Reforma constitucional: un nou repartiment federalitzant de competències^[1]*

Bruno Córdoba Sánchez

Graduat en la doble titulació

de Dret i Administració i Direcció d’Empreses

Universitat Rovira i Virgili

RESUM

L’article fa una revisió de l’estat actual del sistema constitucional de repartiment de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes. Per una banda, realitzant una recerca dels fonaments del mateix. Per l’altra, analitzant, de forma crítica, les disfuncions que presenta. Un cop identificats i caracteritzats, es proposa un canvi federalitzant del tractament constitucional de la qüestió, de manera que es dona contingut material als objectius esmentats. Per últim, es reflexiona sobre les possibles conseqüències i la idoneïtat de la reforma.

Paraules clau: autonomies, federalisme, competències, col·laboració, lleialtat institucional.

RESUMEN

El artículo hace una revisión del estado actual del sistema constitucional de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por un lado, buscando su fundamento. Por el otro, analizando, de forma crítica, las disfunciones que presenta. Un vez identificados y caracterizados, se propone un cambio federalizante del tratamiento constitucional de la cuestión, de manera que se da contenido material a los objetivos mencionados. Por último, se reflexiona sobre las posibles consecuencias, así como la idoneidad de la reforma.

Palabras clave: autonomías, federalismo, competencias, colaboración, lealtad institucional.

ABSTRACT

This article is a revision about the actual state of the constitutional distribution of powers system between the State and the Autonomous Communities. At first, research is done on the fundamentals of this system. Secondly, analyzing, in a critical way, the dysfunctions that it presents. Once the problems are identified and characterized, it proposes a federal change in the constitutional treatment of the issue, giving material content to these objectives. Lastly, it considers its possible consequences and the reformation suitability.

Key words: Autonomous Communities, Federalism, Competence, Collaboration, Institutional Loyalty.

SUMARI

I. Consideracions preliminars. II. La descentralització a Espanya. 1. El model de l’Estat autonòmic. 2. Qüestions sobre el sistema de repartiment de competències. III. Proposta federalitzant de reforma de la Constitució. 1. Constitucionalització del sistema de repartiment de competències. 2. Constitucionalització dels mecanismes de col·laboració. IV. Conclusions. V. Bibliografia.

I. Consideracions preliminars

Abans d’entrar en matèria, convé introduir succintament alguns conceptes bàsics del federalisme. Un dels autors clàssics d’aquest, ELAZAR, va afirmar que «té a veure amb la necessitat del poble i dels governs d’unir-se amb uns propòsits comuns i alhora mantenir-se separats per preservar les seves integritats respectives».^[2] A més, considerava que «una de les característiques del federalisme és l’aspiració i el propòsit de generar i mantenir, simultàniament, tant la unitat com la diversitat».^[3] Tanmateix, va afirmar que no hi havia un únic model federal,^[4] sinó que «la varietat de sistemes federals que hi ha al món avui dia és impressionant».^[5] Un altre professor de referència obligada com WHEARE s’ha referit al principi federal com «una associació d’Estats que ha estat formada amb determinats propòsits comuns, però en la qual els Estats membres conserven una gran part de la seva independència original».^[6] De forma similar a ELAZAR, tot afirmant que la majoria d’acadèmics estan d’acord en una definició com la donada, admetia que molts «difereixen sobre la forma particular o el tipus d’associació d’Estats que troben adequat descriure com a govern federal».^[7]

Així, encara que no hi ha un paradigma del mateix, ja que cada Estat federal és únic i té les seves pròpies característiques, es pot considerar com un sistema respectuós amb les realitats plurals de les federacions i basat en la protecció de l’autonomia de cadascun dels estats federats dintre d’aquestes. Conseqüentment, les idees federals són les que inspiraran aquest article i la proposta de reforma que es donarà.

Com s’ha dit, originàriament, el federalisme ha sigut conseqüència de la voluntat de pacte entre diferents estats disposats a cedir la sobirania a la federació, com a projecte de futur i com a via per assolir millors nivells de progrés i benestar. L’exemple més típic en aquest àmbit són els Estats Units d’Amèrica, l’anomenat com a federalisme d’integració.^[8] L’expresident americà James MADISON, considerat per molts com a pare de la Constitució americana i també un clàssic del federalisme, va justificar aquest tipus d’organització per als Estats Units.^[9] A Espanya el procés fou diametralment oposat, el que podria classificar-se com a federalisme de devolució. A partir de l’existència d’un Estat unitari i centralista, mitjançant la transició i la promulgació de la Constitució, Espanya va erigir-se en un país democràtic i es va posar en marxa un procés de descentralització administrativa i política, amb característiques, com s’ha afirmat, compatibles amb les idees federals.^[10]

II. La descentralització a Espanya

1. El model de l’Estat autonòmic

La Constitució espanyola constitueix el vehicle del canvi de l’Estat essencialment centralista del règim franquista cap a l’Estat descentralitzat i democràtic que és avui en dia. Pel que fa a la seva promulgació, el procés constituent de 1978 va inspirar-se notablement en l’experiència de la Constitució republicana de 1931.^[11] Respecte la definició del model d’Estat, la Constitució, en el seu article 2, propugna la indissoluble unitat de la nació espanyola, tot reconeixent i garantint el dret a l’autonomia de les nacionalitats i regions que la integren. Aquest dret a l’autonomia actua com a pilar fonamental sobre el qual s’articula l’organització territorial actual, l’anomenat Estat autonòmic.

De forma general i abans d’entrar en matèria, es pot partir de la base que l’organització territorial de l’Estat espanyol no va ser definida constitucionalment, és a dir, va quedar intencionadament oberta.^[12] Sense voler aprofundir massa en el procés constituent, aquesta obertura va ser essencial per al consens de totes les forces polítiques a l’hora d’aprovar la Constitució, ja que una definició concreta del model hauria tancat la porta al necessari consens, en tant que les forces contràries a la definició realitzada haurien quedat fora del mateix.^[13]

Aquesta obertura va quedar patent en la particular «desconstitucionalització»^[14] del model d’organització territorial, que havia d’anar-se conformant en el futur mitjançant la creació de les comunitats autònomes (en endavant, CA) i l’aprovació dels seus respectius estatuts d’autonomia. Tanmateix, la funció constitucional dels estatuts d’autonomia és una qüestió on hi ha un ampli debat a la doctrina.^[15] Els estatuts, en tant que normes institucionals bàsiques de cada comunitat i en ús de l’anomenat «principi dispositiu», van anar materialitzant la descentralització de l’Estat.^[16]

Aquesta qüestió esdevé essencial pel que fa a l’objecte del treball: el sistema de distribució de competències a l’Estat espanyol. S’està davant, doncs, d’un repartiment competencial materialment «desconstitucionalitzat», ja que la Constitució va deixar el seu desenvolupament ajornat en el temps, de manera que han estat els estatuts de cadascuna de les CA els que l’han anat materialitzant.

2. Qüestions sobre el sistema de repartiment de competències

Ara convé plantejar els problemes en el funcionament de l’Estat autonòmic que s’han detectat per tal de poder donar una proposta orientada a solucionar-los:

a) El fet d’establir un sistema de distribució competencial basat en la divisió de la realitat en matèries és una tasca àrdua i que planteja atzucacs, com per exemple, qui té la competència en casos concrets amb incidència en més d’una matèria. La delimitació dels àmbits materials és bàsica per al funcionament de les entitats estatals i autonòmiques, com afirma VIVER.^[17] Respecte a la resolució de conflictes competencials, davant de crítiques de la doctrina sobre la idoneïtat de l’alt tribunal per resoldre’ls, MUÑOZ MACHADO considera aquest com l’òrgan que ha de fer-ho.^[18]

Al meu parer, la clau de la qüestió resideix en diferenciar de forma clara el concepte de delimitació competencial i el de conflicte competencial. Així, la primera és tasca eminentment política, que s’ha d’anar realitzant pels diferents òrgans abans esmentats, de forma consensuada i pacífica, és a dir, amb lleialtat federal o institucional. Aquest concepte, relatiu a les relacions entre òrgans estatals i autonòmics, no apareix explícitament al text constitucional, però ha estat introduït per la jurisprudència constitucional i ha gaudit posteriorment de regulació legal i estatutària.

En un inici, l’Alt Tribunal el va reconèixer com un genèric «deber de colaboración», per exemple en la STC 18/1982 (FJ 14), de 4 de maig, i més endavant en la STC 152/1988, de 20 de juliol, com un principi de «lealtad constitucional» (FJ 6). També fou present, ja com a «lealtad institucional», en la derogada Llei 30/1992 (article 4), i en la seva successora, la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (en endavant, LRJSP) en l’article 140. Finalment, també el van introduir diversos estatuts d’autonomia, com el de Catalunya, i posteriorment, el d’Aragó o el d’Andalusia.^[19] És per això que seria necessari incloure’l en seu constitucional, de manera que inspirés les relacions intergovernamentals, per tal d’assolir una col·laboració en la delimitació de les matèries, provocant una reducció dels conflictes, els quals, ara sí i com a veritable última ràtio, han de ser competència del Tribunal Constitucional (TC), com a tasca de caràcter més jurídic.

En el cas d’Espanya, des dels inicis de l’Estat autonòmic no s’ha produït una diferenciació entre la delimitació material i la resolució de conflictes. En aquest sentit, és rellevant la STC 44/2007, d’1 de març, ja que en el seu fonament jurídic 9è reitera la conveniència d’utilitzar vies no jurisdiccionals per tal de solucionar conflictes competencials, en virtut dels principis de col·laboració i lleialtat institucional entre administracions públiques. Per tant, una adequada delimitació material prèvia, basada en la lleialtat entre institucions, és cabdal per a la reducció de la conflictivitat. Respecte a aquesta qüestió s’ha de mencionar que, d’una banda, a Espanya la cultura federal és inexistent, amb una freqüent tensió entre òrgans estatals i autonòmics, i fins i tot, dels autonòmics entre ells. D’altra banda, hi ha una manca de mecanismes estructurals de col·laboració intergovernamental, derivats d’una escassa importància dels mateixos a nivell constitucional. Aquestes són les causes de la deficient delimitació competencial, que acaba traduint-se en una gran conflictivitat.

Així, la delimitació material es fa de forma «independent» entre organismes, sense col·laboració entre ells. Quan arriba el conflicte (que gairebé sempre arriba), precisament per aquesta manca de col·laboració, es deixa en mans de l’Alt Tribunal la resolució del mateix, esperant que aquest ho solucioni, i per tant, no actuant com a última ràtio. D’aquesta manera, la delimitació competencial passa a ser tasca de qui resol els conflictes competencials i els problemes que haurien de ser polítics es transformen en jurídics. Respecte a aquesta qüestió, els països de tradició i cultura federal solen incorporar diversos mecanismes de col·laboració entre federació i estats,^[20] els quals poden ser útils per delimitar àmbits materials de forma conjunta, i establir polítiques comunes o si més no, consensuades, de manera que es redueixin els conflictes. L’últim recurs és el TC que, en casos puntuals, estableix qui tindrà la competència. A Espanya, com s’ha dit, la regulació constitucional de la col·laboració és insuficient i s’ha de millorar.

b) El segon dels problemes que s’intentarà solucionar és el relatiu a la legislació bàsica,^[21] que sorgeix en aquelles matèries en què la competència és concurrent. L’Estat, en aquests àmbits materials, és responsable d’aprovar una legislació bàsica que haurà de ser desenvolupada legislativament per les CA. La clau de la qüestió resideix en fins a quin punt pot arribar la legislació bàsica.^[22]

La determinació material d’allò que és bàsic és tasca únicament del legislador estatal, i les comunitats sols estan legitimades per interposar recurs davant el TC. Aquest s’ha de manifestar sobre el caràcter bàsic de la regulació, i és per això que l’Alt Tribunal, en tant que únic intèrpret de la Constitució, s’ha convertit en indispensable per a la construcció de l’àmbit d’allò que és bàsic.^[23] En conseqüència, l’anàlisi ha estat casuística, sense criteris ni orientacions generals clares.

La finalitat de l’establiment per part de l’Estat d’unes bases normatives respon a assegurar un mínim comú normatiu per a totes les CA, ja que la matèria en qüestió així ho exigeix.^[24] En un principi, el concepte de base tenia un concepció purament material, que ara ja ha perdut la seva justificació històrica.^[25] Ara bé, aquesta primera concepció^[26] va anar deixant pas a una formalització d’aquest concepte a través de la jurisprudència constitucional.

La interpretació de la legislació bàsica realitzada per l’Alt Tribunal limitava el concepte de base mitjançant criteris formals i, sobretot, materials.^[27] Pel que fa a la limitació formal, el TC afirmava que, per regla general, s’havia de realitzar mitjançant normes de rang legal, tot i que des de ben aviat va obrir la porta a la seva regulació amb normes reglamentàries.^[28] El mateix Tribunal va anar més enllà encara i acceptà en la STC 12/1984, de 2 de febrer, que reglaments i, àdhuc, actes d’execució fossin considerats com a legislació bàsica, tot i això, es consideraven opcions excepcionals a les quals es venia aplicant una interpretació restrictiva.^[29]

L’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006, emparant-se en la regla general establerta per la jurisprudència constitucional, en l’article 111 va establir que aquestes bases havien de constituir un «mínim comú normatiu en normes amb rang de llei», incís que va ser declarat inconstitucional per la STC 31/2010, de 28 de juny. L’Alt Tribunal va considerar que l’Estatut estava limitant el contingut constitucional, i que el caràcter bàsic de les disposicions infralegals era tant vàlid com el de les legals, tot i que la seva jurisprudència admetia expressament, i com ja s’ha mencionat, l’excepcionalitat de les normes amb rang inferior a la llei.

Pel que fa a la limitació material de les bases, és essencial l’establert en la STC 95/1986, de 10 de juliol, que fa referència que l’Estat no pot regular tan detalladament una matèria de forma que buidi de contingut la competència de les CA. Tot i això, segons MONTILLA, a partir de la STC 31/2010, la doctrina del TC «ha aceptado una libertad del legislador estatal para determinar lo básico prácticamente absoluta».^[30]

El que s’infereix de tot l’anterior és la impossibilitat d’establir en abstracte què és o què s’entén per legislació bàsica, no hi ha criteris de delimitació d’allò bàsic i, en conseqüència, no es pot establir una sistematització d’aquesta qüestió. Certament, aquest aspecte es veu encara més agreujat si es tenen en compte les vacil·lacions de l’Alt Tribunal. ARZOZ considera necessari acabar amb la conflictivitat en la determinació d’allò que és bàsic, ja que de no ser així, es perpetuarà el que ell anomena «Estado autonómico jurisdiccional». Segons ell, caracteritzat per «una situación en la que toda ampliación de la normativa básica es cuestionada y el TC debe examinar su carácter minucioso y valorar su necesidad».^[31]

És per això que el concepte de base seria interessant que fos consensuat entre Estat i comunitats autònomes, per tal d’evitar, de nou, la conflictivitat i els recursos al TC. Per tant, guarda certa similitud amb el procés de delimitació material tractat anteriorment, si bé amb la diferència que ara hi haurà un major protagonisme estatal, ja que la competència per dictar bases és seva. No obstant això, el caràcter de bàsic afecta en gran mesura la legislació autonòmica, d’aquí la importància de la col·laboració en la definició i l’abast de les mateixes.

c) La següent qüestió a tractar és la relativa a les anomenades competències horitzontals. El cas paradigmàtic és el de l’apartat 13è de l’article 149.1 CE, «Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», que habilita l’actuació estatal en altres àmbits materials que, de vegades, són de competència autonòmica.

Encara que són semblants, no s’han de confondre amb la legislació bàsica, ja que aquesta, com s’ha dit, consisteix en una competència exclusiva per dictar bases i un eventual desenvolupament per la legislació autonòmica, competència en tot cas compartida. En canvi, a les horitzontals es tracta d’una limitació, que pot arribar a ser una intromissió, en altres matèries sobre les quals és possible que l’Estat no tingui competència i, per tant, que ho sigui de forma exclusiva per les CA. Així, pot afirmar-se que són un límit a l’autonomia legislativa d’aquestes, impedint polítiques completes en els àmbits de competència exclusiva. ÁLVAREZ CONDE admet el «factor distorsionador» de les competències estatals, que «impide a las autonomías la asunción plena de ámbitos materiales concretos y la elaboración de políticas públicas propias» així com «el uso extensivo de títulos materiales horizontales del art. 149.1 CE con la consiguiente ampliación de las competencias estatales y la conversión de muchas competencias exclusivas de las CCAA en competencias compartidas».^[32]

La controvèrsia és evident, s’ha de delimitar fins a on arriben aquestes competències horitzontals, per tal de dotar de coherència tot el sistema. El TC ha estat l’òrgan encarregat de dur a terme aquesta delimitació, mitjançant sentències casuístiques, com en els casos anteriors. El sentit de la proposta realitzada resideix no tant en la clarificació dels termes, quelcom que tancaria el sistema i el faria massa rígid, sinó en l’acord sobre aquesta delimitació, de manera que es reduís la conflictivitat.

d) Les competències executives són el següent problema a tenir en compte. En aquestes, la competència estatal és de legislació i execució reglamentària en sentit estricte, quedant només en mans autonòmiques l’execució i aprovació de reglaments interns d’organització dels serveis.^[33]

Amb tot, el criteri de l’Alt Tribunal no ha estat de caire formalista, sinó més aviat funcional, ja que la separació de les competències respon a garantir una regulació unitària de la matèria.^[34] De nou, aquest criteri fa que hi puguin haver discrepàncies sobre la constitucionalitat del fet de regular, per part de les autonomies, mitjançant un reglament executiu, alguna qüestió addicional a la que estableixi la normativa estatal, sense contradir-la, i en tot cas respectant la regulació unitària de la qüestió. L’Alt Tribunal torna a erigir-se com l’òrgan essencial en aquesta delimitació.

e) Finalment, es tractaran els mecanismes de col·laboració i la seva nul·la regulació constitucional. L’escassa i insuficient col·laboració intergovernamental, que ara es tractarà, ha estat un factor que ha provocat, de retruc, els problemes de delimitació material de competències, que fins ara s’han exposat. En aquest sentit, TAJADURA esmenta, com a principals problemes que s’han posat de manifest des de l’inici de l’Estat autonòmic (i que podrien resoldre’s amb una bona regulació de la Conferència de Presidents), els següents: «Su excesiva bilateralidad, su excesiva conflictividad, la deficiente participación autonómica en temas que le afectan y la inexistencia de colaboración horizontal entre Comunidades Autónomas».^[35]

És convenient diferenciar entre els mecanismes de col·laboració vertical, és a dir, entre l’Estat i les autonomies i els de col·laboració horitzontal, que són els de les CA entre elles. Cap d’ells té una regulació constitucional adequada, ni el seu ús ha estat recurrent. No obstant això, certament, els primers s’han utilitzat més que no pas els segons, els quals gairebé han estat inèdits.

Respecte a la col·laboració vertical, l’únic mecanisme constitucionalment previst és la iniciativa legislativa de les assemblees autonòmiques per via de l’article 87, que estableix que tres membres designats per l’assemblea podran defensar-la al Congrés. Amb tot, AJA, encara que admet que en gairebé totes les legislatures s’ha aprovat alguna llei gràcies a aquest instrument, considera que no és una forma gaire important de relació de les CA amb l’Estat.^[36] Al marge d’aquestes, com s’ha dit, silenci constitucional respecte altres instruments i/o òrgans de col·laboració entre Estat i autonomies.

A nivell administratiu, la LRJSP dedica un títol sencer a les relacions intergovernamentals. En aquest context, a banda d’establir els ja esmentats, deure de col·laboració i principi de lleialtat institucional entre administracions, preveu una sèrie de mecanismes de col·laboració vertical. Aquests són: la Conferència de Presidents, formada pel president del Govern estatal i els 17 presidents autonòmics, les conferències sectorials, formades per un ministre del Govern estatal i els consellers autonòmics de la matèria en qüestió, les comissions bilaterals de cooperació, amb composició paritària entre el Govern de l’Estat i el de la CA corresponent i les comissions territorials de coordinació, amb la possibilitat de l’assistència de representants de l’Administració estatal, autonòmica i local.

La Conferència de Presidents, que es reuneix a proposta del president de l’executiu estatal, va aprovar al 2009 un reglament intern de funcionament, modificat al 2017, que estableix l’obligatorietat de la seva reunió, com a mínim, un cop a l’any (article 4). Tot i això, des de la seva creació al 2004, només s’ha reunit sis vegades presencialment, però el més preocupant encara és que les quatre primeres reunions foren entre 2004 i 2009, abans d’aprovar-se el Reglament. Un cop aprovat, i per tant establerta l’obligatorietat de la reunió anual, tan sols s’ha reunit dues vegades més, al 2012 i al 2017.^[37] Dues conseqüències es deriven d’aquest fet, per una banda, que la falta de voluntat del Govern estatal genera la no convocatòria de la reunió. Per l’altra, la nul·la força vinculant del seu Reglament, que no ha complert la seva funció sense que s’hagi produït cap conseqüència. És evident que aquesta qüestió s’ha d’abordar i millorar.

Les conferències sectorials són presents des de gairebé els inicis de l’Estat autonòmic.^[38] Gaudeixen d’una major regulació i es troben força més formalitzades, concretament dels articles 147 fins al 152 LRJSP, els quals regulen la composició, funcions, convocatòria i els tipus de decisions que es poden prendre. A diferència de les conferències de presidents, l’article 149 sí que estableix l’obligatorietat legal de realitzar una reunió com a mínim un cop a l’any, a proposta del ministre del Govern estatal, encara que també una tercera part dels consellers autonòmics la poden sol·licitar. De les quaranta-quatre conferències sectorials existents fins a l’abril de 2019 (n’hi ha una pendent de constitució), al mateix any, només van reunir-se vint-i-una d’elles, és a dir, gairebé ni la meitat va complir amb l’obligació legal de la reunió anual. Tot i això, la seva activitat ha estat relativament important, es van produir quaranta-nou reunions, sobretot si es compara amb la Conferència de Presidents.

El treball que duen a terme les conferències sectorials que es reuneixen, en termes generals, és eficient i és una bona mostra de relacions entre administracions. Algunes d’elles han gaudit d’una notable activitat, com per exemple, el Consell Consultiu de Política Agrícola per a Assumptes Comunitaris, amb reunions gairebé mensuals des de fa més de 10 anys. Altres, en canvi, romanen inactives, com ara la Conferència Sectorial d’Assumptes Locals.^[39] El que pot extreure’s del treball que realitzen les conferències sectorials és que hi ha hagut una bona voluntat de col·laboració estatal i autonòmica en aquests òrgans especialitzats. Aquesta ha tingut el seu reflex en una regulació força adequada i que es vol impulsar amb la inclusió de les conferències en el text constitucional.

Tot i això, els procediments de convocatòria d’aquests organismes fan que la iniciativa sigui predominant i discrecional per part del Govern de l’Estat. És evident que si el govern té una visió més autonomista donarà importància a aquests mecanismes i a les decisions que se’n prenguin, en cas contrari, simplement no les convocarà, com succeeix amb la Conferència de Presidents, o bé, en cas d’estar obligat, ho farà el mínim possible (encara que s’ha comprovat que a la pràctica també pot no convocar-les sense cap conseqüència). Tot i això, les conferències sectorials, al tenir un caràcter més especialitzat, són els òrgans que més utilitat han tingut, com ara, a banda de l’esmentat Consell Consultiu sobre Política Agrícola, el Consell de Política Fiscal i Financera o el Consell Interterritorial de Salut.

Al marge dels esmentats, existeixen altres òrgans de col·laboració vertical, com les comissions bilaterals, que són un òrgan enfocat a la relació entre Estat i una de les CA. La seva regulació queda essencialment en mans de l’Estatut de la Comunitat en qüestió. Actualment, cadascuna d’elles té constituïda una comissió bilateral amb l’Estat. Com s’ha dit, la naturalesa excessivament bilateral en les relacions autonòmiques i estatals explica que aquest mecanisme estigui tan desenvolupat.

A l’últim, existeixen les comissions territorials de coordinació regulades en l’article 154 LRJSP. Orientades, únicament, a la millora en la coordinació de la prestació de serveis, el seu àmbit d’actuació és ben reduït. La composició d’aquestes és variada, ja que poden estar formades per representants de l’Administració General de l’Estat, de les CA i de les entitats locals, o bé per representants només de dues d’elles. En principi, estan destinades a la col·laboració entre diferents nivells administratius per millorar la prestació de serveis en un territori concret, és per això que es tracta d’òrgans molt especialitzats.

Respecte als acords als que poden arribar els òrgans estatals i autonòmics, els convenis de cooperació són els més freqüents. Aquests es troben regulats en l’article 47 i següents LRJSP.

Un cop revisats els òrgans de col·laboració verticals, s’han d’avaluar els òrgans destinats a la col·laboració horitzontal i els mecanismes previstos per formalitzar aquest treball compartit. A Espanya, no hi ha cap òrgan d’aquest tipus que estigui regulat constitucionalment, no obstant això, sí que hi ha un article que, en certa manera, regula la col·laboració horitzontal, ja que fa menció als acords als quals poden arribar les autonomies entre elles: l’article 145 CE.

L’apartat primer, amb una redacció que pot abocar a equívocs,^[40] prohibeix la «federació de Comunitats Autònomes». L’apartat no prohibeix l’organització federal de l’Estat, sinó que resta com un límit al principi general de cooperació, consistent en la prohibició de la unió de més d’una comunitat en una nova organització. TAJADURA atribueix aquesta prohibició a raons polítiques^[41] i dona motius per concloure que és un precepte innecessari.^[42] Per tant, s’entén que hauria de suprimir-se.

El segon apartat esmenta la possibilitat d’establir convenis entre CA per a la gestió i prestació de serveis propis de les mateixes, mitjançant la regulació d’aquest procés en el corresponent estatut d’autonomia, que en tot cas ha de preveure la comunicació d’aquests convenis a les Corts Generals. El mateix article esmenta que qualsevol altre acord de cooperació fora del supòsit anterior haurà de ser autoritzat per aquest òrgan. La important diferència entre el que s’ha d’entendre per conveni i per acord de cooperació, s’ha de regular en seu estatutària. En tot cas, no es tracta d’una diferenciació superficial, ja que és molt diferent comunicar que sol·licitar l’autorització, i tant una com l’altra tenen conseqüències sobre la col·laboració horitzontal.^[43]

S’ha de ressaltar, com s’ha dit, que els convenis entre Administració estatal i altres administracions no són objecte de regulació constitucional, en conseqüència, la seva regulació legal no ha estat subjecta a cap límit. En canvi, la regulació dels convenis entre CA es troba limitada pel mateix text constitucional. És evident que la redacció de l’article deixa entreveure certa desconfiança per part del constituent envers els convenis que poguessin subscriure els òrgans autonòmics entre ells. Aquesta limitació provoca disfuncions en cas que, en compliment dels deures de col·laboració i lleialtat institucional, les CA vulguin col·laborar entre elles.

Aquest control per l’òrgan estatal, al meu parer, no té cap raó de ser, i encara menys si tenim en compte que ni tan sols es produeix cap control d’aquest tipus quan és l’Administració estatal la que subscriu convenis de col·laboració, ja que ho pot fer lliurement. Es podria afirmar que les relacions entre CA estan, en certa manera, supervisades pels òrgans estatals. El sentit de l’article s’hauria de canviar, però en cap cas l’article hauria d’eliminar-se ja que, com molt encertadament esmenta TAJADURA, «un artículo de este tipo nos evita los inconvenientes de tener que buscar un fundamento constitucional implícito para la cooperación horizontal».^[44]

Si la cooperació mitjançant convenis autonòmics està limitada, la situació respecte als organismes de col·laboració horitzontal no és millor. Constitucionalment no n’hi ha cap previst i l’únic mecanisme que s’hi apropa són les esmentades comissions territorials de coordinació. Tot i això, com s’ha dit, aquestes han d’estar formades per representants de diferents administracions, estatal, autonòmica o local, per tant, no estan pensades per a la col·laboració horitzontal entre CA.

Actualment, no existeix cap òrgan de col·laboració horitzontal a Espanya, quelcom que sí és present als països federals, com per exemple, el Council of the Federation del Canadà o la Conference of Cantonal Governments de Suïssa. Fins i tot en països com Alemanya, aquesta funció la duu a terme el Senat (Bundesrat), ja que els seus membres són designats pels governs de les entitats federades (Länder). L’únic precedent d’una institució d’aquesta naturalesa data del 2008, quan es va impulsar la creació de la «Comissió dels governs de les Comunitats Autònomes» amb la intenció de ser un òrgan útil per a la col·laboració horitzontal. El projecte, tot i el seu prometedor inici,^[45] no ha prosperat i, anys després, es pot afirmar que ha quedat totalment oblidat. L’esperit d’aquesta Comissió és el que es vol reprendre mitjançant la reforma constitucional que a continuació es proposarà.

III. Proposta federalitzant de reforma de la Constitució

Fins ara s’han posat de manifest diverses disfuncions del sistema. La delimitació material de les competències n’és una d’elles. És evident que els òrgans estatals i autonòmics rarament han col·laborat en la seva delimitació, desembocant en una gran conflictivitat, i en un sistema autonòmic massa judicialitzat. Per aquest motiu, i com s’ha pogut comprovar, des d’un principi qui ha anat delimitant el funcionament de l’Estat autonòmic ha estat el TC.^[46] La solució federal resideix en la interdependència, és a dir, en la delimitació d’aquests àmbits de forma conjunta i en relegar la solució jurisdiccional a l’últim recurs possible.

L’expansionisme estatal per via de la legislació bàsica o de l’ús de títols competencials horitzontals ha estat una constant als últims anys, l’explicació d’aquesta circumstància resideix en la falta de col·laboració institucional i en la manca d’una visió pluralista de l’Estat. És necessari deixar enrere aquestes situacions i la regulació de les relacions intergovernamentals, tan present als estats federals, és la via adient per solucionar-ho.

Ara és moment de donar un contingut material, és a dir, dissenyar el quantum d’aquesta reforma. La proposta federalitzant ha de pivotar sobre dos eixos, la constitucionalització, d’una banda, del sistema d’atribució de competències i, de l’altra, dels mecanismes de col·laboració entre l’Estat i les CA, així com d’aquestes entre elles. La proposta ha de ser necessàriament de caire federal, ja que és l’únic que pot permetre un equilibri entre la pluralitat present dins de l’Estat, així que és la via adequada per millorar el funcionament de l’Estat autonòmic.

Els estats federals, majoritàriament, presenten únicament en seu constitucional el sistema de distribució de competències,^[47] sense haver d’acudir a d’altres normes, per tant, al contrari que al cas espanyol. El funcionament més habitual és mitjançant una llista de competències exclusives de la Federació i una clàusula residual en favor de les entitats federades.^[48] Tot i això, el funcionament no és exactament igual en tots ja que, com s’ha exposat, hi ha tants models federals com estats d’aquest tipus hi ha al món. No obstant, en termes generals, la mecànica és aquesta.

Ara bé, el sistema de competències residuals en favor dels estats federats no necessàriament vol dir que l’Estat estigui més descentralitzat, de fet, en alguns casos les competències de la Federació són tan exhaustivament enumerades, que no deixen gairebé àmbit d’actuació als estats federats. No obstant, a Espanya, tenint en compte les competències reservades a l’Estat central, una clàusula residual significaria preservar un àmbit d’actuació autonòmic ampli.

Respecte a les relacions entre governs, en alguns estats federals el principi de lleialtat federal o el deure de col·laboració gaudeix de rang constitucional i en altres és un principi implícit en la Carta Magna,^[49] tot i això, tant en un cas com en l’altre a la pràctica és molt present. A Espanya, com s’ha dit, s’ha anat desenvolupant al llarg dels anys, així que s’ha de procedir a incorporar-lo al text constitucional per tal de dotar-lo de major rellevància i establir-lo com a fonament dels mecanismes de col·laboració.

Respecte a les relacions intergovernamentals, aquest és un àmbit on hi ha disparitat de mecanismes i és gairebé diferent en cada Estat. En alguns estan formalitzats i en altres no. No obstant, aquestes pràctiques són bàsiques per al funcionament efectiu en molts d’ells.^[50] La globalització, les noves necessitats i la transversalitat dels mateixos obliguen a un funcionament de la Federació de caire més cooperatiu.

A Espanya, tot i que a la pràctica han anat sorgint i s’han començat a regular legalment i per via estatutària, en epígrafs anteriors s’han observat dèficits de funcionament i un predomini total de les relacions verticals sobre les horitzontals. És per això que, tenint presents els models federals, es proposarà la consolidació dels mecanismes verticals existents i la creació de nous de caire horitzontal.

1. Constitucionalització del sistema de repartiment de competències

El primer eix de la reforma és l’eliminació de l’assumpció de competències per part dels estatuts d’autonomia. És a dir, en una supressió del principi dispositiu en aquest àmbit, i l’establiment de l’autonomia no com a dret sinó com a principi de l’organització de l’Estat. Per tant, s’haurien d’abordar dues modificacions en el text constitucional: una en el títol preliminar i una altra dels articles relatius al sistema de distribució competencial.

a) Com exposa BALAGUER, el reconeixement de l’autonomia com a dret fou necessària com a legitimació per a la creació de les autonomies i el seu desenvolupament, però un cop assolit, es tracta de culminar el sistema amb l’autonomia com a principi inspirador.^[51] Ara bé, el principi dispositiu preservaria la seva funció al marge de l’assumpció de competències. Tot i això, ja no s’enfocaria aquest com l’exercici del dret a l’autonomia, sinó com una garantia d’aquest principi estructural.

b) L’article 148 CE s’ha de modificar totalment. En particular, l’apartat 1r podria tenir el contingut següent: «Les Comunitats Autònomes tindran totes les competències que no siguin atribuïdes expressament a l’Estat mitjançant l’article 149». Dins d’aquesta clàusula s’ha d’entendre que és implícita la competència sobre els fets diferencials, en aquelles CA que els tinguin, que seran competència exclusiva de les mateixes. A més, encara que no sigui una qüestió estrictament competencial, seria una bona opció reconèixer-los constitucionalment en un altre article.

L’article 149 CE relatiu a les competències estatals hauria de mantenir, en general, el seu contingut, tot i que es podria precisar més. Les disfuncions, ja tractades, provocades per aquest article s’haurien de solucionar mitjançant els mecanismes de col·laboració que es proposen en l’apartat següent. Així, s’hauria d’unificar el concepte de legislació bàsica, afegir un nou apartat que puntualitzés que aquesta serà un mínim comú normatiu en normes amb rang de llei i que només excepcionalment es podrà dictar amb disposicions inferiors.

En tot cas, les clàusules de tancament i prevalença de l’apartat tercer han de ser suprimides. L’únic incís d’aquest apartat que podria mantenir-se és el principi de supletorietat, en tant que no afecta el repartiment competencial. Tanmateix, seria adequat esmentar la seva naturalesa de cànon d’actuació dels aplicadors del Dret, i d’aquesta manera quedaria més clar. A més, i en virtut del principi d’autonomia i el de lleialtat institucional, hauria d’esmentar-se explícitament que aquest recurs hauria de ser subsidiari de l’autointegració, és a dir, la recerca de solucions en el mateix ordenament jurídic. Per tant, l’heterointegració, materialitzada amb aquest principi de supletorietat, ha d’establir-se com l’últim recurs possible, esdevenint una manifestació del respecte a la pluralitat d’ordenaments jurídics existents a l’Estat.

S’ha de mencionar que les lleis marc de delegació de competències de l’apartat primer i les lleis d’harmonització de l’apartat tercer, han de ser suprimides, ja que amb la nova clàusula residual a favor de les CA, deixen de tenir sentit. En particular, aquestes últimes suposen una uniformització de la legislació autonòmica totalment contrària als principis d’autonomia i lleialtat institucional enaltits fins ara, així que no tenen cabuda en la nova proposta. No obstant, es pot mantenir l’apartat segon, relatiu a les lleis de delegació i transferència en favor de les CA de facultats de titularitat estatal, ja que continuarien encaixant al nou sistema.

El fet que l’Estat tingui diferents atribucions segons el territori en qüestió és una circumstància anòmala des d’una òptica federal, encara que hi ha exemples com Canadà, Bèlgica o Suïssa que fan una regulació especial de les qüestions identitàries. A partir de la reforma, els límits de l’actuació estatal seran els mateixos en cada CA, aportant seguretat jurídica i garantint l’autogovern de cadascuna d’elles. Una reforma com la proposada, per tant, convertiria el sistema de distribució competencial espanyol en un de naturalesa federal, on l’actuació de la Federació és, en termes generals, uniforme en tot el territori.

Menció a part mereixen els problemes de la legislació bàsica i els títols competencials horitzontals. Respecte al primer d’ells, s’ha clarificat que han de ser un mínim comú normatiu en normes amb rang de llei, i que només excepcionalment podrien realitzar-se mitjançant normes de rang inferior, posant fre a l’expansionisme estatal. És una solució de caire marcadament federal, en tant que busca protegir l’àmbit d’actuació dels òrgans autonòmics i reduir les ingerències estatals en matèries de competència autonòmica.

Tot i la reforma, en tots dos casos la dificultat de saber fins a on arriba la competència estatal no s’acaba d’aclarir del tot. Certament, és una qüestió gairebé irresoluble, ja que és impossible establir una directriu concreta que servís per a totes les matèries afectades per aquestes clàusules. La solució federal a aquesta qüestió resideix en la col·laboració entre governs. En aquest aspecte, seran molt importants els mecanismes de relació intergovernamental per tal d’establir d’una forma consensuada el contingut d’aquestes disposicions. En primer lloc els horitzontals, per buscar el consens de les autonomies, i després, els verticals per traslladar aquesta posició a l’executiu estatal.

Els continguts proposats, en tant que fomenten la col·laboració i el respecte institucional, són proclius a la descentralització competencial i són garants de l’autogovern, contribuiran a federalitzar el sistema competencial vigent a Espanya.

2. Constitucionalització dels mecanismes de col·laboració

El segon eix de la proposta té la seva raó de ser en la gairebé inexistent regulació constitucional dels mecanismes de col·laboració i en la necessitat de dotar-los de la importància que mereixen, pel paper fonamental que juguen en les relacions entre òrgans, a més de proporcionar-los una necessària estabilitat i vocació de continuïtat. Es tracta d’una necessitat imperiosa, ja que en els escassos i insuficients mecanismes actuals s’ha detectat una gran dependència del Govern central i del seu caràcter més o menys autonomista, especialment en la posada en marxa i funcionament dels mateixos.

Els mecanismes de relació intergovernamental que es proposaran estan inspirats en les idees del federalisme cooperatiu. Tal i com afirma VERNET, la característica fonamental d’aquest concepte és la interdependència, trencant amb la tradició originària separadora de competències,^[52] el clàssic federalisme dual. En aquest sentit, les tècniques que es proposaran estan orientades a esdevenir importants, per una banda, en l’àmbit de la delimitació competencial i les disfuncions que s’han tractat anteriorment. Per l’altra, en la formalització i institucionalització dels mecanismes cooperatius que s’han començat a desenvolupar des de fa uns anys i als quals es vol dotar de continuïtat i estabilitat. Per tant, és una proposta que vol servir de llavor per fomentar les relacions institucionals (verticals i horitzontals) i formalitzar-les, de manera que aquestes s’estabilitzin i es normalitzi la col·laboració entre elles. Respecte a la doble dimensió, vertical i horitzontal de les conferències de presidents que es proposarà, TAJADURA creu que és necessària per tal de vehicular de forma adequada les relacions intergovernamentals.^[53]

Els canvis proposats són:

a) La inclusió del deure de col·laboració i el principi de lleialtat institucional en el text constitucional. Aquests principis, introduïts inicialment per la jurisprudència constitucional, i per normes legals i estatutàries amb posterioritat, és moment que gaudeixin de rang constitucional, ja que són el pilar fonamental d’un Estat federal, que és, en definitiva, cap a on s’orienta la present reforma. D’aquesta manera s’han de convertir en un cànon d’actuació dels poders públics, estatals i autonòmics, materialitzat en el respecte per les legítimes actuacions de cadascun dels òrgans en l’àmbit de les seves competències i en el deure de col·laborar mútuament.

b) Creació d’una institució d’afers autonòmics, que servirà com a seu de la Conferència de Presidents i de les conferències sectorials amb presència del Govern estatal. Per tant, també es produirà un reconeixement constitucional d’aquests organismes de col·laboració. Finalment, s’ha d’incloure l’obligació de reunir-se, com a mínim una vegada a l’any. No cal mencionar que aquest deure constitucional portarà que hi hagi, efectivament, una reunió anual com a mínim, sense que pugui produir-se el que ha succeït fins ara. Respecte a aquesta qüestió, inspirades en les institucions de conjunt del Bund i els Länder a Àustria,^[54] aquesta institució hauria de seguir aquest paradigma, de forma que fos compartida per l’Estat i les autonomies, de manera que representi interessos conjunts.

La finalitat d’aquesta institució seria canalitzar les relacions verticals, així que els debats sobre la legislació bàsica i la legislació estatal amb incidència en matèries de competència autonòmica (competències horitzontals), han de ser-hi presents, per tal que els presidents autonòmics puguin formular-hi les observacions que considerin pertinents. Evidentment, les qüestions a debatre no han de ser únicament aquestes, així que estarà oberta a la discussió en qualsevol àmbit on la coordinació vertical sigui necessària. El més important, en definitiva, és que una vegada que aquestes conferències siguin reconegudes constitucionalment, la seva tasca es veurà notablement impulsada, de forma que la naturalesa de les mateixes serà clarament federal.

TAJADURA, va realitzar un profund i interessant anàlisi de les conferències de presidents, i de com poden enriquir les relacions intergovernamentals a Espanya. En aquest sentit es mostra partidari de la inclusió en el text constitucional d’aquestes conferències.^[55] Pel que respecta a les competències concurrents i l’abast de la legislació bàsica estatal, MONTILLA, mostrant-se conscient que el Senat és lluny de ser reformat, creu que les conferències sectorials podrien ser un òrgan que, amb un abast diferent, podria complir aquesta funció.^[56] Tal i com ja s’ha afirmat, es comparteix plenament aquesta visió, així que la intenció és potenciar-les.

Al marge de la reforma constitucional, i seguint aquesta línia, s’hauria d’afrontar la creació d’una nova conferència sectorial, el Consell de les Competències. Institució que hauria de comptar amb la presència del ministre de política territorial de l’executiu estatal i un membre del govern de cadascuna de les CA. Aquest Consell ha de servir com a seu estable del treball conjunt en l’àmbit competencial. Ha de ser l’òrgan principal per al trasllat d’una posició en comú entre les autonomies a l’executiu estatal, per tal de ser tinguda en compte i millorar els projectes de llei que el Govern impulsi a les Corts Generals. Aquest nou Consell estarà al mateix nivell que les conferències sectorials, motiu pel qual s’hauria d’impulsar la seva creació mitjançant llei, de la mateixa manera que les altres. En tot cas, s’ha de recordar que la naturalesa d’aquest òrgan és essencialment consultiva, i els acords als quals s’arribin no tenen rang legal, és per això que s’hauria de buscar prendre les decisions per consens, basades en principis acordats entre tots i que puguin traslladar-se a la legislació estatal o autonòmica segons el cas.

c) Creació de la Conferència de Presidents Autonòmics i Conferències Sectorials Autonòmiques, que haurà de ser desenvolupada mitjançant un conveni subscrit per totes les CA, fent la funció de reglament intern. En seu constitucional, això sí, s’ha de preveure l’obligatorietat de la seva reunió, com a mínim, una vegada a l’any. La finalitat bàsica d’aquest òrgan hauria de ser la col·laboració autonòmica en les matèries de competència exclusiva de les CA, així com l’establiment de posicions en comú per tal de millorar la legislació estatal amb influència autonòmica. La presidència de la Conferència de Presidents Autonòmics hauria de ser rotativa entre les comunitats, i suposaria el major exponent de la cooperació horitzontal, quelcom bàsic per a qualsevol Estat federal.

Les decisions de la Conferència haurien de servir per establir principis d’actuació conjunts i de delimitació de les matèries sobre les que cadascuna de les comunitats legislarà lliurement segons la seva voluntat. Paral·lelament, una qüestió molt important és l’establiment de consensos entre totes les comunitats, per ser traslladades al president del Govern estatal, i de retruc, influir en la legislació bàsica o en l’ús de títols competencials horitzontals.

d) Modificació de l’article 145 CE, consistent en l’eliminació del seu apartat primer i en el perfeccionament del segon, en el sentit de permetre qualsevol conveni entre administracions, sense limitació. La prohibició «de la federació de Comunitats Autònomes» de l’apartat primer ha de derivar-se dels propis principis ja mencionats, per tant, aquest apartat, realment no aporta res i s’hauria d’eliminar.^[57] La modificació del segon apartat en la línia de permetre qualsevol conveni entre administracions té dues conseqüències. Per una banda, ampliar la llibertat dels convenis entre òrgans autonòmics, eliminant la possible autorització de les Corts Generals, i obrint la porta a una col·laboració horitzontal marcadament federal. Per l’altra, aportar un fonament constitucional als convenis que signi l’Administració estatal.

 

IV. Conclusions

El present article no podria finalitzar sense unes reflexions globals sobre les propostes realitzades. No es pretén tornar al contingut material de la reforma proposada, sinó més aviat aportar una visió personal sobre les conseqüències que aquesta tindria i d’altres aspectes íntimament relacionats. Els principis federals d’unitat en la diversitat han d’estar presents en aquestes reflexions finals. Sens dubte, la finalitat de la proposta és que sigui el mateix text constitucional i la cooperació que d’aquest se’n derivi els que determinin el funcionament de l’Estat autonòmic, evitant que aquesta tasca sigui realitzada pel TC, com ha vingut succeint fins ara.

1) Respecte al nou sistema de repartiment competencial, s’hauria de tenir en compte que, en essència, es produirà una igualació competencial de totes les CA. Per tant, un augment substancial de l’autogovern de comunitats, que fins ara no el tenien tant desenvolupat com d’altres. Si veritablement Espanya ha de convertir-se en un Estat federal, és primordial que quedi clar fins a on arriben les competències de l’Estat (Federació), i que l’àmbit d’actuació de cada CA (Estat federat) sigui el mateix i gaudeixi d’una protecció constitucional. No és lògic, des d’un punt de vista federal, el que succeeix actualment, on la mateixa competència pot ser de l’Estat o autonòmica, segons el contingut estatutari. Constitucionalitzar els límits de l’actuació estatal contribuirà a la protecció i la millora de l’autogovern de totes les CA. Per tant, la constitucionalització del repartiment competencial, sense haver de tenir en compte l’assumpció de cada estatut d’autonomia, significa situar-se al mateix nivell que els estats federals.

2) Paral·lelament, és evident que no totes les comunitats tenen les mateixes característiques i vocació d’autogovern. Per aquest motiu, algunes presenten fets diferencials, ja siguin institucions i/o llengües pròpies o drets forals, els quals haurien de ser reconeguts constitucionalment. La competència sobre aquests fets ha de ser exclusivament autonòmica, però no només això, sinó que ha de permetre a cadascuna d’elles fer polítiques públiques plenes, de manera que pugui fomentar-se la diversitat que caracteritza els estats federals. Conseqüentment, han de gaudir de la protecció constitucional i del respecte que mereixen. Per tant, la igualació competencial en cap cas ha de significar homogeneïtzació competencial, sinó més aviat garantia i foment de l’autogovern de cada comunitat autònoma i protecció de la diversitat. Per últim, com ja s’ha fet menció, una anàlisi de cadascuna de les matèries, que no s’ha pogut abordar, també seria clau per enriquir la reforma.

3) Els mecanismes de relació intergovernamental tenen un paper fonamental per a l’èxit del nou sistema de repartiment de competències. Per això es proposa un canvi conjunt, ja que no es pot entendre la reforma d’un sense la de l’altre. Si aquests mecanismes fracassen, tot l’edifici constitucional que s’ha proposat s’ensorrarà. El mecanismes de relació vertical han de servir per debatre, consensuar i, en definitiva, delimitar de forma conjunta l’abast material de l’actuació estatal amb influència autonòmica. Els de relació horitzontal han de servir per fomentar la relació entre autonomies, establir posicions en comú i garantir de forma efectiva la protecció de l’autogovern de cadascuna d’elles. S’ha de ressaltar que actualment són difícils les reunions horitzontals, entre d’altres circumstàncies, perquè no totes les CA tenen les mateixes competències, així que l’Estat també hi ha de ser. És per aquest motiu que és molt necessari realitzar una igualació competencial, per tal de facilitar la col·laboració exclusivament autonòmica.

4) La igualació competencial, com s’ha dit, té la finalitat de protegir l’autogovern, per tant, a través dels mecanismes de relacions proposats, tots els governs implicats han de ser conscients d’aquesta situació i treballar tant per als interessos de les CA com els de l’Estat. Per aconseguir-ho, són essencials els principis de lleialtat institucional, respecte i col·laboració mútua, d’aquí la seva inclusió constitucional, ja que han de presidir totes i cadascuna de les decisions que prenguin tots els actors implicats.

5) La nova regulació constitucional serà clau perquè aquestes relacions es produeixin de forma normalitzada i amb una sincera voluntat de col·laboració i respecte, sense estar supeditades a la voluntat de l’executiu estatal. En conseqüència, es produirà una reducció de la conflictivitat, ja que el treball conjunt previ ha d’evitar conflictes posteriors. D’aquesta manera s’evitarà recórrer assíduament al TC i aquest es convertirà veritablement en l’última opció, com succeeix a estats federals com ara Alemanya.

6) Fins ara s’ha parlat de diversitat, però també s’ha de mencionar que aquesta reforma és una proposta de futur, de convivència i respecte mutu, però tot això no pot aconseguir-se sense la unitat. Per tant, és una reforma pensada per a l’evolució de l’Estat espanyol com fins ara se l’ha conegut, i sense cap dubte, és necessari que hi hagi un compromís amb el mateix i una sincera voluntat de millorar-lo per part de totes les parts implicades.

7) Aquesta reforma consisteix en un canvi gairebé total de l’Estat autonòmic, que té el seu fonament, com s’ha dit, en el títol preliminar i en concret en l’article 2. Per aquest motiu, la via que l’ha de vehicular és la prevista en l’article 168 CE, coneguda com a «reforma agreujada» o «revisió total de la Constitució». És un procediment que necessita de la majoria de dos terços de cada cambra, una dissolució de les Corts, una nova aprovació per idèntica majoria d’ambdues cambres i, finalment, una ratificació mitjançant referèndum. És evident que és un procés que dificulta notablement l’èxit de la reforma, ja que l’única possibilitat d’aprovar-la passa per un consens de totes les forces polítiques, gairebé sense excepció. En cap cas una majoria ajustada per un bloc de semblant signe polític no seria recomanable, ja que la reforma ha d’incloure la voluntat gairebé general de la societat. Totes aquestes qüestions, ja de per sí difícils d’assolir, encara ho són més per la situació actual, caracteritzada per la fragmentació parlamentària i la tensió. Així, es podria afirmar que és gairebé impossible que es pugui ni tan sols plantejar a curt termini. De fet, tampoc seria recomanable, ja que aquesta reforma no hauria de ser la victòria o derrota de ningú, sinó tan sols una forma de perfeccionar l’organització territorial espanyola i orientar-la cap a un model federal, amb tots els avantatges que comportaria.

8) Al marge de la dificultat del procés, s’ha volgut demostrar que les possibilitats de futur existeixen, com molts acadèmics s’han encarregat de posar de manifest des de fa anys. Per aquest motiu, la reflexió no s’ha d’aturar, ja que sinó es podria córrer el risc de no superar mai el statu quo. En definitiva, tal i com afirma DE VEGA, la reforma constitucional «cabe entenderla […] como el mecanismo más efectivo para la defensa de la Constitución, y con ella, de la libertad, de la democracia y del propio Estado».^[58]

V. Bibliografia

AGUADO RENEDO, C. «Acerca de la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía». Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 49 (1997), p. 169-193.

AJA FERNÁNDEZ, E. Estado autonómico y reforma federal. Madrid: Alianza Editorial, 2014.

ÁLVAREZ CONDE, E. Derecho Autonómico. Madrid: Tecnos, 2013.

APARICIO PÉREZ, M. A. «Los últimos cuarenta años de reorganización territorial del Estado en España». Ius fugit, núm. 20 (2017), p. 15-46.

ARBÓS MARÍN, X. (coord.) [et al.]. La cooperación intergubernamental en los Estados compuestos. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2006.

ARGULLOL MURGADAS, E. [et al.]. Instituciones y competencias en los estados descentralizados. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2011.

ARZOZ SANTISTEBAN, X. «¿Reforma o abandono de la legislación básica como técnica de delimitación de competencias?». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 23 (2016), p. 201-234.

BALAGUER CALLEJÓN, F. «Competencias de ejecución. Legislación-Ejecución», en BALAGUER CALLEJÓN, F. [et al.]. Reformas estatutarias y distribución de competencias. Sevilla: Instituto Andaluz de Administración Pública, 2007, p. 51-60.

BARCELÓ I SERRAMALERA, M. «La reforma de la Constitución Territorial: ¿Para qué?», en VERNET i LLOBET, J. (coord.) [et al.]. Estudios sobre la Reforma de la Constitución Española. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2010, p. 207-220.

CASTELLÀ ANDREU, J. M. La función constitucional del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2004.

CRUZ VILLALÓN, P. «La constitució territorial de l’Estat». Revista catalana de dret públic, núm. 13 (1991), p. 61-68.

DE PEDRO BONET, X. «La conferencia de los gobiernos de las Comunidades Autónomas», en TORNOS MAS, J. [et al.]. Informe Comunidades Autónomas 2009. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 2010, p. 94-113.

DE VEGA GARCÍA, P. La reforma constitucional como defensa de la Constitución y de la democracia. Barbastro: Fundación Manuel Giménez Abad, 2006.

ELAZAR, D. J. Anàlisi del federalisme i altres textos. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2011.

FOSSAS ESPADALER, E. El principio dispositivo en el Estado autonómico. Madrid: Marcial Pons, 2007.

MADISON, J. El federalista. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2009.

MONTILLA MARTOS, J. A. «La evolución de las competencias Bases-Desarrollo». Revista de Derecho Político, núm.101 (2018), p. 573-605.

MUÑOZ MACHADO, S. Derecho Público de las Comunidades Autónomas. Vol. II. Madrid: Civitas, 1984.

OLIVER ARAUJO, J. (coord.) [et al.]. El futuro territorial del Estado español. ¿Centralización, autonomía, federalismo o secesión? Valencia: Tirant lo Blanch, 2014.

ORTEGA ÁLVAREZ, L. «Competencias compartidas. Bases-desarrollo», en BALAGUER CALLEJÓN, F. [et al.]. Reformas Estatutarias y Distribución de Competencias. Sevilla: Instituto Andaluz de Administración Pública, 2007, p. 33-50.

PÉREZ ROYO, J. Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Marcial Pons, 2018.

SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA, J. J. «El Estado Autonómico en perspectiva», en AGUIAR DE LUQUE, L. [et al.]. Constitución, estado de las autonomías y justicia constitucional. Valencia: Tirant lo Blanch, 2005, p. 1227-1249.

TAJADURA TEJADA, J. «La Conferencia de Presidentes: origen, evolución y perspectivas de reforma». Revista de Derecho Político, núm. 101 (2018), p. 549-572.

«Los convenios de cooperación entre Comunidades Autónomas: marco normativo y propuestas de reforma». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 11 (2010).

VERNET I LLOBET, J. «El Estado Autonómico y los retos de un modelo abierto». Anuario Jurídico de la Rioja, núm. 8 (2002), p. 227-265.

El sistema federal austríaco. Madrid: Marcial Pons, 1997.

VIVER I PI-SUNYER, C. Materias competenciales y Tribunal Constitucional. Barcelona: Ariel, 1989.

WHEARE, K. C. Govern Federal. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2008.

1. * Article sotmès a avaluació cega: 15.02.2021. Acceptació final: 18.05.2021. ↑
2. ELAZAR, D. J. Anàlisi del federalisme i altres textos. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2011, p. 155. ↑
3. Ibíd., p. 190. ↑
4. Ibíd., p. 162-190. De forma resumida, distingeix entre: federacions, estats denominats a si mateixos com a federals i que funcionen en base als principis federals, com Estats Units o Suïssa, estructuracions federals, estats que no es consideren federals, però funcionen en base a alguns dels principis federals, entre els quals situa a Espanya o Itàlia, i d’altres com a unions, consociacions, confederacions, ordenacions federals asimètriques (estats associats, federàcies i condominis) i lligues. ↑
5. Ibíd., p. 185. ↑
6. WHEARE, K. C. Govern Federal. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2008, p. 71. ↑
7. Ibíd., p. 71. ↑
8. SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA, J. J. «El Estado Autonómico en perspectiva», en AGUIAR DE LUQUE, L. [et al.]. Constitución, estado de las autonomías y justicia constitucional. Valencia: Tirant lo Blanch, 2005, p. 1229. ↑
9. MADISON, J. El federalista. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2009, p. 57: «Seria molt més favorable a l’interès del poble d’Amèrica que […], sigui una única nació, sota un únic govern federal, en comptes de dividir-se en confederacions separades i atorgar als caps de cadascuna el mateix tipus de poders que se li recomana que posi en mans d’un govern nacional». ↑
10. SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA, J. J. «El Estado Autonómico en perspectiva», cit., p. 1228 i 1229. Considera que la Constitució podria considerar-se federal en tant que reconeix una dualitat institucional, hi ha una distribució constitucional de poder i també un òrgan de resolució de conflictes amb criteris jurídics. ↑
11. No constitueix l’objecte del present article avaluar la influència que va tenir la Constitució de 1931, però és necessari mencionar-ho, per assolir una major comprensió del context en què es va realitzar i les idees que la van inspirar; en aquest sentit és recomanable el capítol primer de FOSSAS ESPADALER, E. El principio dispositivo en el Estado autonómico, Madrid: Marcial Pons, 2007. ↑
12. Tot i això, altres autors defensen que el model sí va ser definit. BARCELÓ I SERRAMALERA, M. «La reforma de la Constitución Territorial: ¿Para qué?», en VERNET i LLOBET, J. (coord.) [et al.]. Estudios sobre la Reforma de la Constitución Española. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2010, en la p. 209: «Ésta sí contiene un modelo de organización territorial concreto y bien definido: modelo que dista mucho de ser el resultado que actualmente conocemos como Estado Autonómico». ↑
13. VERNET I LLOBET, J. «El Estado Autonómico y los retos de un modelo abierto». Anuario Jurídico de la Rioja, núm. 8 (2002), p. 232. ↑
14. CRUZ VILLALÓN, P. «La constitució territorial de l’Estat». Revista catalana de dret públic, núm. 13 (1991), p. 63. S’expressà sobre la qüestió afirmant que «des del moment en què sota la mateixa Constitució en sentit formal eren possibles diverses constitucions territorials, la Constitució de 1978 havia operat una desconstitucionalització de l’estructura territorial de l’Estat, la qual passava a estar determinada per instruments normatius de rang infraconstitucional». ↑
15. Vegeu CASTELLÀ ANDREU, J. M. La función constitucional del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2004, cfr. AGUADO RENEDO, C. «Acerca de la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía». Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 49 (1997). ↑
16. Diversos autors han caracteritzat el principi dispositiu. VERNET I LLOBET, J. «El Estado Autonómico…», cit., p. 235, defensà que segons aquest principi «las nacionalidades y regiones que deseasen constituirse en Comunidades Autónomas podían hacerlo y, además, podían establecer, a voluntad, sus signos de identidad, instituciones y competencias, entre otras decisiones». FOSSAS ESPADALER, E. El principio dispositivo en el Estado autonómico. Madrid: Marcial Pons, 2007, p. 48, afirmà que «el constituyente alcanzó ese compromiso constitucional “apócrifo” sin adoptar “una decisión constitucional fundamental” sobre la estructura territorial, pero sí incorporó el principio dispositivo como principio estructural básico sobre el cual aquella debía desarrollarse». ↑
17. VIVER I PI-SUNYER, C. Materias competenciales y Tribunal Constitucional. Barcelona: Ariel, 1989, p. 16 i 17: «El quantum de poder político de un ente depende en gran medida de la amplitud de su ámbito material de competencias». El mateix autor esmenta que la concreció dels àmbits materials no és tasca únicament del Tribunal Constitucional, sinó que és compartida per diversos òrgans: tribunals ordinaris, parlaments, governs i administracions, tant de l’Estat com de les CA. Tot afirmant que aquests són els òrgans que delimiten les matèries de forma ordinària, essent el Tribunal Constitucional qui ho fa de forma extraordinària. ↑
18. MUÑOZ MACHADO, S. Derecho Público de las Comunidades Autónomas. Vol. II. Madrid: Civitas, 1984, p. 326: «En tanto que guardián del orden constitucional, y encargado de su conservación, ningún órgano es más adecuado para resolver tales controversias. Todo conflicto entre órganos constitucionales es un conflicto constitucional». ↑
19. Articles 3 i 209 de l’Estatut català, entre d’altres; article 88, entre d’altres, de l’Estatut aragonès, i article 219, entre d’altres, de l’andalús. ↑
20. ARBÓS MARÍN, X. [et al.]. «La cooperación intergubernamental en los Estados compuestos». Seminari. Realitza una àmplia explicació de diferents mecanismes d’aquest tipus en països com Canadà, Suïssa i Alemanya, en les p. 55-59, 61-89 i 97-114, tractats més endavant. ↑
21. La Constitució en l’article 149.1 conté diverses expressions com a «bases», «legislación básica» o «normas básicas», en tot cas, la STC 32/1981 va considerar que signifiquen el mateix. ↑
22. AJA FERNÁNDEZ, E. Estado autonómico y reforma federal. Madrid: Alianza Editorial, 2014, p. 164: «Decidir hasta dónde puede llegar la legislación básica del Estado, sin invadir la competencia también legislativa de las Comunidades Autónomas y cuáles son los mecanismos de articulación entre el Estado y éstas para que ambas instancias cumplan correctamente su respectiva función». ↑
23. ORTEGA ÁLVAREZ, L. «Competencias compartidas. Bases-desarrollo», en BALAGUER CALLEJÓN, F. [et al.]. Reformas Estatutarias y Distribución de Competencias. Sevilla: Instituto Andaluz de Administración Pública, 2007, p. 37. ↑
24. PÉREZ ROYO, J. Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Marcial Pons, 2018, p. 824. ↑
25. MONTILLA MARTOS, J. A. «La evolución de las competencias Bases-Desarrollo». Revista de Derecho Político, núm.101 (2018), p. 577. En concret, afirma que als primers anys des de l’entrada en vigor de la Constitució i els estatuts d’autonomia, «aunque la definición política de lo básico correspondía al legislador estatal, […] si este no formulaba lo que era básico. […] El legislador autonómico podía ejercer su facultad competencial de desarrollo normativo a partir de una presunción de lo básico». ↑
26. Ibíd., p. 579: «La configuración material de las bases garantizó en los inicios del Estado autonómico el ejercicio de las competencias compartidas y, en general, el tránsito de un Estado unitario a un Estado descentralizado». ↑
27. La STC 32/1981, de 28 de juliol, en el FJ 5è esmenta la limitació formal del concepte: «Las Cortes deberán establecer qué es lo que haya de entenderse por básico», per tant, havien de tractar-se de lleis. Tanmateix, la mateixa Sentència admet que «la noción de bases […] ha de ser entendida como noción material y, en consecuencia, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente». En el mateix sentit es pronuncia la STC 1/1982, de 28 de gener, que en el seu FJ 1r, referint-se a la Sentència anterior, afirma que: «De esta noción material de bases se infiere que unas normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una ley y ser en ella calificadas como tales (lo cual sería consecuencia lógica de una noción formal de bases), sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido». ↑
28. La STC 1/1981, de 28 de gener, en el FJ 1r admet que: «Dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas […] es la ley. Sin embargo, puede haber algunos supuestos en los que el Gobierno podrá hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto y de modo complementario alguno de los aspectos básicos de una materia determinada». ↑
29. Dictamen 6/2012, d’1 de juny, del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya, p. 76 i 77. ↑
30. MONTILLA MARTOS, J. A. «La evolución de las competencias Bases-Desarrollo», cit., p. 577. ↑
31. ARZOZ SANTISTEBAN, X. «¿Reforma o abandono de la legislación básica como técnica de delimitación de competencias?». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 23 (2016), p. 225. ↑
32. ÁLVAREZ CONDE, E. Derecho Autonómico. Madrid: Tecnos, 2013, p. 314. ↑
33. BALAGUER CALLEJÓN, F. «Competencias de ejecución. Legislación-Ejecución», en BALAGUER CALLEJÓN, F. [et al.]. Reformas estatutarias y distribución de competencias. Sevilla: Instituto Andaluz de Administración Pública, 2007, p. 55. ↑
34. Ibíd., p. 56. ↑
35. TAJADURA TEJADA, J. «La Conferencia de Presidentes: origen, evolución y perspectivas de reforma». Revista de Derecho Político, núm. 101 (2018), p. 555. ↑
36. AJA FERNÁNDEZ, E. Estado autonómico y reforma federal, op. cit., p. 196. ↑
37. No s’han tingut en compte les conferències de presidents telemàtiques que s’han celebrat en el context de la crisi de la COVID-19, degut a la seva marcada excepcionalitat. Tot i això, el fet que s’hagin celebrat més conferències durant els últims mesos que des del 2004 és símptoma de la necessitat d’aquestes relacions intergovernamentals i del paper fonamental que han de jugar al futur. ↑
38. El TC des de ben aviat va referir-se a les conferències sectorials com a «órganos de encuentro para el examen de problemas comunes y para la discusión de las oportunas líneas de acción» en la STC 76/1983, de 5 d’agost (FJ 13). ↑
39. Dades extretes de la relació de reunions i informes anuals de les conferències sectorials del Ministeri de Política Territorial i Funció Pública. ↑
40. TAJADURA TEJADA, J. «Los convenios de cooperación entre Comunidades Autónomas: marco normativo y propuestas de reforma». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 11 (2010), p. 215. ↑
41. Ibíd., p. 215 i 216. En relació amb aquesta qüestió, TAJADURA esmenta que «el fantasma de los Países Catalanes recorrió las Cortes Constituyentes». ↑
42. Ibíd., p. 216. L’autor ressalta que, en primer lloc, no és un criteri vàlid per distingir-ho d’un model federal, ja que a altres constitucions federals aquesta prohibició també existeix. En segon lloc, si el que es pretenia era garantir la unitat de l’Estat, aquesta funció ja la fan altres principis constitucionals. Per últim, si el que es volia era garantir la intangibilitat del mapa autonòmic, tampoc té cap funció, ja que existeixen articles estatutaris que preveuen la possibilitat d’annexió de territoris en altres CA limítrofes. ↑
43. Ibíd., p. 220-241. En aquestes pàgines TAJADURA realitza un ampli anàlisi d’aquesta qüestió i les seves conseqüències. ↑
44. Ibíd., p. 248. ↑
45. Respecte a la comissió, veure DE PEDRO BONET, X. «La conferencia de los gobiernos de las Comunidades Autónomas», en TORNOS MAS, J. [et al.]. Informe Comunidades Autónomas 2009. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 2010, p. 94-113. ↑
46. APARICIO PÉREZ, M. A. «Los últimos cuarenta años de reorganización territorial del Estado en España». Ius fugit, núm. 20 (2017), p. 33: «En el discurrir ordinario de los hechos, tempranamente se entendería que Constitución era aquello que el TC decía que era. […] Con lo que el razonamiento constitucional era del todo autosuficiente: el Tribunal no sólo daba validez constitucional a las decisiones políticas y legislativas, sino que les dotaba de un contenido constitucional del que, en principio, podrían haber carecido». ↑
47. ARGULLOL MURGADAS, E. [et al.]. Instituciones y competencias en los estados descentralizados. Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2011, p. 351-356. Així és, en termes generals, a Estats Units, Canadà, Austràlia, Mèxic, Brasil, Argentina, Índia, Bèlgica, Alemanya, Àustria i Suïssa. ↑
48. Ibíd., p. 356-367. Aquest és el funcionament a Estats Units, Canadà, Austràlia (encara que constitucionalment no està previst, el funcionament és aquest), Mèxic, Brasil, Argentina, Alemanya, Àustria i Suïssa. ↑
49. Ibíd., p. 593-598. A Brasil, Suïssa i Bèlgica és present en la Constitució. En canvi, a Estats Units, Alemanya i Àustria és un principi implícit en el text constitucional. ↑
50. Ibíd., p. 598-609. Són mecanismes importants a Canadà, Austràlia, Mèxic, Índia, Alemanya, Àustria i Suïssa. ↑
51. BALAGUER CALLEJÓN, F. defensà l’establiment de l’autonomia com a principi constitucional i no com a dret a la seva intervenció a la Comissió per a l’avaluació i la modernització de l’Estat autonòmic (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, núm. 675, de 21 de novembre de 2018, p. 3). ↑
52. VERNET I LLOBET, J. El sistema federal austríaco. Madrid: Marcial Pons, 1997, p. 109. ↑
53. TAJADURA TEJADA, J. «La Conferencia de Presidentes: origen, evolución…», cit., p. 558-560. ↑
54. VERNET I LLOBET, J. El sistema federal austríaco, op. cit., p. 116-124. ↑
55. TAJADURA TEJADA, J. «La Conferencia de Presidentes: origen, evolución…», cit., p. 570: «[La] constitucionalización de las Conferencias de Presidentes y del diseño básico de las relaciones de cooperación contribuiría a la consolidación del principio de lealtad federal como un principio estructural de nuestro modelo de organización territorial». ↑
56. MONTILLA MARTOS, J. A. «La evolución de las competencias Bases-Desarrollo», cit., p. 600. ↑
57. TAJADURA TEJADA, J. «Los convenios de cooperación entre Comunidades Autónomas…», cit., p. 247. ↑
58. DE VEGA GARCÍA, P. La reforma constitucional como defensa de la Constitución y de la democracia. Barbastro: Fundación Manuel Giménez Abad, 2006, p. 26. ↑