AUTONOMIA I CONTROL DE LES ENTITATS LOCALS: UNA APROXIMACIÓ

ESTUDIS

AUTONOMIA I CONTROL DE LES ENTITATS LOCALS:

UNA APROXI M AC IÓ Pere Antoni Mas Cladera

Magistrat

Síndic major de la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears

  1. Introducció. II. La posició tradicional de les entitats locals en el dret espanyol. III. La noció d’autonomia local en la Constitució de 1978 i la doctrina constitucio­nal. IV. El vessant negatiu de l’autonomia: el control. Referència a les Illes Balears. V. La rendició de comptes com a forma de control. La Sindicatura de Comptes de les Illes Balears.
  2. Introducció.

L’autonomia local és un principi constitucional de significat molt ampli, que fa referèn­cia a una variada gamma de possibilitats d’actuació —connectades sempre a l’interès general— que han d’atendre les entitats locals.

L’objecte d’aquest treball és examinar el vessant d’aquest concepte que fa referència als controls a què es pot veure sotmesa l’actuació dels ens locals, més que analitzar l’aspecte competencial o normatiu que engloba aquell principi. Per tant, no ens referirem més que l’eslrictament necessari a aquests últims temes, per centrar-nos en les relacions entre les diverses administracions públiques i en els tipus de límits i controls a què es veu subjecta l’actuació de les entitats locals, des de diferents perspectives.

L’anterior, a més, s’afrontarà en relació amb l’Administració local de les Illes Balears i inclourà també referència a la rendició de comptes com a forma de control de l’actuació dels poders públics.

  1. La posició tradicional de les entitats locals en el dret espanyol.

Al llarg de les diferents èpoques, l’administració dels estats ha exigit sempre l’existència de diversos nivells d’organització del poder, conseqüència de la manera com s’ha anal estructurant la societat El municipi, com entitat natural sorgida de l’agrupació veïnal per a la governació de zones concretes del territori, és el paradigma de fórmula organizativa tradicional, amb origen en causes molt diverses, com poden ser la repoblació de zones conquerides, el repartiment de terres entre la noblesa, la necessitat d’explotar en comú determinats indrets o d’organitzar-se defensivament davant riscos d’agressió, per esmen­tar-ne només algunes. La història del règim local espanyol —en particular— i europeu — en general— posa de manifest que (amb les lògiques diferències degudes a situacions sociopolítiques distintes) pot trobar-se un fil conductor comú que aglutina una sèrie d en­titats bàsiques en el govern i l’administració dels pobles.

La referència al municipi foral espanyol, nascut amb la reconquesta, és aquí obligada, atès l’important grau d’excentralització que suposava un sistema en què cada entitat municipal estava dotada d’amplíssims poders i facultats per organitzar-se i regular la seva manera d’actuar. L’escàs grau d’articulació política, el limitat paper que ocupaven en la societat els poders públics (que no fossin la pròpia monarquia o els seus col·laboradors) i la inexistència d’unes funcions administratives en el sentit tècnic jurídic que avui dia té aquesta expressió, tot això impedia que pogués parlar-se d’autonomia, de descentralitza­ció o de qualsevol altre concepte similar habitualment utilitzat en l’actualitat, sinó més aviat de diferències entre els mateixos municipis, degudes a circumstàncies molt diverses. La dogmàtica jurídica pública actual difícilment pot conceptuar la situació que es produïa aleshores en termes vigents avui dia, perquè es tracta d’una referència històrica important però amb escàs contingut material traslladable als nostres dies.

Tot i que amb la implantació de la monarquia borbònica a principis del segle XVIII es varen introduir canvis notables en l’organització de l’administració local (intendentes, corregidores, diputados dei común, procurador síndico personero, etc són mostres de les diverses figures que varen ser creades o dotades de distint contingut), la veritat és que encara no podia parlar-se pròpiament d’un sistema basat en l’autonomia local, ja que la intervenció i la influencia del poder del rei —ara millor organitzada i estructurada la monarquia— era molt important, i deixava escasses escletxes a un veritable autogovern de les poblacions. Els pobles i les ciutats gaudien així d’una armadura més sòlida, però conti­nuava mancant-los una veritable capacitat d’actuació autònoma en el sentit que avui es dóna a aquesta expressió. Hem de fer esment aquí del que varen significar, en concret per a les Illes Balears, els Decrets de Nova Planta promulgats per Felip V després de la Guerra de Successió, amb vista a la desaparició o la limitació de les formes orgamtzatives tradi­cionals pròpies dels territoris de l’antiga Corona d’Aragó; això va venir a suposar una varia­ció quant a l’organització, fortament influïda per la monarquia francesa i pel dret de la Corona de Castella, que es va imposar així a tots els territoris.

La primera fita que cal destacar en la història del municipi modern —com en tantes altres coses— cal buscar-la en la Constitució de Cadis de 1812 ien els intents successius per traslladar al territori espanyol les conseqüències del període revolucionari francès i l’ad­ministració napoleònica. A partir d’aquest moment pol parlar-se ja de veritable adminis­tració local, estructurada en municipis i províncies (amb els seus òrgans de govern corres­ponents: alcalde-Ajuntament, per una banda, i cap supenor-Diputac.ió Provincial, per una altra). És aleshores quan apareix la tensió entre els plantejaments centralitzadors i les idees descentralitzadores, en uns termes més semblants als que coneixem en l’actualitat. Així, no és estrany que el municipi modern, que és fruit dels postulats nascuts de la pree­minència de la voluntat general i la sobirania nacional —indivisibles i úniques—, fengués un origen fortament llastrat quant a les capacitats de decisió autònoma reconegudes als seus representants; és a dir, els municipis vuitcentistes (i els seus ajuntaments) varen estar des del seu mateix origen molt condicionats per les funcions i el paper que el nou estat de coses atribuïa a la puixant Administració de l’Estat, entesa com a element del poder exe­cutiu dedicat a garantir els principis constitucionals de llibertat, igualtat i fraternitat de tots els ciutadans sense escalons intermedis. Davant aquest paper preponderant, poc podia fer l’agrupació veïnal, a la qual s’encomanaven diverses tasques de caràcter instrumental i prestacional que permetien escàs lluïment des de la perspectiva de la població a la qual anaven dirigides. Es tractava d’un exercici del poder molt difús i menys perceptible per als ciutadans.

  1. a això ha d’afegir-se que, amb vaivens però fermament, l’Administració central de l’Estat va anar ampliant el seu camp d’acció i actuant cada vegada més com l’autèntica titular de poders governatius, als quals havien de sotmetre’s els representants munici­

pals, sota diverses fórmules. Així, l’Administració local va ser la parenta pobra dins la família de les administracions públiques, ja que estava sotmesa en gran mesura a les decisions del poder central, tant en el seu vessant normatiu com en l’executiu (sigui quant a la configuració del mapa municipal, quant a la designació dels alcaldes i regi­dors o quant a la determinació dels seus recursos econòmics). Les postures que varen mantenir els diferents grups polítics al llarg del segle XIX no passen de ser més que dis­tintes presentacions d’una mateixa idea de fons: els ens locals eren de substància infe­rior a la veritable i autèntica Administració, la de l’Estat, a la qual quedaven sotmesos amb més rigor o menys.

Amb el començament del segle XX la cosa no va variar substancialment —agreujada per la problemàtica derivada del caciquisme i l’escàs nivell d’instrucció de la majoria de la pobla­ció, que es feien més palesos als pobles i a les zones rurals—, encara que cal destacar els Estatuts provincial i municipal deguts a Calvo Sotelo (dels anys 1924 i 1925), de qualitat i de rigor tècnic, lloats de manera unànime per la doctrina, encara avui dia. De totes maneres, fins i tot en les regulacions que acabam d’esmentar i en la Llei municipal de 1935 —que no va arribar a tenir virtualitat pràctica a causa de la guerra civil— no podia parlar-se pròpiament que les entitats locals haguessin estat instaurades al mateix nivell que l’Administració estatal, sinó que pervivien antics recels i desconfiances del legislador cap a la vida local.

I aquesta mateixa posició —reforçada, si més no— és la que va perdurar durant el període de govern del general Franco, en què la manca d’origen democràtic del règim es va traslladar als municipis i a les províncies, fortament sotmesos i condicionats per l’Administració de l’Estat (recordem, per exemple, que els alcaldes eren representants d’aquella en el municipi respectiu, que la seva designació estava reservada a les autori­tats governatives i que les ordenances, els pressupostos, els plans urbanístics i la resta de decisions d’importància estaven sotmesos al nihil obstat dels representants del Govern central). En aquest aspecte, ha de destacar-se el paper que va jugar el Servei Nacional d’Inspecció i Assessorament a les Corporacions Locals, com a garant dels inte­ressos de l’Administració de I Estat, que suposava en el seu aspecte fiscahtzador- un control constant sobre l’activitat dels ens locals. Això era així durant la vigència de les lleis de règim local de 1945 (de bases) i de 1955 (text articulat i refós), si bé en els anys setanta la qüestió es va flexibilitzar una mica i es varen anar introduint mètodes un poc més representatius, que permetien una certa llibertat d’acció als poders locals (sempre dins un ordre, com es deia a l’època). Pot afirmar-se, per tant, que els anys immediata­ment anteriors al canvi de règim —entre 1971 i 1977— prefiguraven en part el que estava per venir, que no era més que una altra conseqüència dels canvis sociològics, econòmics i polítics que s’havien anat produint a Espanya des dels anys quaranta. S’ha de fer notar que el 19 de novembre de 1975, un dia abans de la defunció de l’anterior cap de l’Estat, les Corts havien aprovat la Llei 41/1975, de bases de l’estatut de règim local1, en el text de la qual es plasmaven algunes d’aquestes reformes. Aquest procés va quedar aturat pels esdeveniments que varen venir després, que varen culminar en l’apro­vació de la Constitució de 1978 i el règim que en va sorgir. En concret, la Llei 47/1978, de 7 d’octubre, va derogar la Llei 41/1975 en la part que no havia estat desenvolupada, i cal destacar que l’article 2 d’aquella Llei disposava que «el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Interior, y respecto de los supuestos de competencia exclusiva de éste, podrá dejar sin efecto, con carácter general, los procedimientos de fiscalización, intervención y tutela que dicho departamento ejerza sobre las Corporaciones Locales, cualquiera que sea el rango de la disposición que las hubiere establecido, con excepción de los relativos a la enajenación o cesión de bienes a particulares, desafección de bienes demaniales y comu­nales y reconocimiento o declaración de derechos a favor de personas determinadas». Destaquem que, com a conseqüència d’aquesta habilitació, el Reial decret 2856/1978, d’1 de desembre, va suprimir el Servei Nacional d’Inspecció i Assessorament, tot i que aques­ta decisió després va ser deixada sense efecte pel Tribunal Suprem[1] [2]. Finalment, va ser la disposició final 4a de la Llei 7/1985 la que es va encarregar de deixar sense entitat pròpia aquest Servei i deixà resolta la qüestió.

Mitjançant aquest breu repàs a la història recent del municipi i l’administració local espan­yola hem pretès posar de manifest que la posició tradicional de les entitats locals en el dret espanyol ha estat la d’administracions de segona categoria, des del punt de vista de les potencialitats que podien desenvolupar i de la manera com es configuraven les seves rela­cions amb l’Administració de l’Estat, ja que aquelles entitats no només han estat sotmeses als controls inherents al joc de la separació de poders, quan aquesta regia (submissió als tri­bunals de justícia, per una banda, i als òrgans dependents del legislatiu, per una altra), sinó que també s’han vist subjectes a la Inspecció i la verificació dels òrgans de l’Administració central de l’Estat, que gaudia fins i tot de poders per suspendre’ns els acords (recordem les facultats atribuïdes als governadors civils per la Llei de règim local de 1955 per a la sus­pensió d’acords de les corporacions locals en diversos casos definits amb caràcter molt genèric en l’article 362 del text legal). Aquesta posició d’administració de segon ordre s’ha mantingut, amb alts i baixos, al llarg dels diversos períodes històrics, sense que s’hagi pro­duït una equiparació total des del punt de vista de potestats i àmbits d’actuació. En tot cas, hi ha hagut èpoques en les quals el poder central s’ha mostrat menys intervencionista.

  1. La noció d’autonomia local en la Constitució de 1978 i la doctrina constitucional.

En aquesta matèria i partint del postulat que l’acostament del poder als ciutadans és un component essencial de tot estat democràtic, la Constitució de 1978 va pretendre trencar amb la situació heretada, encara que això no significas que els ens locals passassm a ser considerats de la mateixa forma que les administracions territorials (estatal i autonòmi­ques) en tot i per a tot. Així, establerta la sobirania nacional en el poble espanyol (article 1 2 CE) i consagrat el dret a l’autonomia de nacionalitats i regions (article 2 CE), l’article 137 del mateix text es refereix a l’organització territorial de l’Estat en termes que doten de con­tingut instrumental l’autonomia, quan es diu que «L’Estat s’organitza territorialment en municipis, en províncies i en les Comunitats Autònomes que es constitueixin. Totes aques­tes entitats gaudeixen d’autonomia per a la gestió dels respectius interessos». És a dir, la possibilitat d’actuar de manera autònoma està connectada a aquests interessos, la delimi­tació i la identificació dels quals es converteix així en l’element essencial del sistema consti­tucional, per a la interpretació del qual serveixen els principis continguts en els articles 138 i 139 CE, que delimiten el concepte de forma genèrica, i el patrimoni que s’ha anat formant mitjançant els diferents pronunciaments del Tribunal Constitucional sobre el tema.

El capítol segon del títol vuitè de la Constitució es dedica a l’Administració local i conté, en els seus tres articles, els elements essencials en relació amb els municipis, les províncies i les hisendes locals. Aquests principis la parquedat dels quals és notòria respecte de l’ex­tensió que dedica la Constitució a la regulació de les comunitats autònomes— varen ser els que varen servir al Tribunal Constitucional per enllumenar, ja molt primerencament, la seva doctrina sobre el règim local espanyol i l’autonomia d’aquests ens.

La STC 4/1981, de 2 de febrer, dictada en relació amb diverses normes legals preconsti- tucionals el contingut de les quals suposava restriccions a l’autonomia local, va tenir espe­cial transcendència perquè va suposar el primer posicionament del Tribunal Constitucional, que va venir a marcar el camí que seguiria en el futur En aquesta important sentència, el TC va deixar establert que l’autonomia local confereix un poder limitat, que està en con­nexió directa amb els interessos públics la gestió dels quals s’encomana a les entitats locals, la qual cosa és el mateix que dir que aquests interessos (i, per tant, la capacitat de govern i d’administració autònoma) estan condicionats o limitats per l’existència o la con­fluència d’un altre tipus d’interessos de caràcter supralocal, ja siguin regionals, autonòmics o estatals. Pel que fa a l’objecte concret d’aquest treball, en aquest pronunciament es va deixar establert clarament que el principi d’autonomia era incompatible amb l’existència de controls genèrics i indeterminats per part d altres administracions públiques, si bé el TC va admetre la possibilitat de controls de legalitat en temes concrets i en els casos que afec- tassin interessos d’àmbit més ampli.

Així doncs, és oportuna l’extensa cita que segueix, extreta del fonament jurídic tercer de la STC:

«Este poder (para la gestión de sus respectivos intereses) se ejerce —por lo demás— en el marco del Ordenamiento Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad —como una conse­cuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación— de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como esta­blecen diversos preceptos de la Constitución tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los entes loca­les {art. 148.1.2).

«Posición de superioridad que permite afirmar como admiten expresamente los recurrentes y se admite también en el Derecho comparado— que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los contro­les de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local ncidan en intereses generales con­currentes con los propios de la entidad, sean del Municipio, la Provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado.

»EI control de legalidad, con la precisión anterior, puede ejercerse en el caso de los municipios y provincias —dado su carácter de administraciones públicas— por la Administración del Estado, aun cuando es posible también su transferencia a las Comunidades Autónomas en los términos que expresa el art. 148.1.2 CE, y, natu­ralmente, en uno y otro caso, siempre con la posibilidad de control jurisdiccional posterior. [..,]

»En cambio, la autonomía garantizada por la Constitución quedaría afectada en los supuestos en que la decisión correspondiente a «la gestión de los intereses res­pectivos» fuera objeto de un control de oportunidad de forma tal que la toma de la decisión viniera a compartirse por otra Administración. Ello, naturalmente, salvo excepción que pueda fundamentarse en la propia Constitución, como se compro­bará más adelante.»

De manera gairebé coetània a aquest pronunciament constitucional i mitjançant el Reial decret llei 3/1981, de 16 de gener, i la Llei 40/1981, de 28 d’octubre, es varen anar elimi­nant alguns controls i algunes autoritzacions que corresponien a l’Administració de l’Estat sobre els actes de les corporacions locals en matèria de personal, de pressuposts i de regim financer i tributari, la qual cosa denotava clarament que el camí que s’havia emprès no

podia esperar a la seva culminació mitjançant una llei de règim local adaptada als princi­pis constitucionals, sobretot si es té en compte que des del mes d’abril de 1979 les cor­poracions locals les havien integrat representants elegits pels ciutadans de manera democràtica, l’actuació i la legitimitat dels quals quedaven en dubte si resultava que s’ha­vien de sotmetre a criteris de decisió política residents en un altre àmbit administratiu D’aquí, doncs, la urgència d’eliminar els controls que procedien del règim anterior i que mancaven de sentit després del canvi produït.

Per la seva banda, la doctrina constitucional a què hem al·ludit es va anar reiterant i va anar guanyant consistència en altres sentències posteriors, com la 32/1981, la 57/1983 i la 76/1983, esmentant-ne només algunes dc les anteriors a la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bascs del règim local ÍLBRL), que va ser la norma en què es varen plas­mar els principis constitucionals en aquesta matèria i que va aparèixer quan ja havia fina­litzat el disseny del mapa autonòmic, que havia estat prioritari en l’establiment de l’es­tructura del nou estat. Per al TC, la relació entre interessos respectius i àmbit propi de com­petències és consubstancial, de manera que correspon al legislador estatal o autonòmic determinar les competències sobre la base dels interessos, sense que es puguin oblidar en aquest punt els mandats constitucionals a favor de la descentralització de l’Administració i de l’autonomia com a principis rectors de la nova organització de l’Estat, que obliguen a aproximar al més possible els centres de decisió als ciutadans (en paraules de la STC 32/1981: «La autonomia local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la rela­ción entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias…»).

La LBRL, el preàmbul de la qual conté una síntesi detallada de la història i de l’evolució del règim local espanyol, es va fer ressò de la necessitat de tenir en compte que l’estat sor­git de la Constitució estava compost per diversos centres de poder, que havien d’actuar amb capacitat plena i sota la responsabilitat pròpia, sense que pogués haver-hi facultats de control en general d’uns sobre els altres, tal com havia declarat el Tribunal Cons­titucional. Així, el preàmbul assenyala el següent: «De este modo, las técnicas de relación entre Administraciones han de tener por objeto más bien la definición del marco y de los procedimientos que faciliten el encuentro y la comunicación, incluso de carácter informal, para la colaboración y la coordinación interadministrativas, fundamentalmente voluntarios y de base negocial. Naturalmente que el cuadro de técnicas ha de cerrarse por un sistema resolutorio del supuesto límite del conflicto, por fracaso de las mismas. La configuración de ese sistema de conflictos tiene que ser, a la vez, respetuosa con la esencial igualdad posicional de las Administraciones territoriales y aseguradora de que el planteamiento y la sustanciación del conflicto no alteran la especifica estructura constitucional de los intere­ses públicos a los que sirven dichas Administraciones» (preàmbul, part II, al final).

Aquest posicionament es va traslladar, com és lògic, a l’articulat de la Llei: l’article 2 conté un mandat imperatiu als legisladors sectorials perquè facin efectiva l’autonomia local i defineix un nou model de relació interadministrativa basat en la igualtat, el respec­te mutu i la responsabilitat pròpia Així, els capítols II i III del títol V de la LBRL es dediquen a detallar aquest marc. de relació, i es manté l’obligació que les entitats locals trametin a les administracions estatal i autonòmica una còpia o un extracte dels seus actes i acords a l’efecte de controlar-ne la legalitat, cosa que possibilita que aquestes administracions puguin acudir als tribunals de justícia per impugnar-los. La LBRL va dissenyar una gradació en a manera d’articular la defensa de la legalitat per part de les administracions superiors territorialment partint del supòsit de simple infracció legal (article 65) i arribant fins al d’ac­tes o acords que atemptassin greument contra l’interès general d’Espanya (en aquest cas, el delegat del Govern pot suspendre’ls, amb un requeriment d’anul·lació previ, i seguida­ment l’ha d’impugnar en la via contenciosa administrativa, segons l’article 67 de la LBRL, i és l’únic cas en què es poden exercitar facultats suspensives, tot i que de caràcter caute­lar, prèvies a la via judicial).

Com a conseqüència lògica d’aquest sistema, que deriva de la Constitució mateixa, la LBRL per descomptat va atribuir el control de legalitat de l’actuació de les entitats locals als tribunals de justícia (article 6) i la fiscalització externa dels seus comptes i de la gestió econòmica al Tribunal de Comptes, amb l’abast i les condicions que estableix la seva Llei orgànica[3] .

La intervenció directa i executiva per part d’una altra administració en afers que estan atribuïts a la competència de les entitats locals va quedar, així, eliminada amb caràcter general, la qual cosa va significar reconèixer l’autonomia local en un sentit més profund que el que històricament havia tengut aquest principi. Només els tribunals de justícia poden anul·lar decisions dels òrgans locals, però no una altra autoritat o entitat adminis­trativa; i això és una garantia per a l’actuació autònoma d’aquells.

  1. El vessant negatiu de l’autonomia: el control. Referència a les Illes Balears.

Ja hem indicat més amunt que autonomia no implica absència de controls ni suposa reconèixer una manera d’actuar exempta de limitacions o d’interferències procedents d’al­tres àmbits, ja que d’aquestes n’hi ha moltes i molt variades en un estat de dret que es qualifica com social, democràtic i descentralitzat. En aquest sentit, com ha reconegut la doctrina de manera reiterada (TORNOS, LLISSET i GARRIDO, entre d’altres), les tècniques de control han de tenir la finalitat de comprovar que l’actuació dels ens locals s’ajusta a la legalitat i que s’insereix adequadament en el sistema de repartiment de competències establert per defensar i aconseguir millor els interessos generals. I per aconseguir-ho hi ha una variada gamma de maneres d’intervenció i de control, compatibles amb el principi d’autonomia.

En aquest sentit, hem de recordar que l’Administració de l’Estat i l’Autonòmica tenen capacitat per actuar en defensa dels interessos la gestió dels quals els hagi encomanat l’or­denament jurídic. Això vol dir que, per fer valer aquesta competència, pot caldre l’afecta­ció d’algun àmbit d’actuació atribuït a les entitats locals que, cas a cas, s’haurà de posar en relació amb aquell per determinar —en el supòsit d’un conflicte o una col·lisió— quin dels interessos és prevalent i s’ha d’imposar als altres. Aquí no val fer una translació de l’es­til que l’interès d’àmbit territorial més estès és sempre el més important i ha de prevaler necessàriament, sinó que cal ponderar en cada supòsit quin és el títol competencial més substantiu a aquests efectes.

Com ja hem vist, en el nostre sistema no hi caben controls administratius de caràcter general basats en motius d’oportunitat, tot i que al llarg de les diverses matèries sí trobam supòsits d’atribució de facultats de control, derivats de l’exercici de competències pròpies (que es materialitzen mitjançant autoritzacions concurrents, aprovacions definitives o super­visions similars). En aquests casos, l’ordenament parteix de la base que existeix interès supralocal en l’afer i correspon a l’administració titular d’intervenir-hi, sota aquest prisma — sense oblidar, però, que hi ha altres interessos en joc i que aquesta participació administra­tiva no es pot dur a terme contra la legalitat, que és el límit de totes aquelles. Les tècniques de control (entès en el sentit més ampli) resulten molt variades i es manifesten de diverses maneres. A tall d’exemple i sense ànim de ser exhaustius, en el camp de l’acció municipal podem esmentar la qualificació d’activitats molestes, insalubres, nocives o perilloses per una altra administració aliena a la municipal, titular de la competència per a atorgar la llicència; l’aprovació definitiva d’instruments de planejament urbanístic, el nomenament de funcio­naris d’habilitació de caràcter nacional, el requeriment d’anul·lació d’acords presumpta­ment il·legals; l’autorització als ens locals per a l’endeutament o per a l’alienació de béns en determinats casos i l’aprovació de les alteracions de termes municipals. En tots els casos hi són presents la defensa de la legalitat abstracta o l’exercici de competències autonòmi­ques o estatals fundades en l’existència d’interès supralocal en l’afer en qüestió

Al costat d’aquestes tècniques, cal situar també supòsits de coordinació o cooperació, en què la posició de l’administració territorialment més àmplia denota certa superioritat en la gestió, més comprovable en la pràctica diària que no en la teoria juridicoadministrativa. En sentit estricte, aquests casos no entrarien en l’apartat de control, encara que implicarien cer­tes limitacions per a les entitats locals a l’hora d’actuar en l’àmbit de les seves competències.

S’ha de fer notar que, a causa del procés d’assentament de les comunitats autònomes —i, en el cas de les Illes Balears, dels consells insulars—, la major part d’aquestes facultats de control han estat assumides pels ens autonòmics, amb totes les conseqüències que com­porta acostament del centre de decisió al municipi o a l’ens local afectat. Així, encara que les possibilitats d’una altra administració de controlar l’actuació municipal s’hagin anat reduint segons l’ordenament jurídic en nom de l’efectivitat del principi d’autonomia local, la veritat és que la necessitat que les noves administracions naixents trobin justificació a la seva raó de ser, unida a la proximitat al lloc dels fets, ha donat com a resultat que l’actua­ció local es pot veure sotmesa a un assetjament més reiterat i intens del que, en la pràcti­ca, es produïa en l’antic règim (en el qual aquesta autonomia no es reconeixia com a tal).

La multiplicitat de centres de decisió operant sobre un mateix territori i sobre matèries molt connectades —amb títols competencials propis en cada cas— i la diversitat d’opcions polítiques —plasmada en una manera diferent d’interpretar les normes— poden conduir a aquests resultats, en certa manera contradictoris amb el sistema en si mateix, però que, si s’apliquen en la seva mesura justa, suposen una manera saludable d’entendre l’autono­mia en totes les seves facetes. L’organització de l’estat de manera descentralitzada i autò­noma dóna lloc a múltiples situacions en què cada administració veu limitat el seu camp d’acció per altres títols competencials, sense necessitat que, en bona tècnica, estiguem parlant de relacions de control, sinó de convivència pacílica entre institucions.

Resumint, doncs, si bé les relacions de control interadmimstratiu han deixat d’estar basa­des en raons d’oportunitat (limitant-se ara a la legalitat i a la confluència competencial), en la pràctica han augmentat els supòsits en què l’actuació municipal es pot veure inter­ferida o condicionada per part d’una altra administració pública, singularment l’autonò­mica. Aquest és el sentit que cal donar a l’autonomia local en un estat de dret compost.

En el cas concret de les Illes Balears, va ser el RD 2245/1979, de 7 de setembre, el que va obrir el camí de les transferències —en aquesta matèria— des de l’Administració de l’Estat a la preautonòmica (Consell General Interinsular), al qual va seguir el RD 2612/1982, de 24 de juliol, específic d’Administració local. Més endavant, amb l’aprovació de l’Estatut d’au­tonomia i l’engegada de les seves institucions, va ser el Govern de les Illes Balears l’enca­rregat de portar a terme aquestes competències, encara que ha de tenir-se en compte que mitjançant els Decrets de 28 de juny de 1982, l’ens preautonòmic havia delegat l’exercici de diverses competències als consells insulars i el seu contingut l’havien de respectar les ins­titucions de la comunitat autònoma per mandat de la disposició transitòria 9a de l’Estatut d’autonomia. D’aquesta manera, a partir de l’any 1983 —suprimit en aquesta època el Servei Nacional d’Inspecció i Assessorament a les Corporacions Locals, com ja hem dit més amunt— les funcions que venia exercint (i que fossin compatibles amb el nou estat de coses) varen passar a ser exercides per l’Administració de la comunitat autònoma^, com-

A Com a complement de la posició atribuïda a Ics comunitats autònomes, la Llei 34/1981, dc 5 d’oc­tubre. va establir que les administracions autonòmiques tenien legitimació als efectes de la Llei regu­ladora de la jurisdicció contenciosa administrativa de 1955.

partint-los amb els consells insulars en determinats aspectes. Posteriorment, amb l’entra­da en vigor (abril de 1985) de la LBRL, va quedar dissenyat el sistema de relacions de con­trol a què hem al·ludit abans, en el qual tant els òrgans de la comunitat autònoma com els de l’Administració de l’Estat estan habilitats per exercir determinades funcions que podríem qualificar com a control o «vigilància» de I actuació dels ens locals (en concret, l’Administració autonòmica va disposar del seu propi Servei d’Assessorament a les Corporacions Locals, hereu de l’estatal, que tema entre les seves funcions examinar els actes i els acords de les entitats locals a l’efecte d’exercir les accions que fossin oportunes en defensa de la legalitat i de les competències autonòmiques).

Quant a la perspectiva estatutària, la redacció original de la LO 2/1983, de 25 de febrer, que va aprovar l’Estatut d’autonomia per a les Illes Balears, només parlava (article 10.2, sobre les competències exclusives) de les «alteracions dels termes municipals compresos dins el seu territori i, en general, sobre les funcions que corresponien a l’Administració de l’Estat sobre les corporacions locals la transferència de les quals sigui autoritzada per la legislació sobre règim local», la qual cosa ens remetia a la disposició addicional primera de la LBRL, que va ser l’encarregada de delimitar el terreny on havien d’operar aquestes com­petències autonòmiques[4].

Això significava que les comunitats d’autonomia diferida tenien limitat el camp norma­tiu amb relació a la administració local respectiva i que aquest camp només es podia cen­yir a les matèries que s’hi esmentaven. Però no succeïa el mateix en el cas de les funcions de control o fiscalització de l’acció dels ens locals, que es reconeixien amb plenitud a totes les comunitats autònomes, sense que en la regulació continguda en l’article 65 i els següents de la LBRL hi hagués diferències segons el tipus de comunitat de què es tractàs.

En aquest aspecte, les successives reformes de l’Estatut d’autonomia (lleis orgàniques 9/1994 i 3/1999) no varen suposar gaires canvis quant a les facultats de control atribuïdes a la comunitat autònoma, encara que la modificació produïda per la LO 3/1999, de 8 de gener, va significar l’ampliació de l’abast competencial autonòmic, inclosos el desplega­

ment legislatiu i l’execució de la legislació bàsica estatal en matèria de règim local, segons la redacció actua, de l’apartat 2 de l’article 11 de l’Estatut d’autonomia. Això significà major capacitat de la comunitat autònoma per regular el règim local de les Illes Balears.

Però el que hem de destacar és que, com que les institucions de la comunitat autònoma varen anar assolint més competències durant els anys noranta com a resultat del traspàs efectiu des de l’Administració de l’Estat, això va provocar que el Govern autonòmic exercís de manera gradual cada vegada més títols competencials, que en algun cas concret el varen habilitar per exercir les funcions de control derivades de l’article 65 i els següents de la LBRL. És a dir, es varen incrementar les possibilitats de l’Administració autonòmica de les Illes Balears per intervenir en el món local, sota l’emparament de títols competencials de noves matèries, amb la correlativa disminució de les funcions estatals per fer-ho.

Per una altra banda, en l’article 5 de l’Estatut d’autonomia —la redacció del qual no ha sofert modificacions en la seva dicció de l’any 1983— s’articula l’organització territorial de la nostra comunitat autònoma en illes i municipis i en difereix la regulació a una llei del Parlament que s’ha de dictar en el marc de la legislació bàsica de l’Estat i d’acord amb el mateix Estatut i amb els principis d’organització i actuació administrativa que ja es reco­llien en l’article 103 de la Constitució (eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentra- ció, delegació i coordinació), als quals s’hi afegeix el d’autonomia Aquesta norma legal, de caire estructural, en la qual s’haurien contingut els esquemes de relació entre les admi­nistracions autonòmica i local, no s’ha promulgat en aquests vint anys, de manera que el tema s’ha regit per la normativa bàsica estatal únicament i exclusivament, sense cap espe­cialitat derivada del fet insular ni de la posició nuclear que ocupa l’article 5 de l’Estatut en el si del nostre ordenament jurídic (sense que les successives lleis de consells Insulars s’ha­gin ocupat del tema, com veurem més avall).

Des del punt de vista pràctic —el de la realitat de cada dia—, ja fiem dit abans que les funcions relatives a les relacions entre el Govern autonòmic i les entitats locals -Incloent- hi el control sobre la legalitat dels actes i els acords d’aquestes— varen quedar a càrrec del servei d’assessorament a les corporacions locals integrat inicialment en la Conselleria d’Interior (primer Govern, de l’any 1983), i que s’ha anat adscrivint a diverses conselleries a mesura que s’anaven produint successives reestructuracions i reorganitzacions dels departaments de l’executiu. En aquest sentit, podríem qualificar-les de funcions itinerants des del punt de vista de la seva ubicació física i orgànica, però molt més fixes i estables des de la perspectiva funcional.

En aquests vint anys, els casos en què el Govern de les Illes Balears ha acudit als tribu­nals de justícia per impugnar actuacions d’entitats locals han estat molt comptats, i s’ha optat més sovint per l’assessorament, l’advertiment o la Informació admonitòria; de la mateixa manera, han estat molt pocs els requeriments per anul·lar actes o acords que s’han formulat en aquest lapse de temps. Tant en un cas com en l’altre, la majoria d’oca­

sions responien a situacions de distint posicionament polític davant alguna qüestió con­creta, sense que puguem parlar de situacions generalitzades de conflicte interadministra- tiu, ja que el vertader control sobre les actuacions municipals l’han anat realitzant els inte­ressats en cada assumpte, mitjançant la interposició de recursos contenciosos administra­tius o l’exercici d’accions administratives de tota mena6.

Com en tants altres temes, el paper que en aquest assumpte han jugat els consells insu­lars no ha quedat en principi gaire clar; si bé aquests tenen atribuïdes funcions d’assistèn­cia i cooperació a les entitats municipals derivades dels articles 31, 36 i 41 de la LBRL (com a organismes equivalents, en l’àmbit insular, a les diputacions provincials), la qual cosa, d’alguna manera, se solapa amb l’exercici de l’assessorament prestat per l’Administració autonòmica, que l’havia rebut de l’Administració de l’Estat en la manera exposada. La posició dels consells insulars —ens locals i alhora autonòmics— els col·loca en una situa­ció un poc complicada per exercir funcions de control sobre la resta de les corporacions locals del seu àmbit territorial, la qual cosa és un altre exemple de les disfuncionalitats pràctiques a què condueix el sistema dissenyat en el nostre Estatut quant a la distribució territorial del poder entre les distintes illes.

Sigui com sigui, ni la Llei 5/1989, de 13 d’abril, de consells insulars, ni la primera llei aprovada pel Parlament de les Illes Balears mitjançant la qual se’ls transferien competèn­cies (en matèria d’urbanisme i habitabilitat. Llei 9/1990, de 27 de juny), varen fer al·lusió a la qüestió, ja que el legislador estava més preocupat pel tema de les relacions entre el Govern de la comunitat autònoma i els consells insulars que no pel control que aquests poguessin exercir sobre els ajuntaments i la resta d’ens locals com a conseqüència de les successives atribucions competencials efectuades als consells.

En canvi, en l’article 1.5.2 de la Llei 8/1993, d» 1 de desembre, d’atribució de com­petències als consells insulars en matèria de règim local, es va fer referència al control de legalitat i a la impugnació d’actes i acords de les entitats locals, que es reconeixia al con­sell insular respectiu quan aquelles incorreguessin en infracció de l’ordenament jurídic en l’àmbit de les competències pròpies del consell, sense perjudici que l’Administració autonòmica i la de l’Estat poguessin fer efectives les facultats de control que pertocassin amb vista a les seves competències respectives. Amb això resultava que els ajuntaments i les entitats locals de cada illa varen tenir l’obligació de trametre una còpia o un extracte “Segons les memòries d’actuació del Servei d’Assessorament a les Corporacions Locals, el nombre total de requeriments formulats durant els vint anys supera la cinquantena, amb una mitjana de quasi tres anuals, i oscil·la entre nou requeriments (l’any que se’n practicaren més) i alguns anys en qjè no se’n formulà cap Aquestes situacions varen donar lloc a la interposició de nou recursos contenciosos administratius en el mateix període, essent acceptats pels ajuntaments la majoria dels requeriments que es varen realitzar Podem qua ificar la situació, doncs, com bastant pacífica, tret de moments pun­tuals de conflictes localitzats.

dels seus actes i acords també al consell insular, a més de íer-ho a l’Administració autonò­mica i a la de l’Estat, com s’havia fet des de l’any 1979.

És a dir, els consells, en la seva vessant autonòmica, tenen reconeguda la facultat de controlar les entitats locals de la seva illa, mentre que el mateix consell insular està sub­jecte al control del Govern de la comunitat autònoma quan exerceix competències com a ens local; a més, té l’obligació d’assistència i auxili als ajuntaments i a altres corporacions locals de l’illa (ex articles 31, 36 i 41.3 de la LBRL). I aquesta situació —que no és dubtós qualificar d’estrambòtica, com a mínim— encara perdura, tot i que els consells insulars hagin vist reforçada la seva posició com a institucions autonòmiques en la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars. Aquest text legal, pendent a hores d’ara del pronuncia­ment definitiu del Tribunal Constitucional[5], es preocupa molt més de les relacions entre el Govern de la comunitat i els consells insulars que de les relacions dels consells amb les cor­poracions locals de cada illa, ja que la perspectiva i el plantejament de la norma van per uns altres camins, molt allunyats d’aquesta qüestió. Això vol dir que, sobre aquest punt, la Llei de l’any 2000 no ha implicat cap alteració del règim que hem descrit (derivat de l’an­terior Llei de consells insulars de 1989), tot i que veritablement es pot qualificar de molt innovadora en altres aspectes, com és conegut de sobres.

En aquest punt és interessant destacar la Sentència dictada per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears de 30 de juny de 1997, en la qual va considerar que els consells insulars únicament podien exercir funcions de con­trol de legalitat en relació amb els actes i els acords municipals que es referissin a matèries sobre les quals el consell respectiu tengués atribuïdes competències, però no respecte de qualsevol àmbit material d’actuació, cosa que implicava donar contingut restringit a la frase «en l’àmbit de les seves respectives competències» que apareix en l’article 65.1 LBRL, quan es refereix a ens —com els consells insulars— que hagin rebut les competències mit­jançant un procés específic d’atribució. La Sala va considerar, doncs, que no hi ha legiti­mació genèrica (o, dit amb altres paraules, facultat de control interadministratiu fora del marc de les competències atribuïdes) en el cas dels consells insulars, la qual cosa sembla lògica si tenim en compte que l’autonomia és un concepte expansiu, mentre que el con­trol ha de ser restringit als termes justs i limitats

Per tant, en l’àmbit balear el control sobre els actes i els acords de les entitats locals deri­vat dels articles 65 i 66 de la LBRL està compartit entre l’Administració general de l’Estat, l’autonòmica i la dels consells insulars, encara que aquests només respecte de les matèries sobre les quals exerceixin una competència atribuïda expressament.

  1. La rendició de comptes com a forma de control. La Sindicatura de Comptes de les Illes Balears.

Hem íet referència fins aquí als conceptes d’autonomia i control des de la perspectiva del que una administració exerceix sobre una altra, sense oblidar òbviament que el mèto­de principal i més efectiu per controlar l’actuació administrativa i el sotmetiment d’aques­ta a les finalitats que la justifiquen és que se sotmeti plenament a la llei i al dret mitjançant els tribunals de justícia, als quals la Constitució atribueix la funció de jutjar i fer executar allò jutjat, amb submissió exclusiva a l’imperi de la llei8. En definitiva, són els jutges i els tribunals qui en un estat de dret determinen en darrer terme si un acte o una resolució administrativa infringeixen l’ordenament jurídic o no, amb independència de les relacions de major o menor cordialitat entre administracions. És a dir, és el poder judicial el que delimita, aplicant la llei i la resta de l’ordenament jurídic, l’abast de l’autonomia local en cada cas, en el moment de jutjar i resoldre l’assumpte sotmès al seu coneixement, en pro­nunciar-se sobre la seva adequació a l’ordenament (i el Tribunal Constitucional amb caràc­ter general, segons la Llei orgànica que el regula, a través del conflicte en defensa de l’au- tonomia local introduït pel la Llei 7/1999, de 21 d’abril, en el si de les mesures per al desenvolupament del govern local).

No insistirem, doncs, sobre aquest punt, cabdal i evident i que forma part de les rela­cions entre els poders de l’Estat, però sí hem d’assenyalar que, al costat del control judi­cial, hi ha el que prové de l’anomenada «rendició de comptes», fonamentada en l’article 136 CE pel que es refereix al Tribunal de Comptes i en els articles 115 LBRL i 204 de la Llei d’hisendes locals quant a les entitats que integren l’Administració local.

El primer d’aquests preceptes disposa que el Tribunal és el suprem òrgan fiscalitzador dels comptes i de la gestió econòmica de l’Estat i del sector públic, i reconeix jurisdicció pròpia al Tribunal de Comptes dotant-lo d’un caire quasijurisdiccional per garantir-ne la independència i l’objectivitat davant la resta d’institucions i òrgans de tot tipus. Això s’ha de completar mitjançant la reserva que efectua l’article 3.1 de la Llei orgànica del Poder Judicial, quan diu que «la jurisdicció és única i s’exerceix pels Jutjats i Tribunals prevists en aquesta Llei, sense perjudici de les potestats jurisdiccionals reconegudes per la Constitució a altres òrgans». Per tant, corresponen al Tribunal de Comptes la fiscalització externa de l’activitat economicofinancera de la totalitat del sector públic —que inclou les entitats locals— i l’enjudiciament de les responsabilitats comptables que es derivin d’aquella acti­vitat, tenint en compte els principis de legalitat, eficàcia, eficiència i economia. Això impli­ca que la funció de fiscalització externa té més vessants que les d’estricta legalitat, única que ha de tenir en compte el poder judicial. I també significa que, avui dia, en un sistema “Les expressions estan preses dels articles 103, 106 i 117 CE, en els quals es plasma aquest postulat bàsic de l’Estat de dret.

de multiplicitat administrativa i de gran intensitat de la intervenció pública sobre moltes facetes de la vida dels ciutadans, aquest conjunt de principis tenen una importància cab­dal amb vista a l’estudi i l’anàlisi de les prestacions que ofereixen els poders públics a canvi dels ingressos dineraris que obtenen de la ciutadania[6].

El control extern de l’activitat economicofinancera del sector públic té en comú amb el control que exerceix el poder judicial el seu caràcter independent, objectiu i tècnic; però es diferencien en què aquest, a més d’estendre’s a la totalitat de l’activitat administrativa, ha de tenir en consideració únicament l’observança de la legalitat i l’ordenament jurídic i que els seus efectes són vinculants i obligatoris per a l’administració demandada, com a conseqüència elemental de la submissió de tots els poders al principi de legalitat i l’obli­gació d’executar les sentències (mentre que els informes de fiscalització no tenen la matei­xa força d’obligar).

Un altre element important per destacar és que la rendició de comptes és una forma de control permanent, periòdic, a posteriori \ d’ofici, a diferència del que exerceix la jurisdic­ció contenciosa administrativa, que nomès actua a instància de part en relació amb els actes o les disposicions que s’estiguin enjudiciant en cada cas per haver estat objecte d’un recurs. Així doncs, la visió de conjunt de l’actuació d’una entitat pública és fa palesa a tra­vés dels informes de fiscalització emesos periòdicament, més que per conducte de les sentències que la puguin afectar, limitades als casos concrets, desprovistes de qualsevol altra consideració aliena.

Al costat de les funcions atribuïdes constitucionalment al Tribunal de Comptes, a mesu­ra que s’ha anat estabilitzant el mapa autonòmic han anat sorgint les funcions que es reco­neixen als òrgans de control extern de cada comunitat autònoma, ja sigui en els estatuts d’autonomia o en lleis pròpies per a la fiscalització del sector públic propi —no per a l’en- judiciament comptable. El Tribunal Constitucional va tenir ocasió de manifestar-se sobre l’abast compelencial d’aquests òrgans arran dels recursos d’inconstitucionalitat interposats contra la Llei catalana 6/1984, de 5 de març, de la Sindicatura de Comptes de la Generalitat de Catalunya, i contra la Llei gallega 6/1985, de 24 de juny, del Consell de Comptes de Galícia, que varen donar lloc a les STC número 187/1988 i 18/1991, en què el Tribunal Constitucional va manifestar —entre d’altres punts— que el control exercit pel Tribunal de Comptes sobre l’activitat economicofinancera de les corporacions locals no exclou el que puguin realitzar les institucions similars que creïn les comunitats autònomes tot executant les seves pròpies competències en matèria de règim local, sense que això

privi el Tribunal de Comptes del seu caràcter suprem (superior als altres en aquest camp) ni afecti negativament l’autonomia local10.

De la mateixa manera, en el moment d’enjudiciar la constitucionalitat dels articles 115 i 116 de la LBRL (relatius als comptes de les entitats locals i a la seva fiscalització), posada l0Diu la STC 187/1988, de 7 de novembre, en el seu FJ 8è:

«[…]La interpretación de dicho art. 136.1 CE, pfo 1°, puesto en relación con el resto del precepto, permite llegar a las siguientes conclusiones:

»a) Que si bien la función fiscalizadora del Tribunal do Cuentas puede extenderse a todo el sector púb ico, ncluidas las Corporac ones locales, el ámbito princ pal y preferente de su ejer­cicio es el de la actividad financiera del Estado y del sector público estatal »b) Que si bien el Tribunal de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad financiera pública, no tiene por qué ser el único. Lo que exige el art 136.1 CE es que, de existir diver­sos órganos fiscali/adores, el Tribunal en cuestión mantenga frente a los mismos una relación de supremacía.

»c) Que, por lo tanto, en cuanto al control financiero de las Corporaciones locales que ahora nos ocupa, es conforme al art. 136.1 C.E la existencia de otros órganos fiscalizadores de la actividad financiera de as Corporaciones locales, distintos del Tribunal de Cuentas, aunque con la condición ya señalada de que este último mantenga su posición de supremacía (rente a los primeros.

»d) Que, según se deduce de lo anterior, la competencia que a esos otros órganos idealiza­dores pueda atribuirse sobre las Corporaciones locales no excluye ni es incompatible con la que al Tribunal de Cuentas pueda corresponder sobre esas mismas Administraciones públicas».

I en la STC 18/1991, de 31 de gener, FJ 3er:

«f. ]Y, exponia este Tribunal Constitucional, las Corporaciones l ocales se integran nduda- blemente en tal sector público, por lo que no quedan fuera de la competencia del Tribunal de Cuentas. En consecuencia, habría que llegar a las siguientes conclusiones:

»a) que la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas puede extenderse a las Corporaciones Locales,

»b) que la Constitución no exige que el Tribunal de Cuentas sea el único organo fiscalizador de la actividad financiera pública, pero si que se mantenga una relación de supremacía fren­te a otros órganos fiscalizadores;

»c) que, siempre que se mantenga esa reiación, es conforme al art. 136.1 CE la existencia de otros órganos fiscalizadores de la actividad financiera de las Corporaciones locales; y »d) que la competencia de esos otros órganos fiscalizadores sobre las Corporaciones Locales no excluye n es incompatible con la que pueda corresponder sobre las mismas al Tribunal de Cuentas

»Como resultado de torio ello, manifestaba el Tribunal, la fiscalización externa de las Corporaciones Locales por el Tribunal de Cuentas derivada del art. 4.1 .c) de su Ley Orgánica no supone la exclusión de otros órganos fiscalizadores de a actividad económica financiera de esas Corporaciones. A diferencia de lo d spuesto para la jurisdicción contable, calificada de exc usiva por el art. 17.1 de a Ley. no cabe entender que la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas contengan precepto alguno que reserve en exclusiva para dicho

en dubte per la Generalitat de Catalunya, el TC va mantenir en la STC 214/1989 (FJ 8é) els mateixos arguments assenyalant que aquests preceptes no implicaven l’exclusió dels organismes de control (OCEX) autonòmics ni suposaven el monopoli del Tribunal de Comptes en aquest àmbit, ja que les competències estatutàries sobre tutela financera de les corporacions locals incloïen la possibilitat de fiscalitzar la seva gestió econòmica mit­jançant una institució d’origen parlamentari, com ara les sindicatures de comptes.

En aquest sentit, la Llei 1/1987, de 18 de febrer, de la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears, va atribuir a aquesta la fiscalització externa de activitat econòmica, financera i comptable del sector públic de les Illes Balears, sense perjudici de les competències que corresponen al Tribunal de Comptes. Aquests termes es varen recollir en la modificació de l’Estatut d’autonomia de 1999, en la qual es va incloure la Sindicatura de Comptes entre les institucions de control dels poders de la comunitat autònoma, atorgant-li rellevància estatutària11.

Resulta, doncs, que l’actuació de les entitats locals, en tant que formen part del sector públic balear, es troba sotmesa també a la fiscalització de la Sindicatura de Comptes en les matèries a què es refereix l’article 5.b de la Llei 1/198712, que s’afegeix al control proce­dent d’altres administracions públiques al qual ens hem referit al principi i a l’exercit pel poder judicial i pel Tribunal de Comptes, cadascun des de la seva perspectiva i des de les seves atribucions constitucionals. Això no implica, com és evident, cap minva de l’autono­mia de què gaudeixen aquestes entitats, ja que aquest concepte no significa absència de limitacions o controls externs, sinó que precisament —en basar-se l’autonomia en l’exer-

Tribunal la fiscalización se dicha actividad. Todo e lo -como ya dijimos en nuestra STC 18//1988, f. j. 12o– siri perjuicio de la relación de supremacía establecida constitucionalmen­te entre el Tribunal de Cuentas y los demás órganos fiscalizadores, y del empleo, en su caso, de las técnicas tendentes a reducir a unidad la actuación de uno y otros y a evitar duplicida­des innecesarias o disfuncionalidades que serían contrarias a los criterios de eficiencia y eco­nomía enunciados en el art. 31.2 CE».

» L’article 46 de l’Estatut d’autonomia ce les Illes Balears, després de la seva reforma per la Llei orgá­nica 3/1999, de 8 de gener, té la redacció següent:

«1 Sense perjudici de les competències que corresponguin al Tribunal de Comptes, la Sindicatura de Comptes és l’órgan al que correspon a fiscalització externa de l’activitat econòmica, financera i comptable del sector públic de les illes Balears.

»2. La Sindicatura de Comptes estarà integrada per tres síndics elegits pel Parlament per majoria de tres cinquenes parts dels diputats.

»3 Una Llei del Parlament regularà el seu funcionament i organització.»

12 El precepte esmentat assenyala que l’exercici de la funció fiscalitzadora inclou l’examen la compro­vació dels comptes de les corporacions ocals, en es matèries transferides o delegades d’acord amb el que preveu l’Estatul d’autonomia o sobre les quals fenguin competència pròpia les institucions d’au­togovern, així com en els supòsits de subvencions pels òrgans del govern dc la comunitat autònoma.

cid sota la pròpia responsabilitat de les competències que l’ordenament atribueix a cada ens— ha de ser possible exigir aquesta responsabilitat i determinar si Pactuació ha infrin­git o no l’ordenament jurídic al qual estan sotmesos tots els poders públics per mandat constitucional.

Deixam per una altra ocasió l’anàlisi i l’examen detallat del paper i de la significació que ha de representar per al conjunt de l’activitat del sector públic de les Illes Balears la recent constituïda Sindicatura de Comptes de les Illes Balears[7] \ des d una perspectiva més àmplia, en relació amb els òrgans i institucions de la comunitat autònoma, ja que aquí úni­cament hem fet esment —i molt de passada— a la seva posició amb relació al control sobre l’activitat dels ens locals. Sí volem assenyalar, però, que està en marxa una iniciativa per modificar la Llei de l’any 1987 per tal d’adaptar-la a les alteracions que va sofrir l’Estatut d’autonomia l’any 1999 i als principis que es varen manifestar en les sentències del Tribunal Constitucional a què hem al·ludit, de manera que quedi clar que en l’àmbit de competències de la Sindicatura de Comptes s’hi inclouen les corporacions locals sense cap limitació objectiva. D’aquesta manera i amb la coordinació adequada amb el Tribunal de Comptes serà possible que l’activitat fiscalitzadora guanyi en proximitat i en qualitat per aconseguir una bona administració dels afers públics.1-1

Hem d’assenyalar que, amb l’engegada d’aquesta institució, la nostra comunitat autò­noma se suma a les nou que ja disposaven d’un òrgan de control extern (Navarra, Catalunya, València, Galícia, País Basc, Andalusia, Canàries, Castella—la Manxa i Madrid, als quals s’ha afegit recentment Castella Lleó), de manera que cs va completant el mapa autonòmic també en aquest àmbit, la qual cosa ha de contribuir a millorar la gestió de les administracions autonòmiques i locals, incloses en l’àmbit d’actuació dels OC EX.

Per concloure, diguem que l’autonomia —en el seu vessant de poder de decisió sobre matèries que afecten l’interès d’una entitat local— es troba fortament condicionada per les competències atribuïdes a altres àmbits administratius i ha d’exercitar-se adequant-se a l’ordenament jurídic i amb criteris d’eficàcia, eficiència i economia, ja que es tracta d’un poder sotmès a l’estat de dret, que no reconeix cap marge d’actuació exempt de control.

  1. Aquesta llei de bases va ser articulada parcialment mitjançant el Reial decrel 3250/1976, dc 30 de desembre, el Reial decret 3046/1977, de 5 d’octubre, i el Reial decret 2725/1977, de 15 d’octubre, la resta va quedar sense aplicació pràctica.
  2. Mitjançant es sentències de 20 i 27 d octubre i 16 de novembre de 1982, la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem va anul ar la part del Reial decret 2856/1978 que feia referència a la supressió del Serve Nacional d’Inspecció i Assessorament a les Corporacions l ocals, per taita d’empara legal suficient de la norma reglamentària.
  3. És la Llei orgànica 2/1982, de 12 de maig. El funcionament del Tribunal cs regula en la Llei 2/1988, de 5 d’abril.
  4. La disposició addicional 1a de la LBRI diu el següent:

    «1 Las competencias legislativas o de desarrollo de la legislación sobre régimen local asumi­das, según lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, por las Comunidades Autónomas del Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla- león, Islas Baleares, Extremadura y Madrid, se ejercerán, según los casos, en el marco de lo establecido en el articulo 13 y en el titulo IV de esta Ley, así como, si procediere, en los tér­ro nos y con el alcance previstos en los artículos 20.2, 32.2, 29 y 30 de la misma.

    »?. . as funciones administrativas que la presente Ley atribuye a las Comunidades Autónomas se entienden transferidas a las mencionadas en el número anterior, que ostentaran, asimis­mo, todas aquelas otras funciones de la misma índole que les transfiera la legislación estatal que ha de dictarse conforme a lo establecido en la disposición final primera de la misma.»

  5. Conn és prou conegut, el president del Govern de l’Estat va interposar un recurs d’mconstitucionali- tat contra determinats articles d’aquesta Llei, el qual va ser admès a tràmit pel Tribunal Constituciona , que cinc mesos després va aixecar la suspensió acordada in ciaiment tot aplicant l’article 161.2 de la Constitució.
  6. Un exemple —pràctic i pròxim— de la importancia d’aquests altres principis el podem trobar en a Llei 5/2002, de 21 de juny, de subvencions, de la nostra comunitat autònoma, on es parla de l’ava­luació dels programes de subvencions «amb la finalitat d’analitzar-ne els resultats obtenguts, la utili­tat pública o social i la procedència del manteniment o supressió d’aquests programes» (article 39).
  7. ‘• El 5 de febrer de 2003 es va constituir la Sindicatura de Comptes, que tot seguit va aprovar el seu programa d’actuació per a ‘any 2003 i en l’actualitat comenta a fer les primeres passes per acomplir íes funcions que li atribueix l’Estatut, es quals s’exerciten amb independència funcional i orgànica del Parlament i a resta d’institucions autonòmiques per tal de garantir la fiabritat dels seus judicis de valor.

    14 El mes de desembre de 2003 la Sindicatura de Comptes va aprovar el seu primer informe, relatiu al resultat de la fiscalització oe les despeses electorals de les eleccions autonòmiques celeorades e 25 de maig de 2003. Ha començat, aix, a exercir les seves funcions.