diputats elegits per illes, no de diputats que pertanyin com a consellers als consells insulars.

Segona: segons l’article 24.6 de l’Estatut d’autonomia, només s’ha de computar de forma separada el vot favorable, no els vots en contra ni les abstencions.

Tercera: si es posa en dubte que en una votació final d’una llei s’ha vulnerat l’Estatut, cal tenir present que, essent una llei d’aquesta cambra, només és sotmesa al control de constitucionalitat.

Quarta: si s’obre un procés de modificació estatutària, convendría reflexionar sobre la supressió d’aquest article per evitar les interpretacions diverses que se’n puguin fer.