COMENTARIS I NOTES

VEINTE AÑOS (1983-2003) DE CONFLICTIVIDAD CONSTITUCIONAL ENTRE EL ESTADO Y LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ILLES BALEARS

Pedro A. Aguiló Monjo Jefe del Departamento del Área Contenciosa y Constitucional de la Abogacía de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears

I. Resumen estadístico. 1. Recursos de inconstitucionalidad; 2. Conflictos constitu­cionales de competencia; 3. Cuestiones de inconstitucionalidad; 4. Recursos de amparo; 5. Conflictos en Defensa de la Autonomía Local. II. Conclusiones genera­les. 1. Importancia relativa de la conflictividad asumida por las Illes Balears; 2. Disminución progresiva de la litigiosidad; 3. La debatida diferencia entre los con­flictos constitucionales de competencia y la vía de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

1. Resumen estadístico.

De la enumeración del articulo 2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, se des­prende que el Tribunal Constitucional conocerá, entre otros supuestos, de recursos de inconstitucionalidad, conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuestiones de inconstitucionalidad, recursos de amparo consti­tucional y conflictos en defensa de la autonomía local. Veamos resumidamente la conflic­tividad constitucional que se ha producido entre el Estado y la Comunidad Autónoma de les Illes Balears en los veinte años (1983-2003) de existencia de esta última.

1. Recursos de Inconstitucionalidad.

De los 27 recursos de inconstitucionalidad entablados, 15 lo han sido por el Estado con­tra leyes del Parlamento Balear y 12 por la Comunidad Autónoma contra leyes del Estado.

Para poder examinar la evolución histórica de la conflictividad conviene comprobar su distribución por años.

1985: El Estado interpuso el recurso de inconstitucionalidad n° 184/1985 contra la Ley 6/1984, de 15 de noviembre, del Consejo Asesor de RTVE, que terminó por desistimiento del Estado a la vista de que la Ley 6/1985 modificó los apartados a) y g) del artículo 3, que eran los impugnados.

La Comunidad Autónoma formuló el recurso de inconstitucionalidad n° 977/1985 contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, que dio lugar a la Sentencia de estimación parcial n° 227/1988, de 29 de noviembre.

1986: El recurso de inconstitucionalidad n° 955/1986 interpuesto por el Estado contra la Ley 3/1986, de 19 de abril, de Normalización Lingüística en las liles Balears, dio lugar a la Sentencia n° 123/1988, de 23 de junio, que declaró incons­titucionales el artículo 5.2, el segundo inciso del artículo 7.1, el artículo 13 y el artí­culo 20.2.

1987: El Estado interpuso el recurso de inconstitucionalidad n° 356/1987 contra el artículo 12.2 de la Ley 8/1986, de 26 de noviembre, de Régimen Electoral de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que fue desestimado por la Sentencia n^u 45/1992, de 2 de abril, y el recurso de inconstitucionalidad n° 744/1987 contra determinados artículos de la Ley 1/1987, de 18 de febrero, de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que terminó por Auto de 21 de marzo de 1991, que tuvo por desistido al Gobierno de la Nación.

1988: La Comunidad Autónoma de las Illes Balears, junto con otras, impugnó, mediante el recurso de inconstitucionalidad n° 556/1988, los artículos 119 y 123, así como determinadas partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, que fue parcial-

mente estimado por la Sentencia n^c 68/1996, de 18 de abril, que declaró la incons- titucionalidad del inciso «oidas las Comunidades Autónomas», de la regla segun­da del artículo 1 53 de la Ley General Presupuestaria y de determinadas partidas presupuestarias. Interpuso, también junto con otras Comunidades Autónomas, el recurso de inconstitucionalidad n^ü 1708/1988 contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que fue estimado parcialmente mediante Sentencia 149/1991, de 4 de julio.

1989: El Estado interpuso el recurso de inconstitucionalidad n° 257/1989 contra determinados artículos de la Ley 10/1988, de 26 de octubre, de Coordinación de Policías Locales, que fue estimado mediante Sentencia n° 49/1993, de 11 de febrero.

1990: El Estado interpuso, durante el año, dos recursos de inconstitucionalidad: el n^u 2401/1990, contra los artículos 2.1 y 52 de la Ley 8/1990, de 28 de junio, sobre la Compilación del Derecho Civil de las Illes Balears, posteriormente integrada en el Decreto Legislativo 79/1990, de 6 de septiembre, que dio lugar a la Sentencia de 6 de mayo de 1993, que estimó parcialmente el recurso y declaró inconstitu­cional y nulo el inciso «y serán de aplicación a quienes residan en él sin necesidad de probar su vecindad civil» del artículo 2.1; y el n° 2902/1990, que impugnó la totalidad de la Ley 12/1990, de 28 de noviembre, del Impuesto de Loterías, que fue integramente estimado por la Sentencia de 16 de febrero de 1995, por invadir y menoscabar la competencia estatal derivada del artículo 149.1.14 CE.

1991: El recurso de inconstitucionalidad n° 358/1991 interpuesto por el Estado contra determinados artículos de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística, terminó mediante desistimiento aceptado por el Auto de 10 de noviembre de 1999.

1992: La Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que no había formulado recur­so de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, como sí lo habían hecho otras seis Comunidades Autónomas, interpuso, junto con Aragón y Cataluña, recurso de inconstitucionalidad n° 2337/1992 contra el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprobó el Texto Refundido de la Ley anterior, dando lugar a la cono­cida e importante Sentencia n° 61/1997, de 20 de marzo, que declaró inconstitu­cional gran parte de la legislación estatal postconstitucional en materia de urba­nismo.

Por su parte, el Estado formuló recurso de inconstitucionalidad n° 838/1992, con­tra la Ley 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre Instalaciones que Incidan en el Medio Ambiente, que fue declarada inconsti­tucional y nula por la Sentencia n° 289/2000, de 30 de noviembre.

1993: La Comunidad Autónoma do las Illes Balears, junto con otras, interpuso el recurso de inconstitucionalidad n° 522/1993, contra determinados artículos y la Disposición Adicional Octava de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y Marina Mercante, que dio lugar a la Sentencia n° 40/1998, de 19 de febrero, que estimó parcialmente los recursos acumulados y declaró inconstitu­cionales y nulos los artículos 4, 87.3, párrafo 3^o, y la Disposición Adicional Octava, en su referencia al artículo 4 y que también lo son los artículos 21.4 y 62.2 en cuan­to no prevén intervención alguna de las Comunidades Autónomas en defensa de su competencia de protección del medio ambiente y el artículo 62.3, en cuanto no dispone el envío de la información a que se refiere a la Comunidad Autónoma en que radique el puerto.

1995: El Estado formuló recurso de inconstitucionalidad n° 2375/1995, contra los artículos 4.1, último inciso, 5, 6 y 7 de la Ley 6/1995, de 21 de marzo, de Actuación de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en Aplicación de las Medidas Judiciales sobre Menores Infractores, en el que, a pesar del tiempo transcurri­do, aún no ha recaído sentencia, si bien, mediante Auto de 24 de octubre de 1995, se mantuvo la suspensión del artículo 4.1, inciso final, en conexión con el artículo 5 y se levantó la de los artículos 6 y 7.

La Comunidad Autónoma de las Illes Balears interpuso recurso de inconstituciona­lidad n^D 3492/1995, contra la Ley estatal 26/1995, de 31 de julio, que declara

reserva natural las Salinas («Ses Salines») de Ibiza, las islas des Freus y las Salinas de Formentera, que fue declarada inconstitucional y nula por la Sentencia TC de 25 de abril de 2002.

1999: El Estado interpuso recurso de inconstitucionalidad n^c 3165/1999, contra los artículos 64.1 y 79.2 y contra la Disposición Adicional 22 de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears, acerca del que no ha recaído aún sentencia, si bien el Auto de 14 de diciembre de 1999 levan­tó la suspensión de todos los preceptos impugnados.

– 2000: Las medidas liberalizadoras y urgentes adoptadas por el Estado mediante los

Reales Decretos Leyes 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, y 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en el Mercado de Bienes y Servicios, fueron impugnados por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, respectivamente, mediante los recursos de inconsti­tucionalidad n° 5099/2000, que tuvo por objeto el apartado 3 del articulo 1 y el inciso primero de la Disposición Final Segunda del R.D.L. 4/2000, y n° 5019/2000, que afectó a los artículos 3, 43, Disposición Transitoria Primera y Disposición Final Segunda del R.D.L. 6/2000. Ambos están aún pendientes de sentencia.

El Estado interpuso el recurso de inconstitucionalidad n° 6433/2000, contra deter­minados artículos de la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares. Todavía no ha recaído sentencia, pero el Auto de 22 de mayo do 2001 levantó la suspensión de todos los artículos impugnados (Arts. 17.1.3 y 5, 18 1 .h) y v), 2 y 3, 9.2.u) y 3; 10.2; 12; 13; 14; 15.1.a) y 2, párrafo segundo; 16.1 y 3; 17.2; 18.1; 20.4, 5 y 6 y 22.2 y 3).

– 2001: La Comunidad Autónoma de las Illes Balears interpuso recurso de inconsti-

tucionalidad n° 1670/2001 contra los apartados 5, 6, 9 y 16 del artículo 1 de la l ey Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que da nueva redacción a determinados artí­culos de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España

Durante el mismo año el Estado interpuso dos recursos de inconstitucionalidad: el n° 1104/2001 contra la totalidad de la Ley 7/2001, de 23 de abril, del Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente (impropiamente denominado «ECOTASA»), en el que mediante el Auto de 15 de enero de 2002 se acordó el levantamiento de la suspensión deri­vada de la alegación del articulo 161.2 CE; y el n³ 5061/2001 contra determinados artículos de la Ley 11/2001, de 15 de junio, de Ordenación de la Actividad Comercial de las Illes Balears, en el que recayó Auto de 12 de febrero de 2002 que acordó levantar la suspensión de los artículos 4.2; 14.1; 18; 20; 21.1 .b); 22.1, inci­so final y 54.1, y mantener la de los artículos 27.a); 28 y 35.2. Además, el Abogado del Estado solicitó que el recurso de inconstitucionalidad n° 5061/2001 se exten­diera a la Disposición Adicional 5^a de la Ley 20/2001, de 21 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y de Función Pública, que incorpora una nueva Disposición Transitoria 6^a a la citada Ley 11/2001, con suspensión de su vigencia El Auto de 12 de marzo de 2002 desestimó la extensión de enjuicia­miento solicitada por no haberse promovido formalmente el inexcusable recurso de inconstituc ionalidad contra el referido precepto de la Ley 20/2001 y, obviamente, denegó la suspensión de su vigencia, todo ello sin perjuicio de que, al amparo del artículo 39.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, la sentencia que recaiga en el recurso de inconstitucionalidad n° 5061/2001 pueda, por conexión, efectuar aquella extensión.

2002: Durante el año, la Comunidad Autónoma interpuso dos recursos de incons- titucionalidad: el n° 1762/2002, contra veinte preceptos de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y el n° 4917/2992, contra el Real Decreto Ley 5/2002, de 24 de mayo, de Medidas Urgentes para la Reforma del Sistema de Protección por Desempleo y Mejora de la Ocupabilidad

El Estado, por su parte, interpuso recurso de inconstitucionalidad n° 5836/2002 contra la nueva redacción dada al articulo 16.4 de la Ley 8/1986, de 26 de noviem­bre, Electoral de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, por el artículo 1 de la Ley 6/2000, de 21 de junio (la denominada Ley de Paridad Electoral, median­te sistema «cremallera»). El Auto de 14 de enero de 2003 acordó mantener la sus­pensión derivada de la alegación del artículo 161.2 CE.

2003: La Comunidad Autónoma impugnó, mediante el recurso de inconstitucio­nalidad n^c 1663/2003, setenta y nueve artículos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación

La enumeración de los respectivos recursos de inconstitucionalidad cruzados entre el Estado y las Illes Balears pone de manifiesto la importancia de las materias objeto de los mismos. La Comunidad Autónoma ha pretendido la depuración de constitucionalidad, ya efectuada, de leyes estatales como las de Aguas, Costas, Puertos y Urbanismo y, más recientemente, pendientes aún de sentencia, las de Extranjería, Protección del Desempleo, Universidades y Calidad de la Educación. Por su parte, el Estado ha cuestionado la consti- tucionalidad de leyes autonómicas de Normalización Lingüística, Derecho Civil, Creación de Impuestos Propios, Consejos Insulares, Comercio y Paridad Electoral, entre otras.

No resulta posible, en los márgenes encomendados, dar cuenta del contenido jurídico de la conflictividad expuesta. No obstante, resulta oportuno recordar que el Título VIII de la Constitución de 1978 contiene su novedad más relevante al regular un modelo de Estado de las Autonomías abierto, tanto en su propia configuración como en la distribu­ción de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En esta última labor resulta determinante la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de modo que puede afirmarse que en la construcción del modelo autonómico, a diferencia de lo que ha ocu­rrido en otros países, la solución a la conflictividad ha tenido una importancia capital en la determinación final del régimen de distribución de competencias. Tan es así que, incluso, cabría plantear si la legitimación que el artículo 162 CE y la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, otorgan a los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas se limita a la defensa de su propio ámbito competencial o, por decirlo en términos del artículo 32.2 de la Ley Orgánica 2/1979, sólo permite actuar frente a leyes del Estado «… que puedan afec­tar a su propio ámbito de autonomía …». Para determinar el alcance de la limitación impuesta por el artículo 32.2 citado, en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, habrá que atender, necesariamente, a los amplios términos del artículo 162.1.a) CE a fin de obtener una interpretación conforme a la Constitución. Para ello es imprescindible ana­lizar la doctrina del propio Tribunal Constitucional. Se inicia ésta, de manera indecisa, en la Sentencia 25/1981, de 11 de julio, que incluyó el voto particular de cuatro Magistrados, y 84/1982, de 23 de diciembre, y se concreta, con mayor precisión, en las Sentencias

63/1986, de 21 de mayo, y 99/1986, de 11 de julio, en las que se analizan directamente las expresiones «puedan afectar” y «ámbito propio de su autonomía», y se afirma que no implican que la Ley impugnada se refiera a alguna de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma, siendo suficiente que regule las materias en las que el ente auto­nómico posea competencias propias distintas de las del Estado. Por ello, la Sentencia 26/1987, de 27 de febrero, señaló que las Comunidades Autónomas, al interponer recur­so de inconstitucionalidad, pueden perseguir tanto la finalidad de «… defensa de su pro­pia competencia en la materia cuanto la depuración objetiva del orden jurídico que la regula …» (FJ 1^o) y añadió que la interpretación del artículo 32.2 LOTC «… no puede pro­ducir -por vía jurisdiccional- una nueva reducción de la legitimación de las Comunidades Autónomas …”. En el mismo sentido, entre otras, las Sentencias TC 56/1990, de 29 de marzo; 62/1990, de 30 de marzo y 28/1991, de 14 de febrero, efectúan una nueva ampliación del ámbito de la legitimación que examinamos -en la búsqueda de la inter­pretación conforme al articulo 162.1.a) CE-y afirman que el artículo 32.2 LOTC ”… remi­te más ampliamente al conjunto de sus competencias y facultades y también a las garan­tías constitucionales estatutarias que dan forma y preservan dicha autonomía …» (Sentencia 59/1990, FJ 3^C). Según ello, es susceptible de ser impugnada por las Comunidades Autónomas cualquier norma estatal ”… que verse sobre cuestiones acerca de las cuales los Estatutos atribuyen determinadas facultades o imponen ciertos mandatos a las Comunidades Autónomas…», siendo suficiente algún «. . punto de conexión entre la regla impugnada y el interés para recurrir del que la legitimación emana …» (Sentencia 62/1990, FJ»). Y aún podríamos añadir, como sostuvimos al interponer la demanda de recurso de inconstitucionalidad contra los apartados 5, 6 9 y 16 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que dan nueva redacción a los artículos 7.1, 8, 11 y 20.2 (nuevo 22.2) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, que «el ámbito de su auto­nomía» a que se refiere el artículo 32.2 LOTC no se identifica estrictamente con el elenco de competencias, facultades y también garantías que preservan su autonomía.

La cuestión expuesta no resulta baladí y, en su día, suscitó dudas que se resolvieron en sentido afirmativo, en cuanto a extender la impugnación, por ejemplo, a la defensa del contenido del derecho de propiedad que se estimaba inconstitucionalmente afectado por la disposición Transitoria Tercera de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, o por la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Las Sentencias 227/1988, de 29 de noviembre, recaída en el recurso de inconstitucionalidad n° 977/1985 (Ley de Aguas), y 149/1991, de 4 de julio, que puso fin al recurso de inconstitucionalidad n° 1708/1988 (Ley de Costas), en ningún caso cuestionaron el ámbito de legitimación de la Comunidad Autónoma. Cuestión distinta es que, en ambos casos, desestimaron la ale­gación de inconstitucionalidad, en cuanto a la cuestión de fondo expuesta.

1. Conflictos Constitucionales de Competencia.

Con carácter previo procede advertir que no se ha producido ningún conflicto de com­petencia con otra Comunidad Autónoma (Vide art. 59.1 b) de la LOTC, n° 2/1979, de 3 de octubre) ni tampoco conflicto negativo alguno con el Estado (Vide arts. 68 a 72 de la LOTC). Sólo ha habido lugar a conflictos constitucionales de competencia con el Estado de carácter positivo, con la consiguiente finalidad, por lo tanto, de sostener que la compe­tencia correspondía a quien lo instaba.

Durante el período analizado se han planteado diecinueve conflictos positivos de com­petencia, de los que el Estado ha interpuesto catorce y la Comunidad Autónoma cinco. Veamos resumidamente su contenido y resultados.

a Los formulados por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears han sido los siguientes:

1988: Conflicto positivo n° 610/1988, contra el artículo 16 del Real Decreto 1494/1987, de 4 de diciembre, y la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de 12 de febrero de 1988, sobre Medidas de Financiación de Actuaciones Protegióles en Materia de Vivienda, que terminó mediante Auto de 30 de junio de 1992, que aceptó el allanamiento del Estado.

Conflicto positivo n^c 1254/1988, en relación a los dos últimos párrafos de la cláu­sula cuarta.3 del Convenio entre el Ministerio de Educación y Ciencia y el de Defensa, sobre Régimen, Promoción y Funcionamiento de Centros de Enseñanza, aprobado por Real Decreto 295/1988, de 28 de marzo, que dio lugar a la Sentencia de 17 de julio de 1997 que declaró que la competencia controverti­da (enseñanza de catalán en el Centro Educativo de Son Rullán) corresponde a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

1990: Conflicto positivo n° 209/1990, contra el Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre, por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca y se esta­blecen normas sobre su protección, que se acumuló, junto con otros, al recurso de inconstitucionalidad -no formulado por las Illes Balears- contra la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, que terminó mediante la Sentencia 102/1995, de 28 de jumo, que anuló la Disposición Adicional Segunda y declaró que la competencia controverti­da correspondía a las Illes Balears.

Conflicto positivo n° 902/1990, contra determinados artículos del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que dio lugar, junto con otros planteados por otras Comunidades Autónomas, a la Sentencia 198/1991, de 1 / de octubre, con resultado de estimación parcial del conflicto plan­teado.

1995: Conflicto positivo n° 1572/1995, interpuesto contra los artículos 1 a 6, la Disposición Adicional Segunda, en conexión con la primera, y la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el Régimen y Destino del Patrimonio y Personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior, que esta pendiente de sentencia. No obstante, habrá que tener en cuenta, sin duda, la Sentencia TC 11/2002, de 17 de enero, que tuvo por objeto el Real Decreto Ley 8/1994, de 5 de agosto, de supresión como Corporaciones de Derecho Público de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana.

b. Los planteados por el Estado han sido los siguientes:

1984: El conflicto positivo n^a 406/1984 contra el Decreto 94/1983, de 21 de diciembre, de Regulación de Avales, terminó por Sentencia de 12 de noviembre de 1987, que declaró que la competencia controvertida corresponde a las liles Balears: el n° 553/1984, contra la Resolución del Consejero de Agricultura y Pesca, de 17 de febrero de 1984, por la que se establecen las bases de ejecución para la financiación al porcicultor de la inmovilización de carnes de porcino deriva­da de la campaña de 1984, con idéntico resultado que el anterior, según Sentencia de 26 de enero de 1989; y el conflicto positivo n° 658/1984. contra el Decreto 25/1984, de 5 de abril, sobre Régimen de Computabilidad de Títulos de Renta Fija en el Coeficiente de Fondos Públicos de las Cajas de Ahorros, que terminó por Auto de 12 de diciembre de 1988, que aceptó el desistimiento solicitado por el Estado.

1985: El conflicto positivo n° 11/1985, contra el Decreto 64/1984, de 9 de agos­to, sobre Procedimiento de Contratación de Personal al Servicio de la Comunidad Autónoma, que terminó por desistimiento del Estado a la vista de la modificación derivada del Decreto 144/1984, de 22 de diciembre, para la adap­tación del anterior a la Ley 30/1984, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública. Lo mismo ocurrió con el conflicto n° 35/1985, interpuesto con­tra el Decreto 55/1984, de 26 de julio, por la que se crea la Gerencia de la Campaña para la Normalización Lingüística, del que también desistió el Estado, al ser modificado mediante el Decreto 153/1984. En cambio, el conflicto n° 825/1985, planteado frente al Decreto 29/1985, de 18 de abril, sobre Constitución y Funcionamiento de Asociaciones Juveniles, dio lugar a la Sentencia 157/1992, de 22 de octubre, que anuló el Decreto y declaró que la competencia correspondía al Estado.

1986: El conflicto n° 223/1986, planteado contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 5 de septiembre de 1985, sobre Operaciones Avaladas por las

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Sociedades de Garantía Recíproca, terminó, por desistimiento, mediante Auto de 13 de diciembre de 1988.

1987: El conflicto n³ 180/1987, contra el Decreto 106/1986, de 11 de diciembre, por el que se adscriben a la Conselleria de Interior las Competencias y Funciones en Materia de Casinos, Juegos y Apuestas, terminó también por desistimiento, mediante Auto de 25 de mayo de 1993.

1988: Los conflictos positivos de competencias n° 1504 y 1505/1988, interpuestos contra los Decretos 48 y 43/1988, por los que se regulaba, respectivamente, la Pesca de Arrastre de Fondo en Aguas de las Illes Balears y la Pesca Deportiva o Recreativa en las mismas, dieron lugar a la Sentencia de 14 de noviembre de 1996, que anuló el primero y al Auto de 13 de diciembre de 1988, que estimó ter­minado el proceso por satisfacción extraprocesal, al haberse producido la modifi­cación reglamentaria oportuna.

1990: El conflicto positivo n° 1056/1990, contra el Decreto 146/1989, de 30 de noviembre, de Sociedades Cooperativas, terminó, por desistimiento, mediante Auto de 27 de abril de 1993.

1991: Contra el Decreto 103/1990, de 13 de diciembre, que aprueba el Reglamento que desarrolla la Ley 12/1990, de 28 de noviembre, del Impuesto de Loterías, el Estado interpuso el conflicto n^c 357/1991, que se acumuló al recurso de inconstitucionalidad n° 2902/1990, y dio lugar a la Sentencia de 16 de febrero de 1995, que anuló dicha Ley y su Reglamento.

– 2000 y 2001: Los conflictos positivos n° 367/2999 y 2055/2001, planteados por el

Estado contra los Acuerdos del Consejo de Gobierno de 12 de noviembre de 1999 y 29 de diciembre de 2000, por los que se aprobó la Concesión de Ayudas Económicas para Determinados Beneficiarios de Pensiones Asistenciales y no Contributivas, están aún pendientes de sentencia. No obstante, la Sentencia TC 239/2002, de 11 de diciembre (con varios votos particulares) ha resuelto favora­blemente a las competencias autonómicas un supuesto análogo relativo a la Comunidad Autónoma de Andalucía.

No debo terminar este apartado sin referirme a los numerosos requerimientos de incom­petencia cruzados entre el Estado y la Comunidad Autónoma, al amparo del articulo 63 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, que, previos los informes y decisiones opor­tunas. han evitado que el número de conflictos se haya visto considerablemente incre­mentado, sin que, por su volumen, resulte posible, ni siquiera conveniente, relacionarlos.

1. Cuestiones de Inconstitucionalidad.

Sin ánimo de enumeración exhaustiva, nos referiremos a cuatro cuestiones de inconsti­tucionalidad planteadas por los Tribunales frente a Leyes de las Illes Balears:

Cuestión de inconstitucionalidad n° 278/1991, planteada por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, respecto de las Leyes del Parlamento Balear 1/1984, de 14 de marzo, de Ordenación y Protección de Áreas Naturales de Interés Especial, y 3/1984, de 31 de mayo, de declaración de «Es Trenc-Salobrar de Campos» como área natural de especial interés, que fue desestimada por la Sentencia de 13 de febrero de 1997, al considerar que «… La carencia de compe­tencias normativas especificas sobre medio ambiente -al aprobarse ambas Leyes-, sin embargo, no impide que, en el marco de la competencia sobre ordenación del territorio se regulen aspectos del mismo con una finalidad preponderante de pro­tección del espacio natural, particularmente cuando, como aquí es el caso, ello se trata de conseguir primordialmente mediante técnicas urbanísticas, materia en la que la Comunidad Autónoma posee competencia exclusiva. La Ley en cuestión, en efecto, no pretende abordar una protección integral de determinados espacios naturales, previniendo toda suerte de agresiones externas, sino muy singularmen­te su protección desde la perspectiva de la expansión urbanística, en una actuación característica de la ordenación del territorio … materias ambas en las que como se ha dicho, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears ostentó desde su inicio com­petencia exclusiva con arreglo a lo previsto en el artículo 148.1.3^a CE.»

Los tres restantes, aún pendientes de sentencia, tienen por objeto análoga cues­tión: La constitucionalidad o no del plazo legalmente establecido para la completa homologación del personal transferido en diversos traspasos de compe­tencia

A este respecto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las lles Balears ha planteado dos cuestiones de inconstitucionalidad n° 4764 y 5810/2001, en relación con el artículo 6.5 de la Ley balear 5/1996, de 18 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas, acerca del personal transferido del INSERSO en virtud del Real Decreto 2153/1996, de 27 de septiem­bre y en relación con el artículo 11.1, 3 y 4 de la Ley de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears 9/1997, de 22 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas que regulaba la integración y homologación del personal transfe­rido, derivada del Real Decreto 1876/1997, de 12 de diciembre, de Traspaso de Funciones y Servicios del Estado en Materia de Enseñanzas no Universitarias, por posible vulneración del artículo 14 CE; y la Sala de lo Social del mismo Tribunal

Superior de Justicia ha formulado la cuestión de inconstitucionalidad n° 2177/1998 en relación al artículo 6.6 de la Ley balear 5/1996, de 18 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas, en cuanto regulaba idéntica homologación para otro proceso de integración de personal transferido, por posible vulneración de los artí­culos 9.3, 14, 33.3 y 37.1 CE.

1. Recursos de Amparo.

Con alguna frecuencia se han producido recursos de amparo derivados de actuaciones judiciales en que fia sido parte la Comunidad Autónoma, alegando el derecho de tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, que, en la mayor parte de los casos, no han sido admitidos a trámite.

Mayor interés tiene dar cuenta del único supuesto en que la Comunidad Autónoma se ha visto obligada a interponer recurso de amparo. Se trataba de providencias de alguna Sección del Tribunal Supremo (no, en cambio, de otras) que requerían a la Comunidad Autónoma para que compareciera en el recurso de casación mediante procurador Se planteó recurso de amparo, al que correspondió el n° 2956/1995, en el que se sostuvo la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 24.1 CE) y del derecho de igual­dad en relación al trato dispensado al Estado (Art. 14 CE). La Sentencia 211/1996, de 17 de diciembre, denegó el amparo afirmando: a) Que cualquiera de las dos soluciones encuentra fundamento en el artículo 447.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin que ninguna de ellas pueda ser considerada arbitraria y que el derecho de acceso al recurso (contrariamente a lo que ocurre con el acceso a la justicia) debe ser satisfecho cumplien­do los requisitos procesales establecidos por la norma, e interpretados de manera no arbi­traria por el Tribunal competente para conocer del recurso, como así había acontecido sin indefensión, al haber ofrecido además la oportunidad de subsanar el requisito de perso­nación omitido; y b) que «… los entes públicos no pueden ser considerados como titula­res del derecho fundamental a la no discriminación amparados por el artículo 14 CE. que se refiere a los españoles y no es de aplicación a las personas jurídico-públicas en cuanto tales” (STC 13/1996, FJ 3^o y AATT 135/1985, 139/1985 y 106/1988). Añadió, además, que el recurso de amparo «no constituye una vía abierta a los poderes públicos para la defen­sa de sus actos y de las potestades en que éstos se basan, sino, justamente, un instru­mento para la correcta limitación de tales potestades y para la eventual depuración de aquellos actos, en defensa de los derechos fundamentales y libertades públicas de los par­ticulares» (STC 257/1988, FJ 4^o, en el mismo sentido que ATC 139/1985 y la STC 126/1996).

La solución final se produjo, no obstante, a través de la unificación de criterio de las dis­tintas secciones del Tribunal Supremo favorable a admitir la comparecencia en los recursos de casación de los letrados que sirven en los Servicios Jurídicos de las Comunidades

Autónomas y de los Entes Locales y ostentan su representación y defensa, en virtud del artículo 447.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin necesidad de procurador (por todos, Autos de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 25 de junio de 1996, 5 y 17 de julio de 1996 y 10 de marzo de 1997)

Con posterioridad, la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha ido precisando, en sentido restrictivo, el ámbito de la legitimación activa de las Comunidades Autónomas en relación con el recurso de amparo. En este sentido, la Sentencia 175/2001, de 26 de julio, con cita de otras muchas anteriores (por ejemplo, las Sentencias 64/1988, FJ 1^o, 197/1988, FJ 4^o; 91/1995, FJ 2^o; 123/1996, FJ 3° y 4^o; y el Auto 187/2000), resalta que, tampoco, en relación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE «… se puede efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas de Derecho Público de las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos y que, en los supuestos en que, excepcionalmente, se ha aceptado la legitimación en recurso de ampa­ro de personas jurídico públicas se hallaban en posición procesal equivalente a la de las personas privadas. Contiene, sin embargo, cuatro votos particulares que ponen de mani­fiesto que la cuestión continúa abierta en el seno del Tribunal Constitucional. Desde quién sostiene, radicalmente, que, a pesar del artículo 162.1 b) CE, el recurso de amparo cons­titucional está reservado a los ciudadanos (Art. 53.1 CE y 41.2 LOTC); a quién distingue entre derechos humanos inherentes a todos los seres humanos y derechos fundamentales cuya titularidad puede corresponder, también, a las personas jurídico-públicas; o a quién afirma que el derecho de acceso a la jurisdicción reconocido por las leyes procesales a las personas jurídico-públicas tiene un contenido meramente legal cuya tutela no puede ins­tarse por la vía del recurso de amparo; hasta quién resalta que lo importante es explicitar cuando una persona jurídico-pública se halla, ante la tutela judicial efectiva, en situación equivalente o análoga a la de un particular.

Finalmente, el reciente Auto 105/2003, de 7 de abril, recuerda el «carácter rigurosa­mente extraordinario que reviste el recurso de amparo cuando quien lo recaba es un sujeto público, e inadmite el amparo porque el supuesto examinado no puede encua­drarse en ninguno de los tres supuestos excepcionales contenidos en la Sentencia 175/2001: a) Cuando ostentan una posición procesal análoga a la de los particulares, es decir, cuando «se trataba de litigios donde las personas jurídico-públicas no gozaban de pri­vilegios o prerrogativas procesales y pedían justicia como cualquier particular»; b) Cuando se trata del derecho de acceso al proceso; y c) Cuando está en juego el derecho a no pade­cer indefensión en el proceso.

A la vista de lo expuesto, es claro que resulta sumamente restringida la legitimación acti­va de las Comunidades Autónomas para interponer recurso de amparo.

1. Conflictos en Defensa de la Autonomia I.ocal.

La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, en el marco de las medidas adoptadas para el desarrollo del gobierno local (Pacto Local), adicionó un Capítulo IV al Título IV (De los con­flictos constitucionales) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para introducir y regular los denominados «conflictos en defensa de la autonomía local». No es éste momento para analizar su contenido, sino para dar cuenta de que dieciséis municipios de las Illes Balears interpusieron el primer conflicto en defen­sa de la autonomía local, admitido a trámite bajo el n° 31 79/2000, sobre el articulo 17 de la Ley 12/1999, de 23 de diciembre, del Parlamento de las Illes Balears, de Medidas Tributarias, Administrativas y de Función Pública y Económicas, en tanto añadía una Disposición Adicional Sexta a la Ley 8/1985, de 30 de marzo, de Atribución de compe­tencias a los Consells Insulars en materia de Actividades Clasificadas y Parques Acuáticos, reguladora del procedimiento y de las infracciones y sanciones, en virtud de la cual se excluía de cuantas licencias, autorizaciones e informes contemplaba la Ley «… La ejecución de actividades programadas en un Plan Territorial Parcial (denominados Planes Territoriales Insulares a partir de la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial) o en un Plan Director Sectorial que incluya su calificación, instalación, apertura y funcionamiento …». El referido conflicto contó con informe favorable del Consell Consultiu de les Illes Balears (Dictamen n^c 22/2000).

Acaso por ello, el Parlamento Balear aprobó la Ley 9/2000, de 27 de octubre, que en su artículo único modificaba el artículo 17 de la Ley 12/1999 y, por ende, la Disposición Adicional Sexta de la Ley 8/1985, en el sentido de introducir dos limitaciones: Sólo era apli­cable en materia de «residuos» y únicamente a proyectos previstos expresamente en los instrumentos de ordenación citados, siempre que estén recogidos con el grado de detalle suficiente para evaluar sus características fundamentales». En tales términos, el Consell Consultiu de les Illes Balears emitió el Dictamen n° 44/2001 en sentido desfavora­ble al planteamiento del conflicto. A pesar de ello, dieciséis municipios de la isla de Mallorca interpusieron un nuevo conflicto en defensa de la autonomía local, que se tra­mita bajo el n° 3640/2001, contra el artículo único de la Ley 9/2000, de 27 de octubre, del Parlamento Balear.

II. Conclusiones generales.

Con la necesaria brevedad impuesta se ha pretendido dar cuenta del resumen de actua­ciones llevadas a cabo por la Comunidad Autónoma ante el Tribunal Constitucional, por cualquiera de las distintas vías de acceso al mismo, durante sus primeros veinte años de existencia. De su contenido cabe extraer las siguientes consideraciones generales.

1. Importancia relativa de la conflictividad constitucional asumida por las Ules Balears.

El nivel de conflictividad expuesto sitúa a las Illes Balears en un eslabón intermedio entre las distintas Comunidades Autónomas. Lejos de la litigiosidad de Cataluña y el País Vasco, e incluso de Andalucía y Galicia, pero próximo a otras Comunidades Autónomas a las que cabría atribuir un mayor peso específico territorial y/o poblacional como Valencia, Cananas, Aragón, Castilla-La Mancha y Castilla-León, y por encima del resto de las Comunidades Autónomas con las que sería más fácilmente parangonadle. Entre las razo­nes que podrían aducirse adquiere, a mi juicio, particular relevancia el hecho de que durante los veinte años analizados, a excepción del período transcurrido entre 1996 y 1999, siempre ha existido en las Illes Balears un Gobierno de color político disonante con el del Estado.

Basta comprobar que durante los años 1996 a 1999 no se produjo ningún recurso de inconstitucionalidad (el n° 3165/1999, contra la Ley balear 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial, se interpuso el 17 de julio de 1999, en fechas prácti­camente comcidentes con la constitución del Gobierno del denominado «Pacto de Progreso») ni tampoco ningún conflicto positivo de competencias.

1. Disminución progresiva de la litigiosidad.

Si se deja a salvo el período de la legislatura pasada (1999-2003) en la que se incre­mentó notablemente la conflictividad, cabría apuntar el progresivo declive del índice de litigiosidad.

A tal finalidad coadyuvó, sin duda, que un buen número de controversias encontraran solución por vía de cooperación entre los Gobiernos central y autonómico, bien sea mediante atender requerimientos previos de incompetencia ex artículo 63 de la LOTC, con la consiguiente evitación del conflicto, bien sea mediante acuerdos entre ambos Gobiernos, en muchas ocasiones facilitados por la incidencia de la doctrina constitucional dictada en supuestos similares, que dieron lugar a la posterior terminación del proceso constitucional, por desistimiento, allanamiento o satisfacción extraprocesal que ocasiona­ba la desaparición del objeto del litigio.

En esta línea se enmarca, también, la incorporación a la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, de los apartados 2 y 3 de su artículo 33, introducidos por la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero. Incorporan la posibilidad de ampliar el plazo de interposición del recurso de inconstitucionalidad de tres a nueve meses para que, a través de la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma, se alcance acuerdo de modificación negociada del texto normativo. Asi ha ocurrido en relación con los apartados 2 y 6 del artículo 120 de la Ley estatal 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, por los que se modifican los artículos 74 y 114 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Los Boletines Oficiales del Estado y de las Illes Balears, de 29 de marzo de 2003, dan noticia de haber­se iniciado negociaciones para resolver las discrepancias surgidas acerca de la constitucio- nalidad de los apartados 2 y 6 del artículo 120 citado. No tengo constancia del resultado alcanzado mediante la negociación.

1. La debatida diferencia entre los conflictos constitucionales de competencia y la vía de impugnación ante la jurisdicción contencioso-adrninistrativa.

La disminución progresiva ha sido más acentuada en relación a los conflictos constitu­cionales de competencia y, en este caso, a las razones expuestas se suma otra que mere­ce algún comentario: el planteamiento de la cuestión, por razones de legalidad, ante la jurisdiccion contencioso-adrninistrativa.

Cuando la invasión de la titularidad competencial tiene su origen en el ejercicio de potestad reglamentaria o en simples actuaciones de la Administración, a la posibilidad de conflicto constitucional, para determinar a quién corresponde la competencia controverti­da, se superpone la de acudir, para controlar su legalidad, a la jurisdicción contencioso- adrninistrativa, alegando, entre otras posibles razones, la concurrencia de vicio de incom­petencia. El deslinde entre una y otra vía ha originado intenso debate en la doctrina y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. En un primer momen­to, la Sentencia TC 88/1989, de 11 de mayo, sostuvo un camino de cierta alternatividad, del que se deduce una dualidad jurisdiccional, al declarar de oficio su falta de jurisdicción por estimar que, en el caso enjuiciado, no se estaba ante un auténtico conflicto «consti­tucional» de competencia sino ante una discrepancia que las partes pueden ventilar ante los Tribunales ordinarios cumpliendo los requisitos legalmente establecidos. El Tribunal Constitucional afirma que «el conflicto positivo de competencia es un proceso constitu­cional singular y específico del que debe conocer este Tribunal en exclusiva, para dirimir la titularidad de las competencias que dos entes pretendan poseer uno frente a otro, por lo que su especial naturaleza lo hace ajeno a la equiparación con el proceso contencioso- administrativo «, y añade que «… cuando sobre la titularidad y límites de esa compe­tencia no existe controversia, sino que ésta se limita a discutir el ejercicio concreto de esa competencia en relación a supuestos específicos, dentro de unos límites competenciales sobre los que existe acuerdo, ha de afirmarse que falta el presupuesto para la jurisdicción reservada al Tribunal Constitucional …». Conviene anotar, no obstante, que la STC citada, se acompaña de un voto particular radicalmente discrepante. Posteriormente, las Sentencias TC 67 y /4/1992, de las que fueron ponentes los dos Magistrados firmantes del referido voto particular, supusieron un cambio jurisprudencial a favor de la exclusividad de la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de todos los conflictos positi­vos, tanto si la controversia se refiere directamente a la titularidad competencial como a esta última a través de su ejercicio. Finalmente, la Sentencia 195/2001, de 4 de octubre, vuelve a la posición inicial de la Sentencia TC 88/1989, aceptando que existen conflictos de competencia territorial y naturaleza administrativa que pueden -y deben- sustanciarse ante la jurisdicción contencioso-adrninistrativa.

A mi juicio, la confusión deriva, al menos en gran parte, de la dificultad de identificar y delimitar objetivamente los conflictos «constitucionales» de competencia y los que podrí­amos denominar conflictos «administrativos», o sin relevancia constitucional, acerca de la misma. Ni la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, ni la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa han ayudado a resolver la cuestión.

El Tribunal Supremo tampoco ha sido ajeno a la polémica y ha seguido, en líneas gene­rales, el criterio de la Sentencia TC 88/1989. No obstante, en algunas ocasiones, ha inten­tado avanzar en la línea de diferenciar los respectivos ámbitos objetivos. Me parecen par­ticularmente sugerentes las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 1999 (Aranz. 6620/99) y de 2 de noviembre de 1999 (Aranz. 8776/99). La primera, tras señalar que la finalidad específica del conflicto constitucional era la de interpretar y fijar la titula­ridad de la competencia y no la mera solución del conflicto suscitado en torno a su ejerci­cio concreto, añade que «… la diferencia sustancial entre el conflicto de competencia y el recurso contencioso-admimstrativo en el que se suscitan temas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas estriba, sobre todo, en que el fundamento del pri­mero ha de reducirse a un plano estrictamente constitucional, mientras que el segundo, además de admitir, sin duda, la referencia al parámetro constitucional, permite argumen­tos de legalidad ordinaria …». La segunda afirma que «… el elemento específico y definí- torio del proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden compe­tencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos; por ello, cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propia­mente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la inter­pretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabria al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende, que su conoci­miento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, siendo admisible que las partes decidieran residenciarlo en la jurisdicción ordinaria.»

La dualidad de vías expuesta ha propiciado el progresivo desvío de numerosas contro­versias a la jurisdicción contencioso-adrninistrativa, en todos aquellos supuestos en que el objeto directo no consiste en determinar a quién corresponde la titularidad competencial. No obstante, debe advertirse, por último, que si es necesario resolver previamente esta última cuestión, el articulo 61.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, establece la preferencia del orden constitucional y regula la prejudicialidad constitucional y los efectos suspensivos, desde la admisión del conflicto, de la tramitación del proceso ante la juris­dicción ordinaria, normalmente contencioso-adrninistrativa.