TERRITORI I URBANISME: EVOLUCIÓ NORMATIVA, CONFIGURACIÓ INSTITUCIONAL I RELACIONS ENTRE EL GOVERN DE LES ILLES BALEARS I ELS CONSELLS INSULARS

ESTUDIS

TERRITORI I URBANISME: EVOLUCIÓ NORMATIVA, CONFIGURACIÓ INSTITUCIONAL I RELACIONS ENTRE EL GOVERN DE LES ILLES BALEARS I ELS CONSELLS

INSULARS Jaume Mimar Fullana

Secretan de la Comissió Insular d’Ordenació del Territori, Urbanisme i Patrimoni Històric de Mallorca [1] [2]

I. La legislació d’ordenació territorial i urbanística autonòmica i la seva evolució.

Des de la redacció inicial de l’Estatut d’autonomia (Llei orgànica 2/1983, de 25 de febrer) la nostra comunitat autònoma assumeix les competències en les matèries d’ordenació del territori i d’urbanisme amb caràcter exclusiu, i en l’article 10.3 s’inclou el litoral dins la competència sobre ordenació del territori. En l’exercici d’aquestes competències exclusi­ves, li corresponen les potestats legislativa i reglamentària i la funció executiva.

Tot i que des d’aleshores s’ha fet una gran tasca en l’aprovació de normativa diversa de distint rang i malgrat que recentment s’han elaborat diferents avantprojectes, encara no hi tia una llei reguladora, des d’un punt de vista global o integral, del que es ve denomi­nant «activitat urbanística». Com és ben sabut, la dinàmica normativa que hem apuntat fa que la situació actual en la regulació de la matèria corresponent a l’urbanisme es carac­teritzi a les nostres illes per la complexitat i la dispersió, i en la majoria dels casos encara s’ha de realitzar una tasca de caràcter integrador amb les disposicions estatals de caràcter supletori que no han estat substituïdes.1

En canvi, la situació és actualment prou diferent quant a la configuració del sistema normatiu d’ordenació territorial, ja que es troben assentades les seves bases legislatives i s’han desplegat en bona part mitjançant el planejament sectorial supramunicipal, ja que s’ha aprovat el pla territorial insular a Menorca i estan en procés d’elaboració els corres­ponents a Mallorca i a les Pitiüses.

Però podríem apuntar que el bloc normatiu que s’ha configurat en aquests vints anys d’autonomia en matèria d’urbanisme i d’ordenació territorial es caracteritza per la presèn­cia de dos trets inqüestionables. Per una banda, un intent de contenció urbanística conti­nuat en dos fronts: 1) la intervenció sobre els usos residencials i turístics a implantar en els àmbits de sòl de desenvolupament urbanístic i 2) el manteniment del caràcter residual per al sòl no urbanitzable amb la fixació de limitacions estrictes per a possibles expansions de desenvolupament en aquesta darrera categoria de sòl, de la qual se n’ha recuperat la tra­dicional denominació de rústic.

Per una altra banda, ens trobam amb una configuració institucional autonòmica exclu­siva, en què els consells insulars es determinen com a ens de govern i d’administració de les illes, habilitats per l’article 39 de l’Estatut perquè assumeixin en el seu àmbit territorial les funcions executives i de gestió d’una llista prou extensa de matèries, entre les que figu­ren les d’ordenació del territori, les d’urbanisme i habitatge i les de medi ambient i ecolo­gia, en el que ara ens interessa.

La publicació (1996) óc l’obra Legislació d’ordenació de! territori i urbanisme de les Illes Balears, a càrrec; de BIASCO ESTEVE, Avel·lí, per part de la Universitat de les Illes Balears és un exponent del n¡vcll dc normativa pròpia aprovada fins aleshores, sistematitzant el conjunt de disposicions de distint rang dictades en els diversos sectors de l’ordenament amb incidència en aquestes matèries.

La singladura normativa es va iniciar transcorregut només un any des de l’aprovació de l’Estatut, amb la Llei 1/1984, de 14 de març, d’ordenació i protecció d’àrees naturals d’in­terès especial, a la qual varen seguir la Llei 12/1988, de 17 de novembre, de camps de golf, i el Decret 75/1989, sobre criteris per a l’autorització d’edificis, instal·lacions i usos d’utili- tat pública o d’interès social, que configuraren un primer bloc d’intervenció normativa en el sòl no urbanitzable. Podríem definir un primer moment en l’evolució normativa que arri­baria fins a l’any 1989, quan es produeix també un desplaçament puntual de la legislació estatal en determinats aspectes, així com l’elaboració de diverses normes reglamentàries

D’aquesta segona manifestació en són exponents la Llei 8/1988, d’1 de juny, d’edificis i instal·lacions fora d’ordenació, desplegada pel Decret 159/1989, de 28 de desembre, pel Decret 6/1987, de 5 de febrer, sobre denúncies de mora davant la Comissió Provincial d’Urbanisme —encara vigent—, i per l’interessant Decret 38/1987, de 4 de juliol, sobre recepció d’urbanitzacions per part dels ajuntaments.2

Com a balanç positiu d’aquesta primera etapa, que arriba fins a l’any 1989, podríem dir que vàrem assistir en un període de temps relativament breu a la fixació del marc de referència per a les polítiques d’ordenació territorial de les distintes administracions inte­grants de la comunitat autònoma mitjançant la Llei 8/1987, d’ordenació territorial (LOT), a la qual farem referència més endavant. Però, per una altra banda, hi ha una manca de qual­sevol iniciativa legislativa dirigida a la introducció d’una regulació integral de l’ordenació urbanística de caràcter propi que desplaci a nivell general la legislació estatal supletòria.

Per tant, es podria haver considerat previsible que assistíssim tot seguit a la finalització d’un procés de degoteig normatiu i a l’inici d’una aproximació a un codi general urbanís­tic, ja fos des d’opcions innovadores o produint-se només l’adequació i l’adaptació de la normativa estatal. Contràriament, en l’etapa següent —que podríem enquadrar entre 1990 i 1999— la situació no va conduir a cap de les possibilitats apuntades, sinó que se segueix en una línia continuista en el que és aquest procés d’inflació normativa -ja carac­terístic avui.

És un exponent d’aquesta segona etapa la Llei 10/1990, de 23 d’octubre, de disciplina urbanística (LDU), dictada amb pocs dies de diferència entre l’efectivitat de l’atribució com- petencial a favor dels consells insulars —efectuada per la Llei 9/1990, que apuntarem més endavant— i que fou el primer cas d’iniciativa legislativa pel desplaçament de la normativa estatal en un àmbit més ampli i no puntual. Igualment s’aprova l’emblemàtica Llei 1/1991, de 30 de gener, d’espais naturals i de règim urbanístic de les àrees d’especial protecció1, 7 Aquesta darrera disposició reglamentària és analitzada per Gabriel CORTÉS CORTÉS a La ejecución y recepción de /as obras en las urbanizaciones de iniciativa particular. Pamplona: Aranzad, 2001.

3 Respecte de l’aplicació d’aquesta Llei i del conjunt sorgit en e> marc de la seva predecessora, la Llei 1/1984, s’oriq nà una jurisprudència constitucional aclaridora respecte de l’abast de la protecció terri-

modificada en múltiples ocasions dins la constant dinàmica de reformes sofertes a tota la normativa urbanística de distint rang a la nostra comunitat, i també la Llei 6/1997, de 8 de juliol, del sòl rústic, que va suposar l’aparició d’una norma de referència per al tracta­ment d’aquest sòl pel que fa a la planificació i la fixació d’usos i activitats possibles. Vàrem assistir també a l’aprovació d’alguna llei peculiar, com fou el cas de la 1/1994, de 23 de març, sobre condicions de reconstrucció en sòl no urbanitzable d’edificis afectats per obres públiques, o a la normativa sobre serveis turístics en el medi rural que, també després de diverses disposicions reguladores, es troba contemplada bàsicament en el vigent Decret 62/1995.

També són exponents d’aquesta segona etapa normativa la regulació reglamentària sobre capacitats de població, que configura el Decret 2/1996, de 16 de gener, precedit de l’aprovació d’un importantíssim pla director sectorial, com va ser el de l’oferta turística de l’illa de Mallorca (Decret 54/1995, de 6 d’abril), que constitueix un exponent de referèn­cia —fins i tot en l’àmbit estatal— de les polítiques d’ordenació territorial amb vista a regu­lar un sector estratègic fonamental a la nostra comunitat autònoma.4 No seria fins a 1999 que es produí un nou punt d’inflexió de gran importància amb l’aprovació de dues nor­mes legals: la Llei general turística i la Llei de directrius d’ordenació territorial.

La Llei 2/1999, de 24 de març, general turística, proclamà com el seu objecte l’ordena­ció i la promoció del turisme a les Illes Balears, així com la modernització de les infraes- tructures territorials i urbanístiques com a instruments essencials. Malgrat que no pretenia ser una norma de contingut urbanístic o territorial, provocà una gran repercussió en amb­dós àmbits fixant unes determinacions coadjuvants a l’assoliment dels objectius de caire turístic. En la Llei general turística s’establí que els plans d’ordenació de l’oferta turística i els plans territorials poden determinar la densitat global màxima de població, delimitar zones turístiques i de protecció, fixar-ne la dimensió i les característiques, establir-hi parà­metres mínims de superfície, de volumetria, d’edificabilitat i d’equipaments, i assenyalar excepcions quan la ubicació o les característiques especials ho aconsellin. Introdueix igual­ment dues prescripcions vinculants per als planificadors: el principi d’ús exclusiu pels esta­bliments d’allotjament i la previsió de la necessitat de baixa definitiva d’allotjament turís- torial dos dc la competència autonòmica exclusiva en aquest àmbit i no només respecte de la legisla­ció mediambiental. Com a articles doctrinals que analitzen la norma legal podem esmentar «El con­cepto de ley en el Derecho español actual (A propósito de la Ley 1/91 del Parlamento Balea’, sobre espacios naturales y régimen urbanístico de las áreas de especial protección. ¿Un caso de ley singu­lar?)» elaborat per César CIRIANO VFLA a Régimen jurídico de los espacios naturales protegidos. Saragossa: Kronos, 1995.

4 La ordenación de las zonas turísticas litorales, de SOCÍAS CAMACHO, Joana Maria, editat per la Universitat Carlos lll de Madrid i el Boletín Oficial del Estado (2001), constitueix una obra de referen­cia per situar el pía director sectorial d ns el context global de l’ordenac 6 del territori.

tic com a requisit per rebre una nova autorització turística, amb repercussions territorials evidents quant a la contenció d’aquest producte.5

Paral·lelament, cl 3 d’abril de 1999 s’aprovà la Llei 6/1999, de directrius d’ordenació territorial, per complir la previsió de l’anterior Llei d’ordenació territorial (8/1987), evi­dentment amb un retard considerable respecte de la previsió temporal que aquesta havia programat. Amb l’aprovació prèvia de la Llei 6/1998, de 23 d’octubre, de mesures caute- lars, i fins a l’aprovació de les directrius, l’any 1999 el legislador va apostar per atribuir al Govern de la comunitat autònoma tot el protagomsme de l’execució de la política territo­rial mitjançant els instruments de desenvolupament de les directrius legals, i deixà al marge la possibilitat de l’àmplia participació dels consells insulars en l’exercici d’aquestes com­petències de planificació. Aquest sistema canviaria radicalment a partir de l’any 2000.

Les directrius d’ordenació territorial varen suposar l’entrada en el panorama normatiu de l’instrument legal clau per a l’ordenació conjunta de la totalitat de l’àmbit territorial de les Illes Balears, partint —en primer lloc— de la definició del que es denominen «elements bàsics del territori», que fonamenten el model territorial que es pretén implantar. Es trac­ta de les àrees homogènies de caràcter supramumcipal, que coincideixen amb les illes de Mallorca, Menorca i les Pitiüses, cadascuna de les quals ha d’estar regulada per un pla ter­ritorial. En segon lloc, s’establiren les àrees sostretes al desenvolupament urbà determina­des pels terrenys preservats dels processos de desenvolupament urbanístic. Seguidament es varen definir les àrees de desenvolupament urbà i, en darrer terme, s’introduí el siste­ma d’infraestructures i equipaments però sense (er especial incidència en el sector turístic, precisament a causa de la coincidència témpora’ amb la redacció i l’entrada en vigor de la Llei general turística, la importància de la qual hem intentat apuntar més amunt.

En qualsevol cas, les directrius d’ordenació territorial produïren evidents efectes directes a causa que —a part de diferir cl seu desenvolupament a la planificació corresponent— introduïen una quantitat enorme de disposicions d’aplicació immediata que incidiren en el sistema de contenció del creixement des que entraren en vigor. Va ser la regulació del sòl rústic com a element bàsic del territori i com a àrea sostreta al desenvolupament urbà allò que va permetre emmarcar el creixement urbanístic possiole sobre aquest sòl en uns límits màxims que fixaren inicialment les mateixes directrius amb relació a uns percentatges de la superfície de sòl urbà i urbanitzable.

En definitiva, com a factor més significatiu de les directrius s’ha de destacar, sens dubte, la regulació del creixement, diferint ai pla territorial corresponent —en el seu paper d’ins-

’ En aquest sentit, vegeu «Planificación turística y planificación territorial a necesidad de una con­vergencia» de RAZQUIN LIZARRAGA, Martín Maria, dins Ordenación y gestión dei territorio turístico. València: lirant lo Blanch, 2002, on es posa justament a les liles Balears com l’exponent d’un model d’inserció plena dels dos sectors de l’ordenament juridic.

trument de desenvolupament de la norma legal— l’assignació del percentatge correspo­nent a cada municipi d’acord amb el model territorial que s’hi establia. En aquest sentit, el legislador va conformar un règim transitori d’aplicació del text articulat fins que els dife­rents instruments d’ordenació territorial fossin aprovats, per possibilitar que els ajunta­ments puguin decidir —dins un marges molt concrets— els sòls per desenvolupar, però sense posar en perill els límits màxims de creixement que pretenia el model territorial.5

  1. La configuració institucional.

Del règim de configuració institucional, amb la característica dualitat entre Govern autonòmic i consells insulars, cal destacar que la formalització de la transferència compe- tencial a favor dels últims mitjançant normes de rang legal ha comportat que es defineixi un marc teòricament estable quant a l’exercici de les competències i ha assignat un pro- tagonisme permanent dels ens de govern insular a l’hora de fixar les distintes polítiques executives sobre les matèries corresponents. Així doncs, ens trobam amb el fet que s’han descartat fórmules més peremptòries i de caràcter administratiu, com ara l’exercici de la gestió ordinària pels consells insulars de les competències de la comunitat o l’encàrrec de gestió que preveuen l’Estatut i la Llei de consells insulars (LCI).

També és significatiu que les competències es configuren com a transferides en ambdós casos i río com a delegades, cosa que comporta que aquestes atribucions suposin la ces­sió de la titularitat i de l’exercici de les competències, així com la consideració com a prò­pies—per tant, exercides en règim d’autonomia i sota la responsabilitat insular pròpia. Les normes legals reguladores estableixen també un marge més que acceptable d’autonomia organitzativa per exercir les competències, principi que es recull expressament a la Llei 2/2001 i que es trasllada amb la nova Llei de consells insulars a la Llei 9/1990, amb diver­ses derogacions puntuals per tal de potenciar la seva autonomia plena en la gestió de la competència.

Això no obstant, s’ha de dir igualment que la conformació del conjunt de competències que sobre la matèria exerceixen actualment els consells insulars ve donada també pels f> És recomanable la lectura de les tesis de MENÉNDEZ REXACH, Ángel. «Urbanisme sostenible, clasi­ficación del suelo y criterios indemnízatenos: Estado de la cuestión y algunas propuestas», dins Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente [Madrid:Montecorvo], rvurn. 200 (març 2003). En aquest treball, entre d’altres aspectes, en allò que ara interessa referit a la nostra comunitat autònoma es fa una anàlisi rie principi de creixement sostenible i del mode de les directrius d’ordenació territorial de les Illes Balears. S’al udeix igualment a un treball de qui subscriu relatiu al fet insular com a condi­cionant d’aquest creixement ia seva inserció en el marc de la Llei de directrius i la Llei del sòl rústic «Fi suelo rústico y los criterios de clasificación en la legislación de las Islas Baleares. El mantenimien­to del carácter residual en el marco de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones», dins Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 284 (setembre-desembre 2000).

efectes que han tenqut una sèrie de lleis sectorials que regulen en un sentit ampli les matè­ries d’urbanisme i d’ordenació territorial i que han introduït títols d’intervenció d’indole diversa a favor d’aquest ens. Han estat els casos, per exemple, de la Llei de disciplina urba­nística o de la Llei del sòl rústic.

Com a darrer tret característic, s’ha de destacar que en les normes d’atribució corres­ponents, el legislador no ha considerat oportú habilitar els consells insulars per exercir la potestat reglamentària normativa en les matèries, tal com possibiliten l’article 49.4 de l’Estatut i l’article 19 — apartats 1 i 2- de la Llei de consells insulars.[3] Només la LDU —en la disposició addicional— utilitza una estranya fórmula de difícil interpretació tot autorit­zant «cl Govern i els Consells Insulars a l’adopció, en el marc de les seves competències, de les disposicions reglamentàries necessàries per al desenvolupament i l’eficàcia d’aques­ta Llei.».

1. Urbanisme.

Com ja hem anticipat, l’atribució de competències en matèria d’urbanisme i d’habitabi- litat es va produir mitjançant la Llei 9/1990, de 24 de juny, òbviament en el marc regula­dor de l’anterior Llei 5/1989, de consells insulars. Com a dada prou significativa, va ser la primera de les competències pertanyents a la comunitat autònoma que es va atribuir als ens insulars per la via legislativa. El gruix fonamental de la competència atribuïda per l’an­terior norma es complementa —com ja hem dit— per les assignades per altres normes de regulació material.

En l’article 3, la Llei 9/1990 va efectuar —malgrat l’atribució competencial genèrica— una reserva de competències i de funcions al Govern de la comunitat autònoma sobre la base que l’anterior LCI (com ara també la nova) disposa que les lleis d’atribució han de contenir necessàriament la determinació de les competències l’execució i la gestió de les quals s’atribueixin, l’especificació de les normes que les regulen i la determinació de les funcions concurrents i compartides —si n’hi ha— entre el Govern de la comunitat autò­noma i els consells insulars, tot establint fórmules de cooperació entre ells.

Malgrat tot, les previsions que efectua la Llei 9/1990 es poden interpretar no tant des de l’òptica de reservar per al Govern un aspecte concret de la competència transferida com des del punt de vista d’establir mecanismes de control previ de les decisions que adoptin els consells i de coordinació administrativa, o mecanismes de control de les funcions que deriven del principi de territorialitat en l’exercici de la competència.

Així doncs, es preveuen fins a cinc funcions o competències reservades a la comunitat. (Cal tenir en compte que de la redacció inicial de la nova LCI es va eliminar el nomena­ment de representants en els òrgans resolutius i dictaminants dels consells, que era un mecanisme que en certa manera es configurava com una mena de control indirecte de l’activitat dels consells en les matèries transferides.) Es manté, en primer lloc, en l’àmbit del Govern a potestat reglamentària normativa amb relació a la matèria; en segon lloc, més com una tècnica de coordinació o d’informació que no pas de control, es manté l’e- nissió per part del Govern de la comunitat d’un informe preceptiu i no vinculant sobre l’a­provació definitiva d’instruments de planejament general i del plans especials que no siguin de desenvolupament.

Per raons de territorialitat, en tercer lloc s’atribueix al Govern la competència en les declaracions d’utilitat pública (ara «d’interès general») d’obres o instal·lacions en sòl no urbanitzable quan afectin l’àmbit de més d’un consell insular (que és un supòsit gairebé teòric). Com a quarta reserva, es confirma la competència autonòmica per emetre un riforme preceptiu i no vinculant respecte dels estudis d’avaluació de l’impacte ambiental que hagin d’acompanyar les figures de planejament urbanístic, d’acord amb la normativa vigent a la nostra comunitat autònoma. En cinquè i darrer terme, es preveu com a com­petència autonòmica l’organisme de l’Arxiu Central d’Urbanisme, al qual els consells insu­lars hauran de trametre un exemplar de tot el planejament aprovat definitivament.

D’acord amb la doctrina que ha establert el Consell Consultiu de les Illes Balears, podem destacar també que, malgrat que la Llei 9/1990 no va efectuar una reserva expressa per al Govern autonòmic, s’ha d’entendre que hi resideix la competència prevista en l’article 180 del TRLS/76 i en l’article 244 (apartats 2 i 3) del TRLS/92, que permeten l’autorització de l’execució de projectes disconformes amb el planejament urbanístic en vigor per raons d’urgència o d’interès públic excepcional, des de l’òptica de considerar que aquesta com­petència no deriva tant de l’urbanisme com a títol d’habilitació sinó d’una mena de llegat del que en altres temps era una reserva de dispensació per raó d’un interès general que s’atribuïa a l’Eslat i que el legislador va voler estendre a les comunitats autònomes.

  1. Ordenació del territori.

L’atribució de competències en ordenació del territori s’ha de cercar també ja l’any 1990, ja que es pot entendre que la Llei 9/1990 va comportar l’atribució d’algunes figures o mesures d’intervenció supramunicipal previstes a la legislació sobre règim del sòl (bàsi­cament en el TRLS/76) que responien a les característiques del que avui s’entén per «orde­nació territorial». Però en qualsevol cas, cal remuntar-nos a l’any 1987, amb la LOT com a antecedent immediat pel que fa a l’exercici de competències en la matèria per part dels consells. L’exposició de motius disposava que, estant prevista en l’article 39 de l’Estatut la possibilitat que assumissin en el seu àmbit territorial funcions executives i de gestió en

matèria d’ordenació territorial, aleshores es preveien obligadament aquestes funcions de conformitat amb la titularitat de competències vigent en aquell moment, però sense per­judici que disposicions legals posteriors l’acomodassin a una situació nova.

Aquesta previsió podria donar a entendre que en l’articulat de la Llei les competències en matèria d’ordenació territorial dels consells serien més aviat minses —per no dir nul·les— fins que es posassin en funcionament els mecanismes per exercir-les que es pre­veien en l’Estatut. Res més lluny de la realitat malgrat que la LOT/87 establia un principi general d’assignació competencial al Govern de la comunitat, finalment es derivava a les previsions d’una altra llei determinar a quina entitat correspondria el protagonisme en l’e­laboració dels instruments d’ordenació de naturalesa administrativa —que es podia assig­nar tant al Govern com als consells insulars depenent del que determinas la futura llei de directrius d’ordenació territorial. La darrera paraula sobre qui es configuraria com l’admi­nistració competent per elaborar aquests plans era, doncs, del Parlament Aixi, els articles 16, 20 i 26 de la LOT/87 disposaven que aquells instruments podrien ser elaborats per una o per una altra segons les especificacions de les directrius d’ordenació, i que es regulava igualment a la mateixa LOT la tramitació administrativa dels plans elaborats pels consells insulars, cosa que possibilita un sistema de competència compartida, que a la pràctica és idèntica a l’originada amb el planejament municipal, en què les aprovacions inicial i provi­sional corresponen als consells però el tràmit d’aprovació definitiva pertoca el Govern.

En el mateix sentit, la disposició transitòria de la LOT/87 permetia que, abans d’aprovar les directrius, els consells insulars poguessin redactar un pla d’ordenació territorial d’acord amb l’habilitació que a l’efecte el Parlament hauria d’atorgar de manera individualitzada. Sigui com sigui, aquest ampli marge de possibilitats per implicar els consells en la matèria no va tenir cap aplicació. A banda del retard en l’aprovació de les directrius legals fins a l’any 1999, aquestes varen optar finalment per enfortir el paper del Govern de les Illes Balears, al qual varen atorgar en exclusiva les competències d’elaboració i d’aprovació de tots els plans d’ordenació territorial.

En el context de vigència de l’anterior LOT es va generalitzar la creença que la Llei 9/1990 se cenyia estrictament als títols exclusius d’intervenció en matèria urbanística, ignorant que l’exercici de competències en una matèria determinada no és una qüestió nominal que necessiti la canalització exclusiva per una llei de transferències, sinó que les mateixes lleis reguladores del sector corresponent de l’ordenament jurídic de què es trac­ti poden crear títols d’intervenció.

És mes: entenem que en certa mesura es va produir una situació inversa si atenem que en la legislació sobre règim del sòl —o, si es vol, el bloc de l’urbanisme reflectit en el TRLS/76, norma reguladora del sector material la competència (fel qual es va transferir per la Llei 9/1990 s’habilitava els consells insulars per exercir facultats identificables com d’ordenació territorial. En aquest ordre de coses, si bé la disposició final primera de la

LOT/87 va suprimir en el territori de la comunitat autònoma la figura dels plans directors territorials de coordinació prevists en l’article 6 i els concordants del TRLS/76 (és a dir, en una suposada llei estrictament «urbanística»), curiosament no va eliminar la figura de naturalesa territorial prevista en l’article 32 de la mateixa norma anomenada «plans de conjunt», la utilització de la qual va ser atribuïda als consells insulars mitjançant la Llei 9/1990, que amb les adaptacions de nivell orgànic corresponent permet elaborar un pla a instància d’un municipi o d’ofici per part del consell insular quan les necessitats urbanísti­ques d’un municipi aconsellessin l’extensió de la seva zona d’influència a una altra, apli­cable també quan convengui ordenar urbanísticament una comarca.

Els objectius assignats a aquesta figura de planejament, sens dubte transferida als con­sells insulars, s’assimilen als que puguin tenir determinats instruments de planificació d’or- denació territorial, des del moment que es permetia efectuar una planificació urbanística comarcal per aquesta via.

De la mateixa manera, la utilització per part dels consells de les potestats de suspendre el planejament municipal i d’elaborar normes subsidiàries provisionals (previstes en l’arti­cle 51 del TRLS/76) no es podria entendre sense un component de valoració supramumci- pal. Recordem que aquesta competència igualment la va transferir la Llei 9/1990 i que indi­rectament la va revalidar la mateixa Llei de directrius d’ordenació territorial. Aquest fet — que la segona llei insígnia dictada per a l’ordenació del territori vulgui regular la institució de la suspensió de planeiament urbanístic mantenint-la en seu insular— implica un reco­neixement explícit que la seva utilització ha de tenir un vessant que incideix en l’ordena­ció del territori.

En el context històric que va des de 1987 a 2000, caracteritzat d’alguna manera per l’escàs – per no dir nul ús de la potencialitat d’intervenció que en la matèria podien desenvolupar els consells insulars, va resultar paradoxal la previsió que va efectuar la dis­posició addicional primera del Decret 54/1995, de 6 d’abril, que aprovà definitivament el Pla d’ordenació de l’oferta turística de l’illa de Mallorca. Aquest pla director sectorial con­templa el deure d’adaptació del planejament urbanístic municipal a les seves determina­cions, en tot cas en un termini màxim d’un any, establint per al supòsit que aquesta adap­tació no es produís una competència expressa per al Consell Insular de Mallorca perquè se subrogués en les competències municipals per a la seva redacció i tramitació, podent a aquest efecte sol·licitar del Govern de la comunitat autònoma l’arbitri de les mesures de suport tècnic i econòmic que resultessin necessàries per a la formulació i tramitació efectives.

Curiosament, l’Administració de la comunitat autònoma —que, teòricament segons alguns, és titular en exclusiva de la competència sobre ordenació territorial va atribuir a l’Administració insular una potestat de subrogació que la mateixa LOT/87 només preveia per al Govern autonòmic, ja que en aquest sentit s’expressava l’article 23.3 de la norma

legal derogada. Difícilment es podria justificar la tècnica emprada en aquest pla director sectorial per atribuir potestats als ens insulars per via de decret en contra de les disposi­cions de la Llei d’ordenació territorial si no es consideras mplícit un component d’ordena­ció territorial transferit ja per la Llei 9/1990.

Però el marc legislatiu actual —a partir de la nova Llei 14/2000, de 21 de desembre, d’ordenació territorial suposa un replantejament de la situació Com ja s’ha anat antici­pant, el marc institucional vigent quant a l’exercici de la competència en la matèria és radi­calment distint, i la seva definició culmina amb la Llei 2/2001, de 7 de marc;, d’atribució de competències als consells insulars en matèria d’ordenació del territori. Diem que l’anterior norma legal suposa la culminació del procés d’atribució competencial perquè el procés d’atribució competencial assumeix aquest canvi radical (almenys parcialment) a partir de la nova Llei 14/2000, de 21 de desembre, d’ordenació territorial, que deroga expressament la seva predecessora.

En l’exposició de motius de la nova LOT, en allò que ens interessa ara hi destaquen les consideracions que fa el legislador, que per una banda avancen el canvi de plantejament del paper de les distintes figures d’ordenació territorial i, per una altra, anticipen igualment el nou marc competencial. L’incís següent resumeix aquest segon aspecte: «La configuració de l’arxipèlag facilita que cada una de les illes dugui a terme l’ordenació del seu territori de manera autònoma a través de les institucions pròpies, i que el Govern de les Illes Balears esdevingui garant dels aspectes de l’ordenació que transcendeixin l’àmbit insular. En aquest sentit, la nova legislació d’ordenació territorial ha de fixar el marc adequat per a la trans­ferència de competències als consells insulars en aquesta matèria i ha de dissenyar, en els aspectes bàsics, els fonaments d’una política territorial coordinada i integradors.»

Es manté en el nou text la figura de les directrius d’ordenació territorial —l’aprovació de les quals correspon al Parlament – com a culminació d un procediment d’elaboració rea­litzat pel Govern de la comunitat fins a la fase de presentació del Projecte de llei. No obs­tant això, fins i tot en aquest instrument l’elaboració del qual es reserva a la comunitat autònoma, es preveu legalment una àmplia participació dels consells insulars des del trà­mit inicial.

La nova LOT avança la transferència dels instruments de desenvolupament de les direc­trius. En el cas dels plans territorials, estableix que correspon al consell insular respectiu elaborar, aprovar, revisar i modificar aquests instruments, configurant-se doncs com l’úni­ca i exclusiva Administració competent. Pel que fa als plans directors sectorials, preveu que els han d’elaborar i aprovar els consells insulars quan ho prevegin les lleis d’atribució de competències. En els altres casos l’elaboració i l’aprovació, en desenvolupament de les directrius d’ordenació territorial, corresponen al Govern de les Illes Balears. Per extensió, s’atribueixen també les competències en l’elaboració i l’aprovació de les normes territorials cautelars corresponents.

El procés culmina, do moment, mitjançant la Llei 2/2001, de 7 de març, d’atribució de les competències en matèria d’ordenació del territori. Com ens diu el legislador en l’expo­sició óe motius d’aquesta darrera norma, correspon a la LOT determinar el paper del con­junt d’institucions i d’ens públics que exerceixen competències en aquesta matèria. D’una manera clara, aquesta remarca suposa un reconeixement de l’anticipació en la definició d’àmbits d’intervenció o, més pròpiament, una assignació de funcions realitzaria per una norma reguladora dels instruments i de les polítiques territorials, per una llei sectorial en definitiva.

Igualment, sense esmentar expressament la nova Llei de consells insulars, manifesta que en l’estat actual de l’evolució del nostre sistema administratiu és necessari adequar les polí­tiques territorials a la posició cada vegada més rellevant dels consells insulars[4]. La poten­ciació d’un model descentralitzat que permeti la gestió autònoma dels interessos propis de cada illa —realitzada, a més, des d’una administració més pròxima als ciutadans— ha de quedar reflectida en l’atribució de competències d’elaboració i d’aprovació de determinats instruments d’ordenació territorial, sense perjudici de les funcions coordinadores de les instàncies autonòmiques

En el mateix ordre de coses, el legislador considera que tot això ha de fer possible que les institucions pròpies de cada illa puguin desenvolupar un model territorial propi en l’àm­bit respectiu, sense perjudici de la posició que, d’acord amb el text estatutari, correspon al Govern i a l’Administració de la comunitat autònoma. Així doncs, en el nou context que deriva de es disposicions anteriors, la Llei 2/2001 —article 1 atribueix als tres consells insulars (d’acord amb l’article 39 dc l’Estatut d’autonomia i ja amb el caràcter de pròpies) una sèrie de competències en el marc del que disposa la legislació d’ordenació territorial.

Pel que fa a l’atribució respecte dels plans territorials insulars, només cal remarcar la importància que suposa l’assignació competencial a través d’una llei d’atribució, ja que a diferència de les funcions o potestats conferides per una llei de regulació material com és la LOT— el seu rescat per part de la comunitat autònoma en aquest moment només podria dur-se a efecte a través del procediment legislatiu específic previst per a les lleis de transferència i delegació, amb intervenció prèvia de a Comissió Tècnica Interinsular pre­vista en ¡’Estatut d’autonomia

Amb relació als plans directors sectorials i seguint les pautes predeterminades per la LOT, s’atribueixen igualment competències relatives a l’elaboració i l’aprovació de fins a cinc

plans directors sectorials d àmbit insular, als quals en aquests moments cal afegir el pla director de carreteres que assigna la recent llei de transferència en la matèria. Es confirma igualment per a tots dos tipus de plans la competència per elaborar i aprovar normes terri­torials cautelars.

Com a punt nou, l’apartat 5 de l’article 1 atribueix com a competències pròpies deter­minades facultats de caràcter executiu que la vigent Llei 6/1999, de 3 d’abril, de directrius d’ordenació territorial (LDOT), havia assignat al Govern de les Illes Balears. Segons el que el legislador ens diu en l’exposició de motius, convé atribuir-íes ara als ens insulars d’acord amb els plantejaments descentralitzadors de la nova legislació d’ordenació territorial Aquesta previsió concreta suposa l’assignació de quatre facultats executives de c erta trans­cendència:

  1. l’aplicació de la disposició transitòria quarta, relativa als límits legals al creixement en sòl urbà o urbanitzable i la seva modificació per causes justificades;
  2. les derivades de la disposició transitòria sisena, que atribueix als consells insulars la competència per permetre mantenir la condició de sòl urbanitzable a determinats terrenys on concorrin una sèrie de condicions;
  3. les facultats establertes en la disposició transitòria setena quant a la priorització de terrenys als efectes mantenir la classificació de sòl urbanitzable dins els límits de creixement de la disposició transitòria quarta;
  4. l’última competència de caràcter executiu de les previstes en la LDOT que resulta transferida ès la prevista en la disposició transitòria dotzena, que faculta per deli­mitar les zones definides per les projeccions ortogonals en absència de pla territo­rial insular.

Finalment, el punt 6 de l’article 1 de la Llei 2/2001, comporta la transferència com a competència pròpia dels consells insulars l’atorgament d’autoritzacions referides a obres, instal·lacions i activitats permeses dins la zona de servitud de protecció prevista en la legis­lació de costes, i també l’exercici de la funció inspectora i de la potestat sancionadora inhe­rents a aquesta actuació. Però la transferència no deixa de ser parcial, ja que la facultat d’autorització se circumscriu a les que s’hagin de produir en terrenys la classificació urba­nística dels quals sigui la de sòl urbà, urbanitzable o amb una categoria equivalent

Com a potestats o funcions que es reserven al Govern i a l’Administració de la comuni­tat autònoma es fixen:

  1. En primer lloc, com ja hem avançat, l’exercici de la potestat reglamentària externa en desenvolupament de la legislació d’ordenació territorial.
  2. Correspondrà igualment a la comunitat autònoma emetre informes preceptius en els procediments d’elaboració i aprovació dels plans territorials insulars i en els dels plans directors sectorials per a l’elaboració i l’aprovació dels quals resultin compe­tents els consells respectius, entenent-se que per extensió les possibles normes

territorials caulelars prèvies a aquests instruments es troben igualment subjectes al tràmit d’informe.

  1. Sens dubte és reiterativa la previsió del punt 3 de l’article 5, que estableix la com­petència de la comunitat autònoma per a l’elaboració i aprovació dels plans direc­tors sectorials, prevists en les directrius d’ordenació territorial, quan això no corres­pongui als consells.
  2. Entenem que, sense poder-se conceptuar com una competència reservada sinó més aviat com un títol d’intervenció derivat de la transferència competencial en si mateixa, s’atribueix a la comunitat autònoma la facultat d’emetre informes previs a les autoritzacions d’obres o instal·lacions dins la zona de servitud de protecció de la legislació de costes, quan afectin béns integrants del patrimoni de la comunitat autònoma i ports esportius de refugi o no, qualificats d’interès general.
  3. Per una altra banda, aquesta tècnica de coordinació o cooperació té la seva con­trapartida en la previsió de l’article 2 de la Llei d’acord, amb la qual en els proce­diments de delimitació del domini públic prevists en la legislació de costes es con­figura un deure per a la comunitat autònoma que els informes que la seva Administració emeti han d’anar precedits d’una consulta al consell insular respec­tiu, per un termini de quinze dies, quan la delimitació afecti terrenys classificats com sòl urbà o com sòl urbanitzable o amb una categoria equivalent. D’aquesta manera es fa partícip el consell insular corresponent d’una potestat d’informe que la Llei de costes reserva a la comunitat autònoma en el procediment de delimitació per part de l’Administració de l’Estat del domini públic marítimoterrestre.
  4. Finalment, s’assigna a la comunitat autònoma la competència per elaborar i apro­var els instruments per a l’ordenació del litoral prevista en la legislació de costes, pel que es refereix a la zona de domini públic marítimoterrestre.
  5. Relacions entre els consells insulars i l’Administració autonòmica.

Tal com estableix l’article 30.c de la Llei 8/2000, de consells insulars, les lleis de trans­ferència corresponents han d’especificar les competències o les funcions que es reserven al Govern de les Illes Balears. S’ha d’aclarir que aquesta previsió és nova respecte de l’ar­ticle 22 de la derogada Llei 5/1989, que no establia tal previsió, encara que sí resulta coin­cident la necessitat de determinar en la norma de transferència, si escau, les funcions con­currents i compartides entre el Govern de la comunitat autònoma i els consells insulars, establint les formes de cooperació entre ells.

En qualsevol cas, la regulació utilitzada en les lleis 9/1990 i 2/2001 és imperfecta, ja que es posa de manifest una patent asistemàtica en l’establiment de les anteriors previsions perquè, per una banda, es reiteren mecanismes que s’estableixen en altres preceptes o dis­posicions i, per una altra, s’entremesclen la regulació de les funcions reservades al Govern

i a l’Administració autonòmica i figures de cooperació o, fins i tot, de control administra­tiu de diversa índole.

Això últim era el cas de la Llei 9/1990, en la qual s’introduïen (art. 3) dues tècniques de control sota una fórmula de reserva de competències al Govern autonòmic, una d’elles derogada per la Llei 8/2000, relativa al nomenament de representants amb veu i vot en els corresponents òrgans dictaminants i resolutius dels consells insulars, i la segona —que continua vigent sobre l’emissió d’un informe previ a l’aprovació definitiva d’instruments de planejament general o especial (si bé aquesta última es tracta d’una fórmula de con­trol relatiu més propera a una tècnica de coordinació).

  1. Potestats genèriques de control.

Derogades les tècniques intervencionistes encobertes sota una reserva de funcions, res­pecte a les dues matèries tractades (urbanisme i ordenació del territori) hem de dir que les lleis de transferència corresponents, en el marc de la nova LCI, no han considerat proce­dent establir o mantenir tècniques o fórmules de control específiques.

Per parlar de potestats de control hem d’acudir als mecanismes prevists en l’article 36 de la Llei 8/2000, ideats amb vista a assegurar únicament la legalitat i l’eficàcia en l’exer­cici de les competències transferides, d’acord amb l’article 40.2 de l’Estatut d’autonomia. Ens referim concretament a la supervisió per part del Govern autonòmic de l’actuació dels consells en la gestió de les competències transferides, amb la potestat intrínseca de pro­posar al Parlament l’adopció de mesures. Aquesta potestat es podrà utilitzar així mateix una vegada efectuada l’anàlisi de les memòries de gestió anual de les competències, rela­tives als nivells i a la qualitat de funcions i serveis prestats.

  1. Mecanismes de coordinació.

Referent al segon nivell de tècnica de relació interadministrativa que preveu 1a Llei 8/2000 —és a dir, les possibles formes de coordinació de l’actuació dels consells insulars—, cal dir que no han estat previstes expressament en les lleis de transferència analitzades. Recordem que la llei marc de referència regula en el seu article 31 les condicions d’acord amb les quals el Govern autonòmic podrà coordinar l’exercici de competències transferi­des, i per a això exigeix que hi concorrin dos requisits previs:

  1. que l’activitat o el servei transcendeixi l’àmbit dels interessos propis dels consells insulars
  2. que incideixi en els interessos de la comunitat autònoma o els condicioni de mane­ra rellevant.

No ha estat el cas de les lleis 9/1990 i 2/2001, perquè s’hi omet qualsevol previsió amb vista a fixar directrius, aprovar plans o programes sectorials de coordinació de competències o crear òrgans mixts. Perquè aquestes accions siguin viables, la LCI condiciona que s’espe-

cifiquin en la llei de transferència corresponent. En aquest ordre de coses remarcarri que la Llei 2/2001 no crea estrictament un òrgan mixt de coordinació quan esmenta la Comissió de Coordinació de Política Territorial, ja que es tracta d’un òrgan creat prèviament en la LOT la regulació del qual també ha estat objecte de desenvolupament reglamentari.

Efectivament, l’article 34 de la LCI disposa que, per coordinar les competències a què es refereix la secció primera del capítol II del títol IV, en les lleis de transferència corresponents es podran crear òrgans de col·laboració entre les diferents administracions afectades, tot determinant-ne sempre la composició, el funcionament, les funcions i els àmbits materials i territorials d’actuació.

Al contrari del que pot semblar a primera vista, la Llei 2/2001 s’aparta de la previsió general de la LCI, ja que l’òrgan de coordinació de competències no es crea en la matei­xa llei de transferència, sinó per remissió a una altra norma, ja que en l’article 6.1 estableix que la coordinació de l’actuació de les administracions autonòmica i insular s’ha de dur a terme preferentment mitjançant la Comissió de Coordinació de Política Territorial, regula­da en la LOT. En qualsevol cas, el legislador podria haver precisat que aquesta coordinació d’actuació administrativa es refereix a les matèries que són l’objecte de la transferència.

Aquest òrgan de coordinació es regula en l’article 4 de la LOT, que transcrivim íntegra­ment:

«1. Correspon a la Comissió de Coordinació de Política Territorial vetllar per la coordi­nació necessària de les actuacions territorials de les distintes administracions públiques.

»2. Són funcions de la Comissió:

  1. Participar en els procediments d’elaboració dels instruments d’ordenació territorial mitjançant l’emissió d’informes.
  2. Emetre informe, amb caràcter preceptiu, en relació als avantprojectes de disposi­cions reglamentàries que hagin de dictar-se en execució d’aquesta llei.
  3. Formular recomanacions i propostes als òrgans competents en la matèria objecte d’aquesta llei.
  4. Facilitar la col·laboració entre les administracions competents i, especialment, l’in­tercanvi d’informació tècnica.
  5. Promoure l’elaboració d’estudis.
  6. Qualsevol altra de determinada per la llei.

»3. Formen la Comissió:

  1. Sis membres en representació del Govern de les Illes Balears.
  2. Dos membres en representació del Consell Insular de Mallorca.
  3. Dos membres en representació del Consell Insular de Menorca.
  4. Dos membres en representació del Consell Insular d’Eivissa i Formentera.

»4. El Govern de les Illes Balears en regularà per decret l’organització i el funciona­ment.»

Per tant, deduïm que la Llei 2/2001 s’aparta del mandat de l’article 34 de la LCI en el punt concret de la regulació del funcionament de l’òrgan de coordinació, que s’hauria d’haver previst expressament en la mateixa llei de transferència. En qualsevol cas, en les línies bàsiques pot ser acceptable la tècnica de remissió a la LOT, per la qual va optar final­ment el legislador, tal vegada en un afany d’evitar una proliferació excessiva d’òrgans inte- radministratius —per una altra banda, cada vegada més abundants en el nostre complex sistema autonòmic.

És destacable que la nova Llei 14/2000, seguint l’esperit de la recent LCI, es refereixi en la seva exposició de motius al reforç dels mecanismes de coordinació i cooperació entre les distintes administracions competents modificant a aquest efecte la composició i les fun­cions de la Comissió de Coordinació oe Política Territorial, on estan representats el Govern i cada consell insular amb una composició paritària. A diferència de la regulació en la com­posició d’aquest òrgan que feia la norma predecessora —la derogada Llei 1/1987, d’1 d’a­bril, en què els consells insulars es trobaven en situació d’inferioritat respecte dels repre­sentants de totes les conselleries del Govern autonòmic—, actualment el legislador ha dis­posat una composició paritaria efectiva. El desenvolupament reglamentari de la seva orga­nització i del seu funcionament s’ha efectuat mitjançant el Decret 1 3/2001, de 2 de febrer, modificat pel Decret 74/2001, de 25 de maig.

  1. Tècniques de cooperació.

En un tercer nivell de les tècniques jurídiques de relació entre les administracions insular i autonòmica en les matèries que ens ocupen, se situarien les de cooperació Hem antici­pat la sistemàtica deficient utilitzada a l’hora d’encasellar les diferents fórmules previstes i el seu caràcter de funcions reservades en alguns casos.

La Llei 9/1990 estableix com a fórmules de cooperació diversos mecanismes que, al nos­tre entendre, no es poden considerar així. En aquest sentit, abans d’enumerar-los en l’ar­ticle 4, la Llei recorda la vigència del principi de coordinació general a què es refereix el capítol VI de la Llei 5/1989, de 13 d’abril[5], i després hi estableix unes mal denominades «fórmules de cooperació», que passam a examinar.

En l’article 4.1 de Llei 9/1990 s’estableix que la comunitat autònoma i els consells insu­lars han d’acordar els mecanismes de col·laboració i d’informació mútua adequats en les matèries que són l’objecte de la transferència en urbanisme i habitabilitat. Segons el nos­tre criteri, aquest apartat de la norma no es correspon amb l’enunciat general de l’article, ja que no s’hi estableix cap tècnica de cooperació, sinó que es deixa a les administracions implicades llibertat total per establir mecanismes de col·laboració i informació. Per tant, la

concreció de fórmules que hi acordin els consells i l’Administració autonòmica no serà res més que una manifestació dels principis rectors de les relacions entre les administracions públiques que preveuen l’article 3.2 de la LRJPAC i també l’article 4 1.c de facilitar infor­mació precisa sobre l’activitat desenvolupada en l’exercici de la competència.

Hem de fer la mateixa crítica dels apartats 2 i 3 del precepte, ja que continuen conside­rant com a fórmules de cooperació:

«2. A efectes purament informatius, els Consells Insulars comunicaran a la Comunitat Autònoma les inscripcions en el Registre d’Entitats Urbanístiques Col·laboradores i en cl Registre de Catàlegs previst en la Llei sobre el Règim del Sòl i Ordenació Urbana.

»3. Les respectives Comissions Insulars d’Urbanisme traslladaran a la Comunitat Autònoma en el termini màxim de quinze dies, les resolucions sobre Plans Generals, Normes Subsidiàries de planejament i Plans Especials que no siguin en desenvolupament de planejament general, adjuntant un exemplar del Pla objecte de resolució, als oportuns efectes jurídics.»

Corn veiem clarament, no es tracta de fórmules de cooperació sinó només d’establir deures de comunicació en la mateixa norma legal. En el primer supòsit, es disposa que la comunicació és a efectes purament informatius; en el segon, en canvi, es preveu «als opor­tuns efectes jurídics». Malgrat aquests termes, entenem que el deure de comunicació en cap cas és un requisit per a la validesa o l’eficàcia del planejament aprovat, però en certa manera amaga una forma de control camuflada i no una relació de cooperació.

Aturant-nos a analitzar detalladament l’article 4.3, resulta que el deure de trasllat de les resolucions de la Comissió Insular d’Urbanisme (o de l’òrgan que en l’actualitat prevegi el corresponent reglament orgànic) es preveu en relació amb qualsevol resolució que s’adopti (i no només de les aprovacions) sobre plans generals d’ordenació, sobre normes subsidià­ries de planejament o sobre plans especials que no siguin de desenvolupament. En defini­tiva, també s’hauran de notificar a la comunitat autònoma els acords o les resolucions de suspensió de l’aprovació, de denegació i d’aprovació definitiva amb prescripcions o sense, i s’hi haurà d’adjuntar sempre un exemplar del pla que és l’objecte de la resolució.

Es tracta d’un deure distint al que hem observat que preveu l’article 3.6, ja que la comu­nitat autònoma es reserva la competència sobre l’arxiu central d’urbamsme, en el qual s’imposa l’obligació de trametre un exemplar de tot el planejament aprovat definitivament pels consells insulars o les seves comissions d’urbanisme, cosa que comporta incloure-hi els plans parcials d’ordenació i no només el planejament general o especial.

Per això pensam que tal vegada el legislador, en establir el deure que preveu l’article 4.3, es volia referir pròpiament al trasllat de l’acte administratiu final del procés previst en l’ar­ticle 132 del Reglament de planejament urbanístic, és a dir, concretament la corresponent resolució aprovatòria o denegatoria del planejament general o especial, adjuntant-hi un

exemplar diligenciat degudament de l’instrument d’ordenació «als efectes oportuns». Per una banda, aquests efectes podrien ser la realització d’un control de legalitat utilitzant la hipotètica impugnació dels acords en la via contenciosa administrativa quan poguessin vul­nerar l’ordenament jurídic i produir una invasió de competències de l’àmbit de la comuni­tat autònoma, ja que tractant-se de competències transferides i no delegades, no és admissible una potestat de revisió en la via administrativa per part de la comunitat autò­noma. Per una altra banda, es pot trobar una explicació a aquest mandat a l’efecte que l’Administració de la comunitat autònoma pugui contrastar el resultat final del procés amb l’informe emès prèviament en el tràmit de l’article 2.3 de la Llei sobre els mateixos tipus de plans objecte del deure de comunicació.

Així doncs, a pesar de la seva literalitat, no té gaire sentit entendre que l’article 4.3 com­porta necessàriament la notificació dels actes administratius de tràmit a la comunitat autò­noma, sinó més aviat i en qualsevol cas dels actes o dels acords finalitzadors del procedi­ment. Però, reiterant la crítica que venim fent quant a la tècnica legislativa, s’ha omès la previsió de la contingència del possible plantejament d’un recurs en la via administrativa contra els actes dels consells insulars sobre l’aprovació o la denegació de l’aprovació del planejament. Pensem que amb motiu d’aquesta eventualitat és possible variar el contin­gut de la resolució o de l’acord i, derivadament, de les determinacions de l’instrument de planejament corresponent No es va preveure aquest factor, encara que hauríem d’inter­pretar que si la llei preveu un deure inicial igualment s’hauria d’entendre —per aplicar el principi de lleialtat institucional— l’existència del deure de notificar a la comunitat autò­noma la resolució que recaigués sobre el recurs plantejat en la via administrativa davant l’Administració insular.

La regulació de les relacions de cooperació s’ha fet de manera més correcta tècnicament en la Llei 2/2001, precisament per la seva simplicitat. Sobre aquest punt, en l’article 6.3 s’estableix que, sense perjudici de la coordinació que es dugui a terme en el si de la Comissió de Coordinació de Política Territorial, el Govern de les Illes Balears i els consells insulars han d’acordar els mecanismes de cooperació tècnica, jurídica, econòmica i d’in­formació mútua que considerin adequats, en relació amb les matèries transferides en orde­nació territorial.

Amb aquesta fórmula clara i senzilla es produeix una remissió cap a la idea general de cooperació interadministrativa i d’intercanvi d’informació previst tant en els articles 24 i 35 de la LCI com en l’article 4 de la LRJPAC. Per tant, es podran concretar dins un ampli ven­tall de possibilitats mitjançant òrgans de composició mixta, consells assessors, convenis o consorcis amb la resta d’administracions territorials o institucionals amb competències concurrents, etc. Els mecanismes de cooperació podran ser, per consegüent, tots els admissibles en dret i no només els prevists amb carácter general en el capítol III del títol IV de la LCI.

144 rjib02 ESTUDIS JaumeMunarFullana

  1. Coordinació en l’exercici de la potestat reglamentària i de planificació a la Llei 2/2001, de 7 de març.

Malgrat que tant en l’urbanisme com en l’ordenació del territori s’ha optat per no trans­ferir als consells insulars l’exercici de potestats reglamentàries normatives, l’article 6.2 de la Llei 2/2001 introdueix un requisit per exercir-les. que vincula no solament el Govern autonòmic, sinó també la resta d’administracions públiques. En concret, es preveu com a mandat del legislador cap a les administracions competents el deure d’adoptar les mesu­res necessàries per fer efectiva la participació de la resta d’administracions territorials de les Illes Balears en els procediments d’elaboració de disposicions de caràcter general, inclo­sos els instruments d’ordenació legalment prevists.

Es dedueixen clarament dues conseqüències del precepte anterior:

  1. Comporta per a l’Administració de la comunitat autònoma que en el procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general s’haurà de fer efectiva la partici­pació dels consells insulars i dels ajuntaments —com a administracions afectades directament— i també de l’Administració general de l’Estat a les Illes Balears. Pel que fa als consells insulars, aquesta norma de la Llei 2/2001 suposa remarcar per a la comunitat autònoma el deure que envers aquests ens es disposa en l’article 19.3 de la LCI en tant que l’exercici de la potestat reglamentària externa sobre les matè­ries transferides o delegades, s’haurà de produir evacuant les consultes correspo­nents amb els consells durant el procés d’elaboració del reglament, a fi d’harmo­nitzar els diferents interessos públics implicats. El deure de consulta previ es deter­mina igualment a l’article 45.1 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears, contemplant en el procés d’elaboració de disposicions administratives que l’òrgan responsable de la tramitació adoptarà les mesures que facin possible la participació dels ajuntaments i dels consells insulars en el procediment quan el pro­jecte de disposició afecti a les competències d’aquests ens.
  2. L’article 6.2 de la Llei 2/2001 suposa l’extensió del deure en els procediments d’e­laboració dels «instruments d’ordenació legalment prevists», amb què el legislador vol referir-se evidentment als instruments d’ordenació d’índole territorial. Per tant, aquesta segona conseqüència del precepte és la reafirmació d’un dret de les admi­nistracions territorials ja recollit en la LOT: l’administració competent per elaborar un instrument d’ordenació (el Govern dc les Illes Balears o el consell insular corres­ponent) ha d’oferir una participació a l’administració autonòmica no redactora del pla i també als ajuntaments afectats i a l’Administració de l’Estat. Aquesta partici­pació genèrica que recorda la llei de transferència es plasma en els articles 7, 10 i 13 de la LOT i s’articula a través del mecanisme de sotmetre a un informe precep­tiu la proposta dels instruments d’ordenació a les administracions territorials refe­rides.

En la mateixa línia, cal recordar la vigència de determinada legislació bàsica, en concret l’article 113 del TRLS/92, que comporta que en els processos d’elaboració de planificació territorial en qualsevol cas s’haurà d’assegurar el tràmit d’informació pública i d’audiència a l’Administració de l’Estat en els aspectes que siguin de la seva competència, i a les enti­tats locals afectades. Reforcen encara més aquesta prescripció distintes disposicions addi­cionals —una mica amagades- de la Llei 13/2003, de 23 de maig, reguladora del con­tracte de concessió d’obres públiques, més concretament la seva disposició addicional segona, que preveu que l’Administració general de l’Estat, en l’exercici de les seves com­petències, ha d’emetre un informe en la instrucció dels procediments d’aprovació, de modificació o de revisió dels instruments de planificació territorial i urbanística que puguin afectar l’exercici de les competències estatals

COMENTARIS I NOTES

  1. Legislació d’ordenació territorial i urbanística autonòmica i la seva evolució.
  2. La configuració institucional. 1. Urbanisme. 2. Ordenació del territori. III. Relacions entre els consells insulars i l’Administració autonòmica. 1. Potestats genèriques de control. 2. Mecanismes de coordinació. 3. Tècniques de cooperació. 4. Coordinació en l’exercici de la potestat reglamentària i de planificació de la Llei 2/200i, de 7 de març.
  3. Una aproximació a l’exercci d’aquesta potestat a realitza José Luis CARRO FERNÁNDEZ-VAL- MAYOR cn ei treball «La potestat reglamentaria de los consejos insulares», publicat en e1 número 1 d’aauesta revista.
  4. Una anàlís de les línies de l’evolució en l’organització dels consells insulars, fins a la fase de «Avantprojecte de llei de la vigent llei reguladora, la Irobarn a Veinticinco años de autonomia balear, de COLOM PASTOR, Bartomeu. Madrid: Marcial Pons; Institut d’Estudis Autonòmics; Universitat de les Illes Balears. 2001. Igualment la recentment publicada obra Cuatro estudios sobre ia Ley de Consejos Insulares, editada per l’Institut d’Estudis Autonòmics (2003), aborda l’estudi del nou text legal, amb les aportacions de P.ARE10 ALFONSO, Luciano; BLASCO ESTEVE, Avel·lí; TORRES BONET, M.L., i BAÑO LEÓN, J.M
  5. A hores d’ara hom d’entendre aquesta referència a la setoó la del capítol II de títol IV de la vigent Llei 8/2000.