ALGUNES CONSIDERACIONS ENTORN DEL RÈGIM DE MAJORIES EXIGIBLES ALS ACORDS DELS ÒRGANS DELS CONSELLS INSULARS EN L’APROVACIÓ DEL PLANEJAMENT TERRITORIAL I URBANÍSTIC

rjib17

ESTUDIS

ALGUNES CONSIDERACIONS ENTORN

DEL RÈGIM DE MAJORIES EXIGIBLES ALS ACORDS DELS ÒRGANS DELS CONSELLS INSULARS EN L’APROVACIÓ DEL PLANEJAMENT TERRITORIAL I URBANÍSTIC

Jaume Munar Fullana

Doctor en dret públic

I. Introducció de la problemàtica: els primers pronunciaments jurisprudencials sobre la qüestió en l’aprovació d’instruments d’ordenació territorial. II. Un canvi temporal del criteri de la jurisprudència anterior del TSJIB. III. La recuperació pel TSJIB de la línia jurisprudencial inicial. Alguns arguments de suport addicionals. IV. La majoria simple com a regla de l’aprovació definitiva dels instruments de planejament urbanístic pels consells insulars. V. L’atribució específica per a l’aprovació definitiva insular de modificacions de planejament amb incidència en zones verdes o espais lliures.

RESUM

En la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, els consells insulars tenen competències per a l’aprovació d’instruments d’ordenació territorial i de distintes figures de planejament urbanístic municipal. Una qüestió objecte de controvèrsia en la pràctica administrativa i judicial relacionada amb l’exercici d’aquestes competències ha estat la relativa al règim de majories aplicables en l’adopció dels acords d’aprovació d’aquells instruments, ja que normalment es duu a terme per òrgans de naturalesa col·legiada. El treball present aborda aquesta problemàtica, analitzant la regulació establerta en la normativa estatal sobre règim local, en connexió amb la legislació autonòmica balear sobre els sectors territorials i urbanístics. Analitza igualment els escassos precedents jurisprudencials existents, concloent amb la defensa de l’aplicabilitat del règim de majoria ordinària establerta en la legislació.

Paraules clau: consells insulars, règim local, òrgans col·legiats, planejament territorial, urbanisme.

RESUMEN

En la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, los consejos insulares ostentan competencias para la aprobación de instrumentos de ordenación territorial y de distintas figuras de planeamiento urbanístico municipal. Una cuestión objeto de controversia en la práctica administrativa y judicial relacionada con el ejercicio de estas competencias ha sido la relativa al régimen de mayorías aplicables en la adopción de los acuerdos de aprobación de dichos instrumentos, ya que normalmente se lleva a cabo por órganos de naturaleza colegiada. El presente trabajo aborda esta problemática, analizando la regulación establecida en la normativa estatal sobre régimen local, en conexión con la legislación autonómica balear sobre los sectores territoriales y urbanísticos. Analiza igualmente los escasos precedentes jurisprudenciales existentes, concluyendo con la defensa de la aplicabilidad del régimen de mayoría ordinaria que establece la legislación.

Palabras clave: consejos insulares, régimen local, órganos colegiados, planeamiento territorial, urbanismo.

ABSTRACT

In the Balearic Islands Autonomous Community, island councils have powers for the approval of territorial planning instruments and others figures for municipal urban planning. An issue that is the object of controversy in administrative and judicial practice related to the exercise of these powers has been the relative to the regime of applicable majorities in the adoption of the approval acts of those instruments, because it is normally carried out for organs of collegial nature. The present work addresses this problem, analyzing the regulation established in state acts on local regime, in connection with autonomic Balearic legislation on territorial and urban sectors. It also analyzes the scarce existing jurisprudential precedents, concluding with the defense of the applicability of the ordinary majority regime established in the legislation.

Key words: island councils, local regime, collegiate organs, territorial planning, town planning.

I. Introducció de la problemàtica: els primers pronunciaments jurisprudencials sobre la qüestió en l’aprovació d’instruments d’ordenació territorial

Amb ocasió de l’elaboració d’uns comentaris a la Llei 14/2000, de 21 de desembre, d’ordenació territorial de les Illes Balears (LOT), fa anys tractàrem,[1] de manera aproximativa, la qüestió o problemàtica relativa al quòrum exigible en els acords que s’adoptessin per a les aprovacions inicial i definitiva dels instruments d’ordenació territorial que s’atribueixen, en la norma legal esmentada, a l’esfera de competència dels consells insulars, partint del fet que s’assigna una atribució orgànica en concret al ple d’aquestes entitats. Els consells insulars disposen així de les competències per a l’aprovació del pla territorial insular respectiu, i per a determinats plans directors sectorials, com també per a l’elaboració i aprovació de les seves normes territorials cautelars associades a aquestes plans, quan escaiguin.

Enteníem que esdevenia ineludible acudir, com a regla de partida, al que determinava la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars (LCI), que en el títol III, sota l’enunciat de «Funcionament i règim jurídic», estableix en l’art. 15.1 que el ple del consell insular actuarà en tot cas d’acord amb la legislació de règim local, alhora que fixa igualment unes peculiaritats quant al tractament dels consellers executius no electes i per al control i la fiscalització sobre el consell executiu.

Seguint aquest fil, l’art. 41.3 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), estableix que els consells insulars de les Illes Balears, als quals són d’aplicables les normes que regulen l’organització i funcionament de les diputacions provincials, assumeixen les seves competències d’acord amb aquella Llei estatal i les que els corresponguin de conformitat amb l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Després, l’art. 47.1 determina que els acords de les corporacions locals s’adopten com a regla general, per majoria simple. El punt 2 del mateix article preveu tanmateix la necessitat del vot favorable de la majoria absoluta del nombre legal de membres de la corporació per a l’adopció, entre d’altres, dels acords «que correspongui adoptar a la corporació en la tramitació dels instruments de planejament general que preveu la legislació urbanística» (lletra ll de la relació de supòsits de l’apartat 2).

Des d’aquest marc normatiu, defensàrem que aquesta darrera norma constituïa una previsió només aplicable a la nostra comunitat autònoma amb referència als municipis, malgrat que s’hi faci una referència als acords de les corporacions locals en sentit genèric. La norma específica al·ludeix a la «tramitació dels instruments de planejament general que preveu la legislació urbanística», que en el nostre cas i en l’actualitat seria estrictament la figura del pla general que preveu la Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB).[2]

Enteníem que, en aquest sentit, ni en les competències que l’art. 33 LBRL atribueix al ple de la diputació, ni tampoc en les que l’art. 34 atribueix al president, no hi figura cap menció amb relació a competències relacionades amb instruments de planejament general urbanístics. Únicament hi ha una menció en l’art. 33.2.d a l’aprovació dels plans de caràcter provincial (insularitzats en el nostre cas), figura en la que potser, en el nivell teòric, es podria plantejar una assimilació als plans de naturalesa insular prevists a la legislació d’ordenació territorial: els esmentats plans territorials insulars i plans directors sectorials de competència dels consells. Tanmateix, enteníem que no resultava possible defensar una assimilació d’aquesta naturalesa, atès que la mateixa LBRL permet aclarir, com veurem, a quins plans «de caràcter provincial» es vol referir exactament amb aquesta expressió.

Efectivament, és l’art. 36.2 LBRL la que aclareix exactament l’abast de la figura dels plans provincials a què es refereix l’art. 33, quan determina com a competències pròpies de la diputació o entitat equivalent les de coordinació dels serveis municipals, assistència i cooperació jurídica, econòmica i tècnica als municipis, i de coordinació de la prestació unificada de serveis dels municipis del seu àmbit territorial, aclarint que, a aquest efecte, aprova anualment un pla provincial de cooperació a les obres i serveis de competència municipal. Fet aquest aclariment, també es pot afegir que per a l’aprovació d’aquest pla insular en qüestió no s’estableix cap tipus de majoria qualificada en l’adopció del corresponent acord d’aprovació.

La inaplicabilitat de la clàusula prevista en l’art. 47.2.ll LBRL als acords plenaris insulars aprovatoris dels instruments d’ordenació territorial, la defensàvem així mateix a partir del fet fàcilment constatable que la menció al planejament general urbanístic únicament es dóna en la norma estatal bàsica de règim local (des d’una perspectiva de competència material) en regular les competències dels municipis. Actualment s’atribueixen al batle president les competències sobre aprovacions dels instruments de planejament de desenvolupament del planejament general no expressament atribuïdes al ple, així com la dels instruments de gestió urbanística i dels projectes d’urbanització (art. 21.1.j LBRL), i s’atribueix després al ple (art. 22.2.c de la mateixa norma) la competència per a l’aprovació inicial del planejament general i l’aprovació que posi fi a la tramitació municipal dels plans i demés instruments d’ordenació prevists a la legislació urbanística, així com els convenis que tenguin per objecte l’alteració de qualsevol d’aquests instruments.

Fèiem notar que aquest darrer precepte utilitza la mateixa terminologia que l’art. 47.2.ll, cosa que reafirma que l’art. 33.2.d LBRL no es refereix als instruments de planejament general urbanístics, perquè entre d’altres coses les diputacions no elaboren instruments d’aquesta índole, ja que no hi ha prevists en la legislació urbanística vigent instruments de planejament urbanístic general de caràcter provincial. Així, el quòrum de majoria absoluta només es requerirà per als acords que adoptin els ajuntaments per a les aprovacions inicial, provisional i eventualment definitiva, dels instruments de planejament general, ja que pel que fa als de desenvolupament, únicament es requerirà majoria simple.

Afegíem a més, que la LBRL en tot cas exigeix un quòrum qualificat per als instruments de planejament urbanístic, és a dir, dels que es puguin haver creat per les comunitats autònomes des del títol habilitant d’«urbanisme» previst en l’art. 148.1.3a de la Constitució, com a títol distint de l’ordenació del territori. El precepte al·ludeix al fet que les comunitats autònomes podran assumir competències en matèria d’ordenació del territori, urbanisme i habitatge: són tres títols competencials delimitats, que es distingeixen també en l’art. 30.3 de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB), segons el qual la comunitat autònoma de les Illes Balears té la competència exclusiva en la matèria d’ordenació del territori, incloent-hi el litoral, l’urbanisme i l’habitatge.

Era des d’aquest marc general i des d’aquesta perspectiva, des del qual defensàvem que s’havia d’interpretar el quòrum de majoria absoluta que preveu la LBRL, és a dir, que en tot cas seria només exigible per als casos d’instruments de planejament que derivassin de la legislació sectorial urbanística, però no per als instruments de planificació derivats de la legislació d’ordenació territorial (LOT; Llei 2/2001, de 7 de març, d’atribució de competències als consells insulars en matèria d’ordenació del territori, i Llei 6/1999, de 3 d’abril, de les Directrius d’Ordenació Territorial de les Illes Balears i de mesures tributàries (LDOT)), com a títol competencial diferent de l’urbanístic; que com ja hem vist, es distingeixen ja en l’àmbit constitucional i estatutari.

Enteníem així que l’exigència d’un quòrum diferent del de majoria simple per a l’aprovació pels plens dels consells insulars dels plans territorials insulars (PTI) o dels plans directors sectorials (PDS), o bé s’hauria d’haver previst com a supòsit concret dins l’art. 47 LBRL, cosa que no succeeix, o bé hauria de venir predeterminat per una norma amb rang legal. En aquest sentit la LCI, quan exigeix un quòrum diferent de la majoria simple, en fa una menció expressa, per exemple en articles com el 25.2, per a l’exercici de presentació de proposicions de llei, o en el 51.2, per a l’acceptació de l’assumpció de competències. No trobam, al contrari, cap norma de rang legal que imposi als consells insulars un quòrum de majoria absoluta per a l’aprovació dels instruments d’ordenació territorial.

La posterior Llei 2/2001, de 7 de març, va comportar una atribució competencial de doble caràcter: institucional (consells insulars) i orgànica (ple) per a les aprovacions dels instruments, però tampoc no va suposar la imposició o l’establiment d’un quòrum qualificat distint de l’ordinari a través d’una norma amb rang de llei. Aquesta línia d’interpretació consideràvem que es veia reforçada pel fet que, quan la legislació sobre ordenació del territori ha volgut imposar un quòrum específic per a l’adopció d’acord a les corporacions locals així ho ha fet expressament, circumstància que només va succeir en les disposicions transitòries 6a i 7a LDOT, pel que fa a la priorització de terrenys com a urbanitzables i al manteniment excepcional d’aquesta categoria de sòl, imposant el quòrum de majoria absoluta al ple de l’ajuntament corresponent.

Arribàvem així a la conclusió que, en no haver-hi cap determinació de rang legal que de manera expressa imposés cap quòrum especial a l’hora que els plans d’ordenació territorial de competència dels consells insulars fossin aprovats inicialment i definitivament, així com de les seves normes territorials cautelars, s’havia d’entendre que el quòrum exigible era l’ordinari, de majoria simple, atès que la previsió de l’art. 47.2 LBRL no seria aplicable al cas, per les raons exposades. Com a element coadjuvant a aquell posicionament ens referírem a la Sentència del TSJIB núm. 45/2003, de 24 de gener, dictada en ocasió de la impugnació de l’acord del ple del Consell Insular d’Eivissa i Formentera, de 27 d’octubre de 2000, pel qual s’aprovava definitivament una norma territorial cautelar d’acord amb les previsions de la disposició addicional 3a de l’anterior Llei d’ordenació territorial 8/1987, introduïda per la disposició addicional 18a LDOT; prèvia habilitació per acord del Consell de Govern adoptat el 24 de juliol de 2000.

La referida disposició addicional 3a LOT/1987 establia que, prèviament a la formulació d’instruments d’ordenació territorial, es podien dictar pel Govern de les Illes Balears o pel consell insular degudament facultat per aquest, normes territorials cautelars que regirien fins a l’aprovació d’aquells; l’àmbit, finalitat i contingut de les quals serien els definits a l’Acord de Consell de Govern que iniciés la seva formulació o que facultés el consell insular per a la seva redacció. S’establien en la disposició esmentada les regles de tramitació, pel que fa al cas únicament assenyalant que la seva aprovació inicial la realitzaria l’òrgan que les hagués redactat; establint la necessitat d’informe al Govern de les Illes Balears en el cas de redacció per un consell insular, essent el mateix òrgan que havia dut a terme l’aprovació inicial qui tenia l’atribució per a l’aprovació definitiva.

Cal assenyalar, per tant, que a diferència del règim actualment vigent que regula l’art. 17 LOT/2000, no s’establia una regla d’atribució orgànica per a l’aprovació de les normes territorials cautelars en favor dels plens dels consells insulars. Regla vigent actualment que, tanmateix, s’entén establerta per remissió des del moment en què determina que l’òrgan competent per a l’aprovació d’una mesura cautelar és el mateix que ho sigui per fer les aprovacions inicial i definitiva de l’instrument d’ordenació territorial al que la norma cautelar serveix de suport.[3] Pel que fa al cas, com ja sabem, el corresponent ple del consell insular, pel cas dels plans territorials insulars o els plans directors sectorials atribuïts a la seva esfera de competència institucional.

El fet, però, és que totes les normes territorials cautelars, elaborades en el seu moment pels consells insulars a l’empara de les previsions de la LOT/1987, es varen aprovar a través d’acords plenaris, la qual cosa motivà que amb ocasió de la interposició del recurs contenciós que derivà en la STSJIB núm. 45/2003, de 24 de gener, ressenyada més amunt, els recurrents plantejassin l’exigència de quòrum de majoria absoluta d’acord amb l’art. 47 LBRL, atès que l’acord d’aprovació s’havia adoptat amb la regla general d’exigència de majoria simple. El Tribunal dóna una resposta plena, concisa i clara, a aquest argument en el fonament jurídic segon de la Sentència, que literalment expressa:

«La Norma Territorial Cautelar impugnada fue aprobada por mayoría simple, esto es, de acuerdo con la regla general de mayorías, no alterada ni por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 8/87 ni por el acuerdo de 24 de julio de 2000.

La mayoría absoluta, excepción a la regla general de la mayoría simple de los miembros presentes —artículo 47 de la Ley 7/85—, no comporta, pese a lo que en la demanda se sostiene, una merma de garantías.

Por regla general, las decisiones han de ser tomadas por mayoría simple, expresión máxima de principio democrático, siendo extraordinario el recurso a mayorías cualificadas —en este sentido, por todas, sentencia del Tribunal Constitucional número 173/98—.

En consecuencia, como no cabe menguar la inaplazable actividad administrativa y como tampoco cabe sacrificar la inexcusable eficacia que a las Administraciones Públicas exige la Constitución —artículo 103.2—, es preciso que la toma de decisiones se vea facilitada y no anudada a mayorías reforzadas que muy probablemente conducirían a situaciones de bloqueo, esto es, a imponer la inacción por la vía de dificultar enormemente el normal desempeño de las competencias administrativas.

Así las cosas, lo que la parte demandante patrocina en la demanda no es sino la aplicación analógica del artículo 47.3.i de la Ley 7/85,[4] esto es, que a los instrumentos de ordenación territorial, es decir, a supuesto como el del caso, se aplique la excepción a la regla general, prevista en exclusiva para los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística, lo que no es posible por cuanto, como excepción que es a la regla general, insoslayablemente precisa de una interpretación restrictiva, con lo que no cabe admitir la analogía —artículo 4 del Código Civil—.»

Com es pot constatar, el criteri emprat per la Sentència en la resolució de la problemàtica va ser prou clar i didàctic. D’aquesta manera, es deixava perfectament delimitat que el règim de majoria absoluta en l’adopció dels acords plenaris, des de la lectura de les determinacions de la LBRL és la regla excepcional i, com a tal, no admet el recurs a l’analogia: estrictament és exigible en el supòsit taxat per la norma, que es refereix estrictament als instruments de planejament general prevists en la legislació urbanística, no essent el cas dels instruments de planejament d’ordenació territorial. Resulta significatiu, igualment, l’al·lusió al fet que la regla general d’exigència de majoria simple es conforma com a expressió del principi democràtic, amb remissió a la doctrina del Tribunal Constitucional, per tal de facilitar la presa de decisions des d’un principi d’eficàcia. La interpretació del TSJIB es consolida dins el mateix any mitjançant dues sentències posteriors: la núm. 83/2003, de 31 de gener (ponent Algora Hernando, derivada de les actuacions núm. 1355/2000); i la núm. 704/2003, de 22 de setembre (ponent Fiol Gomila, derivada en aquest cas de les actuacions 1354/2000).

II. Un canvi temporal del criteri de la jurisprudència anterior del TSJIB

El posicionament jurisprudencial fixat l’any 2003 mitjançant les tres sentències del TSJIB que hem ressenyat en l’apartat anterior, i que enteníem el més adequat, resulta alterat a partir del dictat d’una resolució judicial posterior pel mateix òrgan; concretament la Sentència núm. 35/2016, de 27 de gener. Entre d’altres, l’objecte del recurs contenciós que acabà amb el dictat de la Sentència esmentada, promogut a través de l’acció pública urbanística, es dirigia contra l’aprovació definitiva de la denominada «norma territorial transitòria» aprovada pel plenari del Consell Insular de Menorca el 22 de desembre de 2014.

Com explica la resolució judicial, aquesta figura es tractava d’una disposició normativa de caràcter excepcional dictada per aquell consell insular, l’objecte de la qual era desplaçar temporalment la regulació dels articles del seu pla territorial, d’acord amb una habilitació legal continguda en la disposició addicional 19a de la Llei 7/2012, de 13 de juny, de mesures urgents per a l’ordenació urbanística sostenible. Pel que fa al cas que ara ens ocupa, aquella norma habilitant, al nostre entendre un supòsit clar de llei singular, determinava també el procediment d’aprovació de l’instrument, establint que l’aprovació inicial corresponia al mateix òrgan competent per a l’aprovació inicial del PTI de Menorca, i la mateixa regla també s’establia per al tràmit de l’aprovació definitiva. Per tant, s’havia d’aplicar la regla sobre atribució orgànica en favor del ple del Consell Insular de Menorca, d’acord amb les previsions establertes en la LOT. Convé afegir que la determinació legal singular establia que el contingut de la norma territorial transitòria seria el propi del pla territorial, fixant-hi específicament, a manera d’exemple i amb reiteració, que podia contenir la fixació d’una «ordenació pròpia del pla territorial insular d’acord amb el disposat a la Llei 14/2000, d’ordenació territorial».

Igualment, abans de comentar com escomet la problemàtica la Sentència, resulta oportú indicar que, en aquesta ocasió, l’acord impugnat havia estat materialment objecte d’adopció per majoria absoluta, tot i que el Consell Insular de Menorca en cap cas no l’entenia exigible. És a dir, per bé que a efectes pràctics el quòrum sobrepassava la majoria simple, assolint l’absoluta, mai no s’havia plantejat l’exigència del quòrum reforçat. Així, en realitat la impugnació directa de la norma territorial transitòria en el recurs assenyalava la necessitat d’aquesta majoria qualificada, però no pel fet que no s’hagués assolit aquest quòrum, sinó per plantejar, al nostre entendre, i com a mesura purament instrumental per aconseguir la seva anul·lació, un defecte formal derivat.

Defecte de forma que seria l’absència de l’informe preceptiu de la secretaria del consell insular d’acord amb el que determinava l’art. 54.1.b del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d’abril, pel que s’aprova el Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local, i el concordant art. 85 de la Llei 20/2006, de 15 de desembre, municipal i de règim local de Illes Balears (LMRL). Això perquè les normes de referència imposen l’emissió d’informe del secretari de la corporació, i a més en el seu cas, de l’interventor, en l’adopció dels acords que tractin sobre assumptes en matèries per a les que s’exigeix una majoria especial.

Naturalment, la invocació d’aquesta causa de nul·litat formal, estrictament per omissió d’informe, obligava el Tribunal a avaluar la seva premissa, és a dir, l’exigència en el cas d’aprovació d’una norma territorial transitòria, equiparable als instruments d’ordenació territorial, del règim de majoria qualificada, absoluta. Assenyala així la Sentència el següent:

«Conforme al art. 47,2º-ll [es refereix implícitament a la LBRL] se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones para la adopción de acuerdos en las siguientes materias: “Los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística”. Pese a que en propiedad no se trata de un instrumento urbanístico de planeamiento general municipal, sí es un instrumento de planeamiento, careciendo de sentido una interpretación que exija mayoría absoluta para un instrumento de planificación municipal y no para el superior instrumento de planificación insular que vincula al primero.»

Amb aquest argument, com podem constatar, es produeix un canvi de criteri respecte del que va poder expressar el mateix Tribunal en la jurisprudència conformada l’any 2003, acollint ara, paradoxalment, el criteri de l’analogia interpretativa rebutjat expressament en les resolucions judicials anteriors. Criteri amb el qual estén l’aplicació d’una norma excepcional de règim de majories, a partir d’entendre que existiria un contrasentit en l’exigència d’una majoria qualificada per a l’aprovació del pla general urbanístic, i no exigir-la si es tractàs d’un instrument territorial insular que vincula el planejament urbanístic. Amb tot el respecte que mereix la consideració, no podem deixar de posar de manifest, com s’ha dit, una certa paradoxa processal, com és que, al final, el recurs contenciós administratiu és desestimat expressament en el punt instrumental que postulava el recurrent. Això atès que el Tribunal assenyala com la manca d’informe del titular de la secretaria general no constituïa causa de nul·litat ni d’anul·labilitat, perquè no hi havia raons de fons que determinassin que la manca d’aquest informe hagués produït un resultat distint en la norma aprovada, ni tampoc que la seva omissió hagués produït indefensió al recurrent.

Caldria que recalcàssim que és aquesta concreta doctrina, i en cap cas el ressort instrumental del recurrent sobre el règim de majoria exigible, que propiciava al seu torn el debat formal de la manca d’informe de la secretaria general, la que resulta avalada posteriorment per la Sentència del Tribunal Suprem núm. 890/2017, de 23 de maig (ponent Fernández Valverde), que declara no haver-hi lloc al recurs de cassació contra la referida STSJIB núm. 35/2016, de 27 de gener.

Efectivament, la STS no entra en un debat en profunditat sobre el règim de majoria que esdevenia exigible, perquè implícitament semblava que se centrava estrictament en una temàtica derivada, com era la manca d’un informe per adoptar un acord que requeria la majoria qualificada esmentada; sense discutir-ne o plantejar-se la correcció d’aquesta premissa. Així, el TS recorda en primer lloc, en el fonament jurídic tercer de la seva Sentència, la tesi del TSJIB, que parteix del fet que l’informe del secretari del consell insular era necessari per a l’adopció de l’acord pel qual s’aprovà la norma transitòria, però que, en el cas en concret, l’absència no era determinant de la nul·litat perquè existia l’informe del cap de la secció d’Urbanisme del Consell, i pel fet que existia una doctrina jurisprudencial que no preveia la conseqüència de nul·litat de ple dret en casos semblants; tot afegit a la circumstància que el recurrent no havia invocat cap indefensió material efectiva per l’absència de l’esmentat informe.

Una lectura en profunditat de la STS referida anteriorment, palesa que no conté el tractament de la qüestió que constitueix la premissa de partida: l’exigència efectiva i per determinació legal expressa d’un quòrum de majoria absoluta que, derivadament, fes concórrer la necessitat de l’informe preceptiu de la secretaria general. Això tot i que aquesta qüestió era precisament l’eix central de l’escrit d’oposició al recurs de cassació que havia formulat el Consell Insular de Menorca, al que s’hi dedicaven 11 d’un total de 14 pàgines, seguint en essència la postura que defensàvem en el seu moment, igualment amb al·lusió específica a la STSJIB precedent de l’any 2003, en la que taxativament establia que el quòrum exigible era el de majoria simple ordinària.

Per això resulta si més no desconcertant el fet que el TS no dedica ni una línia de la Sentència a avaluar les consideracions de l’escrit d’oposició al recurs de cassació. Omissió que només podem explicar des de l’enteniment que al TS no li era d’interès la qüestió per tal com, segons es pot desprendre del fonament jurídic quart, no entra en cap altra consideració que no sigui la d’avalar la correcció de la STSJIB quant al raonament de la manca d’incidència, en el cas en concret, de l’absència formal de l’informe subscrit per la persona titular de la secretaria general del Consell Insular de Menorca, doncs per resumir-ho afirma que:

«Por tanto, la sentencia ni afirma que el Informe del Secretario no es necesario para la aprobación de la Norma Transitoria (es más, lo requiere por la vía de la analogía con los instrumentos de planeamiento general), ni afirma, tampoco, que el mismo pueda ser suplido, limitándose a señalar que la normativa en vigor contempla un supuesto alternativo, cual es la “nota de conformidad o disconformidad” del Secretario de la Corporación, cuya falta, de conformidad con la jurisprudencia, y ante la ausencia de indefensión, no puede llevar como consecuencia la nulidad de pleno derecho.»

Tot i que, com veurem més endavant, més recentment el TSJIB ha reconduït la problemàtica del règim de majories cap al criteri jurisprudencial inicialment establert l’any 2003; mitjançant la Sentència núm. 364/2018, de 17 de juliol, i atès que és previsible la continuació de la conflictivitat en aquest aspecte, ja que les qüestions d’ordre formal són moltes vegades emprades com a ressort instrumental per intentar l’anul·lació de plans que, materialment, no incorren en infracció legal o normativa en general, entenem convenient aportar alguns arguments coadjuvants a la defensa de l’aplicabilitat del quòrum general de majoria simple.

Així, de partida convé que assenyalem com la tesi implícita que es desprèn de la Sentència del TS, no contrastada amb els arguments d’oposició a la cassació com també hem indicat, vendria a dir que l’aprovació, tant de la figura excepcional de la norma territorial transitòria, com la dels instruments de planejament territorial ordinaris que preveu la nostra legislació sectorial requereix el quòrum de majoria absoluta en l’adopció dels corresponents acords plenaris. Tanmateix, el problema en el fons i en el cas era, com hem intentat explicar, del tot col·lateral, perquè paradoxalment l’acord impugnat s’havia adoptat precisament per majoria absoluta. Si la ratio decidendi fos aquesta específicament, i no la conseqüència derivada de manca de l’informe de la secretaria general, pensam que s’hauria produït una aplicació incorrecta del principi d’interpretació analògica prevista en el Codi civil (Cc).

És evident que la interpretació analògica té el suport de la jurisprudència constitucional, de la qual i com a exponent podem citar entre d’altres la STC núm. 182/2011, de 21 de novembre. Però anem a veure en quines condicions, atès que el TC entén que en allò que es refereix a la utilització judicial de l’analogia legis de l’art. 4 Cc com a mètode d’integració de llacunes normatives, es tracta d’un mètode o procediment delicat, perquè en definitiva no és més que l’ús d’un argument lògic, al que s’haurà d’exigir en la seva aplicació, per raons evidents de seguretat i certesa jurídica, un rigor major i una acurada utilització.

Aquesta exigència es tradueix fins i tot en la possibilitat que la seva aplicació incorrecta pugui implicar una lesió del vessant del dret fonamental a la tutela judicial efectiva. Així, encara que una resolució judicial pugui invocar expressament un precepte determinat, la seva aplicació irracional al cas pot implicar la infracció d’un dels nuclis essencials del dret a la tutela judicial efectiva, com és el d’obtenir una resolució fonamentada en dret, «que evidentemente no puede considerarse satisfecha con la mera cita de un precepto legal cualquiera […] es evidente que se subvierte el deber de fundamentar “en Derecho” cuando se resuelve sobre las pretensiones ejercitadas por las partes con arreglo a una norma que con toda evidencia no contempla en absoluto el supuesto de hecho» (STC 126/1994, de 25 de abril, F. 6).»

Hem exposat el marc general exigible a l’aplicació analògica, per tal com s’ha de dir que aquest principi interpretatiu no pot operar tampoc quan hi hagi una regulació expressa, i al nostre entendre aquí és on s’hauria pogut produir una errada en l’argument del TS: en realitat no s’hauria fet una aplicació analògica d’una norma, sinó aplicat incorrectament una interpretació extensiva. El supòsit o fet conflictiu estava i està regulat expressament, només que de manera negativa, com ara intentarem explicar, no essent per tant congruent la utilització de l’analogia. Comencem per assenyalar que una cosa és la interpretació extensiva i una altra la integració analògica. Malgrat les dues tècniques suposen l’expressió d’un raonament per analogia, hi ha una diferència que separa les dues institucions, com és el concret efecte normatiu.

Així, en la interpretació extensiva, es transposa una norma a un cas que no està previst en ella, en el benentès que, de manera implícita, l’inclou. En el cas de la integració analògica, es «crea» una nova norma, del mateix contingut que la que prèviament s’ha considerat, per aplicar-la a un cas que no té regulació. L’analogia, però, no és una operació simple, perquè l’existència d’un buit en l’ordenament jurídic sempre és una qüestió subjectiva i subjecta a opinió, i, d’aquesta manera, quan un supòsit de fet no es troba previst en una norma, aquesta manca de regulació pot ser resolta a través d’un altre ressort: l’argumentació a contrari. Aquesta argumentació sensu contrario pot aconduir que al supòsit de fet no se li hagi d’associar cap de les conseqüències que determinen les normes existents. És precisament aquesta darrera tècnica interpretativa la que, al nostre entendre correctament, utilitzà el TSJIB en les sentències de l’any 2003 i que recuperaria en la de 2018 abans esmentada: la interpretació a contrari o exclusiva del supòsit que regula taxativament la norma que exigeix la majoria qualificada.

Comparem-la així amb alguna jurisprudència que descarta l’aplicació del principi de l’analogia, decantant-se per la interpretació a contrari. Així, en el cas de la STS de 17 de gener de 1985, es discutia la decisió de l’Administració d’aplicar estrictament les determinacions reglamentàries que regulaven taxativament quins supòsits de successió o de situacions familiars calia considerar en l’aplicació de la norma. El Tribunal negava així l’aplicació analògica a altres situacions, d’acord amb l’art. 4.1 Cc, per tal com «al determinarse con tal rotundidad los únicos supuestos de sucesión excepcional, han de quedar fuera de su reglamentación los casos no taxativamente reconocidos, por aplicación del principio general de Derecho —y como tal fuente del Ordenamiento jurídico, a tenor del artículo 1.º del Código Civil—, “inclussio unius, exclussio alterius”»; assenyalant així que, en aplicació a l’àmbit de l’Administració del principi de legalitat d’acord amb l’art. 9.1 CE, es deriva que «no puede prosperar el recurso, máxime con la prescripción señalada en el artículo 4.2 del Código Civil de la analogía a los casos de regulación por normas de carácter excepcional como son las del Reglamento invocado.»

Encara més didàctica resulta la Sentència de la Sala Contenciosa (Secció 3a) del TS, núm. 8301/1999, de 21 de desembre, que determina la impossibilitat d’aplicar criteris d’analogia en situacions de reconeixement administratiu de drets passius, partint de la base que l’aplicació analògica de les normes requereix, primer que res, que aquestes no prevegin el supòsit específic per al qual es pretén aquesta aplicació. En el cas d’aquella Sentència, va considerar que no podia aplicar-se aquest ressort per entendre que una determinada relació personal fos determinant de la condició de beneficiari de la pensió, partint que la tipificació excloent existia, encara que en sentit negatiu. Concretament, les normes aplicables establien únicament una modalitat d’adopció plena dins els supòsits de relació paternofilial que generaven dret a prestació, sense preveure les denominades adopció menys plena o adopció simple; i aquesta manca de regulació del supòsit per al TS comporta una exclusió de qualsevol altra modalitat, o en altres paraules, que existeix una regulació «bien que en su sentido negativo, es decir, en el sentido de que tal relación no es susceptible de generar dicha condición» de beneficiari. Afegirà, a més, que esdevenia un obstacle a l’aplicació analògica que es postulava pels recurrents el mateix principi de legalitat, perquè la legislació específica sobre classes passives determinava que solament per Llei es podrien establir drets passius distints als recollits específicament en aquella legislació.

A partir d’aquí, i si se’ns permet invocar paradoxalment l’analogia en un altre sentit, resulta que la doctrina del TS sobre aquest principi general d’aplicació del dret hauria estat perfectament transportable a la qüestió que ara ens ocupa. Efectivament, tenim una norma legal de dret públic, la LBRL, que determina en l’art. 47 una llista dels supòsits taxats en què regeix una majoria especial per a l’adopció dels acords de les corporacions locals; que se cenyeixen o limiten estrictament a les concretes situacions de la llista que incorpora, només ampliables quan hi hagi una decisió addicional i concreta de rang legal que complementi aquesta llista tancada.[5]

Igualment acudint a la jurisprudència constitucional dictada amb ocasió de la impugnació de determinacions de normes autonòmiques que incidien en el règim de majories dels acords a adoptar pels òrgans col·legiats de les entitats locals, trobaríem un suport indirecte en el nostre posicionament. Acudim per això a la STC núm. 33/1993, d’1 de febrer, que escometia l’anàlisi d’un supòsit en el qual mitjançant llei autonòmica s’havia establert un supòsit de majoria qualificada de dues terceres parts del nombre de fet de membres de la corporació local, impugnant-se aquella previsió al·legant infracció de la norma bàsica de l’art. 47.2 LBRL vigent en aquell moment, que no preveia el supòsit en concret previst en la llei autonòmica. Tot i que aquest règim de majoria superqualificada de dos terços ja no es conforma així en la versió actualment vigent d’aquest precepte de la LBRL, la doctrina que fixa el TC ens serveix per reforçar la impossibilitat d’aplicació analògica dels actuals supòsits prevists com a subjectes a majoria absoluta. El fonament de dret tercer de la Sentència recorda que es conforma en legislació bàsica la determinació estatal relativa al quòrum i majories necessàries per a l’adopció dels acords dels òrgans col·legiats superiors de l’Administració local.

A aquest efecte indicava com, «el art. 47 LBRL ha establecido un sistema acabado de mayorías precisas para la adopción de acuerdos por parte de las Corporaciones Locales en el que la regla general (art. 47.1) es la mayoría simple, completada por dos tipos de mayorías cualificadas, como excepción a dicha regla: […]». Per tant, naturalment el TC no pot obviar la literalitat de la norma, per tal de distingir quina és la regla general i quina és la norma excepcional. Com hem dit abans, també en la redacció vigent avui, l’art. 47 LBRL determina com a norma general l’exigència del quòrum de majoria simple. Quant a les normes d’excepció, en aquell moment existien dues modalitats, com reflecteix igualment la Sentència del TC: «Un primer tipo, de mayoría absoluta (art. 47.3), configurado por una relación no cerrada de supuestos, y un segundo tipo, de mayoría de dos tercios, configurado por una relación cerrada limitado a cuatro supuestos, que la Ley relaciona (art. 47.2).»

Els supòsits subjectes a majoria absoluta, en aquell moment regulats en l’art. 47.3, esdevenien a parer del TC supòsits excepcionals, i afegia que es tractava d’una relació no tancada, per tal com es possibilitava el concurs de la legislació estatal (o autonòmica) perquè afegís, per norma amb aquest rang de llei, altres supòsits a la llista taxada de la LBRL. Deia així que «De ello resulta que el legislador estatal ha considerado básico el régimen de mayoría relativa en la adopción de acuerdos, como regla general, pero ha dejado al legislador de desarrollo (art. 47.3 m)) la posibilidad de ampliar el número de supuestos en los que la mayoría simple puede ser sustituida por mayoría absoluta, por lo que el legislador autonómico podría disponer la exigencia de mayoría absoluta para determinados acuerdos.»

Ara bé, el que es desprèn tanmateix és el manteniment del règim de majoria absoluta com a règim excepcional enfront del general de majoria simple. Per tant i com a regla excepcional entenem que, com hem defensat més amunt, no és possible fer una aplicació analògica dels supòsits per als quals s’estableix la majoria absoluta, a d’altres que en la normativa específica amb rang legal que regula el supòsit de què es tracta no s’estableix aquesta majoria qualificada de manera expressa i taxativa.

És indiscutible que l’actual art. 47.2 LBRL determina per una banda els supòsits taxats, com a numerus clausus, en què, a tot l’Estat, s’exigeix un règim de majoria absoluta en l’adopció d’acords en concret; però la norma segueix essent excepcional enfront de la majoria general o ordinària de l’apartat 1, i per tant no admet l’aplicació de l’analogia extensiva. Percepció que es reforça precisament pel fet que s’atribueix a la decisió del legislador sectorial estatal o autonòmic l’ampliació expressa del règim de majoria absoluta qualificada de l’apartat 2, com ens diu la seva lletra «o».

En la STC que comentam, s’incidia justament en el caràcter tancat i exhaustiu dels supòsits de l’apartat 2 vigent en aquell moment, que es referia com hem dit al règim de majories de dues terceres parts. La diferència amb el règim de majories absolutes de l’apartat 3, vigent aleshores, era l’absència d’habilitació al legislador autonòmic per definir supòsits addicionals de l’apartat 2. Ara bé, en el que ara ens interessa la Sentència és, com exposam, pel fet que palesa l’excepcionalitat tant del règim de la majoria qualificada absoluta, com de la majoria hiper qualificada de dos terços, que se cenyien a les matèries específiques dels apartats 2 i 3; per bé que en un s’impedia ampliar-los pel legislador autonòmic (apartat 2) i en l’altre se’ls hi permetia ampliar (apartat 3). Però aquesta ampliació, remarquem-ho clarament, comportava una decisió expressa d’afegir supòsits a la llista taxada, i per tant descartava l’aplicació del principi d’analogia si no s’adoptava la decisió pel legislador sectorial estatal o autonòmic.

III. La recuperació pel TSJIB de la línia jurisprudencial inicial. Alguns arguments de suport addicionals

Com hem avançat en l’apartat precedent, la més recent Sentència del TSJIB núm. 364/2018, de 17 de juliol, reprèn el posicionament inicial que havia establert l’any 2003 quant a l’exigència del quòrum ordinari de majoria simple. Resulta curiós el fet que aquesta resolució judicial es dicta arran de la formulació d’un recurs contenciós pel mateix demandant que interposà el que va derivar en la Sentència de l’any 2016.

Ara l’objecte d’impugnació es constituïa, com a recurs directe, en l’acord del ple del Consell Insular de Menorca de 21 de setembre de 2015, d’aprovació definitiva de la modificació d’un pla parcial del municipi d’Es Migjorn Gran, així com la que el recurrent qualificava d’impugnació indirecta d’una Sentència del mateix Tribunal, de 20 de desembre de 2010, lligada al seu torn a una impugnació indirecta del pla territorial insular de Menorca.

En allò que ara ens està ocupant, no resulta de tant interès explicar l’enrevessat esdevenir processal que intentava postular un mecanisme si més no inusual d’impugnació indirecta d’una sentència anterior, com la consideració que efectua el fonament jurídic quart, sobre el motiu en concret invocat per intentar assolir una sentència anul·latòria del pla territorial insular de Menorca; en el que s’aclareix:

«El Sr. […] también aduce que el acuerdo por el que se aprobó definitivamente el Plan Territorial Insular de Menorca vulneraba lo dispuesto en el artículo 54.1.b) del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986.

Esa apreciación arranca de la confusión entre ordenación del territorio y urbanismo.

El artículo 47.2.11) de la Ley 7/1985 no se refiere a los Planes de Ordenación Territorial sino al planeamiento general previsto en la legislación urbanística, con lo que únicamente es de aplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma por lo que se refiere al planeamiento urbanístico. El quórum de mayoría absoluta que prevé la Ley 7/1985 no puede ser aplicado analógicamente porque se extiende —y limita— a la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Por lo tanto, el artículo 47.2.11) de la Ley 7/1985 no comprende la aprobación de los instrumentos de planificación derivados de las leyes de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación territorial.

Así, en el segundo fundamento de derecho de la sentencia de la Sala nº 45, de 24/01/2003 […] señalábamos lo siguiente: […].»

En definitiva, el TSJIB acull ara, o més aviat recupera expressament, la posició que entenem és la més correcta, retornant al criteri inicial establert l’any 2003, per reiteració i remissió explícita a la primera de les resolucions judicials que va escometre directament la problemàtica qüestió. Cal recordar, com el mateix art. 47.2 LBRL, per a la resta de matèries no taxades específicament com subjectes a règim de majoria absoluta, determina en la lletra «o)» l’exigència d’una norma amb rang de llei formal que fixi eventualment aquesta majoria qualificada; i insistim no ha estat el cas que ens ocupa, en què certament es conforma una inicial atribució plenària, però en cap cas lligada a l’establiment per decisió del legislador sectorial d’un règim de majoria absoluta.

Exemples de fixació de règim de majoria absoluta fora de la LBRL, i que per tant connecten amb una decisió potestativa del legislador sectorial estatal o autonòmic, en trobam amb abundància. Per citar-ne alguns exemples de l’àmbit estatal, la mateixa LOTC estableix aquesta majoria qualificada per a la iniciació de la tramitació dels conflictes en defensa de l’autonomia local, amb reserva al ple de la corporació, en l’art. 75 ter, apartat 2. També la Llei orgànica 2/1987, de 18 de maig, de conflictes jurisdiccionals, determina que en l’àmbit de l’Administració local a què es refereix l’art. 3.3, el plantejament de conflicte s’ha de suscitar amb l’adopció d’acord de la majoria absoluta dels membres del ple de la corporació, previ informe del secretari (art. 10.3).

En l’àmbit autonòmic podem citar a manera d’exemple la previsió de l’actualment derogada Llei foral 10/1994, de 4 de juliol, d’ordenació del territori i urbanisme de Navarra, que admetia en l’art. 20.2 l’alteració dels estàndards màxims de densitat d’edificació residencial de manera excepcional per ordre del conseller, «a propuesta del Ayuntamiento por mayoría absoluta del Pleno»; o el cas més recent de la Llei 8/2012, de 29 de juny, d’habitatge de Galícia, que determina en la disposició transitòria setena la possibilitat també excepcional d’alterar el règim de reserva mínima de sòl per a usos d’habitatge protegit, permetent als ajuntaments l’establiment d’un percentatge diferent a través d’acord plenari, per majoria absoluta, i sense necessitat de seguir el procediment de modificació del planejament.

Més concretament, en la nostra legislació autonòmica d’ordenació territorial trobam alguns exemples d’aquesta tècnica. En són exponents la disposició transitòria sisena de la LDOT, que admet unes excepcions del procés de reclassificació urbanística que opera aquella Llei si es donen unes condicions concurrents entre les quals s’hi preveu que l’ajuntament decideixi el manteniment de l’anterior classificació mitjançant declaració feta per acord plenari adoptat per majoria absoluta. La mateixa Llei preveu en la disposició transitòria setena la necessitat d’adopció d’acord plenari adoptat per majoria absoluta, per comunicar al Govern de les Illes Balears la priorització de determinats terrenys per ser classificats com a urbanitzables.

També l’art. 184.4 LMRL determina que els acords municipals d’aprovació dels projectes de soterrament, d’integració mediambiental i d’integració urbanística de les xarxes de transport, així com de distribució d’energia elèctrica en el corresponent terme municipal i els seus plans de finançament, requeriran el vot favorable de la majoria absoluta del nombre legal de membres de la corporació local respectiva. El cas més recent i conegut, potser sigui el de la disposició transitòria desena de la Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl (LOUS), que va configurar un sistema d’amnistia d’edificacions il·legals en sòl rústic, del que curiosament es condicionava la seva vigència en els àmbits insulars respectius, al fet que s’hagués «adoptat acord plenari del consell insular per majoria absoluta».

Per tant, resulta del tot correcta la doctrina que ara recupera el TSJIB sobre la qüestió, partint del fet que el supòsit en concret que preveu l’art. 47.2.11 LBRL només es pot entendre aplicable al planejament general que preveu la legislació urbanística de la nostra comunitat autònoma, i com també argumentarem en l’apartat següent, amb referència estricta al que sigui objecte d’aprovació en seu municipal. Derivadament, es desprèn que l’exigència del quòrum que preveu aquell art. 47.2 LBRL només opera en el cas que hi hagi una decisió del legislador autonòmic competent en matèria d’ordenació territorial, establint expressament aquest requisit material. Sense aquesta decisió concreta en norma amb rang de llei autonòmica, com va ser el cas de la disposició transitòria desena de la LOUS a què acabam de fer esment, no és possible l’exigència d’un quòrum qualificat que no s’insereix en cap de les clàusules directes de la llista que conté l’art. 47.2 LBRL.

Trobaríem estrictament dins el nostre sistema normatiu autonòmic un únic exemple en el qual quedaria matisada aquesta regla anterior. Ens referim al Pla Territorial Insular de Formentera, que disposa d’un règim específic regulat en la disposició addicional sisena de la LUIB (abans ja en la disposició addicional novena de la LOUS, bastant similar), i que comporta configurar aquesta figura amb una doble naturalesa, essent un «instrument integral per a la definició de l’ordenació territorial i urbanística de l’illa, per la qual cosa ha de contenir, a més de les determinacions que resultin exigibles en aplicació de la Llei 14/2000, de 21 de desembre, d’ordenació territorial, les pròpies del pla general i dels plans d’ordenació detallada, d’acord amb el que estableix aquesta llei».

Per aquest instrument, es determina una regla d’atribució orgànica expressa, d’acord amb la qual «Correspon, en tot cas, al ple del consell insular, l’aprovació inicial i definitiva de l’instrument present.» El seu Pla Territorial Insular específic té una naturalesa dual que integra les determinacions pròpies del planejament urbanístic general i del pla urbanístic d’ordenació detallada, instruments urbanístics propis del municipi que sí tenen reserva plenària en la legislació de règim local i els acords aprovatoris dels quals se subjecten en el cas del planejament general a majoria qualificada. En la mesura en què cal considerar que en realitat el PTI actua en aquella illa, que coincideix territorialment amb el municipi, com a planejament urbanístic global, sí que podria considerar-se raonable l’aplicabilitat de la clàusula de l’art. 47.2.ll LBRL.

Retornant però al règim ordinari de la resta de consells insulars en l’aprovació dels PTI, dels PDS o de les normes territorials cautelars associades, s’ha de reiterar al nostre entendre una idea de partida bàsica. Aquesta no és altra que la consideració que l’exigència d’un règim de majoria qualificada en l’adopció d’acords sempre parteix del fet o premissa innegable que la LBRL determini prèviament una atribució plenària de l’exercici de la competència; i en aquesta matèria d’ordenació territorial això no ha estat així. Com hem esmentat, cap dels preceptes de la Llei bàsica estatal de règim local no determina una atribució en el ple per a les aprovacions d’instruments d’ordenació territorial, sinó que en tot cas deriven del legislador sectorial material titular de la competència normativa en la matèria, que no es d’altre que l’autonòmic.[6]

És per tant el Parlament de les Illes Balears i no el legislador estatal bàsic de règim local qui ha decidit, voluntàriament mitjançant la LOT, una atribució plenària, però en cap cas associant-la paral·lelament a una imposició del règim de majoria qualificada; decisió paral·lela que hagués pogut adoptar perfectament per la via de l’art. 47.2.o LBRL, però a la qual ha renunciat expressament tant en la mateixa LOT com ulteriorment en la Llei 2/2001, de 7 de març.

Com a reforç final d’aquest argument, podem acudir novament a la LCI, i més concretament al seu art. 8.1, que regula les atribucions plenàries, on hi trobam la lletra j) que determina per una banda la d’aprovació del pla insular de cooperació en les obres i serveis municipals; en concordança amb les determinacions de la LBRL; «així com aprovar definitivament els altres plans d’àmbit insular quan la llei d’atribució de la competència corresponent no disposi una altra cosa.» Aquest segon incís recalca precisament que s’afegeix, per decisió autonòmica, una atribució nova que no preveu la legislació bàsica estatal; i també és significativa la forma d’atribució.

Notem com es tracta d’una clàusula atributiva modalitzable, pel que fa al cas que tractam pel legislador sectorial d’ordenació territorial. Així, tot i que amb les determinacions de l’EAIB segons la versió operada per la important reforma duta a terme per la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, la menció a la llei d’atribució de la competència corresponent queda descontextualitzada, es poden deduir unes conseqüències prou clares i taxatives, en la mesura o hipòtesi que dins la «resta de plans d’àmbit insular» s’hi puguin incloure els instruments d’ordenació territorial.

La primera és que la norma d’organització que constitueix la LCI determina estrictament una atribució orgànica directa per a l’aprovació definitiva de l’instrument d’ordenació territorial, en la mesura en què com deim s’hagi d’interpretar que aquests instruments s’incloguin com a «resta de plans d’àmbit insular», amb la qual cosa no prefixava que l’aprovació inicial s’assignàs al ple, sinó que podia correspondre a l’òrgan que determinàs la normativa reglamentària interna insular d’autoorganització. En segon lloc, s’habilitava a la «llei d’atribució de competència corresponent», en aquest cas, primer la LOT i després la Llei 2/2001, de 7 de març, perquè disposessin una regla diferent, que podia ser perfectament residenciar l’atribució de l’aprovació definitiva en un òrgan distint del ple del consell insular respectiu.

És evident per tant que, des de la mateixa LCI, s’habilitava a la LOT i a la Llei 2/2001 a establir, sempre de manera voluntària, l’assignació de les atribucions sobre aprovacions inicials i definitives dels instruments d’ordenació territorial en favor dels plens dels consells insulars, o alternativament en favor de qualsevol altre òrgan resolutori de la seva estructura. Si s’hagués decantat per la segona opció, ja no existiria cap debat quant al règim de majoria exigible en els acords, si es tractàs d’un òrgan col·legiat distint del ple, i molt menys encara si es tractàs d’un òrgan unipersonal.

Finalment però, també hi hem d’insistir, malgrat la decisió del legislador d’ordenació territorial va ser l’atribució d’una competència plenària per ambdues aprovacions, inicial i definitiva; no va donar la segona passa a la qual li habilitava específicament la LBRL en l’art. 47.2.o; com era la d’associar-hi la necessitat d’adopció dels corresponents acords amb la majoria absoluta reforçada. És el mateix legislador bàsic estatal qui exigeix precisament que hi hagi una norma de rang legal, estatal o en el nostre cas autonòmica, que determini taxativament la necessitat d’aquest tipus de majoria; decisió que s’hauria d’haver adoptat o bé per la LCI, o bé per la LOT o, en darrer terme, per la Llei 2/2001, de 7 de març. Per extensió, tampoc la disposició addicional novena de la Llei 7/2012, de 13 de juny, que com sabem va crear la figura de la norma territorial transitòria prèvia del PTI de Menorca, no va establir el règim de majoria qualificada.

Hem d’afegir igualment el factor de la darrera modificació operada en la LOT mitjançant la Llei 13/2018, de 28 de desembre, de camins públics i rutes senderistes de Mallorca i Menorca, amb la qual s’introdueix una nova figura com són els plans especials d’ordenació territorial (art. 13 bis a 13 quater), que poden ser alternativament instruments de desplegament dels PTI o dels PDS, com així mateix instruments autònoms si així ho preveu una norma sectorial. S’estableixen igualment normes de tramitació d’aquests instruments determinant una atribució orgànica per a les seves aprovacions inicial i definitiva en favor del ple del consell insular corresponent, i novament sense exigir el quòrum de majoria absoluta. Al nostre entendre, aprovada la darrera modificació de la LOT un cop dictada la Sentència del TSJIB núm. 364/2018, de 17 de juliol, que ha pogut aclarir que no és exigible aquell quòrum reforçat, és evident la voluntat del legislador sectorial de no subjectar els acords plenaris a un règim de majoria reforçada.

En definitiva, i com a element de reflexió final, el legislador balear per cinc vegades hagués pogut adoptar la decisió voluntària d’establir un règim de quòrum qualificat, sense que no ho fes així. D’això se’n deriva que, si com ja hem explicat, cal una decisió expressa del legislador, no existeix marge per a una interpretació analògica de cara a l’exigència d’aquella majoria absoluta qualificada; aquesta exigència esdevindria per tant una creació judicial de la norma. La decisió legislativa expressa de subjecció al règim de majoria ordinària resulta per tant, simplement, de la decisió negativa de no subjectar l’adopció dels acords en aquesta matèria a la majoria qualificada en la llei autonòmica.

IV. La majoria simple com a regla de l’aprovació definitiva dels instruments de planejament urbanístic pels consells insulars

Hem dedicat els apartats anteriors a intentar clarificar el règim de majories aplicables quan els plenaris dels consells insulars adopten els acords aprovatoris dels instruments d’ordenació territorial, que es troben dins el seu àmbit de competència pròpia, en els termes que els hi atribueix aquesta legislació sectorial autonòmica.

Amb relació als instruments de planejament urbanístic, concorren normalment uns supòsits en què existeix una divisió entre administracions municipal i insular de les fases aprovatòries, actualment assignades a partir dels criteris prevists en l’art. 54 LUIB. La regla general indica que correspon als ajuntaments l’aprovació inicial i la tramitació de tots els instruments de planejament urbanístics prevists, i al consell insular l’aprovació definitiva dels plans generals i de la resta de plans urbanístics, amb l’aprovació prèvia provisional pel municipi, tret una sèrie de supòsits en què l’aprovació definitiva s’assigna també al municipi.

Com hem vist, l’art. 47.2.ll LBRL determina l’exigència del vot favorable de la majoria absoluta del nombre legal dels membres de les corporacions per a l’adopció dels acords que correspongui adoptar a la corporació en la tramitació dels instruments de planejament general prevists en la legislació urbanística. Es dedueix així una regla d’acord amb la qual els acords municipals, que exigeixi aquella legislació per a la tramitació de l’instrument de planejament general, s’adopten per majoria qualificada i que la resta d’instruments urbanístics, que no siguin de planejament general, s’adopten per la majoria simple genèrica a què es refereix l’apartat 1 del mateix art. 47 LBRL.

Tot i que no ha estat una qüestió que en la nostra comunitat autònoma s’hagi plantejat com a motiu de conflicte en via judicial, a nivell d’un cert debat doctrinal, motivat en bona part per algunes consideracions que contenien determinats dictàmens del Consell Consultiu de les Illes Balears, s’ha discutit quin seria realment el règim de majoria exigible, en l’adopció dels acords d’aprovació definitiva del planejament general, pels òrgans col·legiats dels consells insulars. Tractarem en aquest apartat d’exposar raonadament que els consells insulars no estan afectats per la clàusula de majoria qualificada que preveu la norma estatal i que, per tant, en l’eventualitat que la competència orgànica per adoptar els acords d’aprovació definitiva d’un planejament general municipal s’atribueixi a un òrgan col·legiat insular, aquest ha d’aplicar-hi el règim ordinari de majoria simple.

Aquest posicionament que acabam d’avançar partirà en primer lloc d’un breu estudi evolutiu de la normativa bàsica estatal sobre règim local, dictada ja amb la plena vigència de la Constitució espanyola i també amb la conformació inicial de la nova distribució territorial, entre Estat i comunitats autònomes, de la competència sobre urbanisme. S’inclou en aquesta competència legislativa autonòmica, com se sap i d’acord amb una jurisprudència constitucional reiterada, la definició de quines concretes figures de planejament esdevenen preceptives, i a qui en corresponen les atribucions de la seva formulació i aprovació.

La redacció inicial de l’art. 47.3.i LBRL va determinar un quòrum de majoria absoluta per a l’adopció d’acords en matèria de «Plans i instruments d’ordenació urbanística». En aquest context, una lectura de conjunt de tots els preceptes de la primera versió de la LBRL posava de manifest que el legislador de règim local partia del fet que aquestes competències en matèria de planejament, justament des de la perspectiva local, només s’atribuïen en favor dels municipis. Per tant, tot i l’aplicabilitat genèrica a les «corporacions locals» que proclamava l’art. 47.3, la referència s’havia d’entendre específicament a les corporacions municipals.

Així, el caràcter municipalista estricte de la previsió es reafirmaria com a conseqüència de la reforma que opera el Reial decret-llei 5/1996, de 7 de juny, de mesures liberalitzadores en matèria de sòl i de col·legis professionals, passant ara a determinar aquest quòrum de manera taxativa en la lletra i) per a «L’aprovació inicial del planejament general i l’aprovació que posi fi a la tramitació municipal dels plans i instruments d’ordenació que preveu la legislació urbanística». L’exposició de motius del Reial decret-llei al·ludia específicament que la modificació de la LBRL tenia com a objectiu facilitar les aprovacions dels instruments de planejament i de gestió, i sense dir-ho se cenyia a l’àmbit municipal estricte, perquè mai no s’havia considerat la presència d’una eventual competència provincial (insular) en aquesta matèria dins el precepte regulador del quòrum.

El canvi normatiu operat l’any 1996 comportava així que desapareixia la reserva absoluta plenària municipal per a l’aprovació dels plans i instruments urbanístics, cenyint-la estrictament a la relativa al planejament general i l’aprovació que posàs fi a la tramitació municipal del planejament derivat. Per altra banda, la resta de competències de planejament i de gestió quedaven així assignades a un òrgan unipersonal també estrictament municipal, com era el batle. La redacció «municipalista» anterior, es manté amb la reforma posterior de la Llei 7/1997, de 14 d’abril.

Amb la Llei 11/1999, de 21 de abril, de modificació de la LBRL, i altres mesures per al desenvolupament del Govern local, en matèria de trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària i en matèria d’aigües, la redacció de la lletra i) torna a variar, ara al·ludint als «acords que correspongui adoptar a la corporació en la tramitació dels instruments de planejament general que preveu la legislació urbanística». Però si bé és cert que desapareix la que hem denominat adjectivació «municipalista» de les redaccions anteriors, en realitat, novament una lectura de conjunt de la reforma operada en la LBRL per la Llei 11/1999 reafirmarà aquest caràcter.

Això perquè la primera conseqüència pràctica que se’n deriva des de la modificació operada per la Llei 11/1999 és que, des de llavors, només el planejament general se subjecta a quòrum de majoria absoluta i, per tant, tota la resta d’instruments de planejament queda sotmesa a la norma general de majoria simple. Però com deim, el manteniment, i reafirmació, del caràcter estrictament municipal dels acords subjectes a majoria qualificada després de la reforma, s’explica perfectament en l’exposició de motius de la Llei. D’entrada, perquè el legislador ens indica que la nova conformació del règim de majoria qualificada no és l’objectiu principal, sinó la conseqüència derivada, com és la introducció en aquest article de «les correccions necessàries en el règim d’adopció d’acords fruit de les noves atribucions de l’alcalde i del ple». Òbviament el legislador només es pot referir a les atribucions del ple dels ajuntaments, en concordança amb les alteracions de les competències orgàniques de la batlia.

Això «es duu a terme amb la modificació dels articles 20 a 23, 32 a 35 i 46.2.a)»; és a dir, d’una banda amb els articles 20 a 23, referits a organització municipal i atribució de competències dels òrgans municipals, i d’altra banda els 32 a 35 referits organització i atribució de competències dels provincials. Notem que les al·lusions són específicament al batle i al ple, és a dir, òrgans necessaris de l’organització municipal, que veuen reconfigurat el seu règim de competències originàries, de tal manera que, com explica l’exposició de motius de la reforma, «es du a terme una nova distribució de competències entre el ple i el president de la corporació a fi de resoldre els problemes plantejats perquè s’atribueixen al ple, en l’actual regulació, funcions que tenen un caràcter eminentment executiu i que és més lògic que siguin competències de l’alcalde, en nom d’una eficàcia més gran en el funcionament del respectiu ajuntament o diputació. Com a contrapartida, es clarifiquen les competències del ple, […]».

Doncs bé, convé que notem especialment que en aquest context, el canvi d’assignació d’atribucions en matèria de planejament urbanístic es produeix estrictament en els art. 20 a 23, perquè en els art. 32 a 35, com en totes les versions anteriors dels preceptes, per res no es fa referència a cap atribució orgànica relativa al planejament urbanístic, per la simple raó que les diputacions mai no han disposat del reconeixement d’aquesta atribució per la via de la legislació bàsica de règim local. El manteniment de la clau municipalista de l’art. 47 LBRL tal i com l’hem anada exposant, per tant, s’explica, com diu l’exposició de motius de la Llei 11/1999, estrictament en el fet de «les correccions necessàries en el règim d’adopció d’acords fruit de les noves atribucions de l’alcalde i del ple» (de l’ajuntament), i no tant en les noves atribucions del president i del ple de la diputació, perquè en matèria de planejament urbanístic no es produeix cap correcció en l’àmbit orgànic de les diputacions, simplement es constata l’absència de menció a cap tipus de competència en aprovació de planejament urbanístic que mai no han tengut.

La reforma de 1999 comporta, d’una banda que l’alcalde passa a tenir l’atribució directa per a «les aprovacions dels instruments de planejament de desenvolupament del planejament general no atribuïdes expressament al ple, així com la dels instruments de gestió urbanística i dels projectes d’urbanització» (art. 21.1.j). De l’altra banda, el ple municipal, presidit per l’alcalde, té les atribucions relatives a l’«aprovació inicial del planejament general i l’aprovació que posi fi a la tramitació municipal dels plans i els altres instruments d’ordenació que preveu la legislació urbanística.» (art. 22.2.c).

Aquest és per tant l’esquema d’atribució orgànica i que únicament pot tenir connexió en clau municipal amb la majoria qualificada a què es refereix l’art. 47, tal i com aclareix l’exposició de motius de la reforma, i per tant els «acords que correspongui adoptar a la corporació en la tramitació dels instruments de planejament general que preveu la legislació urbanística» se segueixen referint a les aprovacions inicials, provisionals o definitives del planejament general que es produeixen en seu municipal. Per contra, les aprovacions provisionals o definitives del planejament urbanístic municipal no general corresponen orgànicament al plenari, però no se subjecten al quòrum de majoria absoluta.

La modificació posterior feta per la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del govern local, manté la redacció de la regla, per bé que ara reubicada en l’apartat 2, lletra ll) de l’art. 47 LBRL, amb la mateixa exigència de quòrum qualificat pels «acords que correspongui adoptar a la corporació en la tramitació dels instruments de planejament general que preveu la legislació urbanística». Però, indirectament, una modificació de l’apartat 3 de l’art. 47, conseqüència de l’establiment en la reforma d’un règim especial pels municipis de gran població, reafirma la consideració en clau municipal de la previsió de la lletra ll) de l’apartat 2. En concret, s’indica expressament que: «3. Les normes relatives a adopció d’acords als municipis que assenyala l’article 121 d’aquesta Llei són les que conté l’apartat 2 de l’article 123.»

Resulta així, que entre les atribucions del ple dels municipis de gran població, l’apartat 1 de l’art. 123 fixa en la lletra i) les relatives a «l’aprovació inicial del planejament general i l’aprovació que posi fi a la tramitació municipal dels plans i altres instruments d’ordenació que preveu la legislació urbanística»; és a dir, i pel que ara fa al cas, exactament les mateixes que determina l’art. 22.2.c per als municipis de règim comú.[7] L’apartat 2 de l’art. 123, al qual remet l’art. 47.3, assenyala que:

«Es requereix el vot favorable de la majoria absoluta del nombre legal de membres del ple, per a l’adopció dels acords referits en els paràgrafs c), e), f), j) i o) i per als acords que correspongui adoptar al ple en la tramitació dels instruments de planejament general que preveu la legislació urbanística.

Els altres acords s’adopten per majoria simple de vots.»

En definitiva, s’estableix en el règim especial dels municipis de gran població que la regla de majoria especial només es lliga a la tramitació en seu municipal per a l’adopció dels acords del ple de l’ajuntament relatius a planejament general; exactament com en els municipis de règim comú. És evident així que, com hem insistit, s’ha d’interpretar sempre en clau municipal la majoria especial a què es refereix l’actual art. 47.2.ll LBRL, clau municipal que sempre ha tengut i mai no s’ha perdut.

Aleshores, és evident que resultaria un contrasentit interpretar que, en els acords que adoptessin els plens de les diputacions (o consells insulars en el nostre cas) amb relació al planejament general aprovat inicial i provisionalment pels municipis, s’hagués d’exigir un quòrum de majoria absoluta. La majoria especial que ha previst en matèria de planejament l’art. 47 LBRL, en les distintes versions que ha tengut, sempre ha partit de la premissa de la seva aplicació a l’àmbit municipal. Pensem que l’esquema de distribució competencial entre administracions de què partia la norma l’any 1985 era el d’una previsió, com a determinació bàsica, que el municipi sempre exercia, i ha d’exercir d’acord amb la doctrina constitucional, dins el marc i en els termes de les lleis autonòmiques, algun tipus de competència, en tot cas pròpia, en matèria de planejament urbanístic (art. 25.2.a LBRL i concordant art. 29.2.c LMRL).

Per contra, les diputacions mai no varen veure reconeguda cap tipus de competència o el manteniment d’alguna atribució en matèria de planejament urbanístic dins la LBRL; perquè les competències en matèria de planejament urbanístic que es concretaven en la fase d’aprovació definitiva, ja quan s’aprova l’any 1985 la LBRL, s’havien traslladat als òrgans de les comunitats autònomes, provenint dels òrgans estatals urbanístics centrals o perifèrics: ministeris, comissió central d’urbanisme o comissions provincials d’urbanisme.

Així, cal tenir ben present que les competències actuals dels consells insulars en matèria d’aprovació definitiva de planejament urbanístic municipal, mai no han provengut des d’una equiparació a les competències de les diputacions garantides en la legislació estatal de règim local, sinó que compareixen a partir d’una decisió adoptada estrictament pel legislador autonòmic balear, que els transfereix per primer cop aquestes atribucions per la Llei 9/1990, de 20 de juny, d’atribució de competències als consells insulars en matèria d’urbanisme i habitabilitat, i que encaixen, sempre des d’una perspectiva de la legislació bàsica estatal de règim local, en una atribució de competència impròpia que conté la clàusula addicional de l’art. 41.3 LBRL. Els consells insulars assumeixen les competències que la llei de règim local els assigna, «i les que els corresponguin, de conformitat amb l’Estatut d’autonomia de les Balears», determinant que se’ls hi apliquen les normes de la LBRL que regulen l’organització i funcionament de les diputacions provincials.

Però a més i per altra banda, si no s’interpretàs la previsió de la norma de funcionament que constitueix l’art. 47.2.ll LBRL en la clau municipal que defensam, no s’hauria pogut validar la fórmula d’exercici de competències predeterminada que va establir la posterior Llei 9/1990 esmentada abans. Aquesta fórmula no era altra que l’establiment de l’exercici material de les competències generals en aprovació de planejament urbanístic mitjançant una organització predeterminada, en forma de comissions insulars d’urbanisme, la composició i organització de les quals es determinaven per cada consell insular, i que s’havien de regular en el seu funcionament i en l’adopció d’acords per la legislació de procediment administratiu.[8]

No pertoca ara entrar en el debat prou extens i la jurisprudència abundant generada quant als límits en la composició d’aquests òrgans resolutoris, i en la necessitat o no necessitat de configurar-se amb un caràcter representatiu. El que interessa destacar és que fins la posterior LCI de 2000, l’exercici pels consells insulars de les competències en l’aprovació definitiva del planejament urbanístic municipal, no s’assignava amb caràcter general al ple, ni, per tant, tampoc no duia associat cap règim d’acords a adoptar per majories qualificades, i que aquest tipus de funcionament s’adequava al marc legal.

Certament la nova LCI de l’any 2000, va «alliberar» els consells insulars del funcionament necessari en comissions insulars d’urbanisme per a l’exercici de les competències atribuïdes per la llei autonòmica precedent quant a l’aprovació del planejament urbanístic municipal, permetent-los adoptar l’organització individual i insular que consideressin més adient. Però a la vegada cal destacar i insistir que tampoc no va efectuar cap reserva al ple en el seu art. 8, per a l’exercici de les competències en planejament urbanístic, com ho hagués pogut fer perfectament si així hagués estat la decisió legislativa.

Recordem com en la legislació bàsica de règim local les diputacions provincials (i per extensió els consells insulars) no disposen, des de la perspectiva de garantia institucional, de cap tipus de competència urbanística; ni tampoc, a partir d’aquesta primera raó, no figuren assignades al ple o a favor de cap altre òrgan col·legiat o unipersonal de la seva estructura organitzativa. Això, recordem-ho igualment, a diferència de les previsions relatives a les competències orgàniques dels batles i dels plenaris municipals. Per tant, qui determina l’assignació institucional d’una competència en la matèria que ens està ocupant en favor dels consells insulars, i derivadament l’atribució orgànica específica, és sempre la norma urbanística de rang legal.

Prenent com a referència allò que conforma la jurisprudència constitucional relativa a l’exercici de la competència legislativa autonòmica exclusiva en matèria d’urbanisme, amb relació al principi de garantia de l’autonomia local, ens trobam de partida amb que les comunitats autònomes defineixen quin ha de ser el seu sistema de planejament. Aquest sistema sempre acull la figura d’un instrument urbanístic de planejament general municipal, i instruments de planejament de rang inferior, perfilant en segon lloc l’assignació de les competències per a l’elaboració i aprovació d’aquests plans. La garantia de l’autonomia local, concretada pel que fa al cas en la clàusula de l’art. 25.2.a LBRL, imposa que el municipi ha d’exercir en els termes d’aquesta legislació autonòmica urbanística, com a competència pròpia, la de planejament urbanístic.

Així, la legislació urbanística autonòmica ha de respectar un àmbit mínim de competència municipal en planejament urbanístic, factor que acondueix que se li atribueixi la competència material de formulació del planejament general, i també com a mínim la fase de la seva aprovació inicial. Progressivament, la majoria de regulacions legals autonòmiques en la matèria amplien la competència municipal assignant a aquestes entitats la competència per a l’aprovació definitiva del planejament general esmentat, i més habitualment la del planejament derivat.

És per tant del tot obvi que és en l’àmbit municipal en el que estava pensant i pensa la LBRL per fer operatives les seves normes sobre atribució de competència plenària i de majories ordinàries o qualificades, per tal com estan lligades a la garantia d’un àmbit de competència pròpia municipal en planejament que reconeix l’art. 25.2.a esmentat:[9] àmbit que reiteram no existeix en cap cas en l’esfera de garantia que preveu l’art. 36 amb relació a les diputacions o entitats locals equivalents.

Contràriament, si la llei urbanística autonòmica corresponent atribueix a òrgans de la seva estructura institucional la competència per a l’aprovació definitiva del planejament general municipal, no té sentit parlar de l’aplicabilitat de la legislació estatal de règim local de 1985 perquè aquesta legislació mai no va tenir com a pretensió ni objectiu la regulació de les atribucions dels òrgans autonòmics que eventualment aprovarien definitivament el planejament. Això, per manca d’habilitació constitucional a la vista que totes les comunitats autònomes tenien assumida, com a competència pròpia estatutària, la d’urbanisme ja en aquell moment.[10] La LBRL, a diferència del que succeeix amb els municipis com a entitat local bàsica, no té habilitació per a la definició de l’òrgan autonòmic competent per resoldre, si escau, l’aprovació definitiva del planejament general, ni per derivació tampoc per a la definició de cap règim de majoria qualificada en l’adopció dels seus acords. Tot això, com hem dit, d’acord amb la doctrina constitucional, és funció del legislador urbanístic autonòmic.

V. L’atribució específica per a l’aprovació definitiva insular de modificacions de planejament amb incidència en zones verdes o espais lliures

L’art. 50 del Reial decret 1346/1976, de 9 abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana (TRLS/76) i l’art. 129 del Reial decret legislatiu 1/1992, de 26 de Juny, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei sobre el règim del sòl i ordenació urbana (TRLS/92), normes urbanístiques estatals que s’aplicaren amb caràcter supletori a les Illes Balears fins a l’aprovació de la LOUS l’any 2014, establien un procediment especial per al tràmit d’aprovació definitiva de modificacions de planejament que tenguessin com a objecte específic l’establiment d’una zonificació o ús urbanístic diferent de les zones verdes o espais lliures que preveiés el planejament. Pel que fa ara al cas, en destacam estrictament l’exigència d’incorporació d’un informe favorable del Consell d’Estat, i l’atribució de la competència per a l’aprovació pel Consell de Ministres en el TRLS/76, mentre que en el TRLS/92, d’acord amb el nou marc constitucional i estatutari, les al·lusions es feien, respectivament, al Consell d’Estat o l’òrgan autonòmic que correspongui, i a l’òrgan executiu de naturalesa col·legiada de la comunitat autònoma.

La vigència d’aquelles normes estatals supletòries, fins al seu desplaçament per la normativa balear pròpia dictada en l’exercici de la competència legislativa exclusiva en urbanisme atribuïda per l’EAIB, és a dir, fins que l’any 2014 s’aprova la LOUS, va generar una determinada doctrina materialitzada primer a través del tràmit d’informe de l’òrgan consultiu, que s’anà exercint pel Consell d’Estat fins l’any 1993, quan es constitueix el Consell Consultiu de les Illes Balears, d’acord amb la Llei 5/1993, de 15 de juny. Des d’aquell moment, a aquest òrgan autonòmic se li assignava la competència de consulta preceptiva per a les modificacions d’instruments de planejament urbanístic amb l’objecte específic que hem assenyalat (art. 10.6.d), desplaçant així la participació del Consell d’Estat. Però va continuar, pel que ara ens interessa, amb una determinada construcció doctrinal amb incidència en el règim orgànic de les aprovacions definitives del tipus de modificacions de planejament a què ens hem referit.[11]

Així, fins a la posada en funcionament efectiu del Consell Consultiu de les Illes Balears, era el Consell d’Estat qui exercia aquesta tasca d’informe preceptiu en les modificacions de planejament que s’havien d’aprovar definitivament a l’àmbit de la nostra comunitat autònoma. Justament amb ocasió de la vigència de la Llei balear 9/1990, de 20 de juny, esmentada en els apartats precedents, s’originà una línia interpretativa errònia quant a l’abast de les transferències operades per la Comunitat Autònoma de les Illes Balears en favor dels consells insulars, a partir del seu Dictamen núm. 1473/1991, de 5 de desembre, que es reitera en els posteriors 395, 698 i 699/1993, d’acord amb els quals es considerava el següent:

«El Consejo de Estado, no obstante, no comparte la interpretación de la citada Ley 9/1990 que parece desprenderse de la resolución de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, consignada en el punto decimoquinto de antecedentes. En efecto, esta norma no produce, ni pretende producir, un desapoderamiento total de las competencias urbanísticas de la Comunidad Autónoma —lo que, por otra parte, podría presentar problemas de coherencia con el bloque de constitucionalidad—, sino tan solo la extinción de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares y la transferencia de sus competencias a los tres Consejos Insulares de Mallorca, Menorca e Ibiza y Formentera. Así, el artículo 2 de la Ley 9/1990, comienza con la siguiente expresión: “Las competencias asumidas en materia de urbanismo por los Consells Insulares y que en la actualidad son ejercidas por la Consellería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio a través de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares, se ejercerán por la correspondiente Comisión Insular de Urbanismo, en el ámbito de su respectivo territorio”. Hay, pues, una constricción, en virtud de la cual se ciñe a las “competencias asumidas en materia de urbanismo por los Consells Insulares”, precisamente “a través de la Comisión Provincial de Urbanismo”, lo que no deja lugar a duda alguna sobre el alcance de aquéllas. En el mismo sentido, el artículo 3 de la Ley, para precisar la recta interpretación de las atribuciones conferidas, enumera algunas de las que ostenta el Gobierno de la Comunidad Autónoma, mostrando que “la atribución competencial genérica” tiene como límite las que corresponden a órganos autonómicos superiores a la Comisión Provincial extinguida. Esta conclusión se refuerza al examinar el carácter de la enumeración del artículo 3, que no constituye un supuesto de “numerus clausus” exceptuados de transferencia, sino una lista ejemplificativa que omite, por evidentes, relevantes competencias en la materia que indudablemente permanecen en el Gobierno Balear (a título de ejemplo cabe indicar la formulación y tramitación de proyectos de leyes sobre urbanismo, la potestad de revisión de oficio de las normas y actos dictados por el propio Gobierno, así como las competencias relativas al planeamiento suprainsular).

Por consiguiente, respecto de las modificaciones de planeamiento que afecten a zonas verdes o espacios libres, ni la competencia consultiva del Consejero que ejerce las funciones que correspondían en el Estado al antiguo Ministro de la Vivienda, ni la decisoria del Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se han visto afectadas por la promulgación de la Ley 9/1990, de 27 de junio.»

Assumida l’atribució informant pel Consell Consultiu de les Illes Balears, en els primers dictàmens de l’òrgan assessor autonòmic relatius a la matèria, se separa del criteri del Consell d’Estat quant a la titularitat institucional intracomunitària de la competència per a l’aprovació definitiva d’aquestes modificacions de planejament en concret. És així en el Dictamen núm. 2/1994[12] en el que, d’una manera al nostre entendre impecable, s’explica extensament que el criteri anterior del Consell d’Estat era errat i, per tant, inassumible. D’aquesta forma, el Consell Consultiu de les Illes Balears no podia compartir el criteri i la interpretació feta de la Llei 9/1990, ja que es fonamentava en la previsió particular de l’article 2, estimant que l’article 3 contenia una mera relació exemplificativa i no exhaustiva. Això perquè el Consell d’Estat no va realitzar una interpretació sistemàtica del contingut íntegre de la Llei; la qual, com deim molt encertadament, a parer del Consell Consultiu, era la següent:

«No se comparte, sin embargo, el criterio y la interpretación del Consejo de Estado acerca de la Ley 9/90, ya que se fundamenta en la previsión particular del art. 2 y en estimar que el art. 3 contiene una mera relación ejemplificativa y no exhaustiva, pero no realiza una interpretación sistemática del contenido íntegro de la Ley 9/90, de la que, en nuestro criterio, resulta:

  1. Que el art. 1 de la Ley 9/90 se refiere expresamente al art. 39.8º del Estatuto de Autonomía y art. 12.3º de la Ley 5/89, de 13 de abril, de Consejos Insulares, y configura la atribución de competencias “…con carácter de propias…”, añadiendo que alcanza a “…TODAS las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en relación con la legislación de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y por disposiciones reglamentarias y concordantes, en su respectivos territorios”.

Lo expuesto conduce al art. 148.1.3 C.E., al art. 10.3º del Estatuto de Autonomía y a los Reales Decretos de Traspaso de Funciones y Medios 2245/79, de 7/IX, en relación a la Disposición Transitoria 1ª del Estatuto de Autonomía, y 1123/84, de 8 de febrero y, en concreto, a la plena asunción por la C.A.I.B., en materia de urbanismo, de “…la totalidad de las funciones que venía desempeñando la Administración del Estado, salvo las reservadas a ésta en el apartado c) del presente acuerdo”, que, en cuanto al urbanismo, se limitan a las derivadas del art. 180.2º y 3º de la Ley del Suelo de 1976 –hoy art. 244 del R.D.L. 1/92—.

  1. El art. 2 de la Ley 9/90 constituye, en cambio, una norma particular encaminada únicamente a precisar que las competencias urbanísticas que ejercía la C.A.I.B., a través de la Comisión Provincial de Urbanismo, “…se ejercerán por la correspondiente Comisión Insular de Urbanismo, en el ámbito de su respectivo territorio”, pero sin que se desprenda de ello que son éstas las únicas competencias atribuidas a los Consejos Insulares.
  2. La atribución “genérica” contenida en el art. 3 de la Ley 9/90, en tanto se refiere expresamente al art. 1 que alude a “todas las competencias”, conduce a la enumeración de las únicas competencias que, en materia de urbanismo, se reserva el Gobierno de la C.A.I.B.
  3. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Baleares, al revisar los Reglamentos de Organización y Funcionamiento de las Comisiones Insulares de Urbanismo de Mallorca y de Eivissa-Formentera ha dictado las sentencias 322/91 de 13/VII y 540/91, de 30/XI, en las que confirma las conclusiones establecidas en los párrafos anteriores, al afirmar que:

“…La Ley 5/89 –artículo 12.3- reconoce como competencia propia de cada Consejo Insular la que con tal carácter le atribuya una Ley del Parlamento de entre las relacionadas en el artículo 39 del Estatuto de Autonomía, que en su apartado octavo comprende al urbanismo. La Ley del Parlamento 9/90 sirvió a este propósito y, así, en su artículo 1, atribuye a cada Consejo Insular, con el carácter de propias, todas las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo.

Para la distribución del ejercicio de dichas competencias por los órganos del Consejo, la Ley únicamente impone —artículo 2, párrafo primero— el de las que hasta entonces se llevaban a cabo por la Comisión Provincial de Urbanismo, que deberá ejercerse “por la correspondiente Comisión Insular de Urbanismo, en el ámbito de su respectivo territorio”. La composición y organización de la Comisión —pero no la extensión de las competencias cuyo ejercicio le impone la Ley del Parlamento— ha de determinarse por cada Consejo Insular (artículo 2, párrafo segundo, de la Ley 9/90. Consecuencia de ello debe ser, en primer término, que a falta de disposición expresa, ha de entenderse que la voluntad de la Ley es que el resto de competencias sean ejercidas por el Pleno del Consejo…”

La conclusión, en este primer punto, debe ser la de que la competencia de aprobación contenida en el artículo 129 del R.D.L. 1/92 ha sido atribuida a los Consejos Insulares (art. 1 de la Ley 9/90), no viene reservada al Gobierno de la C.A.I.B. (art. 3 de la Ley 9/90) y debe ser ejercitada por el Pleno de aquéllos.»

El dictamen al·ludit fixa les pautes que, de manera reiterada ha anat recordant la doctrina del Consell Consultiu. Aquesta doctrina fixada inicialment, de manera resumida i cenyint-nos estrictament en els aspectes que ens ocupen en aquest treball, comportava:

    • En primer lloc, la clarificació del fet que dins la nostra estructura organitzativa autonòmica, la competència institucional per a l’aprovació definitiva d’aquelles modificacions específiques de planejament corresponia als consells insulars i, a nivell orgànic, esdevenia una atribució del respectiu ple. Es determinava així l’equivalència al Consell de Govern com a òrgan executiu superior de naturalesa col·legiada en favor del ple de cada consell insular. Equivalència raonable si tenim en compte que en aquell moment no existia la figura del Consell Executiu en els ens insulars, que es crea en la posterior LCI de 2000; i que partia d’equiparar el ple com a òrgan d’un nivell «jeràrquic» superior al que era l’extingida Comissió Provincial d’Urbanisme de Balears, substituïda per la respectiva Comissió Insular d’Urbanisme, que imposava la Llei 9/1990.

Tanmateix, caldria recalcar que el Dictamen del Consell Consultiu recull jurisprudència del TSJIB, de la qual es podia donar a entendre que, una vegada que s’hagués delimitat orgànicament mitjançant normativa d’aquesta naturalesa l’òrgan titular d’aquesta competència especial, no necessàriament s’havia de mantenir com a inamovible una atribució plenària. Afirmava que la Llei estrictament havia preconfigurat l’extensió de les competències de les comissions insulars i que, per això, s’havia d’entendre que la resta de competències s’haurien d’exercir pel ple, però no tancava la porta a una reassignació de l’atribució per la via de la potestat d’autoorganització de cada consell insular. Més encara, si una llei autonòmica posterior, fos urbanística o de règim de consells insulars, no determinava una reserva expressa al ple per a l’exercici d’aquella atribució.

    • En segon lloc, en la doctrina inicial que va poder fixar el Consell Consultiu, s’ha de destacar que en cap cas no s’establia l’aplicació de cap règim de majoria qualificada per als acords que adoptessin els plenaris dels consells insulars per a l’aprovació definitiva d’aquestes modificacions. Efectivament, no se’n parla expressament, potser degut al fet que les normes estatals que assignaven successivament l’atribució al Consell de Ministres i al Consell de Govern autonòmic, mai no varen preveure cap règim de majories, pel fet que aquells òrgans executius es regien en l’adopció dels acords per un règim específic. En aquest sentit, volem recalcar que aquelles normes estatals mai no al·ludien a cap òrgan de caràcter representatiu, sinó a uns òrgans superiors executius de naturalesa col·legiada.

L’equiparació establerta en la doctrina del Consell Consultiu es va mantenir amb la vigència de la nova LCI de l’any 2000. En aquest sentit, tot i que la nova Llei va derogar l’art. 2 de la Llei 9/1990, de 20 de juny, i per tant el funcionament necessari mitjançant comissions insulars d’urbanisme, es considerava el manteniment de l’atribució en el ple per a l’aprovació definitiva d’aquest tipus de modificacions de planejament a què ara ens referim, això «segons allò que disposa l’article 1 de la Llei autonòmica 9/90, de 27 de juny, d’atribució de competències als consells insulars en matèria d’Urbanisme i Habitabilitat. Cal dir que l’esmentat precepte manté la seva vigència segons la disposició derogatòria de la Llei autonòmica 8/00, de 27 d’octubre, de Consells Insulars.»[13]

Ara bé, al nostre entendre, per ventura s’hagués pogut donar una altra lectura a la vigència de la nova LCI, en el benentès que, com hem exposat, es donava a entendre en la doctrina inicial del Consell Consultiu que l’atribució al ple podia ser replantejada en funció de les normes d’organització futures. En aquest sentit, consideram que la mateixa LCI determinava clarament una equiparació, ara ja per via legislativa i no per construcció de doctrina de l’administració consultiva. Ens referim a la previsió de la figura del Consell Executiu en l’organització dels consells insulars, certament d’introducció potestativa en aquell moment, que regulava el seu art. 12, d’acord amb el qual corresponia a aquest òrgan, i sense perjudici de les atribucions conferides a altres òrgans de govern, la «funció executiva en relació amb les competències del consell insular i, en especial, de les transferides o delegades per la comunitat autònoma.»

Precisament aquesta clàusula era la que cobrava connexió amb l’art. 1 de la Llei 9/1990, que deixava vigent la nova LCI de 2000. Les competències executives en matèria d’urbanisme, s’exercirien pel Consell Executiu, tret de la previsió d’atribució de competència a altres òrgans expressament prevista en norma legal o per la via dels reglaments orgànics. Tanmateix, els tres reglaments orgànics dels consells insulars aprovats d’acord amb la nova LCI no donaren passes excessivament clarificadores en la determinació d’aquesta atribució orgànica específica, lligada amb l’exercici de les aprovacions especials de planejament previstes en l’art. 50 TRLS/76.

En els consells insulars d’Eivissa i Formentera i de Mallorca,[14] després de la vigència de la LCI de 2000, se seguiren mantenint les figures de les comissions insulars, ara amb la peculiaritat que exercirien «amb caràcter general» les competències assumides pel respectiu consell per la Llei 9/1990, per bé que amb una clàusula de tancament excloent per al cas que les «esmentades competències no estiguin atribuïdes a un altre òrgan». És a dir, amb caràcter general, les comissions insulars assumien totes les competències urbanístiques a què es referia l’art. 1 de la Llei 9/1990, deixant el dubte referent a si la competència urbanística d’aprovació definitiva derivada de l’art. 50 TRLS/76 continuava estant assignada com a «competència especial» a un altre òrgan insular diferent al de la corresponent comissió.

Tanmateix, el dubte se centrava en determinar si, a manca de cap més precisió orgànica, l’atribució corresponia al Consell Executiu o al Ple, tots dos òrgans de naturalesa col·legiada, com exigien les normes estatals. Potser així que una certa inèrcia expliqui que els consells insulars no es plategessin la vigència de la regla construïda per via interpretativa del Consell Consultiu, que com hem vist seguia atribuint a l’esfera del ple l’adopció dels acords d’aprovació definitiva d’aquestes modificacions de planejament urbanístic. Això va ser així fins que el Consell Insular de Mallorca va plantejar la qüestió directament a l’òrgan assessor,[15] en els termes següents:

«2. Igualment, es planteja un dubte que consideram requereix l’assessorament consultiu, no tan sols per aquest concret expedient, sinó també pels que es puguin plantejar més endavant respecte a la competència urbanística que fins abans de la referida Llei de consells insulars s’assignava al Ple de la Corporació en matèria urbanística, en concret la de l’aprovació del planejament general del municipi de Palma i de les modificacions subjectes a la tramitació de l’article 50. Donat que l’article 12 de la referida Llei de consells estableix que correspon al Consell Executiu la funció executiva en relació amb les competències del Consell Insular i, de les transferides o delegades per la comunitat autònoma, i essent l’urbanisme una competència transferida, el dubte plantejat és si cal interpretar que les referències de la legislació urbanística al concepte de l’òrgan executiu superior de naturalesa col·legiada s’ha d’entendre que a l’actualitat serà a aquest Consell Executiu, o bé s’ha de considerar que es continua mantenint la competència en els Plenaris del respectiu Consell Insular.»

La consulta va derivar en l’emissió del Dictamen núm. 24/2002, de 9 d’abril,[16] relatiu a l’expedient sobre modificació de les normes subsidiàries de planejament de Manacor, en funció d’un projecte tècnic de rehabilitació de l’estació i del seu entorn urbà, en la què s’havia plantejat de manera col·lateral la qüestió; dictamen en el qual s’analitza en la seva consideració jurídica vuitena, que transcrivim íntegrament:

«S’ha de posar en relleu ab initio que l’expressió “òrgan executiu superior de naturalesa col·legiada de la comunitat autònoma corresponent” que s’esmuny en l’escrit de la Presidència del Consell Insular de Mallorca es va inserir a l’art. 129 del text refós de 26 de juny de 1992 que, com s’ha dit, va quedar convertit en precepte nul mitjançant la Sentència del Tribunal Constitucional de 20 de març de 1997. I en l’art. 50 del text refós de 9 d’abril de 1976 les referències d’autoritats que han de participar en el procés de modificació “qualificada” del planejament, es concreten, com se sap, en el Consell de Ministres, en els ministres i en el Consell d’Estat.

Per tant, el trasplantament del sistema configurat per la modificació de planejament qualificat que es ressenya a l’esmentat art. 50, des de la cúpula de l’Administració general de l’Estat a la de les comunitats autònomes que l’han substituït per a l’aplicació del precepte, hauria de comportar en un ordre lògic que fos el Ple del Consell Insular de Mallorca l’òrgan superior que abordàs l’aprovació de tal tipus de modificacions de planejament. Realment, això és el que ha esdevingut fins a l’entrada en vigor de la Llei de consells insulars, en desplaçar-se en tals supòsits l’aprovació definitiva de rigor des de la Comissió Insular d’Urbanisme fins a l’expressat Ple del Consell Insular corresponent.

Però és evident que l’entrada en vigor de la Llei balear de 27 d’octubre de 2000, rectora dels consells insulars, pot donar lloc a problemes en l’esmentat ordre de coses, en vista de la disposició derogatòria segona, epígraf a), que deixa sense efecte l’art. 2 i el núm. 2 de l’art. 3 de la Llei balear 9/1990, de 20 de juny, sobre transferència de competències urbanístiques als consells insulars, atès que el derogat art. 2 centrava en les comissions insulars d’urbanisme les competències que fins llavors havien estat atribuïdes a la Comissió Provincial connectada a la Conselleria d’Obres Públiques i Ordenació del Territori del Govern Balear.

En un altre aspecte —i encara que es notin a faltar en la consulta les concrecions adequades, ja que l’al·lusió al Pla General d’Ordenació Urbana de Palma de Mallorca sembla insuficient— seria aventurat exposar ja criteri interpretatiu ferm, atès que s’està en procés inaugural d’un nou sistema com és l’implantat a mercè de la Llei balear que s’invoca en al·ludir-se al Consell Executiu creat pel seu art. 12. La “funció executiva” que s’esmenta en l’epígraf a) del precepte, tenint en compte la generalitat expressiva d’aquest, no pot tenir unes dimensions de tal envergadura que, per exemple, en l’àmbit de les competències del Consell Insular “transferides o delegades per la comunitat autònoma”, passi a ser l’esmentat Consell Executiu el dipositari de totes les atribucions decisòries inherents al que hagi estat objecte de transferència. S’ha de pensar que en qualsevol matèria s’experimenta normalment una dualitat d’esglaons que fa possible que els qui ocupin els de més alt nivell encarnin la plenitud competencial quedant adjudicades als inferiors en rang les qüestions catalogables com a típicament executives.

Però aquest article 12, a més del particular transcrit, integrat a l’epígraf a) del precepte, conté un primer paràgraf que diu així:

Corresponden al consejo ejecutivo, bajo la dirección del Presidente y sin perjuicio de las atribuciones conferidas a otros órganos de Gobierno […].

Tal primer paràgraf, que apunta a un principi de subsidiarietat, patrocinable en el sentit que només allò no expressament atribuït a determinats òrgans dels consells insulars podrà incumbir al Consell Executiu, en l’aspecte “realitzador” consubstancial amb la teoria de l’execució en l’àmbit del Dret administratiu, té una norma paral·lela en la mateixa Llei, com és l’article 9.2.x, que proclama que correspon al president del Consell Insular “exercir aquelles altres atribucions que la legislació assigni al Consell Insular i que no estiguin expressament conferides a altres òrgans”.

Ara bé, en centrar l’atenció en el supòsit que, en concret, és causa generadora de la consulta, caldrà es faci un recorregut de les atribucions que es confereixen al Ple del Consell Insular en l’article 8 de la Llei esmentada, ja que si així es fa es descobrirà que en l’epígraf q) de l’apartat 1 del precepte s’inclou la consistent a “alterar la qualificació jurídica dels béns de domini públic”.

Evidentment, l’aplicació de l’article 50 del text refós de la Llei del sòl, de 9 d’abril de 1976, descansa en una requalificació de zones verdes o espais lliures, és a dir, de béns de domini públic la titularitat dels quals resideix en l’Ajuntament, i la necessitat que intervingui el Consell Consultiu, amb emissió de dictamen, completada amb la competència decisòria que assignar, fins a l’entrada en vigor de la Llei de consells insulars, al Ple d’aquests, correspon a una activitat de l’Administració autonòmica que versa sobre “alteració de la qualificació jurídica dels béns de domini públic”, per tal com qualsevol presa de decisions que afecti la configuració i l’emplaçament de les susdites zones verdes o dels espais lliures de referència s’ha de conceptuar com a determinació implicativa d’una alteració del domini públic. D’aquí, doncs, que, tot i recorrent camins diferents dels que es varen utilitzar abans de l’entrada en joc de la Llei de consells insulars, s’hagi de desembocar en la conclusió que continua essent el Ple d’aquests consells insulars l’òrgan competent per culminar el procés singular al qual respon l’invocat article 50 del text refós esmentat.»

La conclusió de l’òrgan assessor era per tant prou clara. Ara bé, des del màxim respecte a la doctrina del Consell Consultiu que sempre que hem tengut ocasió hem agafat com a referent, hem de manifestar-hi la nostra discrepància, i també ben respectuosament hem de dir que els arguments emprats per arribar a tal conclusió varen ser del tot inconsistents. Més encara, de la seva lectura es pot extreure una certa impressió que la resposta estava predeterminada i del que es tractava era de trobar-hi les motivacions que fossin. Anem a explicar el perquè de la nostra discrepància.

Notem que la consideració jurídica vuitena comença d’una forma una mica estranya quan al·ludeix a la manera en què «s’esmuny» de l’escrit de la Presidència del Consell Insular consultant la consideració de l’existència d’un òrgan executiu superior de naturalesa col·legiada de la comunitat autònoma, per tal com la declaració d’inconstitucionalitat de l’art. 129 TRLS/92 comportava la recuperació de vigència de l’art. 50 TRLS/76 que només al·ludia al Consell de Ministres. Sorprèn aquesta mena de retret perquè, al cap i a la fi, va ser el mateix Consell Consultiu qui va fixar taxativament, per a l’aplicació de l’art. 50 TRLS/76, una equiparació successiva del Consell de Ministres en el Consell de Govern de les Illes Balears, que no es negarà és òrgan executiu superior de naturalesa col·legiada de la comunitat autònoma, per després equiparar-hi el ple dels consells insulars.

Seguidament, tot i que el Dictamen reconeix l’evidència que la nova LCI podia donar lloc a problemes en aquesta equiparació; indica que seria aventurat exposar ja un criteri interpretatiu ferm, atès que s’estava en procés inaugural d’un nou sistema. Tanmateix, acaba fixant un criteri que, al final de la consideració, sembla inamovible per molt que s’acabés d’«inaugurar» el nou sistema legal.

Però el punt de major discrepància que hem d’assenyalar és la negació de l’evidència del text de la nova LCI: es nega així, amb uns arguments gens convincents, que la funció executiva atribuïda al Consell Executiu és general amb relació a les competències transferides per la comunitat autònoma. Això perquè, conscientment o inconscient, ens ve a dir que en aquestes competències aquell òrgan s’haurà de limitar a exercir de manera residual les atribucions que no tenguin altres òrgans. I això, en cap cas, no és el que es desprèn de la literalitat de la Llei de consells. Anem per parts.

El que clarament va expressar l’art. 12 LCI és que corresponien al Consell Executiu unes atribucions originàries, que s’identificaven amb «La funció executiva en relació amb les competències del consell insular i, en especial, de les transferides o delegades per la comunitat autònoma». Dins aquestes funcions generals, la Llei recalcava que, en especial, s’hi incloïen les transferides per la comunitat autònoma, com era el cas ni més ni menys que el de les matèries previstes en la Llei 9/1990. Però és que a més, d’aquestes atribucions generals originàries, remarcades algunes d’elles «en especial» del Consell Executiu, s’hi afegien com a addicionals «La resta d’atribucions que li siguin assignades en el Reglament orgànic, així com les delegades o objecte d’encomanda per altres òrgans.»

En canvi, el Consell Consultiu va optar sorprenentment per donar més valor a una clàusula de salvaguarda que encapçala l’art. 12, d’acord amb la qual aquest gruix de competències atribuïdes per la LCI ho són «sense perjudici de les atribucions conferides a altres òrgans de govern», i encara més, acudint per això a un paral·lelisme amb les atribucions de la presidència que preveu aquesta mateixa clàusula. Emprant aquest argument, el que fa el Consell Consultiu és pervertir la funció d’una clàusula de salvaguarda de les atribucions (expresses i taxatives) d’uns òrgans distints al Consell Executiu, per negar el caràcter de la seva atribució per exercir «en especial» les competències que provenguin de transferències dutes a terme per llei autonòmica.[17] Tot això, per aplanar el camí cap a l’argument final que consideram del tot inacceptable, i al que ens referirem.

Abans però, volem posar de manifest una incongruència d’aquest plantejament de partida amb els mateixos precedents del Consell Consultiu. Efectivament, si havia dit en la seva doctrina inicial, remarcant-ho en majúscules i subratllant-ho en els seus dictàmens, que la Llei 9/1990 havia transferit totes les competències urbanístiques als consells, inclosa la de l’art. 50 TRLS/76, i la nova LCI havia fet desaparèixer l’existència necessària de comissions insulars d’urbanisme, s’hauria de cercar un òrgan que, com a mínim en el nivell abstracte de la llei i a reserva del que decidissin els ulteriors reglaments orgànics de cada consell insular, assumís les atribucions d’exercici de les competències executives urbanístiques.

Dins l’esquema legal inicial de la nova LCI, aquest òrgan no podia ser d’altre que el Consell Executiu, precisament per allò que determinava «en especial» el seu art. 12. Qüestió diferent era que es pogués discutir si el Consell Executiu es podia entendre com a òrgan equivalent al Consell de Ministres a què es referia l’art. 50 TRLS/76, en el benentès que la reserva orgànica la predeterminava una llei sectorial, i en cas negatiu seguir defensant una equivalència al ple del consell insular, i des d’aquesta perspectiva negar-li l’atribució al Consell Executiu. Però el que no tenia cap consistència era l’argument de negació de l’atribució sobre la base de cercar, sembla que fos com fos, clàusules de reserva d’atribucions en favor d’altres òrgans prevists dins la LCI i no dins la llei material urbanística, distint al cridat a exercir d’entrada les competències transferides per la Llei 9/1990.

En definitiva però, l’argument decisiu i final del Consell Consultiu per mantenir la competència plenària, no es va basar en l’equiparació «orgànica» del ple del consell al Consell de Ministres, sinó en una equiparació d’atribucions per matèries pròpies del ple establertes en l’art. 8 LCI, i més concretament «centrar l’atenció en el supòsit que, en concret, és causa generadora de la consulta, caldrà es faci un recorregut de les atribucions que es confereixen al Ple del Consell Insular en l’article 8 de la Llei esmentada, ja que si així es fa es descobrirà que en l’epígraf q) de l’apartat 1 del precepte s’inclou la consistent a “alterar la qualificació jurídica dels béns de domini públic”.»

El descobriment és com veim, ni més ni menys, que el ple del consell insular té l’atribució orgànica per alterar la qualificació jurídica dels béns de domini públic, i que l’aplicació de l’art. 50 TRLS/1976 «descansa en una requalificació de zones verdes o espais lliures, és a dir, de béns de domini públic la titularitat dels quals resideix en l’Ajuntament», i que «la competència decisòria que assigna, fins a l’entrada en vigor de la Llei de consells insulars, al Ple d’aquests, correspon a una activitat de l’Administració autonòmica que versa sobre “alteració de la qualificació jurídica dels béns de domini públic”, per tal com qualsevol presa de decisions que afecti la configuració i l’emplaçament de les susdites zones verdes o dels espais lliures de referència s’ha de conceptuar com a determinació implicativa d’una alteració del domini públic.»

L’argument anterior, com hem avançant i insistint en el respecte a la discrepància, l’entenem del tot inconsistent. La naturalesa de l’activitat d’intervenció dels consells insulars en qüestió en cap cas no és identificable amb una funció tutelar del manteniment d’una qualificació jurídica de béns de domini públic municipals. Ni des d’una perspectiva del contingut material, ni tampoc des d’una perspectiva de la tradició legislativa.

L’activitat administrativa no és d’altra que l’exercici d’un control de legalitat de la proposta municipal de modificació del planejament urbanístic; incrementada pel que fa al cas a verificar que respecti, a més, la qualitat i la quantitat de les zones verdes o espais públics afectats. La tutela que anava exercint successivament el Consell de Ministres, el Consell de Govern de la CAIB i, en darrer terme, els plens dels consells insulars no s’explicava mai com una activitat de control sobre béns demanials pertanyents als municipis, sinó des d’una visió de control específic i subjecte a formalitats concretes, per tal de garantir el manteniment d’uns estàndards urbanístics de qualitat urbana que determinava la legislació d’aquest sector dins els procediments de modificació puntual del planejament.

Resulta igualment un mer artifici acudir a la reserva plenària de l’art. 8.1.q LCI per justificar el manteniment de l’atribució al seu favor d’una potestat en matèria de planejament; perquè és obvi que l’alteració de la qualificació jurídica dels béns de domini públic a què es refereix aquest epígraf només es pot relacionar, des d’una perspectiva de titularitat institucional, amb elements immobles que pertanyen al consell insular corresponent com a tal institució; mai a béns demanials de titularitat municipal.

Altrament, i ara ja des d’una mera perspectiva dialèctica, cal assenyalar que no és cert que una modificació del planejament que afecta zones verdes o espais lliures comporti sempre una alteració de la qualificació jurídica de béns de domini públic municipal. Per una banda, pot ser que el canvi de destinació de l’ús urbanístic d’un d’aquells elements no impliqui cap canvi de qualificació jurídica si, per posar-ne un exemple, continuen mantenint una destinació a l’ús o domini públic municipal. Pensem en els casos en què part d’una zona verda o espai lliure públic es destini a sistema viari o a un equipament de titularitat pública. D’altra banda, hem de tenir present que en la majoria de casos en què es plantegen aquestes modificacions de planejament, la seva proposició parteix justament del fet que, formalment, les zones amb aquesta destinació no pertanyen encara al domini públic municipal.

Efectivament, les zones verdes o espais lliures públics o bé són objecte d’expropiació per pertànyer a l’estructura general i orgànica que ha dissenyat el pla urbanístic, o bé són objecte de cessió gratuïta en el cas de pertànyer als denominats sistemes urbanístics locals. Fins que no es materialitza l’expropiació o no es formalitza la cessió, aquests elements continuen essent de titularitat privada, per la qual cosa la modificació de planejament no incideix en l’estatus o qualificació d’un bé de domini públic, per la simple raó que no s’ha incorporat encara a aquest domini especial.

Un tercer element de crítica que s’ha de fer a la interpretació del Consell Consultiu en aquell Dictamen és que, si s’ha de ser coherent, s’hauria d’haver dut fins a les seves conseqüències en la seva totalitat, i atribuir als plens dels consells insulars la competència per aprovar tot tipus de modificacions de planejament urbanístic.

Perquè clar, si es conclou que la competència en matèria de planejament dels consells insulars, per tractar-se d’afectar a zones verdes o espais lliures públics, queda subsumida en l’atribució plenària de l’art. 8.1.q LCI, òbviament hauríem d’aplicar la mateixa subsumpció per a qualsevol alteració del planejament urbanístic municipal que aprovin els consells que afecti a béns de domini públic, no ja municipals, sinó pertanyents a qualsevol administració pública. Sembla que el Consell Consultiu oblidava que un solar d’equipament escolar de titularitat pública també és domini públic; com ho és també una instal·lació esportiva, una biblioteca, un centre sanitari públic, els elements que integren els sistemes viaris, i una llarga llista d’altres elements urbanístics.

Així, amb el mateix argument, s’hauria de defensar que una modificació de planejament urbanístic que proposa traslladar d’ubicació una biblioteca municipal, fixant en el terreny que actualment ocupa uns usos distints amb aprofitaments privats, i requalificant un terreny actualment amb aprofitament lucratiu privat per a la seva destinació a un equipament d’ús públic amb modalitat de biblioteca; correspondria igualment a l’esfera d’atribucions dels plens dels consells insulars la seva aprovació definitiva. Més encara, l’aprovació definitiva de qualsevol primera formulació o revisió de planejament municipal, per aquest mateix sil·logisme estaria reservada a la competència plenària insular, perquè directa o indirectament alguna administració pública titular de béns demanials en el territori municipal segurament podria veure’s afectada; supòsits de revisió o primera formulació en els quals no s’havia aplicat mai el procediment excepcional previst en l’art. 50 TRLS/76.

Sigui com sigui, en el que ens està ocupant, aquesta crítica que estam duent a terme resulta necessària des del punt de vista que, si no existeix reserva d’atribució plenària, naturalment no hi resulta tampoc d’aplicació el règim de majoria qualificada previst en l’art. 47.2 LBRL. A més, pensam honestament que aquest debat avui en dia ha esdevingut més que superat.

Això perquè, al cap i a la fi, l’atribució orgànica en favor dels plenaris insulars va ser una construcció doctrinal del Consell Consultiu que sempre es va basar en un dubtós règim d’equivalències; a partir de les successives previsions de lleis urbanístiques estatals, l’art. 50 TRLS/76 en favor del Consell de Ministres, i l’art. 129 TRLS/92 en favor de l’òrgan executiu superior autonòmic de naturalesa col·legiada. Les normes estatals esmentades mai no es varen configurar com a legislació bàsica, essent per tant una decisió del legislador autonòmic urbanístic el manteniment d’un procediment específic i més garantista per a les modificacions de planejament que ens ocupen o simplement la seva supressió;[18] així com l’atribució específica a un òrgan en concret del tràmit d’aprovació definitiva o assignar la competència als òrgans urbanístics ordinaris.

De fet, el nostre legislador urbanístic ha reconfigurat en alguns aspectes significatius aquest règim especial de modificacions de planejament. En l’art. 60 LUIB podem observar, per exemple, la supressió de la necessitat del dictamen de l’òrgan consultiu en les modificacions de zones verdes o espais lliures que en el planejament vigent estiguin conformades com a sistemes locals; i, en alguns casos, en connexió amb el règim de competències institucionals municipals i insulars que preveu l’art. 54, s’apodera a determinats ajuntaments per resoldre el tràmit d’aprovació definitiva.

Per tant, les reserves orgàniques per al tràmit d’aprovació definitiva, en cas d’existir, sempre han estat previsions fetes en la legislació urbanística estatal supletòria, i després en la legislació autonòmica pròpia. En el nostre cas, va ser decisiva l’aprovació de la LOUS, que va declarar expressament en la seva disposició final primera la inaplicabilitat, no només de l’art. 50, sinó de totes les previsions del TRLS/76, llevat de les determinacions que poguessin tenir caràcter de normativa bàsica o una altra categoria normativa reservada a la competència de l’Estat. No era com hem dit el cas d’aquell precepte, com ho reafirma la previsió expressa del caràcter supletori de l’ulterior art. 129 TRLS/92, declarat inconstitucional per altra banda.

Així, tant la LOUS com ara la LUIB, amb caràcter general i amb referència a la competència dels consells insulars relativa a l’aprovació definitiva del planejament urbanístic municipal, quan això els hi correspon, es limita sempre a la remissió a la potestat d’autoorganització pròpia de cada consell insular. A diferència de l’esquema de la Llei 9/1990, de 20 de juny, no existeix amb caràcter general cap predeterminació d’òrgans per a l’exercici de les competències urbanístiques; al contrari, utilitza sempre la fórmula de «l’òrgan del consell insular competent per a l’aprovació definitiva»; motiu pel qual no existeix cap reserva legal en la norma urbanística d’atribució en favor del plenari corresponent. Ni en l’art. 60 LUIB, regulador dels requisits d’aquests tipus de modificacions, ni tampoc a cap altre precepte de la norma legal, no existeix una reserva orgànica que avali mantenir el règim d’atribució que va construir la doctrina del Consell Consultiu de les Illes Balears en aquest sentit.

D’aquesta manera, seran en essència els respectius reglaments orgànics insulars els que determinaran amb llibertat les atribucions d’aprovació definitiva de tot tipus d’alteracions de plans urbanístics.[19] Notem a més, que en la LUIB només hi ha una predeterminació quant al règim d’exercici de competència orgànica, com és la prevista en l’art. 149.3 en favor del ple per a l’exercici de les facultats excepcionals d’execució de projectes en contra del planejament urbanístic municipal, amb relació a les matèries establertes en l’art. 70 EAIB. Atribució de la qual, tanmateix, hem de fer notar que no duu associada l’adopció de la decisió amb règim de majoria qualificada.

Aquest és, per altra banda i com no podia ser d’altra manera, l’esquema que assumeix el vigent Reglament general de la Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl (RLOUSM),[20] quan en el seu art. 26.1 estableix que són òrgans urbanístics del Consell Insular de Mallorca els que determinen les seves normes d’organització que s’aprovin en el marc de la legislació de règim jurídic dels consells insulars; en definitiva, els reglaments orgànics i els decrets d’organització. Estrictament preveu que, en tot cas actuï com a òrgan urbanístic el seu Ple, però sempre condicionat al fet que una norma amb rang de llei així ho determini expressament en assignar-li una atribució específica.[21] Com hem exposat, no existeix cap norma amb rang de llei, ni sectorial urbanística ni de règim jurídic local o autonòmic, que determini una reserva expressa d’atribució plenària per a l’aprovació d’alteracions de planejament, en cap de les seves tipologies.

Sigui com sigui, en el punt que ens ocupa aquest treball, relatiu al règim de majories, i tot i que s’ha de dir que es tracta en alguns casos de dictàmens derivats d’expedients de modificació de planejament anteriors a la vigència de la LOUS o de la LUIB, el Consell Consultiu va afegir acumulativament al requisit d’atribució orgànica plenària el d’exigència del quòrum qualificat. És el cas del Dictamen núm. 76/2015, de 10 de juny, en el qual va considerar que: «La competencia para la aprobación definitiva de las referidas modificaciones de planeamiento reside en el pleno del Consejo Insular correspondiente que requiere, para adoptar acuerdo, el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación (art. 47.2.ll, de la Ley 7/1985, de 2 de abril)».

Òbviament, per extensió i en concordança amb els arguments que hem anat oferint en els apartats anteriors i que ara no reiterarem, entenem errònia aquesta interpretació anterior. A aquest efecte, s’ha de dir que consideram més encertada la línia que ha anat seguint un altre òrgan consultiu, en aquest cas la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya, quant a la correcta contextualització, estrictament municipal, del precepte de la LBRL. Així, ja des del seu Dictamen núm. 154/1999, de 15 d’abril, que es reitera quant a doctrina consultiva en molts d’altres posteriors, es posa èmfasi que ja des de les primeres normes estatals que regularen aquest tipus específic de modificacions de planejament, l’exigència dels successius quòrums reforçats que es preveien esdevenia aplicable estrictament a l’esfera municipal.

En aquest sentit, s’exposa com a doctrina consolidada de la Comissió que «l’exigència de quòrum en el procediment de modificació de zones verdes i espais lliures, que en la Llei estatal 158/1963, de 2 de desembre, requeria l’aprovació amb el vot favorable de les dues terceres parts del nombre de fet i, en tot cas, de la majoria absoluta legal de membres de la Corporació (article 303 de la Llei de règim local, text refós aprovat pel Decret de 24 de juny de 1955) es redueix, a partir de la Llei de bases de règim local de 1985, a la majoria absoluta, que es requereix sempre, encara que no es tracti de modificació de zones verdes, espais lliures o espais esportius, per l’aprovació que posi fi a la tramitació municipal, per la qual cosa, l’exigència de l’article 76 [del Decret legislatiu català 1/1990 —quòrum de l’art. 112.3.k de la Llei municipal i de règim local—] es dóna normalment en tota aprovació d’instruments d’ordenació urbanística legalment adoptada per l’Ajuntament; […]».

Finalment, tampoc no entenem correcta la conclusió que, potser per una certa inèrcia, s’ha arribat a plasmar en algun altre dictamen del Consell Consultiu (com és el cas del núm. 138/2008, de 23 de juliol), en el qual fins i tot s’arriba a exigir el quòrum reforçat als acords d’aprovació definitiva insular de planejament parcial; quan en cap cas l’art. 42.2.ll LBRL ja no l’exigia per als actes d’aprovació definitiva d’aquells plans derivats, sinó que la cenyia estrictament als instruments de planejament general.

  1. MUNAR FULLANA, J.; BLASCO ESTEVE, A.; GIMÉNEZ SERRA, J. A. Comentaris a la Llei d’ordenació territorial de les Illes Balears: Llei 14/2000, de 21 de desembre. València: Tirant lo Blanch, 2006.
  2. Això sense perjudici que, en règim transitori, aquesta mateixa regla esdevindria aplicable a les modificacions d’altres figures equivalents que es deixen en vigor mentre no sigui redactat el nou planejament, com són les normes subsidiàries i complementàries de planejament i els projectes de delimitació de sòl urbà, regulades en el seu moment en la legislació urbanística estatal supletòria.
  3. En el recurs contenciós que derivà en la Sentència del TSJIB núm. 45/2003, de 24 de gener, abans esmentada, no es va plantejar per la defensa duta a terme pel Consell Insular d’Eivissa i Formentera la qüestió de la competència orgànica en favor del ple. Com hem exposat, en el règim derivat de la disposició addicional tercera de la LOT/1987 no s’establia expressament l’atribució en favor del plenari, malgrat una certa inèrcia de tots els consells insulars partia, potser des d’un principi de cautela, a adoptar els acords d’aprovació de les normes territorials cautelars pel màxim òrgan col·legiat. Naturalment, si s’arribava a la conclusió d’una manca d’exclusivitat en favor del ple de dita atribució orgànica, desapareixia de l’equació la problemàtica del règim de majoria general o qualificada exigible. Tanmateix, l’equiparació d’una norma cautelar a l’instrument d’ordenació territorial futur al qual serveix de suport potser aconduí el TSJIB a considerar la regla d’atribució en favor del ple que figurava ja en la LOT/2000, vigent en el moment de dictar la Sentència però no aplicable a l’acte administratiu enjudiciat, que fou dictat amb anterioritat i amb la vigència de la LOT/1987.
  4. La referència que fa el TSJIB s’ha d’entendre referida a l’art. 47.2.ll, atesa l’alteració que es produí en la LBRL per mor de la Llei 57/2003, de 16 de desembre.
  5. Art. 47 LBRL: «1. Els acords de les corporacions locals, com a regla general, s’adopten per majoria simple dels membres presents. Hi ha majoria simple quan els vots afirmatius són més que els negatius.

    2. Es requereix el vot favorable de la majoria absoluta del nombre legal de membres de les corporacions per adoptar acords en les matèries següents:

    […]

    o) Les restants determinades per la Llei.»

  6. Un exemple clar de distinció de la font autonòmica de la competència en matèria d’ordenació territorial el trobam en la recent Llei 8/2019, de 19 de febrer, de residus i sòls contaminats de les Illes Balears. En definir les competències dels consells insulars en aquest sector, determina en l’apartat 1 de l’art. 11, per una banda que «Són competències dels consells insulars, com a institucions autonòmiques, en els àmbits territorials respectius: a) L’elaboració, la tramitació i l’aprovació dels plans directors sectorials de prevenció i gestió de residus no perillosos, així com el seu seguiment, revisió i modificació», indicant després en l’art. 15 que aquests plans «tenen la naturalesa de plans directors sectorials d’acord amb el que determina l’art. 11 de la Llei 14/2000, de 21 de desembre, d’ordenació territorial, així com la funció o finalitat que la legislació bàsica estatal en matèria de residus assigna als plans autonòmics de prevenció i gestió de residus.» Per altra banda, l’apartat 2 del mateix art. 11, determina que «Són competències dels consells insulars, com a ens locals, als àmbits territorials respectius: […] c) La coordinació de la recollida dels residus domèstics en els municipis de menys de 20.000 habitants, en els termes especificats en la legislació de règim local. […]», connectant així amb l’atribució que com a entitat equivalent a la diputació disposen per aplicació de les lletres a) i c) de l’art. 36.1 LBRL: «a) La coordinació dels serveis municipals entre si per a la garantia de la prestació integral i adequada a què es refereix l’apartat a) del número 2 de l’article 31» i «c) La prestació de serveis públics de caràcter supramunicipal i, si s’escau, supracomarcal i el foment o, si s’escau, la coordinació de la prestació unificada de serveis dels municipis del seu àmbit territorial respectiu. En particular, assumeix la prestació dels serveis de tractament de residus en els municipis de menys de 5.000 habitants, i de prevenció i extinció d’incendis en els de menys de 20.000 habitants, quan aquests no els prestin.»
  7. Posteriorment, el punt 1 de la disposició addicional novena de la Llei 8/2007, de 28 de maig, de sòl, modifica un altre cop aquest article, per tal d’afegir-hi com a competència del Ple municipal, la de l’aprovació dels convenis que tenguin per objecte l’alteració de qualssevol dels instruments esmentats.
  8. Qüestió distinta era el manteniment, per una via estrictament interpretativa discutible, d’alguna atribució residual en els plens dels consells insulars, a la qual farem esment en l’apartat següent d’aquest treball.
  9. Vegeu en aquesta línia les consideracions de la doctrina administrativa de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya a la que farem esment en l’apartat següent d’aquest treball.
  10. En el nostre cas, en el període preautonòmic, cal tenir present la transferència de les competències estatals en planejament urbanístic operada pel Reial decret 2245/1979, de 7 de setembre, en favor del Consell General Interinsular de les Illes Balears, que li assignava determinades competències de l’Administració de l’Estat previstes en el Text refós de la Llei del sòl i ordenació urbana de 1976. En concret, i pel que ara ens interessa, les previstes en l’art. 35.1.c sobre aprovació del planejament de capitals de província i de poblacions de més de 50.000 habitants, que es traslladaven del Ministeri d’Obres Públiques i Urbanisme al Consell General Interinsular; i les de l’òrgan estatal descentralitzat que constituïa la Comissió Provincial d’Urbanisme, igualment al Consell General com a òrgan preautonòmic. Igualment, en període preautonòmic, l’Estat aprovà el Reial decret 1267/1980, de 6 de juny, que reorganitza la Comissió Provincial d’Urbanisme de Balears, assignant una estructura en ple i seccions insulars, i creant un règim d’organització i funcionament propi, en el qual no se li aplica en cap cas la legislació vigent sobre règim local. Posteriorment, en període autonòmic i ja amb la vigència de l’Estatut d’autonomia, es dicta el Decret balear 51/1983, de 21 de juliol, que declara el pas a la situació d’organisme de la comunitat autònoma de la Comissió Provincial d’Urbanisme de Balears, mantenint la estructura orgànica de ple i de seccions insulars, i determinant un règim d’organització i funcionament molt detallat, plenament autonòmic i separat de la normativa de règim local.
  11. Actualment, la intervenció de l’òrgan consultiu autonòmic es regeix per la posterior Llei 5/2010, de 16 de juny, reguladora del Consell Consultiu de les Illes Balears, que determina en l’art. 4 la preceptivitat de la consulta quan així ho estableixi dita llei o una altra disposició del mateix rang, amb connexió a la clàusula residual del seu art. 18.13, que indica aquesta preceptivitat en «Qualsevol altre assumpte en què una llei exigeixi expressament el dictamen del Consell d’Estat o de l’òrgan consultiu autonòmic superior.» Així, el vigent art. 60.2 LUIB, determina que en el cas de modificacions de figures del planejament urbanístic que tengui per objecte alterar la zonificació o l’ús urbanístic dels espais lliures o de les zones verdes considerats pel planejament urbanístic com a sistemes urbanístics generals, aquestes s’han de sotmetre a dictamen del Consell Consultiu de les Illes Balears. En aquest supòsit, la resolució definitiva de l’expedient només pot ser aprovatòria si el dictamen del Consell Consultiu és favorable.
  12. Ponent: Pere A. Aguiló Monjo.
  13. Dictamen del Consell Consultiu de les Illes Balears núm. 90/2001, de 4 de desembre, relatiu a la modificació puntual del Pla General d’Ordenació Urbana de Llucmajor, a l’àmbit de la zona ses Escoles (ponent: Joan Oliver Araujo).
  14. El cas del Consell Insular de Menorca va ser diferent, atès que tot i que va regular en el seu reglament orgànic adaptat a la nova Llei de Consells de l’any 2000 la figura de les comissions, les va dotar estrictament d’una naturalesa dictaminant, atribuint de manera general al seu ple la competència per dictar els actes resolutoris sobre aprovació definitiva del planejament urbanístic municipal.
  15. La consulta es va plantejar des de la perspectiva que l’urbanisme era matèria transferida als consells insulars des que es va aprovar la Llei 9/1990, de 20 de juny, del Parlament balear, i que l’art. 15 de la Llei 5/1993, de 15 de juny, autoritzava els presidents dels consells insulars per demanar dictamen, amb caràcter facultatiu, quan es tractés d’assumptes de rellevància notòria que poguessin afectar directament l’àmbit de competències respectiu (art. 15.1.i), considerant en aquest sentit el Consell Consultiu que era obvi que les qüestions a estudiar, eren classificables en els «assumptes de rellevància notòria» que el legislador va prendre en compte en l’exposat ordre de coses.
  16. Ponent: Miguel Coll Carreras.
  17. Semblava no volia fer menció a l’exposició de motius de la LCI que precisament al·ludia, com un dels seus trets més innovadors, a la previsió en la nova organització d’un consell executiu, llevat que el Reglament orgànic disposés una altra cosa. Afegint que «Aquest òrgan, cridat a ser l’element motor del govern i de l’administració executiva dels consells, queda sotmès al president i, en la seva composició, s’entén que hi ha de prevaler el principi d’eficàcia.» Tampoc no al·ludia a preceptes com l’art. 13.3, que remarcava indirectament la funció d’exercici «amb caràcter general les competències transferides o delegades per la comunitat autònoma», pel cas que es decidís la no previsió en el Reglament orgànic del Consell Executiu, passant a exercir la seva atribució originària la Comissió de Govern. Ni tampoc en l’art. 15.2, que remarcava igualment aquest mateix caràcter en el règim de funcionament; o també l’art. 17.2, que preveu la possibilitat de sotmetre a debat plenari la gestió del Consell Executiu, precisament des de l’enteniment que esdevé l’òrgan titular d’unes competències d’execució que no corresponen al ple.
  18. Alguna reconeguda doctrina indica que el procediment especial de modificacions de planejament que afectin zones verdes o espais lliures es manté en algunes lleis urbanístiques pels possibles recels davant possibles crítiques en la seva supressió; però que al capdavall el que interessa és que la llei urbanística autonòmica obligui a respectar la qualitat i quantitat de dits espais. Vid. BAÑO LEÓN, J. M.ª Derecho Urbanístico Común. Madrid: Iustel, 2009, pàg. 202.
  19. El cas més significatiu és el del Consell Insular de Mallorca, atès que el seu Reglament orgànic vigent no duu a terme cap atribució al ple, i amb la previsió en el seu art. 44 de la Comissió Insular d’Ordenació del Territori i Urbanisme exerceix, òrgan que és el que exerceix «amb caràcter general, les competències pròpies del Consell Insular de Mallorca d’acord amb els apartats 1 i 13 de l’article 70 de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears i la legislació concordant aplicable en matèria d’urbanisme i ordenació del territori, respectivament, sempre que les competències esmentades no estiguin atribuïdes a un altre òrgan del Consell Insular de Mallorca.»
  20. Aprovat definitivament per acord del Ple del Consell Insular de Mallorca adoptat en sessió de 16 d’abril de 2015 (BOIB núm. 66, de 30 d’abril). Posteriorment, ha estat modificat per Acord del Ple del Consell Insular de Mallorca, adoptat en sessió de dia 8 de novembre de 2018 d’aprovació definitiva de la modificació del Reglament general de la Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl, per a l’illa de Mallorca (BOIB núm. 143, de 15 de novembre).
  21. Dit sia de passada, el Consell Consultiu, en el Dictamen emès en ocasió del Projecte de reglament al·ludit, va entendre plenament adequada a la legalitat aquesta previsió, indicant que «La regulación de los órganos urbanísticos, gerencias, sociedades urbanísticas y entidades urbanísticas especiales contenida en los artículos 26, 28, 29 y 30 del proyecto reglamentario encuentra amparo legal específico en los artículos 15.5º y 17.1º de la Ley así como en la potestad de autoorganización y en la legislación de régimen local.»
Etiquetado con: ,