ALGUNES CONSIDERACIONS SOBRE LA NOVA CONFORMACIÓ DE L’ÀMBIT COMPETENCIAL DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS EN LA RECENT REFORMA ESTATUTARIA

ESTUDIS

ALGUNES CONSIDERACIONS SOBRE LA NOVA CONFORMACIÓ DE L’ÀMBIT COMPETENCIAL DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS EN LA RECENT REFORMA

ESTATUTARIA Jaume Munar Fullana

Doctor en dret públic

Professor associat de dret administratiu

Universitat de les Illes Balears

  1. Els principis estructurants de la reforma de l’Estatut d’autonomia. II. Classifica­ció tipològica i abast de les competències autonòmiques. III. La distribució interna de les potestats no legislatives associades a les competències autonòmiques. IV. Les competències «exclusives» previstes a l’article 30. V. Les matèries singularit­zades. 1. El cos de policia de les Illes Balears. 2. Protecció i foment de la cultura i ensenyament de la llengua catalana. 3. Ensenyament. VI. Competències de desen­volupament legislatiu i execució. VII. Competències executives. VIII. Administració de Justícia. IX. Caràcters comuns a les competències. 1. Principis rectors de l’acti­vitat pública; drets, deures i llibertats dels ciutadans com a factors moduladors de l’exercici de les competències. 2. Acció de projecció exterior i participació en tractats i convenis. 3. Previsió d’instruments de col·laboració i cooperació per a l’exercici de les competències. 4. L’activitat de foment associada. X. Conclusions sobre l’abast vertader de la reforma en la regulació de les competències.
  2. Els principis estructurants de la reforma de l’Estatut d’autonomia

La Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, ha suposat una autèntica revisió, extensa i general, de la seva versió originà­ria, la Llei orgànica 2/1983, de dia 25 de febrer, que havia sofert com ja sabem dues modi­ficacions posteriors. Aquest abast revisor, i no d’una mera reforma puntual, es reflecteix a través de la mateixa configuració formal de la Llei, comprensiva d’un article únic que dóna una nova redacció integral a la norma estatutària.

L’Estatut configura la regulació fonamental de la Comunitat Autònoma, tant en el nivell orgànic o estructural i funcional, com en el competencial i financer. L’article 147.2 de la Constitució disposa els seus continguts mínims, havent de regular necessàriament la denominació de la comunitat que s’estatueix; la delimitació del seu territori; la denomina­ció, organització i seu de les seves institucions; i les competències assumides d’acord amb l’ordenació constitucional en la matèria i les bases per al traspàs dels corresponents serveis. L’Estatut determinarà per tant, i és el que ara ens interessa, les competències de regulació i d’actuació que s’assumeixin, amb la naturalesa i condicions d’exercici que disposin els seus preceptes, dintre dels límits constitucionalment determinats.

L’exposició de motius de la reforma al·ludeix a les dues modificacions estatutàries prèvies que, segons el legislador, «han dotat la nostra autonomia d’un major contingut de competències i han acomodat les nostres institucions d’autogovern a la nova realitat espanyola i europea». La pròpia exposició de motius contempla una nova situació: «la positiva evolució de l’autogovern així com l’augment de la població i un major aprofundi­ment en ei reconeixement del fet insular, juntament amb una tendència generalitzada cap a una major descentralització de l’Estat espanyol, demanen una adequació de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears per donar una millor resposta a les noves necessitats dels ciutadans».

Si haguéssim de donar una opinió anticipada del resultat de la demandada adequació estatutària a les noves necessitats, expressada pel legislador estatuent, ens atreviríem a dir, ja en aquest moment, que tal adequació no s’ha estructurat damunt un increment signi­ficatiu del gruix de competències que ja s’havien assolit amb la darrera modificació operada l’any 1999. En aquest sentit, entenem que entre els punts reguladors que, com a contingut necessari, ha de disposar l’Estatut d’acord amb la Constitució, la protagonista evident de la reforma ha estat la nova conformació de l’organització institucional.

Al nostre entendre, la reforma organitzativa institucional assolirà major transcendèn­cia que la modificació de les competències autonòmiques, si bé òbviament només en el nivell que podríem anomenar intracomunitari. Així, en el nivell competencial originari que pertoca delimitar a l’Estatut amb relació a les matèries no reservades constitucionalment a l’Estat, podrem posar de manifest que, per bé que s’han produït determinats avenços,

han estat més aviat escassos, cosa que no ha de sorprendre especialment si tenim en compte el punt de partida dels treballs preparatoris.

D’acord amb el resultat d’unes enquestes encomanades per la Conselleria de Relacions Institucionals sobre la reforma de l’Estatut,[1] es posava de manifest que, més que partir decididament del plantejament d’una ampliació significativa del gruix de competències dins els límits que permetia la Constitució, només s’apuntaven entre les entitats consulta­des la incorporació de la cogestió aeroportuària i l’obtenció de competències en matèria d’estrangeria. Contràriament, aquestes enquestes reflectien la necessitat de donar un tractament fiscal diferent a la resta del territori de l’Estat; així com la necessitat de que es reconegués la insularitat com un factor que resta competitivitat a l’economia balear.

Des d’aquesta premissa estructurarem la nostra exposició fent una anàlisi integral de les competències atribuïdes estatutàriament a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. En aquest estudi partirem d’una comparació amb el sostre de matèries recollides en la versió anterior a la reforma, destacant així mateix la seva tipologia i les diferents caracte­rístiques que hi resulten inherents, per tal d’efectuar algunes conclusions que ens perme­tin realitzar una valoració global sobre quin ha estat l’increment efectiu de l’àmbit deci- sional.

  1. Classificació tipològica i abast de les competències autonòmiques

El títol III del nou text estatutari, justament amb la denominació «de les competències de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears» vol dur a terme la seva classificació, esta­blint al seu torn algunes precisions sobre el seu exercici i les facultats inherents.

Parteix d’un principi de tipificació de les competències en exclusives (art. 30); de desen­volupament legislatiu i execució (art. 31); i executives (art. 32). Aquesta classificació es complementa amb una sèrie de preceptes relatius a competències que, amb distint caràc­ter, són objecte de regulació específica: policia de les Illes Balears (art. 33), protecció i foment de la cultura (art. 34), ensenyament de la llengua pròpia (art. 35) i ensenyament universitari i no universitari (art. 36), distingint sectors en els què trobem les tres tipologies abans referides.

No obstant, la previsió d’àmbits decisionals no es circumscriu només als que contem­pla el títol III, sinó que igualment trobarem la concreció de diverses competències en el títol VI, en el què es regula el Poder Judicial a les Illes Balears i s’estableixen títols habili- tants en favor de la Comunitat Autònoma; en el títol VII, regulacions de les relacions insti­tucionals, contemplant competències d’execució de la normativa de la Unió Europea; com així mateix en el títol VIII, relatiu al finançament i hisenda autonòmics.

Sobre aquesta opció que ha preconfigurat l’Estatut, hereva sense dubte de les ante­riors versions, cal recordar la seva legitimitat constitucional. La norma fonamental no va establir expressament, per sí mateixa, una tipologia de competències autonòmiques, per la qual cosa esdevé una previsió que l’Estatut, com a norma institucional bàsica, pot conte­nir, gaudint de cobertura constitucional. Doctrinalment, s’ha pogut precisar que quan l’ar­ticle 147.2.d) de la Constitució estableix que correspon als estatuts d’autonomia, com a part integrant de l’ordenament jurídic estatal, determinar les competències de les comu­nitats autònomes, res no obsta perquè, amb aquesta finalitat, pugui ordenar les compe­tències que assumeix d’acord amb els criteris que cregui més oportuns, en el marc delimi­tat per la Constitució.[2]

Com a clàusules genèriques referides a totes les competències de la Comunitat Autò­noma, amb independència de quina sigui la seva tipologia, els articles 37 i 38, que tanquen el títol III, contemplen que el seu exercici es realitzarà d’acord amb els termes que es disposen a la Constitució i que, a més de les facultats que expressament preveu l’Esta­tut amb relació a les competències atribuïdes, li correspondran totes aquelles que resultin inherents al seu ple exercici.

Aquestes previsions s’han de complementar necessàriament amb d’altres preceptes ubicats en el capítol IX del títol IV, regulador del règim jurídic de la Comunitat Autònoma, per tal com la determinació de les potestats i funcions es duen a terme en els articles 84 i 85. El primer d’ells especifica que, sobre les matèries que siguin de la seva competència exclusiva, correspon al Parlament de les Illes Balears la potestat legislativa, segons els termes prevists en l’Estatut, sense perjudici de les competències atribuïdes a l’Estat en la Constitució; i en correspon al Govern de la Comunitat Autònoma i als consells insulars la funció executiva, incloses la potestat reglamentària i la inspecció, i l’actuació de foment de les competències que els són pròpies. Les competències exclusives tenen associada igualment la clàusula que contempla l’article 87.1, d’aplicació del dret propi de les Illes Balears amb preferència a qualsevol altre.

Així mateix, l’article 85, amb reiteració de la clàusula que encapçala l’article 31, té cura de precisar que, pel que fa a les competències en ell previstes, en correspondrà a la Comu­nitat Autònoma el desenvolupament legislatiu i l’execució de la legislació bàsica de l’Estat.

Quant a les competències relacionades en l’article 32, anuncia que la potestat executiva de la Comunitat Autònoma podrà dur annexa la potestat reglamentària quan sigui neces­sària per a l’execució de la normativa de l’Estat.

Finalment, i en el que ara interessa posar de manifest, l’article 83 precisa que les competències establertes en l’Estatut es consideren referides a l’àmbit territorial de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. En qualsevol cas, aquesta limitació no s’ha d’en­tendre en termes absoluts, com va poder posar de manifest ben clarament BLASCO ESTEVE[3], tota vegada que l’exercici de competències autonòmiques pot, en determinades situacions, implicar extraterritorialitat mitjançant determinats instruments, com la forma­lització de convenis amb altres comunitats; la producció d’efectes incidentals o indirectes; els actes fruit de l’activitat de limitació (autoritzacions, inscripcions, certificacions…) que per la seva naturalesa poden tenir valor en tot el territori nacional; activitats de promoció, creació d’ens i òrgans extraterritorials, etc.

  1. La distribució interna de les potestats no legislatives associades a les compe­tències autonòmiques

Tal vegada la nota més característica, en allò referent a la regulació de les competèn­cies que s’atribueixen a la Comunitat Autònoma per l’Estatut, resulta del nou paper que assumeixen els consells insulars, radicalment diferent a l’establert en les versions anteriors, i que s’insereix precisament en l’aspecte de més rellevància de la reforma, com hem pogut posar de manifest inicialment.

Els trets essencials del nou sistema radiquen en la previsió d’un àmbit competencial propi en favor dels consells insulars ja des del mateix Estatut, contemplat en el seu article

  1. amb assignació de potestat reglamentària. També es reconeix amb la possibilitat d’as­sumir, amb caràcter de transferides o delegades, potestats addicionals a les garantides estatutàriament d’execució i gestió sobre una sèrie de matèries previstes en el seu article
  2. i l’activitat de foment amb relació a les competències pròpies. Aquests preceptes, interpretats conjuntament amb la previsió de l’article 58, dedicat a les competències del Govern, modulen l’àmbit d’intervenció de la potestat reglamentària de l’executiu autonò­mic.[4]

El sistema d’assignació competencial es completa amb una clàusula de tancament, prevista en l’article 69, segons la qual les competències no atribuïdes expressament com a pròpies als consells insulars en l’Estatut corresponen al Govern de les Illes Balears, sense que en cap cas no siguin susceptibles de transferència als consells aquelles que per la seva pròpia naturalesa tenguin un caràcter suprainsular, que incideixin sobre l’ordenació i la planificació de l’activitat econòmica general a l’àmbit autonòmic o aquelles competències l’exercici de les quals exigeixi l’obligació de vetllar per l’equilibri o la cohesió territorial entre les diferents illes.

La pretensió d’aquest treball no és aprofundir en la nova sistemàtica establerta per la reforma de 2007 en el règim institucional, atès que ja hem tingut ocasió de posar de mani­fest de forma extensa aquesta incidència en l’àmbit competencial.[5] [6] [7] [8] Deixem, per tant, només apuntada aquesta característica per tal de centrar-nos en els aspectes de les matè­ries regulades com a competències de la Comunitat Autònoma entesa com un tot.

  1. Les competències «exclusives» previstes en l’article 30

Dins allò que l’Estatut configura com a matèries en les què la Comunitat Autònoma disposa de competències exclusives, hem de fer una primera distinció en dos blocs, segons es tracti de la relació no exhaustiva que efectua el seu article 30, o bé de les matèries que conformen un segon grup, que reben tractament singularitzat a altres preceptes.

Començant així pel primer bloc, trobem una llista general de matèries assumides per part de la Comunitat Autònoma amb caràcter de competència exclusiva, dins els paràme­tres del que disposa l’article 149.1 de la CE. Aquests àmbits implicaran, suposadament, la titularitat del ple exercici de les potestats públiques. Així correspondrà al Parlament de les Illes Balears la potestat legislativa; al Govern o als consells insulars la funció executiva, tot incloent la potestat reglamentària i la inspecció, i l’actuació de foment de les competèn­cies que els són pròpies. D’aquest gruix significatiu de matèries assumides amb caràcter exclusiu en són predicables una sèrie de trets característics, que seguidament intentarem posar de manifest.

Hem de començar per destacar que els 44 primers punts, en definitiva, no suposen variacions essencials respecte del gruix competencial contemplat en la versió de l’Estatut que derivà de la seva reforma de l’any 1999. Doncs, per bé que en determinats supòsits l’enunciat de la matèria té ara una redacció més extensa, no suposa al capdavall res més que la definició de «submatèries» que amb una lectura acurada ja s’haurien de conside­rar incloses tanmateix en el corresponent títol d’habilitació.[9]

En segon lloc, s’introdueixen nous títols autònoms exclusius d’habilitació, en els epígrafs 16 i 17, relatius a la protecció social de la família, conciliació de la vida familiar i laboral i polítiques de gènere. També és possible predicar la inclusió d’aquestes matèries dins altres títols de la relació que ja existia a l’anterior versió de la norma estatutària, com eren, i són, els d’acció i benestar social. D’altra manera, no s’entendria com, de facto, tots els poders públics autonòmics havien anant exercint prèviament a la reforma de 2007 competència en aquestes submatèries. El mateix podríem interpretar sobre el concepte de pesca marítima a les aigües de les Illes Balears (apartat 50), que al nostre entendre se solapa clarament amb el més genèric de pesca en aigües interiors que contempla l’apar­tat 22.

Seguidament cal destacar la previsió de dos títols específics nous, com són els d’orga­nització local (apartat 45) i els béns de domini públic i patrimonial de titularitat de la Comunitat Autònoma (apartat 51), sobre els quals difícilment es pot predicar el seu caràc­ter de competència exclusiva. Així ja s’encarrega d’anunciar-ho amb relació a l’organitza­ció local, i la seva subjecció als límits constitucionals expressament citats, i en conseqüèn­cia esdevé, de facto, una competència de desenvolupament legislatiu i execució, lligada per tant a la matèria més ampla de «règim local» que amb aquest darrer caràcter es contemplarà estatutàriament. Igualment, la competència exclusiva sobre els béns de titu­laritat autonòmica no assoleix tampoc un caràcter absolut, si tenim en compte que vendrà igualment condicionada per l’establiment de les bases estatals del règim patrimonial de les administracions públiques.

En quart lloc, cal fer menció a la situació de mutació del règim competencial amb rela­ció a determinades matèries, que passen de la situació de desenvolupament legislatiu i execució a la situació d’exclusivitat. Aquest és el cas de l’enunciada en l’apartat 46, «protecció del medi ambient, ecologia i espais naturals protegits, sens perjudici de la legis­lació bàsica de l’Estat. Normes addicionals de protecció». Situació de mutació que es dóna igualment amb la previsió del títol habilitant que recull l’apartat 47 sobre defensa de consumidors i usuaris, si bé afegint-hi com a novetat la submatèria de regulació dels procediments de mediació.

En aquesta nova organització de competències (que han sofert un trasllat d’ubicació, i que suposadament ha permès la seva transformació en exclusives) hi trobem, entre les previstes en el punt 48, la relativa a ordenació farmacèutica contemplada a l’anterior arti­cle 11.14. En el mateix apartat 48, després de la reforma de 2007, es preveu així mateix com a matèria exclusiva l’organització, funcionament i control dels centres sanitaris públics i dels serveis de salut, planificació i promoció de la salut. Sobre aquesta previsió, cal insis­tir que, tanmateix, la matèria de «sanitat» en cap cas no és exclusiva; ara bé, un cop trans­ferida la funció executiva d’acord amb el text estatutari de 1999, és lògic que es pugui defensar que l’organització dels serveis d’aquest àmbit sectorial sí que entra dins l’àmbit exclusiu, tota vegada que és una manifestació de les potestats derivades de les activitats prestacionals autonòmiques.

Sobre el nou títol autònom que contempla l’apartat 49, preveient l’assumpció en exclusiva de la matèria sobre integració social i econòmica de l’immigrant, ens hauríem de remetre tal vegada a allò que hem pogut dir més amunt, amb relació al fet que possible­ment una lectura in fine dels títols d’habilitació preexistents a la reforma de 2007 perme­tien clarament (si és que de fet no es duien ja a terme) la realització d’accions lligades a la matèria.

  1. Les matèries singularitzades

Com ja hem pogut avançar d’inici, dins el títol III de l’Estatut trobem una sèrie de matè­ries que reben un tractament singular quant a la seva previsió com a competències auto­nòmiques, i que s’agrupen a quatre articles, del 33 al 36, que passem tot seguit a analit­zar partint de les novetats que recullen.

1. El cos de policia de les Illes Balears

L’article 33 contempla tal vegada una de les previsions més innovadores, en virtut de la qual s’atribueix competència a les Illes Balears per a la creació d’un cos de policia propi, en el marc de la legislació estatal, amb les funcions que fixi la llei autonòmica de creació, i que igualment hauran d’estar d’acord amb la legislació estatal. Sigui com sigui, i analit­zant el marc estatal sectorial amb relació als termes de la concreta previsió estatutària, convé precisar que els seus condicionaments no permeten que aquest cos policial pugui assolir un caràcter de polida integral, com el que tenen altres cossos de distintes comuni­tats autònomes, singularment les de Catalunya, el País Basc i Navarra, situació que s’ex­plica per les normes especifiques que es contemplaren en els seus corresponents Estatuts.

Partint que la legislació marc estatal és avui en dia la Llei orgànica 2/1986, de 13 de març, de forces i cossos de seguretat, i d’acord amb els termes de l’article 33 del nostre Estatut, aquest s’insereix en allò que habilita l’article 37.1 de la primera: les comunitats autònomes que ho prevegin en els seus Estatuts podran crear cossos de policia «per a l’exercici de les funcions de vigilància i protecció a què es refereix l’article 148.1.22 de la Constitució i les demés que li atribueix aquesta Llei.» Per tant, hem de partir que, d’acord amb el bloc conformat per la Constitució i l’Estatut, les funcions del cos policial autonò­mic balear garantides ab initio van lligades a la funció de vigilància i protecció dels edifi­cis i instal·lacions de la Comunitat, contemplada al seu torn com a competència exclusiva a l’article 30.19, juntament amb la de coordinació i altres facultats en relació amb les poli­cies locals.

En conseqüència, aquesta competència de creació d’un cos policial va associada inicial­ment a la competència autonòmica que permet assumir com a exclusiva l’esmentat arti­cle 148.1.22 de la Constitució, però no directament com a una polida de seguretat, atès que no s’inclou dins de les seves funcions «pròpies» que estableix la legislació estatal sobre forces i cossos de seguretat. En concret, l’àmbit de competència pròpia de la policia auto­nòmica es defineix a l’article 38.1 de l’esmentada Llei orgànica 2/1986, i es configura com a una competència de vigilància, d’inspecció i execució de les competències autonòmi­ques.[10]

No obstant, res no impedirà que la llei de creació autonòmica prevegi les funcions que la Llei orgànica de referència també possibilita, però no amb caràcter de pròpies, sinó de

col·laboració i prestació simultània i indiferenciada amb les forces i cossos de seguretat de l’Estat, que esmenten els punts 2 i 3 del seu article 38.[11] Aquestes actuacions enllaçaran ja amb la matèria que contempla l’article 149.1.29 de la Constitució, que si bé atorga competència exclusiva estatal sobre seguretat pública, permet exercir funcions a les poli­cies que es creïn per part de les comunitats autònomes en la forma que disposi el respec­tiu Estatut, d’acord amb una llei orgànica, avui la ja referida Llei orgànica 2/1986.

Aquesta breu anàlisi sobre el marc que permet la conformació de les funcions del futur cos de policia de les Illes Balears, mereix igualment esment perquè explica, per compara­ció amb el règim d’altres cossos autonòmics ja preexistents, la problemàtica que apunta­rem en parlar de les competències executives sobre seguretat privada en comentar l’arti­cle 32 de l’Estatut; i que per raó de sistemàtica, posem de manifest en aquest punt.

Sorgirà així, al nostre entendre, un problema d’efectiva articulació d’aquesta compe­tència executiva, si tenim en compte la disposició addicional quarta de la Llei 23/1992, de 30 de juliol, de seguretat privada. Tot i que aquesta previsió admet el desenvolupament autonòmic de facultats d’autorització, inspecció i sanció de les empreses de seguretat que tinguin domicili social i el seu àmbit d’actuació limitat a la pròpia comunitat autònoma, ho lliga a la corresponent previsió estatutària i quan la comunitat autònoma tingui al seu torn competències per a la protecció de persones i béns i pel manteniment de l’ordre públic, d’acord amb allò disposat en els Estatuts, i en el seu cas, d’acord amb el previst a la Llei de forces i cossos de seguretat.

La remissió de la Llei 23/1992, de seguretat privada, a la necessària contemplació expressa en els Estatuts d’autonomia de la funció de protecció de les persones i béns i del manteniment de l’ordre públic, només fou prevista en els de les tres comunitats històri­ques a què més amunt hem fet al·lusió. Tal vegada per això les disposicions finals primera, segona i tercera de la Llei orgànica 2/1986 declaren règims singulars per a les policies del País Basc, Catalunya i Navarra. Els condicionants exigits per la legislació estatal sobre segu­retat privada, plantejaran en conseqüència dubtes quant a l’efectiva articulació de la competència autonòmica d’execució que preveu l’article 32.19 del nou Estatut.

  1. Protecció i foment de la cultura i ensenyament de la llengua catalana

Els articles 34 i 35 estableixen la competència exclusiva de la nostra Comunitat Autò­noma en aquestes matèries. La Llei orgànica 1/2007 recull pràcticament la previsió de l’ar­ticle 13 de la versió anterior de l’Estatut amb referència a la protecció i foment de la cultura, amb una correcció mínima de construcció gramatical.[12]

Amb referència a l’ensenyament de la llengua pròpia, únicament s’ha de dir que l’ar­ticle 35 té el defecte de palesar una discordança entre el seu enunciat i els aspectes efec­tivament regulats, tota vegada que a banda de la declaració d’exclusivitat de la funció, determina la Universitat de les Illes Balears com a institució oficial consultiva per a tot el que es refereix a la llengua catalana, no només en l’àmbit de l’ensenyament, i preveu després la participació en una institució adreçada a la salvaguarda de la unitat lingüística.

Aspectes, aquests últims, que també preveia la redacció anterior de l’Estatut, tot i que en preceptes diferents. El més destacable en la versió derivada de la darrera reforma, pel que fa a la participació a la institució formada per les comunitats que reconeguin la coofi- cialitat del català, és que ja no es requereix l’existència prèvia d’una llei de l’Estat, com exigia la disposició addicional segona de la versió estatutària precedent. Circumstància del tot lògica i raonable atès que, si ja hi ha previsió directa en l’Estatut, (el qual, no hem d’oblidar, és igualment una llei estatal), la dubtosa necessitat d’habilitació legislativa esta­tal quedaria així mateix complerta.

En conseqüència, l’única innovació «rellevant» quant a la competència de l’ensenya­ment de la llengua pròpia, amb referència a la redacció de l’article 14 predecessor, ha estat la de nominar específicament quines són les modalitats insulars del català: de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera.[13]

  1. Ensenyament

L’article 36 dóna tractament singular a les competències que assumeix la Comunitat Autònoma amb relació a l’ensenyament, a través d’una clàusula que les situa en el context de les competències estatals derivades de l’article 27 i el número 30 de l’apartat 1 de l’ar­ticle 149 de la Constitució.

Per tant, caldrà tenir en compte que aquest darrer precepte atribueix a l’Estat la competència per tal d’establir les normes bàsiques per al desenvolupament del dret que contempla el seu article 27. Així, la norma fonamental reconeix la relació entre la compe­tència en matèria d’educació de l’Estat amb el fet de tractar-se d’un dret fonamental, que implica un àmbit competencial propi des del moment en què els principis bàsics del dret a l’educació s’hauran de desenvolupar per llei orgànica, conforme a la reserva establerta a l’article 81 de la Constitució. Cal recordar, també, que l’article 149.1a de la norma fona­mental garanteix el principi d’igualtat en l’exercici dels drets fonamentals.

La sistemàtica que segueix l’Estatut implica, d’una banda, dividir la matèria «ensenya­ment» en dues tipologies, segons sigui o no universitari. De l’altra banda, cada una d’aquestes tipologies d’ensenyament es divideix en submatèries, diferents a les que s’ha reservat l’Estat d’acord amb els títols d’habilitació constitucionals.

En aquesta línia, les submatèries amb relació a les quals la Comunitat Autònoma s’atri­bueix competència en matèria d’ensenyament no universitari (apartats 1 i 3 de l’article 36) obeeixen a una doble qualificació funcional: a) exclusiva en la creació, l’organització i el règim dels centres públics; règim de beques i ajudes amb fons propis, la formació i el perfeccionament del personal docent; serveis educatius i activitats extraescolars comple­mentàries amb relació als centres públics i privats sostinguts amb fons públics, en col·laboració amb els òrgans de participació dels pares i les mares dels alumnes d’aquests; b) executiva sobre l’expedició i l’homologació dels títols acadèmics i professionals estatals. Pel que fa a l’ensenyament universitari, les submatèries sobre les quals assumeix compe­tència, amb caràcter exclusiu i sens perjudici de l’autonomia universitària, són les de programació i coordinació del sistema universitari, finançament propi de les universitats i regulació i gestió del sistema propi de beques i ajudes (apartat 4).

Finalment, de forma una mica assistemàtica, el punt 2 de l’article 36 atribueix la competència de desenvolupament legislatiu i d’execució de l’ensenyament en tota la seva extensió, nivells i graus, modalitats i especialitats. Competència de desenvolupament legis- ja estava dar que es volia referir a la modalitat de cada una de les Illes. Una altra cosa és que en el procés d’elaboració de la reforma es plantegessin experiments de denominació estranys, i que s’hau­rien volgut reconduir a la redacció finalment acollida per no caure en un ridícul encara més espantós des del punt de vista científic.

latiu que, evidentment, anirà referida a les submatèries reservades a la legislació estatal a què hem fet referència més amunt, i que en matèria educativa, segons doctrina del TC,[14] abasten les d’ordenació general del sistema educatiu, la fixació dels ensenyaments mínims, regulació de les condicions per a l’obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i professionals, i l’establiment de normes bàsiques per al desenvolupament de l’article 27 de la Constitució.

  1. Competències de desenvolupament legislatiu i execució

Centrades en el marc de la legislació bàsica de l’Estat, a l’article 31 de l’Estatut es conformen unes matèries en les quals la Comunitat Autònoma de les Illes Balears tendrá competències de desenvolupament legislatiu i execució. Amb caràcter general, és consta­tare el manteniment del gruix de les matèries que abans ja es contemplaven amb aquest mateix caràcter, tret de les que específicament i singularment han sofert una mutació cap al règim de competència exclusiva, incloent-se en la relació de l’article 30, a les què hem pogut al·ludir en apartats precedents.

Dit l’anterior, i fent una anàlisi comparativa amb el règim que contemplava l’antece­dent normatiu immediat, de l’article 11 de la versió de 1999 de l’Estatut, es poden desta­car les següents novetats:

  • En primer lloc, s’elimina la menció a la competència relativa a les normes especials d’organització de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (antic apartat 3 de l’article 11). Eliminació al nostre entendre del tot coherent, puix difícilment aquesta matèria, ja des del propi fet de la seva denominació, es podia considerar com a de desenvolupament de cap legislació bàsica estatal, tret que s’interpretés que pogués tenir implicacions amb relació a l’organització dels consells insulars com a institucions autonòmiques i la connexió amb la legislació bàsica de règim local. Tanmateix aquesta qüestió ha estat superada d’acord amb la regulació específica que efectua la reforma.
  • Mereix també menció l’apartat 4 de l’article 31, quant a la previsió específica rela­tiva a les matèries de salut i sanitat, perquè al nostre entendre s’ha pogut aclarir el vertader abast competencial en la matèria. Així és, perquè certament el títol «sani­tat i higiene» (previst abans com a competències «exclusives» a l’article 10.14 de l’anterior versió de l’Estatut), molt difícilment es podria entendre que inclogués, per exemple, la prestació dels serveis d’assistència sanitària pública, si després el comparàvem amb el títol de mera execució que contemplava el seu article 12.8, sobre gestió de l’assistència sanitària de la Seguretat Social, o el títol de desenvo­

lupament de coordinació hospitalària que preveia l’article 11.5. El règim de salut i sanitat es conforma així associat a una matèria amb competències de desenvolu­pament legislatiu i d’execució, amb independència del títol exclusiu sobre organit­zació i funcionament dels centres sanitaris que contempla l’article 30.48 al què hem al·ludit en anteriors apartats.[15]

– Destaca igualment la introducció d’alguns títols habilitants addicionals als que ja existien, com són en concret el relatiu a emergències (punt 11); Seguretat Social (punt 12); protecció de dades de caràcter personal respecte dels fitxers de titulari- tat de les administracions públiques de la Comunitat Autònoma i els ens o orga­nismes de qualsevol classe vinculats o dependents d’aquestes (punt 14); així com agències de transports i lloguer de vehicles (punt 16). S’ha de dir igualment que, en el punt 11, juntament amb la matèria relativa a emergències es contempla la de protecció civil, per bé que la seva previsió estatutària no és nova. Amb la reforma de 2007 s’ha superat la seva configuració de competència de mera execu­ció, per incloure-la dins l’àmbit on serà possible igualment el seu desenvolupament legislatiu.

Tanmateix amb relació a aquests dos títols, ens sembla oportú posar de manifest una situació a la què farem esment més endavant. En concret, les competències de desenvo­lupament legislatiu ja s’havien anant exercint amb independència de la seva habilitació estatutària, com ho demostra l’aprovació de la Llei 3/2006, de 30 de març, de gestió d’emergències, que derogà al seu torn l’anterior Llei 2/1998, de 13 de març, d’ordenació d’emergències, que acudien en les seves exposicions de motius a l’empara de títols col·laterals de l’Estatut, per justificar ultrapassar allò que era una simple competència executiva.

  1. Competències executives

L’article 32 efectua un llistat de matèries sobre les quals s’atribueix la funció executiva a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, en els termes que estableixin les lleis i normes reglamentàries que, en desenvolupament de la seva legislació, dicti l’Estat.

Com hem vist més amunt, cal tenir present que aquest enunciat es complementa amb la previsió de l’article 85.2, segons el qual aquesta potestat executiva podrà dur annexa la potestat reglamentària quan sigui necessària per a l’execució de la normativa de l’Estat. Es planteja així un interrogant, perquè si ens hi fixem bé, l’al·lusió a la potestat reglamentà­ria no precisa si és merament organitzativa dels serveis autonòmics d’execució, o contrà­riament és d’execució de la normativa estatal com semblen indicar els seus termes, cosa que evidentment entra en contradicció amb el propi enunciat de l’article 32.

Hi ha, per tant, servida una certa antinòmia. Combinant ambdós preceptes resulta que les competències executives podrien incloure de fet dos tipus d’activitats materials: la funció executiva en sentit estricte mitjançant l’adopció d’actes administratius, siguin de contingut general o singular relacionats amb l’activitat d’execució (planificació, interven­ció administrativa, potestats sancionadores…); i, per altra banda, una eventual funció d’exercici de potestat reglamentària «quan sigui necessària per a l’execució de la norma­tiva de l’Estat». Deixem per tant únicament apuntats els dubtes de constitucionalitat quant a la introducció d’aquesta potestat si s’entén que abasta la reglamentària externa, dins del concepte de competència executiva.13

  1. Sigui com sigui, i sense negar l’evident antinòmia entre ambdós preceptes estatutaris, les consi­deracions del dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya 269/2005, ofereixen una interpretació de gran finura que avalaria la possibilitat que contempla l’article 85.2 de l’Estatut balear: «Fins ara, el Tribunal Constitucional ha establert, de forma reiterada i uniforme, que les competèn­cies executives de les comunitats autònomes inclouen la potestat d’emanar actes administratius i reglaments organitzatius, és a dir, els necessaris per crear i organitzar l’Administració que ha de dur a terme la funció executiva. Aquesta doctrina ha estat elaborada amb motiu de la interpretació sobre l’abast de les competències legislatives estatals i el seu complement mitjançant la competència d’exe­cució de la llei estatal per part de les comunitats autònomes.

En aquest sentit, ja des de la Sentència 18/1982, de 4 de maig, el Tribunal Constitucional ha esta­blert que la potestat reglamentària general o d’execució de la llei correspon a l’Estat com a titular de la potestat legislativa, mentre que a la comunitat autònoma només li correspon la potestat d’execu­tar la normativa estatal (llei més reglament) i, en el seu cas, l’aprovació de reglaments organitzatius.

A aquesta conclusió arriba el Tribunal Constitucional després de recordar la distinció dogmàtica entre reglaments executius i reglaments organitzatius o independents i defensar la necessària col·laboració entre la llei i el reglament executiu, la qual cosa comporta que el titular de la potestat legislativa hagi de ser el mateix que el de la potestat per dictar el reglament executiu.

Al mateix temps, el Tribunal Constitucional utilitza un altre argument que té un valor molt signi­ficatiu. En l’esmentada Sentència 18/1982 (FJ 5) afirma que el seu raonament «cuenta hoy con el apoyo de los Estatutos de Autonomía hasta la fecha promulgados» i, en concret, fa referència a l’ar- ticle 25 EAC, on s’afirma que, en el cas de les competències executives, la Generalitat haurà de sotmetre’s a les normes reglamentàries estatals. Cal concloure, dones, que la doctrina del Tribunal Constitucional no es fonamenta en la interpretació de la Constitució, sinó en la dels estatuts d’auto­nomia.

Doncs bé, si la doctrina del Tribunal Constitucional es fonamenta en el contingut dels estatuts d’autonomia, que formen part del bloc de constitucionalitat, es pot concloure que, si aquest contin­gut es modifica sense vulnerar el text de la Constitució (que en cap moment no determina l’abast de la competència estatal de «legislació»), la doctrina del Tribunal Constitucional podria ser modificada.

Entrant en el que és pròpiament el contingut de matèries, cal destacar de la relació de l’article 32, en primer lloc, la desaparició del títol específic que contemplava l’article 12.1 de l’Estatut de 1999, sobre l’execució dels tractats i els convenis internacionals i dels actes normatius de les institucions supranacionals, en allò que afectés les matèries pròpies de la competència de la Comunitat Autònoma.

Aquesta omissió, però, té una clara explicació sobre la base de les previsions específi­ques que ha contemplat la reforma estatutària; en concret, en virtut del que disposa el títol VII relatiu a les relacions institucionals, aquesta funció executiva s’ha reconduït a dos preceptes. Així, l’article 102.4 contempla que la Comunitat Autònoma ha d’adoptar les mesures necessàries per executar les obligacions derivades dels tractats i dels convenis internacionals ratificats per Espanya o que vinculin l’Estat, en l’àmbit de les seves compe­tències; i, més específicament, amb relació al dret comunitari s’afegirà la competència del seu desenvolupament, d’acord amb els termes que disposa l’article 109.14

Igualment resulta destacable la creació d’un nou títol específic, previst a l’article 115, sobre gestió dels fons procedents de la Unió Europea i, en general, dels que es canalitzin a través de programes europeus, excepte aquells les competències dels quals correspon­guin a l’Estat.

Cal apuntar que aquestes competències autonòmiques que acabem d’exposar (que en alguns casos arriben a ultrapassar l’esfera de les meres funcions executives), d’acord amb MONTILLA MARTOS,15 trobarien plena adequació als principis bàsics establerts pel Tribu­nal Constitucional a partir de la STC 252/1988. En concret, s’entén que correspon el desenvolupament normatiu i l’execució administrativa del dret de la Unió a qui ostenti la competència sobre la matèria i, per tant, a la comunitat autònoma si té títol competencia! per això.’6

En conseqüència, el contingut de l’article 107 no vulnera cap precepte constitucional i, si bé és contrari a la doctrina del Tribunal Constitucional en relació amb les competències executives de les comunitats autònomes, aquesta doctrina va ser elaborada sobre la base d’un contingut estatutari que ara es modifica».

  1. «És competència de la Comunitat Autònoma el desenvolupament i l’execució del dret comu­nitari d’acord amb les seves competències. En el cas que sigui ineludible realitzar la transposició del dret europeu en les matèries de la seva competència exclusiva per normes estatals, pel fet de tenir la norma europea un abast superior al de la comunitat autònoma, aquesta serà consultada amb caràc­ter previ d’acord amb els mecanismes interns de coordinació prevists a una llei estatal».
  2. MONTILLA MARTOS, J. A. «Apuntes sobre colaboración y participación en el Estado Autonó­mico. A propósito de la propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña». Revista d’Estudis Autonò­mics i Federals, núm. 1 (2005), pág. 151.
  3. Destaca l’esmentada doctrina com «las relaciones con la Unión Europea tienen un sentido especial por una razón vinculada a su naturaleza gubernamental: en numerosas ocasiones el ejecu­tivo estatal participa en la adopción de decisiones que afectan a competencias autonómicas, incluso

Seguint amb la relació de matèries de l’article 32, i a banda d’aquelles que han sofert una mutació de règim, com és el cas de la relativa a protecció civil (ara ubicada a l’article 31 amb caràcter de desenvolupament legislatiu i execució), podem dir que les que figuren en els seus primers 14 punts donen continuïtat a les que, també amb naturalesa execu­tiva, contemplava l’article 12 de la versió anterior de l’Estatut. El més destacable de la nova regulació és l’inexplicable manteniment, sense gairebé cap alteració, de la relativa a l’or­denació dels transports de viatgers i mercaderies que tinguin l’origen i la destinació dins el territori de la Comunitat Autònoma (apartat 2), quan com a mínim les que s’efectuen amb mitjans marítims amb aquestes circumstàncies territorials s’entenen assumides com a exclusives (art. 30.6).

Les noves competències executives que nominalment incorpora l’Estatut són les que trobem a partir de l’apartat 15. Així, el primer d’aquests apartats recull la de ports i aero­ports amb qualificació d’interès general, quan l’Estat no se’n reservi la gestió, previsió ja efectuada en l’anterior redacció de l’article 12.19. La Llei orgànica 1/2007 afegeix que la Comunitat Autònoma pot participar en la gestió d’aquests ports i aeroports de conformi­tat amb el que preveuen les lleis de l’Estat. En altres paraules, s’obre la porta a una coges- tió malgrat la reserva que pugui fer l’Estat, però tampoc no ofereix cap possibilitat garan­tida o blindada des del propi Estatut que no superi una mera declaració de remissió a la legislació estatal.

De la resta de matèries amb competències d’execució expressament incorporades a l’article 32 de l’Estatut destaca l’assumpció de dos àmbits d’actuació; en concret, la refe­rida a abocaments industrials i contaminants a les aigües territorials de l’Estat correspo­nents al litoral de les Illes Balears (apartat 16); i la de gestió del domini públic maritimote- rrestre, respectant el règim general del domini públic, especialment en allò relatiu a la concessió d’autoritzacions, l’execució d’obres i actuacions al litoral que no siguin d’interès general, la policia administrativa a la zona de domini públic maritimoterrestre i les conces­sions i els ancoratges (apartat 17).

No ens podem aturar ara en una anàlisi de detall respecte d’aquests dos títols d’habi­litació. Cal deixar palès però que resulta insòlit el retard amb que s’ha produït el reflex específic d’aquesta matèria a l’Estatut. Especialment si considerem dues circumstàncies prou importants: primera, a les Illes Balears el litoral és un element territorial de primera con carácter exclusivo. Por ello, debe preverse una reforzada intervención autonómica, que ya no es mera participación en el ámbito competencial del Estado ni colaboración en el ejercicio de compe­tencias compartidas sino ejercicio de competencias propias atribuidas a la Unión Europea y, de alguna forma, devueltas para su ejercicio a través de la participación interna en la fase ascendente del proceso de toma de decisiones y en la descendente de incorporación de las normas europeas al orde­namiento interno».

magnitud; i, segona, la legislació de costes ja reconeix els títols habilitants en favor de les comunitats autònomes. Sigui com sigui, deixem apuntat el caràcter de mera execució d’aquests títols habilitants, que a més mereixen ser interpretats d’acord amb la doctrina que, sobre delimitació d’àmbits competencials respecte dels abocaments i de l’abast de la gestió autonòmica en el domini públic marítim i terrestre, va poder fixar el TC.[16]

Així mateix, a l’apartat 18 de l’article 32 de l’Estatut es produeix l’acolliment de la matèria relativa a la immigració en els termes prevists en la Constitució i en la legislació de l’Estat. Aquesta circumstància destaca de forma significativa, amb relació al fet que curio­sament l’Estatut derivat de la reforma de 1999, després d’assumir competències executi­ves en matèria laboral, feia una insòlita i innecessària declaració expressa de reserva esta­tal de totes les competències en matèria de migracions interiors i exteriors (article 12.15).

Podria, en tot cas, ser igualment sorprenent que el legislador estatutari hagi acollit ara expressament una matèria que està atribuïda sense limitacions de forma exclusiva a l’Es­tat, d’acord amb l’article 149.1.2 de la Constitució; fet que tanmateix ha de tenir una explicació a partir que l’esmentat article contempla diferents títols competencials, i té un abast diferent el d’immigració que el d’estrangeria. Això permet que la Comunitat Autò­noma pugui assumir determinades funcions executives que dins el camp de la immigració enllacin amb les pròpies d’assistència social. Igualment, hem de fer notar que el propi Esta­tut contempla, com a clàusula de salvaguarda, que aquesta competència d’execució s’efectuarà en els termes prevists a la legislació estatal.

S’incorpora també en l’apartat 19 l’habilitació autonòmica en matèria de seguretat privada, quan així ho estableixi la legislació de l’Estat. Hem de destacar que s’ha introduït com a competència merament executiva, quan no existeix a la Constitució una reserva en favor de l’Estat en la matèria, només efectuada per a la seguretat pública a l’article 149.1.29. Com a criteri de distinció hem d’acudir per tant a la legislació estatal, que defi­neix la seguretat privada com la prestació per persones físiques o jurídiques privades de serveis de vigilància i seguretat de persones o béns, que tindran la consideració d’activi­tats complementàries i subordinades respecte a les de seguretat pública.[17]

En darrer terme, l’apartat 20 de l’article 32 recull el títol executiu de defensa de la competència en l’àmbit autonòmic, en els termes establerts en la legislació estatal i euro­pea. El punt determinant de l’habilitació el constitueix l’àmbit territorial autonòmic.

Aquest factor implica una reserva a la competència de l’Estat quan les practiques anti- concurrencials afectin la lliure competència en el conjunt del mercat espanyol o produei­xin aquests efectes en un àmbit de més d’una comunitat autònoma. Pel que fa a la norma­tiva estatal que defineix els límits d’aquesta concreta matèria, s’ha d’estar a la recent Llei 14/2007, de 3 de juliol, de defensa de la competència.

  1. Administració de Justícia

Mereix un breu apunt el tractament de les competències en matèria d’Administració de Justícia. Així, el nou títol VI, amb l’enunciat del Poder Judicial a les Illes Balears, recull el gruix de les determinacions de l’anterior títol IV, encara que n’hem de destacar algunes novetats.

Convé però acotar que, des del vessant de distribució de competències, el concepte d’Administració de Justícia inclou nivells molts diferents, dels que s’han de destriar la funció jurisdiccional (atribuïda al Poder Judicial) i l’administrativa, relacionada aquesta última amb el conjunt d’accions i mitjans materials, econòmics i personals que proporcio­nen el suport adequat al seu bon funcionament.[18] A partir d’aquesta premissa s’articulen les competències que assumeix la Comunitat Autònoma de les Illes Balears en matèria de justícia.

Respecte de les previsions de l’anterior versió de l’Estatut, hem de fer esment així a l’assumpció de dues concretes funcions no previstes, ara regulades en els punts 3 i 4 de l’article 98: el proveïment de mitjans personals, materials i econòmics a l’Administració de Justícia, i l’ordenació dels serveis de justícia gratuïta.

D’altra banda, es procedeix a l’article 96 a la creació del Consell de Justícia de les Illes Balears, que no s’ha de reputar en cap cas com a òrgan de govern del Poder Judicial, funció aquesta la regulació de la qual es troba reservada a una llei orgànica. Cal conside­rar, doncs, que amb l’articulació del Consell de Justícia es produeix una desconcentració d’un òrgan estatal en l’àmbit autonòmic. Hem d’advertir, tanmateix, que el vertader condicionant per al desenvolupament complet de les previsions estatutàries passa per la reforma de la Llei orgànica del Poder Judicial. La modificació en qüestió, que es va iniciar durant la passada legislatura, es troba, a hores d’ara, estancada i resulta difícil avançar quin serà el model definitivament acceptat sobre els Consells Territorials de Justícia. El Consell de Justícia exercirà funcions «dins l’àmbit de les competències de les Illes Balears en matèria d’administració de justícia en els termes que estableix aquest Estatut», amb la qual cosa no hi ha cap dubte de la seva adequació al marc de distribució de matèries amb l’expressa precisió que duu a terme la norma estatutària.

  1. Caràcters comuns a les competències

1. Principis rectors de l’activitat pública; drets, deures i llibertats dels ciutadans com a factors moduladors de l’exercici de les competències

En la línia d’altres reformes estatutàries, s’ha incorporat al nou text un títol II, que suposa una declaració de drets, deures i llibertats dels ciutadans de les Illes Balears. Aques­tes previsions no deriven en cap cas del contingut mínim que imposa la Constitució als estatuts d’autonomia. No obstant, com ha pogut dir ben encertadament el Consell Consultiu de Catalunya amb relació a la reforma produïda en aquella comunitat (d’on clarament s’inspira en aquest aspecte la reforma balear), la legitimitat constitucional d’aquesta operació troba suport en el fet que els drets reconeguts es configuren clarament com a mandats d’optimització, d’imposició de regles, condicions i garanties que actuaran com a límits en l’exercici de les competències autonòmiques.20

  1. Així el dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, amb relació a la proposta de reforma de l’Estatut, d’acord amb el text proposat pel Parlament de Catalunya, va poder dir sobre aquesta qüestió: «Tota la regulació material que acabem d’identificar, d’una manera o d’una altra, presenta una connexió suficient amb el contingut necessari i disponible de tot estatut d’autonomia, tal com deriva de forma directa o indirecta de les prescripcions constitucionals. No obstant això, hi ha altres qüestions que no presenten una connexió tan evident.

La més important és la relativa a la incorporació d’una extensa declaració de drets i deures, així com de principis rectors, superant la pràctica que havia estat habitual fins ara. Naturalment, aquesta decisió de l’estatuent serà més operativa si afecta drets que no estan expressament reconeguts per la Constitució o, si més no, si amplia el nivell de protecció que la Constitució reconeix. En gran manera això és el que es fa al títol I (art. 15 a 52), mitjançant una operació que per si mateixa no solament és vàlida sinó mereixedora d’elogis, perquè tot el que signifiqui ampliar i aprofundir la protecció dels drets de les persones així ha de ser considerat.

En un altre Fonament examinem aquesta qüestió amb més deteniment. Això no obstant, volem deixar clar que la legitimitat constitucional d’aquesta operació queda avalada per la indubtable connexió de la matèria regulada amb les competències de la Generalitat. Efectivament, la gran majo­ria dels drets reconeguts en el títol I estan configurats mès com a mandats d’optimització que com a regles d’immediata aplicació, mitjançant la utilització de clàusules molt obertes, acompanyades d’una remissió al legislador amb la usual expressió «en els termes establerts per la llei». Així, doncs, el que fa la Proposta de Reforma, precisament, és imposar regles, condicions i garanties a la Generalitat, i per tant actua com un limit a l’exercici de les seves competències, de manera que s’asseguri de la manera més àmplia possible la dignitat de la persona i el lliure desenvolupament de la seva persona­litat». (Pàg. 6 del dictamen núm. 269, d’1 de setembre de 2005, disponible a la pàgina web: www.cconsultiu.cat).

Des d’aquesta perspectiva, ens interessa posar de manifest la modulació o establiment de normes de garantia cap a l’àmbit competencial dels poders públics i institucions de la nostra Comunitat Autònoma. D’aquesta manera es troben així configurats no només en el gruix de l’esmentat títol II, sinó ja des de l’article 12 que s’inclou en el títol I, que esta­bleix la reafirmació dels drets fonamentals i la promoció de determinats principis rectors en el marc de les competències de la Comunitat Autònoma atribuïdes per aquest Esta­tut.^

En la mateixa línia, molts dels preceptes comprensius del títol II volen destacar expres­sament que el règim de drets i llibertats s’ha d’interpretar sempre com a factor modula­dor de l’exercici de competències. Així té cura de dir-ho l’apartat 3 de l’article 13, que intenta realitzar aquest emmarcament general expressant que els drets i els principis d’aquest títol «no suposaran una alteració del règim de distribució de competències, ni la creació de títols competencials nous o la modificació dels ja existents». D’aquesta forma, l’Estatut incorpora una clàusula de garantia genèrica que, amb la utilització de la fórmula «en l’àmbit de les seves competències», al seu torn, té reiteració amb relació a determi­nats drets associats a sectors materials en concret: Administració de Justícia (art. 14.3); drets socials (art. 16.4); medi ambient (art. 23.1); ocupació i treball (art. 27.1); noves tecnologies i societat de la informació (art. 29).

En definitiva, les previsions del títol II, més enllà de voler establir de forma específica una sèrie de drets i principis als quals queda sotmesa l’activitat dels poders públics i dels ciutadans de les Illes Balears, s’insereixen i troben justificació en una dinàmica d’establi­ment de criteris de concreció material i funcional en l’exercici de les seves competències.

  1. Acció de projecció exterior i participació en tractats i convenis

En aquest camp es parteix d’una premissa en virtut de la qual la Comunitat Autònoma és competent per a l’impuls de la projecció de les Illes Balears a l’exterior i la promoció dels seus interessos en aquest àmbit, mitjançant accions que derivin directament de les seves [19] competències, ja sigui de forma directa o a través dels òrgans de l’Administració general de l’Estat (art. 101).

Al seu torn, es reconeixen diversos drets a favor de la Comunitat Autònoma, com la de ser informada sobre els tractats i convenis internacionals que pretengui subscriure l’Es­tat quan afectin a les seves competències; el de participació a la delegació estatal nego­ciadora; el de sol·licitud de la subscripció d’aquests instruments; així com el de participa­ció en les delegacions estatals davant organitzacions internacionals quan s’incideixi en l’àmbit competencial autonòmic (art. 102 i 104).

En aquesta matèria, l’Estatut preveu ressorts de garantia autonòmics, que es repro­dueixen o concreten en el capítol II del títol VII amb referència a l’àmbit concret de les rela­cions amb la Unió Europea, atorgant a la Comunitat Autònoma la possibilitat, directament reconeguda des del text estatutari, de poder establir delegacions o representacions per a la millora de l’exercici de les seves competències i promoure els seus interessos.

  1. Previsió d’instruments de col·laboració i cooperació per a l’exercici de les competències

Cenyint-nos únicament als efectes dels aspectes competencials, cal destacar la previ­sió de l’establiment d’instruments amb l’Estat pel que fa a la cooperació, col·laboració, coordinació i informació en l’exercici mutu de les competències pròpies (art. 117.a). Són igualment importants les possibilitats de formalització de convenis amb altres comunitats autònomes en matèria de prestació i gestió de serveis propis (art. 118), i l’establiment d’acords de cooperació en els termes fixats a la Constitució.

La regulació d’aquests aspectes ha pogut esdevenir gairebé ineludible des del moment en què transcorregut ja un temps considerable des de l’obtenció de l’autono­mia política, la Comunitat Autònoma havia anat consolidant un important conjunt de competències que poden entrar amb concurrència amb les estatals; i, en alguns aspec­tes (en concret com els lingüístics o culturals), amb d’altres comunitats autònomes, factor que exigeix la configuració dels instruments que donin un marc estable de col·laboració i cooperació.

Caldria, no obstant, fer esment a una presumpta clàusula de salvaguarda que, amb el títol de relacions amb l’Estat i amb altres comunitats autònomes, contempla l’article 114 de l’Estatut. Segons aquest precepte, «com a garant de l’equilibri interinsular el Govern de les Illes Balears es reserva les relacions amb l’Estat i amb les altres comunitats autòno­mes, quan aquestes es refereixin a competències autonòmiques en relació a les quals s’ha­gin de desenvolupar actuacions considerades d’interès general». Sembla que el legislador estatutari ha volgut efectuar una reserva intracomunitària a favor del Govern, i potser modular les hipotètiques relacions dels consells insulars en aquelles competències que exercissin quan poguessin afectar a actuacions d’«interès general» suprainsular.

  1. L’activitat de foment associada

En darrer terme, cal fer al·lusió a una nota comuna a les competències de la Comuni­tat Autònoma, pel que fa a l’exercici de l’activitat de foment en les matèries assumides, que es contempla específicament a l’article 86 de l’Estatut, amb la clàusula de salvaguarda que obeeix a la fórmula «sens perjudici de l’activitat que correspongui a l’Estat».[20] D’en­trada podria semblar que existeix una contradicció, atès que si parlem de competències autonòmiques que duen associada l’activitat de foment de la matèria corresponent, i sobretot pel que fa a les exclusives, no s’acabaria d’entendre la clàusula a favor de l’Estat. Més encara quan l’article 84, amb relació a les competències exclusives, disposa en el seu punt 2 que en correspon al Govern de la Comunitat Autònoma i als consells insulars la funció executiva, incloses la potestat reglamentària i la inspecció, «i l’actuació de foment de les competències que els són pròpies» (tret que aquesta última al·lusió es consideri referida únicament als consells insulars).

Contràriament, aquesta fórmula de tancament utilitzada a l’article 86 no fa altra cosa que assumir la consideració de la competència de foment establerta per la jurisprudència constitucional, com posa de manifest MORELL OCAÑA.[21] Segons aquesta interpretació l’Estat pot tenir presència en un àmbit sectorial, de titularitat competencial exclusiva de la comunitat autònoma, si ho fa mitjançant l’exercici de competències de foment. Així, es considerarà que les entitats territorials, en l’exercici de la seva competència general de foment, podran cobrir a través d’accions tant d’estímul com de regulació i servicials, els objectius propis de cada una de les esferes sectorials d’activitat, respectant l’ordenació establerta per l’entitat l’interès de la qual pot ser predominant, però afegint a la seva acció tot allò que sigui significatiu per als interessos de l’entitat territorial titular de la compe­tència de foment.

  1. Conclusions sobre l’abast vertader de la reforma en la regulació de les compe­tències

Una part de la doctrina més reconeguda, ens referim concretament a GARCÍA DE ENTERRÍA i FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,[22] a l’hora d’oferir una explicació de l’organització territorial de l’Estat, planteja la qüestió no tant des del vessant de la pròpia definició conceptual de les comunitats autònomes, com des del sistema de relacions entre ordena­ments, per descartar-ne una relació jeràrquica i centrar-se en la pròpia etimologia del concepte d’autonomia: la capacitat d’«autonormar-se». D’aquí dirà que el problema bàsic de totes les autonomies és justament la delimitació de l’àmbit competencial, i per tant de les normes pròpies que puguin produir.

Centrada així la qüestió, aborden com és lògic quin és el paper dels Estatuts, els quals especificaran l’àmbit de competències que, dins del marc establert a la Constitució, assu­meix cada comunitat en concret. A partir del que denominen caràcter dispositiu de l’au­tonomia territorial, que no imposa el seu contingut concret, l’Estatut d’autonomia delimita l’esfera competencial de la comunitat autònoma, ja que d’altra forma les competències restaran en la titularitat estatal. Però aquest marc, com s’exposa, sempre ha anat precedit de la formulació del que s’han anomenat pactes autonòmics entre els principals partits d’àmbit estatal. Així ho posa de manifest de forma detallada COLOM PASTOR,[23] tot expli­cant entre d’altres punts com s’ha arribat a articular el corresponent sostre competencial en les successives reformes de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. L’experiència ha demostrat que els avenços de l’autonomia política s’han produït arran de conjuntures polí­tiques concretes, i no tant per la convicció ideològica de qui els ha propiciat.

En definitiva, si bé com ja hem dit el contingut necessari de la norma estatutària abasta altres punts addicionals i no només el de la definició de les competències que s’assumei­xen, aquesta és la previsió que ni més ni menys constitueix el punt d’inflexió en la pròpia justificació de l’autonomia. Així, sorgeix la pregunta amb la que hem d’escometre la conclusió sobre els aspectes que ens han ocupat: quin ha estat el vertader abast de l’úl­tima reforma més enllà de les declaracions d’intencions?

A la reforma no se li pot negar un vessant positiu, dins el que hem de destacar el detall qualitatiu que suposen els principis d’actuació de les institucions pròpies de la Comunitat Autònoma, i més clarament els drets reconeguts al ciutadà com a límits en l’exercici mate­rial de les seves competències. Així mateix, cal acollir favorablement l’articulació dels mecanismes de projecció exterior i de participació en tractats, convenis, i la contemplació de les relacions amb la Unió Europea, àmbits en els quals es preveuen, com hem vist, determinades clàusules de garantia competencial.

Però des d’un altre vessant, el de l’efectiva concreció del gruix de competència, ja hem pogut anar insinuant que els avenços, en la pràctica, tal vegada són més aviat testi­monials. Entenem que de la lectura del nou text, l’ampliació de l’àmbit decisional no ha estat ni de bon tros la qüestió prioritària. Els vertaders punts protagonistes han estat d’una banda el de la reforma o reconfiguracló del paper de les institucions de la Comu­nitat Autònoma i, en menor mesura, la potenciació del concepte constitucional del «fet insular», amb les implicacions que sobre finançament hagi pogut tenir com a efecte derivat. Per tant, des de l’àmbit de la delimitació d’àrees competencials, i dins el que permet el marc constitucional, podem observar que la reforma no ha estat gaire signi­ficativa. Afirmació que ens atrevim a realitzar un cop posarem de manifest algunes qüestions.

Hem de començar per posar en dubte que les que s’han denominat competències «exclusives», o almenys bona part de les que nominalment hi figuren, tinguin aquest vertader caràcter. Tant amb relació a moltes de les matèries que ja estaven així recollides en la reforma de 1999, i també amb relació a les escasses incorporacions realitzades amb la que ens ha ocupat, no s’ha d’oblidar que resulten ja condicionades d’inici, com té cura de recordar el propi Estatut.

Conceptualment i funcionalment, si pretenim configurar una matèria com a compe­tència exclusiva autonòmica, això implica que únicament la Comunitat Autònoma podria exercir la funció legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva. Aquest poder de decisió estaria limitat únicament a través de l’excepció específica de l’article 149.1.1a de la norma fonamental, que reserva a la competència exclusiva de l’Estat la regulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals.

En aquest sentit, resulta que l’article 30 de l’Estatut parteix d’una contradicció concep­tual, declarant com a exclusives de la Comunitat Autònoma unes matèries, per tot seguit apuntar que tal tipologia s’ha d’entendre sens perjudici del que disposa l’article 149.1 de la Constitució. És a dir, sense perjudici dels condicionaments que pugui fixar l’Estat mitjan­çant la utilització dels 32 títols d’habilitació que preveu aquest apartat 1, i no només el contemplat al 149.1.1. S’hi afegeix encara que en alguna de les matèries nominades a l’ar­ticle 30 de l’Estatut, concretament i amb reiteració de l’enunciat general, es tornen a esmentar específicament tais limitacions.

Arribem així a haver d’apuntar la ficció en la declaració d’una tipologia exclusiva de competències, tant en bona part de la relació que fa l’article 30 com en les que hagin pogut rebre tractament singularitzat en altres preceptes. Això pugui tal vegada explicar el perquè, a diferència de les reformes immediates d’Estatuts d’altres comunitats, la nostra no hagi introduït cap tendència garantista per tal de reconduir la dinàmica constant d’in­tervenció de la normativa estatal en el condicionament dels títols habilitants de l’Estatut.

Com posa de manifest VIVER PI-SUNYER, és difícilment discutible la dinàmica d’am­pliació del contingut material de les competències exclusives estatals, mitjançant l’exten­sió de «l’abast dels denominats títols transversals o horitzontals de l’Estat, especialment dels continguts en els articles 149.1.1 i 149.1.13 CE. Aquest últim, per exemple, ha permès que l’Estat pogués actuar en gairebé tots els àmbits materials que ha considerat oportú i, el que és més preocupant, ha permès que ho pogués fer sense que hi hagi en el nostre ordenament cap criteri objectiu capaç de limitar l’expansió constant d’aquest títol competencial».[24] Citant al seu torn altra doctrina, posa de manifest com l’Estat pot dur a terme potencialment qualsevol tipus d’actuació amb vistes a l’ordenació de les activitats econòmiques, incloent-hi les que marquen el contingut propi de competències de les comunitats autònomes que els estatuts els reconeixen formalment com a exclusives.

Paradoxalment, amb relació a la competència exclusiva per excel·lència, la regulació de l’oficialitat de la llengua pròpia (àmbit en el qual, fins i tot recentment, l’Estat ha recone­gut que no té competència i que la territorialitat del dret autonòmic vincula a la seva Administració General),[25] resultarà que no s’ha produït cap mena d’avanç. En el nivell estatutari, al que l’article 3.2 de la Constitució es remet per regular-ne l’oficialitat, s’està en la mateixa situació que l’any 1983.

D’altra banda hem pogut també apuntar que la reforma, en l’àmbit de les competèn­cies, suposa en determinats casos una evident duplicitat de títols d’habilitació, de vegades del tot innocus. Altres vegades, malgrat estiguem davant noves habilitacions, material­ment resultaven inherents a competències prèviament regulades, com és el cas de l’esta­bliment de l’organització i règim de les institucions autonòmiques.

Així mateix, la mutació de la tipologia de determinats títols d’habilitació (d’execució a desenvolupament legislatiu i execució, o de desenvolupament a exclusius) en molts casos no deixa de ser merament testimonial. És el cas paradigmàtic de les competències en matèria de medi ambient: quina diferència hi ha en què es conformi en competència exclusiva si es veu afectada per la mateixa legislació bàsica estatal que la que li seria apli­cable quan es conformava com a de desenvolupament i execució?

Això ens duu una altra vegada al problema recurrent, que també es manifesta en les competències de desenvolupament legislatiu, que haurien de ser àmbits on exercir per part de la Comunitat Autònoma la potestat legislativa, dins dels principis o estàndards mínims establerts per la legislació estatal, i tota la potestat reglamentària i la funció execu­tiva.[26] La doctrina del Tribunal Constitucional ha establert que les bases estatals tenen un doble caràcter: d’una banda, positiu, en la mesura que serveixen per establir els criteris fonamentals que han de servir per assegurar la unitat normativa indispensable d’un sector o activitat i, d’una altra, un vessant negatiu, atès que són un límit que el legislador auto­nòmic no pot ultrapassar. Però la qüestió és que aquests límits fins i tot s’han admès, en supòsits excepcionals, a partir de la possibilitat d’estendre l’abast de les normes bàsiques més enllà del comú denominador.

L’anterior és la percepció que tenim de la lectura de la reforma estatutària, però que ens porta a apuntar una paradoxa final, que és conseqüència de la realitat dels fets.

Per una banda l’Estatut, cenyint-se com no podia ser d’altra manera al marc que imposa la Constitució, delimita l’abast de les competències autonòmiques d’acord amb els títols bàsics estatals, però al nostre entendre a vegades de forma reiterada i fins i tot inne­cessària. Si tenim en compte que aquestes delimitacions ja es troben fixades a la mateixa Constitució, el fet que el propi Estatut les reculli i reiteri de forma tan contundent, tal vegada el que pugui provocar serà debilitar els arguments a utilitzar amb els mecanismes de reacció davant la possible utilització abusiva per part de l’Estat d’aquells ressorts, que a vegades poden arribar a desdibuixar el mateix caràcter exclusiu d’una competència auto­nòmica: o neutralitzar les competències de desenvolupament legislatiu impedint la concre­ció de polítiques autonòmiques pròpies.

Però d’altra banda, aquesta preocupació constant de l’Estatut en la salvaguarda dels títols estatals troba l’altra cara de la moneda en el concret fenomen que ha suposat l’exer­cici per part de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears de competències que no li esta­ven atribuïdes estatutàriament i que, en conseqüència, en aplicació de l’article 149.3 de la Constitució corresponien a l’Estat, sense que aquest hagi volgut aplicar els mecanismes de reacció pertinents. Entenem que no exagerem les coses, i així es podrà concordar amb l’anterior afirmació si posem alguns exemples en concret.

L’Estat va manifestar algun emperò en la creació d’una conselleria d’Immigració quan l’Estatut de 1999, a banda de no assumir aquesta matèria, feia com hem vist una reserva en favor de l’Estat addicional a la que ja feia la Constitució? Amb quina habilitació esta­tutària es va aprovar el Decret autonòmic 4/1986, de 23 de gener, d’implantació i regula­ció dels estudis d’avaluació d’impacte ambiental, si les competències en desenvolupament de la legislació de medi ambient no s’incorporaren fins a reformes molt posteriors?

Podríem apuntar altres casos: en el moment de les corresponents aprovacions de la Llei 8/1995, de dia 30 de març, d’activitats classificades i parcs aquàtics; de la Llei 5/2003 de 4 d’abril, de salut de les Illes Balears; de la Llei 3/2006, de 30 de març, de gestió d’emer­gències, i l’anterior Llei 2/1998, de 13 de març, el legislador autonòmic no disposava de títol d’habilitació material per regular el seu contingut; i prova d’això ho és, ni que sigui de forma indirecta, la lectura de les seves exposicions de motius, on s’havia d’invocar qual­sevol títol col·lateral que pogués tenir una mínima relació o connexió per donar-li una certa aparença d’adequació al marc constitucional-estatutari.

En definitiva, la configuració de l’àmbit decisional autonòmic depèn òbviament del legislador estatuent, que té caràcter dual, partint la iniciativa de l’àmbit balear i de la gene­rositat de les Corts Generals amb relació a la proposta que li sigui elevada, sempre d’acord amb el consens dels dos grups polítics majoritaris.

Però en suma, i estrictament des de la nostra percepció, acabaran com sempre sent uns altres els factors que perfilin en la pràctica l’efectiu àmbit decisional autonòmic. D’una banda, allò que determini, permeti o possibiliti el què s’ha anant denominant legislació bàsica estatal; i de l’altra, la tolerància que pugui continuar duent a terme l’Estat davant l’exercici de competències per part de la Comunitat Autònoma malgrat la manca de títols d’habilitació en l’Estatut al seu favor.

  1. En el moment en què elaborem aquest treball se’n dóna publicitat de forma extractada a la adreça web següent: www.reformaestatut.org.
  2. El fet que en la determinació competencial s’inclogui també un criteri d’ordenació o de tipolo­gia competencial fou avalat ja fa temps per la doctrina del TC, d’entre la qual podem citar la seva sentència 76/1983, de 5 d’agost, on va poder establir que amb referència «a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo que determina el artículo 147.2.d) de la Constitución, son los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a fijar las «competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución», articulándose asi el sistema competencial mediante la Constitución y los Estatutos, en los que éstos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquélla».
  3. BLASCO ESTEVE, A. Territori i competències autonòmiques. Barcelona: Generalitat de Catalu­nya – Institut d’Estudis Autonòmics, 1990, pàg. 70 a 91.
  4. «1. Correspon al Govern de les Illes Balears l’exercici de les competències de la Comunitat Autò­noma a què es refereix el títol III del present Estatut, exceptuant les que són pròpies dels consells insu­lars o els hagin estat transferides, sense perjudici de les competències legislatives que corresponen al Parlament de les Illes Balears.
  5. El Govern té la potestat reglamentària en les seves competències i elabora els pressuposts de la Comunitat Autònoma, sens perjudici de l’examen, esmena i aprovació d’aquests pel Parlament. Se li podran atribuir d’altres facultats d’acord amb la llei.
  6. En les competències que, d’acord amb aquest Estatut, els consells insulars hagin assumit com
  7. a pròpies, el Govern de les Illes Balears podrà establir els principis generals sobre la matèria, garan­tint l’exercici de la potestat reglamentària per part dels consells insulars».
    1. Vegeu en aquest sentit el nostre treball «El nou marc jurídic de les competències dels consells insulars dins la reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears i de la legislació sobre Govern i Administració Local» dins Els consells insulars en l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears, AA.DD. Col·lecció Responsa, núm. 1, Lluís J. Segura Ginard (dir.). Palma: Lleonard Muntaner, Editor, 2007, pàg. 51 a 98.

  8. Aquest és el cas de determinades matèries que genèricament ja recollia com hem dit la reforma de 1999, com les d’agricultura i ramaderia (art. 10.10); turisme (10.11); esport i lleure (10.12); joven­tut (10.13); acció i benestar social (10.15); artesania (10.18); caça (10.23); cultura (10.26); dret civil (10.27); estadístiques (10.32); indústria (10.34); comerç interior (42) i recerca (10.44). A vegades aquesta precisió de submatèries es fa amb una tècnica de sistemàtica normativa si mès no millorable, com és el cas de la de «delimitació de les zones de serveis de ports i aeroports», precisada a l’apar­tat 7 de la reforma de 2007, quan la competència sobre aquestes infrastructures té la seva menció expressa en el punt 5.
  9. «Articulo 38. Competencias de las Comunidades Autónomas.

    Las Comunidades Autónomas, a que se refiere el número 1 del articulo anterior podrán ejercer, a través de sus cuerpos de policía, las siguientes funciones:

    1. Con carácter de propias:

    1. Velar por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes singulares dictadas por los órganos de la Comunidad Autónoma.
    2. La vigilancia y protección de personas, órganos, edificios, establecimientos y dependencias de la Comunidad Autónoma y de sus entes instrumentales, garantizando el normal funcio­namiento de las instalaciones y la seguridad de los usuarios de sus servicios.
    3. La inspección de las actividades sometidas a la ordenación o disciplina de la Comunidad Autónoma, denunciando toda actividad ilícita.
    4. El uso de la coacción en orden a la ejecución forzosa de los actos o disposiciones de la propia Comunidad Autónoma».

  10. «2. En colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Segundad del Estado:
    1. Velar por el cumplimiento de las Leyes y demás disposiciones del Estado y garantizar el funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
    2. Participar en las funciones de policía judicial , en la forma establecida en el artículo 29.2 de esta Ley.
    3. Vigilar los espacios públicos, proteger las manifestaciones y mantener el orden en grandes concentraciones humanas.

    El ejercicio de esta función corresponderá, con carácter prioritario, a los cuerpos de policía de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado cuando, bien a requerimiento de las autoridades de la comunidad autónoma, o bien por deci­sión propia, lo estimen necesario las autoridades estatales competentes.

    3. De prestación simultánea e indiferenciada con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado:

    1. La cooperación a la resolución amistosa de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.
    2. La prestación de auxilio en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, partici­pando en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de protección civil.
    3. Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, recursos hidráulicos, así como la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza».

  11. Es substitueix una coma per una conjunció «i», per precisar que el llegat històric de les Illes Balears s’inclou també com a competència exclusiva.
  12. Ens quedem amb el dubte sobre si aquest fet o innovació es pot considerar com a cap mena d’avenç, o més aviat és un insult a la intel·ligència. Si el que ha de ser objecte d’estudi i protecció, com deien les versions anteriors de l’Estatut, són les modalitats insulars del català, al nostre entendre
  13. Vegeu en aquest sentit, entre d’altres, la STC 330/1993, de 12 de novembre.
  14. Sobre la problemàtica que ocasionava aclarir el vertader abast de la competència en matèria de sanitat i salut en l’anterior text estatutari, vegeu el nostre treball «Règim jurídic de la gestió funda­cional del servei públic d’assistència sanitària de la Seguretat Social a les Illes Balears». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 5 (2007).
  15. Vegeu, en aquest sentit, els fonaments de dret quart i setè de la STC núm. 149/1991, de 4 de juliol.
  16. Ens remetem a la problemàtica que hem avançat en analitzar les previsions de l’article 33 de l’Estatut, de creació d’un cos de policia de les Illes Balears, davant la mdefinició a la pròpia norma institucional bàsica de les funcions d’aquesta policia, que es difereixen a una futura llei autonòmica.
  17. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la distribució de competències en matèria de justí­cia està inclosa, bàsicament, a les seves Sentències 108/1986, de 29 de juliol, 56/1990, de 29 de març, 62/1990, de 30 de març i 105/2000, de 13 d’abril.
  18. Els apartats 2 i 3 d’aquest article, en la línia que exposem, disposen literalment: «2. Aquest Estatut reafirma, en el marc de les competències de la Comunitat Autònoma, els drets fonamentals que emanen de la Constitució, de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea, del Conveni Europeu per a la Protecció dels Drets Humans i de les Llibertats Fonamentals i dels tractats i els acords sobre la matèria ratificats per l’Estat.

    3. Les institucions pròpies de la comunitat autònoma de les Illes Balears, per complir les finalitats que els són pròpies i en el marc de les competències que els atribueix aquest Estatut, han de promoure, com a principis rectors de la política econòmica i social, el desenvolupament sostenible encaminat a la plena ocupació, la cohesió social i el progrés científic i tècnic de manera que asseguri a tota la ciutadania l’accés als serveis públics i el dret a la salut, l’educació, l’habitatge, la protecció social, l’esplai i la cultura».

  19. Sistemàtica que, en el nivell intracomunitari, trobem reproduïda a l’article 73, en virtut del qual «correspon als consells insulars, en les matèries que aquest Estatut els atribueix competència pròpia, l’exercici de l’activitat de foment, sens perjudici de l’activitat que correspongui a la Comunitat Autò­noma, …».
  20. MORELL OC AÑA, L. Curso de Derecho Administrativo. Tom II. Pamplona: Aranzadi, 1999. Pàg. 122-124, citant entre d’altres l’STC 53/1988, de 24 de març.
  21. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. i FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R. Curso de Derecho Administrativo I. 12a ed. Madrid: Thomson-Civitas, 2005.
  22. COLOM PASTOR, B. Les daus polítiques del procés autonòmic balear. Palma: Govern de les Illes Balears – Institut d’Estudis Autonòmics, 2004.
  23. VIVER PI-SUNYER, C. «En defensa dels estatuts d’autonomia com a normes jurídiques delimi­tadores de competències. Contribució a una polèmica juridicoconstitucional». Revista d’Estudis Auto­nòmics i Federals, núm.1 (2005), pàg. 99.
  24. És del tot indicativa d’aquest reconeixement l’exposició de motius del Reial decret 905/2007, de 6 de juliol, pel qual es creen el Consell de les Llengües Oficials en l’Administració General de l’Es­tat i l’Oficina per a les Llengües Oficials, on clarament es dirà que les llengües no constitueixen, en sí mateixes, i més enllà de la «reserva d’Estatut» establerta a l’article 3.2 de la Constitució, una matè­ria competencial en sentit estricte.
  25. La doctrina del Tribunal Constitucional, des de les seves primeres resolucions ha intentat deli­mitar la relació entre normes bàsiques de l’Estat i normes de desenvolupament. Entre d’altres, resulta molt il·lustrativa la Sentència núm. 37/1981, de 16 de novembre. Sobre el significat equívoc de l’ad­jectiu «exclusiu» referent a les competències de l’Estat o de les comunitats autònomes, cfr. STC 5/1982, de 2 de febrer.